ALLEGATO "C"
LINEE GUIDA
SOMMARIO
1. PREMESSA
2. IL DISEGNO COMPLESSIVO
2.1 CONTESTO
2.2 IL SISTEMA DI INTERSCAMBIO
3. LA FATTURAZIONE ELETTRONICA
3.1 ASPETTI GENERALI
3.2 ASPETTI PROCEDURALI
4. LINEE GUIDA RIFERITE ALL'ORGANIZZAZIONE
5. LINEE GUIDA RIFERITE ALL'INFORMATIZZAZIONE
6. LINEE GUIDA RIFERITE ALLE RELAZIONI CON IL FORNITORE
7. INDICAZIONI IN MERITO ALLA CONSERVAZIONE
1. PREMESSA
Il presente documento riporta le linee guida per l'adeguamento
delle procedure interne delle amministrazioni interessate alla
ricezione ed alla gestione delle fatture elettroniche come previsto
dalla Legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Legge Finanziaria 2008).
Le linee guida hanno lo scopo di fornire elementi di natura
metodologica e organizzativa per consentire ai soggetti interessati
di adeguare le proprie procedure amministrative e i propri sistemi
informatici alla norma, e costituiscono un supporto all'innovazione
dei processi di acquisto e contabilizzazione nella Pubblica
Amministrazione.
Le indicazioni fornite sono di carattere generale e sara' cura di
ciascuna amministrazione adeguarle operativamente alla propria
realta' organizzativa.
Per favorire l'attuazione delle presenti linee guida, sono fornite
apposite specifiche operative, disponibili sul sito www.mef.gov.it.
Tali specifiche vengono predisposte ed aggiornate dal dal MEF -
Ragioneria Generale dello Stato, sentite le strutture competenti del
Ministero dell'economia e finanze e l'Agenzia per l'Italia digitale.
2. IL DISEGNO COMPLESSIVO
2.1 CONTESTO
La fatturazione elettronica nei rapporti con la Pubblica
Amministrazione (Legge Finanziaria 2008) si colloca nell'ambito delle
linee di azione dell' Unione Europea («i2010») che incoraggia gli
Stati membri a dotarsi di un adeguato quadro normativo,organizzativo
e tecnologico per gestire in forma elettronica l'intero ciclo degli
acquisti.
Recependo tale direttiva gia' altri paesi europei hanno avviato un
programma di introduzione della fatturazione elettronica utilizzando
anche la leva normativa della Pubblica Amministrazione per favorirne
l'adozione nei rapporti tra imprese.
La Legge Finanziaria 2008 (articolo 1, commi da 209 a 214)
- obbliga i fornitori ad adottare il formato elettronico nella
gestione delle fatture (emissione, trasmissione, archiviazione e
conservazione) anche se emesse sottoforma di nota, conto, parcella e
simili;
- obbliga le pubbliche amministrazioni a non accettare fatture
emesse o trasmesse in forma cartacea ne' a procedere ad alcun
pagamento, nemmeno parziale, sino all'invio in forma elettronica;
- istituisce il "Sistema di Interscambio" delle fatture
elettroniche, la cui gestione viene demandata al Ministero
dell'economia e delle finanze che allo scopo si puo' avvalere di
proprie strutture societarie;
- identifica il campo di applicazione nelle operazioni per le quali
deve essere emessa la fattura, cio' non esclude la possibilita' di
una successiva estensione ad ulteriori fattispecie;
- supera, di fatto, il tema del consenso del destinatario a
ricevere fatture tramite trasmissione elettronica trasformandolo in
un obbligo da parte dell'amministrazione ricevente.
Il 1° Decreto Attuativo emesso dal Ministero dell'Economia e delle
Finanze il 7 marzo 2008, all'art. 1 decreta: "L'Agenzia delle entrate
e' individuata quale gestore del Sistema di Interscambio di cui
all'art. 1, commi 211 e 212, legge 24 dicembre 2007, n. 244; a tal
fine l'Agenzia delle entrate si avvale della SOGEI - Societa'
Generale di Informatica S.p.A., quale apposita struttura dedicata ai
servizi strumentali ed alla conduzione tecnica di detto sistema di
interscambio."
2.2 IL SISTEMA DI INTERSCAMBIO
Il Sistema di Interscambio ha il ruolo di "snodo" tra gli attori
interessati dal processo di fatturazione elettronica. Poiche' il
contesto in cui si inserisce il Sistema e' costituito da piu'
fornitori che si interfacciano con piu' Pubbliche Amministrazioni, il
Sistema di Interscambio e' uno strumento che consente la riduzione
delle complessita'.
Nel contesto di riferimento del Sistema di Interscambio e
nell'ambito del processo di fatturazione elettronica, si possono
individuare quattro attori che interagiscono tra loro, con
caratteristiche differenti in funzione del ruolo svolto nel processo.
- Operatori economici;
- Intermediari;
- Sistema di interscambio;
- Pubblica Amministrazione.
Gli Operatori Economici, in qualita' di fornitori di beni e servizi
emettono le fatture o documenti passivi rivolte alla PA. La PA stessa
puo' essere fornitrice di beni e servizi.
Gli operatori economici possono avvalersi di Intermediari per la
gestione della fatturazione elettronica e possono essere loro stessi
degli intermediari ed offrire i propri servizi sia agli altri
operatori economici sia alla Pubblica Amministrazione.
La Pubblica Amministrazione e' il destinatario delle fatture che
transitano dal Sistema di Interscambio.
Il Sistema di Interscambio presidia il processo di ricezione e
successivo inoltro delle fatture elettroniche alle Amministrazioni
Pubbliche destinatarie.
In particolare il Sistema di Interscambio:
- fornisce i servizi di accreditamento al sistema;
- riceve le fatture trasmesse in formato elettronico;
- valida e gestisce i flussi delle fatture;
- effettua le opportune verifiche sui dati trasmessi (integrita',
autenticita', univocita', rispetto del formato, presenza e
correttezza formale dei dati obbligatori di fattura);
- indirizza le fatture alle PP.AA. destinatarie;
- notifica l'esito di invio/ricezione dei flussi agli utenti
tramite ricevuta;
- invia alla RGS i flussi informativi per il monitoraggio della
finanza pubblica;
- fornisce supporto tecnico ai soggetti che interagiscono con il
SdI.
Il formato "accettato" in ingresso consente al Sistema di
Interscambio di trattare le informazioni ai fini dei controlli
previsti, dell'inoltro delle fatture ai destinatari e
dell'estrapolazione delle informazioni utili al monitoraggio della
finanza pubblica.
La trasmissione delle fatture elettroniche puo' avvenire, oltre che
direttamente tra gli Operatori Economici e Sistema di Interscambio,
anche attraverso l'intermediazione di soggetti abilitati come
previsto dalla Legge Finanziaria 2008.
L'intermediazione e' prevista sia nei confronti degli Operatori
Economici (Intermediari degli Operatori Economici) sia nei confronti
delle Amministrazioni Pubbliche (Intermediari delle PP.AA.).
Gli Intermediari degli Operatori Economici offrono i servizi per la
predisposizione e/o la trasmissione delle fatture in formato
elettronico.
In particolare:
- emettono,se richiesto, le fatture elettroniche per conto degli
Operatori Economici
- trasmettono le fatture al Sistema di Interscambio
- adempiono, se richiesto, agli obblighi di conservazione.
Gli Intermediari delle PP.AA.
- ricevono le fatture dal Sistema di Interscambio per conto delle
Amministrazioni Pubbliche destinatarie
- adempiono, se richiesto, agli obblighi di conservazione.
Di seguito la rappresentazione delle relazioni tra i diversi attori
coinvolti nel trattamento della fattura elettronica.
Parte di provvedimento in formato grafico
Figura 1 - Relazioni con il Sistema di Interscambio
Parte di provvedimento in formato grafico
Figura 2 - Relazioni con i sistemi della PA
3. LA FATTURAZIONE ELETTRONICA
3.1 ASPETTI GENERALI
La fattura e' il documento amministrativo per eccellenza, il piu'
importante documento aziendale in grado di rappresentare nel tempo
un'operazione commerciale, e da cui scaturiscono risvolti fiscali
(detrazione dell'IVA e deducibilita' del costo), civili (ingiunzioni
di pagamento ed efficacia probatoria, penali (reati tributari e reati
disciplinati dal diritto fallimentare) e finanziari (la gestione del
credito e la riconciliazione delle fatture ai pagamenti e agli
incassi).
La fattura elettronica, in quanto documento elettronico predisposto
secondo le regole tecniche previste dal Codice dell'amministrazione
digitale, presenta le seguenti caratteristiche:
- e' un documento statico non modificabile;
- la sua emissione, al fine di garantirne l'attestazione della data
e l'autenticita' dell'integrita', prevede l'apposizione del
riferimento temporale e della firma elettronica qualificata;
- deve essere leggibile e disponibile su supporto informatico;
- deve essere conservata e resa disponibile secondo le linee guida
e le regole tecniche predisposte dall'Agenzia per l'Italia digitale
ed approvate dalla Commissione SPC.
Per consentire al Sistema di Interscambio di leggere ed elaborare
in modalita' automatica e priva di ambiguita' i dati contenuti nel
documento fattura e' necessario che i dati vengano riportati nel
formato fattura previsto da decreto.
Il contenuto informativo della fattura in primo luogo fa
riferimento all'art. 21 del DPR 633, cosi come modificato dal decreto
n. 52 del 20 febbraio 2004, che riporta le informazioni obbligatorie
in quanto rilevanti ai fini tributari.
A queste informazioni se ne aggiungono altre che si configurano
come necessarie ai fini di una integrazione del processo di
fatturazione elettronica con i sistemi gestionali delle PP.AA. e/o
con i sistemi di pagamento, o che semplicemente sono importanti in
base alle tipologie di beni/servizi ceduti/prestati e alle necessita'
informative intercorrenti tra singolo operatore e singola
amministrazione.
3.2 ASPETTI PROCEDURALI
Per poter fornire uno standard procedurale di operativita' ed
individuare le fasi interessate, viene evidenziata la fase della
fatturazione nell'ambito dell'intero ciclo passivo:
Parte di provvedimento in formato grafico
Figura 3 - Ciclo Passivo
La fatturazione elettronica permette la dematerializzazione del
processo di fatturazione nell'ambito del ciclo passivo. i fornitori
della PA possono procedere alla trasmissione delle fatture in
modalita' elettronica, direttamente, o tramite gli Intermediari, ai
sistemi delle Amministrazioni Pubbliche ed averne, successivamente,
visibilita' dello stato di trattamento all'interno degli uffici che
le ricevono, contabilizzano, e procedono al loro pagamento.
Inoltre il poter disporre in maniera automatica sui sistemi delle
pubbliche amministrazioni dei dati contabili delle fatture consente
la piu' puntuale e tempestiva registrazione dei costi relativi e
facilita il processo interno di monitoraggio dei costi e di verifica
delle disponibilita' finanziarie.
La disponibilita' completa delle informazioni, anche non
obbligatorie ove contenute nelle fatture a seguito di accordi con il
fornitore, consente inoltre di gestire in modalita' automatica
l'intero processo della supply-chain, dal contratto al pagamento.
In particolare i dati di pagamento permettono la tempestiva
attivazione dei canali di estinzione dell'obbligazione debitoria.
La completezza dei dati relativi agli ordini e contratti contenuti
nelle fatture consente una verifica immediata della coerenza delle
informazioni e della regolarita' del documento contabile, e mette
quindi in condizione gli uffici competenti di procedere con solerzia
all'accettazione o al disconoscimento della fattura (cosi' come
indicato dall'art. 1988 codice civile).
La necessita' di fornire tempestiva comunicazione al fornitore
dell'accettazione o disconoscimento del documento contabile in modo
da consentire gli adempimenti previsti dalla normativa IVA in merito
alla registrazione delle fatture emesse, obbliga il Sistema di
Interscambio a fissare un termine - pari a quello previsto nel Dlgs
52/2004 che modifica l'art. 21 del DPR 633/72, attualmente 15 giorni
- decorso il quale lo stesso invia un messaggio di decorrenza termini
tanto all'ufficio quanto al fornitore.
4. LINEE GUIDA RIFERITE ALL'ORGANIZZAZIONE
Nelle strutture complesse, ossia articolate su piu' livelli e su un
numero elevato di uffici, la complessita' dei flussi procedurali che
sottendono l'acquisizione di beni e servizi e la registrazione delle
fatture e' piu' elevata. Le modalita' di gestione della fatturazione
elettronica saranno diverse per le PA con una gestione accentrata
rispetto a quelle con una gestione periferica, garantendo, in ogni
caso, opportune forme di coordinamento.
Predisposizione di una struttura organizzativa di progetto
L'implementazione della fattura elettronica va inquadrata come un
progetto per il quale e' necessario prevedere un'organizzazione
interna con una chiara assegnazione dei ruoli, un'opportuna divisione
dei compiti e una struttura di governo che garantisca la massima
efficienza ed il raggiungimento degli obiettivi.
Sebbene tale impostazione sia applicabile a tutte le PA, la
complessita' dei modelli decentrati rende ancor piu' indispensabile
il ricorso a tale struttura.
Nell'ambito della struttura organizzativa di progetto e' opportuno
prevedere vari responsabili che avranno il compito di individuare gli
interventi organizzativi, gli interventi informatici, di definire e
concordare tempi e modalita' per il passaggio alla gestione
elettronica delle fatture, di rappresentare l'interfaccia con il
gestore del Sistema di Interscambio.
E' da evidenziare che una PA che attua diffusamente il
decentramento nell'ambito dei processi di acquisizione di beni e
servizi, presentera' una molteplicita' di problematiche che,
presumibilmente, richiedera' l'istituzione di figure di riferimento a
presidio delle singole unita' coinvolte nei processi attivi di
acquisizione di beni e servizi. Al contrario, per l'amministrazione
che si caratterizza per un sostanziale accentramento delle procedure
amministrative ed in particolare dei processi di approvvigionamento,
il progetto di implementazione potra' essere presidiato in maniera
efficace con i soli ruoli previsti al livello centrale.
Adeguamento delle procedure organizzative
Gli interventi sulle procedure organizzative costituiscono uno
degli aspetti che, potenzialmente, sono maggiormente interessati dal
processo d'implementazione della fattura elettronica. In quest'ottica
le amministrazioni, a prescindere dalla struttura organizzativa,
dovrebbero comunque:
- costituire un gruppo di lavoro per la realizzazione del progetto
con il coinvolgimento di tutti i soggetti interessati;
- definire o modificare le procedure per le modalita' di ricezione
delle fatture;
- verificare il processo di memorizzazione, archiviazione, e
conservazione adottato, realizzato in coerenza a quanto disposto dal
CAD ( dl n.82 del 2005 e dal testo Unico legge DPR 445 del 2000)". In
quest'ambito, dovranno essere effettuate le seguenti attivita':
- verifica dei soggetti coinvolti nel processo
- sensibilizzazione degli attori coinvolti sulle prescrizioni
previste dalla normativa, in particolare sui termini di conservazione
elettronica delle fatture, dei libri contabili e delle scritture
- verifica degli strumenti utilizzati
- verifica del formato di conservazione (formato di testo o di
immagine)
- verifica della procedura e modalita' di apposizione della firma
digitale
- verifica della marca temporale dei documenti informatici
ricevuti
- individuare il responsabile della conservazione
- predisporre un manuale della conservazione che definisca il
funzionamento del sistema, le regole di sicurezza, la gestione di
tutte le anomalie. Il manuale deve nel tempo dare evidenza di tutte
le situazioni che incidono sulla corretta tenuta e conservazione di
documenti e registri;
- evidenziare i cambiamenti prodotti dall'utilizzo della fattura
elettronica per far emergere la necessita' di adeguare compiti e
carichi di lavoro tra le risorse coinvolte nel processo di
fatturazione (si pensi, ad esempio, ai possibili cambiamenti che
riguardano la risorsa che si occupa fisicamente di ricevere,
protocollare e smistare le fatture cartacee);
- coinvolgere nelle diverse fasi coloro che poi saranno interessati
dal cambiamento;
- pianificare i percorsi formativi per le risorse coinvolte nel
processo di fatturazione;
- verificare il processo di esibizione in caso di accessi,
ispezioni e verifiche da parte delle autorita' preposte, ed in
particolare:
- verificare che sia correttamente assicurato l'accesso
automatizzato all'archivio informatico;
- verificare che i documenti conservati ed i certificati
qualificati siano stampabili e trasferibili su altro supporto
informatico.
5. LINEE GUIDA RIFERITE ALL'INFORMATIZZAZIONE
Le modalita' di gestione della fatturazione elettronica saranno
diverse in funzione del livello di informatizzazione delle PA.
Premesso che la fatturazione e' intesa come quel processo che parte
dalla composizione della fattura, in generale da parte del fornitore
di beni/servizi, e termina generalmente con l'archiviazione della
fattura da parte del fornitore e del cliente, secondo quanto
prescritto per legge, il livello di informatizzazione condizionera'
il modello di riferimento per la gestione della fatturazione
elettronica.
Si parte dal modello piu' ristretto che considera il processo di
fatturazione in maniera autonoma e svincolata dagli altri processi,
per arrivare al modello piu' ampio che considera la fatturazione come
una fase di un ciclo piu' esteso che va dall'ordine al pagamento. Nel
modello piu' ampio la fatturazione elettronica diventa il perno sul
quale basare tutti i processi di integrazione e di
dematerializzazione di tutti i documenti utilizzati nell'ambito del
ciclo passivo.
Le Amministrazioni dovranno occuparsi di
- predisporre un canale di comunicazione verso il SdI;
- protocollare in ingresso le fatture;
- trasmettere i riscontri di acquisizione;
- predisporre il percorso di conservazione dei documenti di
fatturazione acquisiti elettronicamente.
Per incrementare i benefici legati alla fatturazione elettronica,
le PA potranno:
- acquisire direttamente il documento fattura nei sistemi
gestionali ove gia' presenti;
- adottare un sistema documentale per la gestione elettronica del
documento in tutte le attivita' gestionali.
I risparmi ed i vantaggi piu' rilevanti derivano dalla
dematerializzazione dell'intero "ciclo dell'ordine" ma tale
operazione puo' essere effettuata per passi. L'approccio piu'
favorevole e' iniziare dalla fase della fatturazione, sia perche' e'
il documento che piu' di altri viene prodotto ed utilizzato
(riconciliazione con i documenti di trasporto e con gli ordini,
verifica e riconciliazione contabile con i pagamenti e gli incassi,
eccetera) sia perche' e' il documento che nei processi aziendali
collega il ciclo amministrativocontabile al ciclo finanziario
(incassi, pagamenti e tesoreria).
Predisposizione di un canale di comunicazione verso il SdI
Le Pubbliche Amministrazioni destinatarie di fatture dovranno
predisporre un canale di comunicazione verso il SDI utilizzando una
delle modalita' di inoltro previste dal documento "Regole Tecniche".
Adeguamento dei processi informatici
La fattura viene acquisita in un formato strutturato, ossia un
formato che permette l'elaborazione dei dati in essa contenuti in
modalita' totalmente automatica.
Sulla base delle precedenti considerazioni, in un'amministrazione
in cui il grado di informatizzazione e' basso e dove i processi
amministrativi-contabili non sono supportati da sistemi informatici
integrati, il processo di implementazione della fattura elettronica
coinvolge, almeno in una prima fase, solamente la fase di
fatturazione in senso stretto. Poiche' in casi del genere la fattura
non viene processata automaticamente all'interno del sistema
amministrativo, l'attenzione dovra' essere spostata esclusivamente
sul processo di conservazione e sulle procedure amministrative che
dovranno essere predisposte per regolamentare il predetto processo.
Tali indicazioni sono applicabili anche alle PA con un livello di
informatizzazione medio/elevato. In questi casi, tuttavia, la fattura
potra' essere elaborata automaticamente dai sistemi informativi della
PA.
Le Amministrazioni che dispongono di un sistema gestionale, ad
esempio, sono le piu' indicate per un'integrazione estesa dei
processi di fatturazione elettronica, in quanto:
- il sistema informatico gestionale consente una naturale
acquisizione dei documenti in formato strutturato;
- gli attori coinvolti nei processi amministrativi (addetti agli
acquisti, addetti alla fatturazione, etc.) sono abituati a
considerare attendibili i dati originati da una fonte informatica;
in molti casi e' gia' in atto un processo volto alla
dematerializzazione dei documenti cartacei. Un elevato livello di
informatizzazione, pertanto, puo' indicare una naturale
predisposizione e familiarita' con documenti che prescindono dal
supporto cartaceo.
6. LINEE GUIDA RIFERITE ALLE RELAZIONI CON IL FORNITORE
La PA nell'adozione della fatturazione elettronica deve
necessariamente coinvolgere i fornitori che rappresentano i
principali attori del processo. Per garantire un buon funzionamento
del processo di fatturazione le singole amministrazioni dovranno
modulare le modalita' di interazione con i fornitori.
A tal fine e' necessario che le amministrazioni si attivino per
effettuare il censimento dei fornitori con cui intrattengono rapporti
e fornire degli indirizzi utili per garantire comportamenti omogenei
nella trasmissione del flusso di fatturazione.
E' fondamentale che le Amministrazioni garantiscano
l'identificazione univoca del destinatario delle fatture secondo le
regole previste all'Allegato D al decreto di cui le Linee Guida sono
parte integrante. L'informazione sara' presente altresi' nella
fattura stessa e quindi e' compito dell'Amministrazione formalizzare
un accordo con il fornitore per assicurarsi il corretto
riconoscimento del destinatario delle fatture nelle modalita'
previste.
Il tempestivo e coerente aggiornamento dell'Indice delle Pubbliche
Amministrazioni, nei tempi indicati dal decreto e, a regime, rispetto
a quanto contrattualizzato con il fornitore sono presupposti
indispensabili per consentire al Sistema di Interscambio di
recapitare correttamente la fattura agli uffici di pertinenza.
Trasmissione delle fatture da parte dei fornitori
La fattura elettronica prevede dei campi obbligatori e dei campi
facoltativi che possono contenere informazioni utili
all'Amministrazione.
Il Sistema di interscambio riceve e trasmette anche allegati alla
fattura il cui contenuto, sia esso copia o duplicato elettronico di
documento analogico ovvero di documento nativamente elettronico, e'
oggetto di specifico accordo tra l'amministrazione cliente e il
proprio fornitore.
Indicazioni sugli Intermediari
Sia gli Operatori Economici sia le amministrazioni interessate
possono usufruire dei servizi messi a disposizione da operatori
intermedi.
Gli intermediari sono soggetti terzi che, su delega
dell'Amministrazione o del Fornitore, che ne mantengono la
responsabilita' ai fini fiscali, possono trasmettere o ricevere
fatture dal Sistema di Interscambio.
7. INDICAZIONI IN MERITO ALLA CONSERVAZIONE
Aspetti generali
La conservazione e' una procedura informatica, regolamentata dalla
legge (D.L.vo n.82 del 7 marzo 2005 - Codice dell'Amministrazione
Digitale, DM 23 gennaio 2004 - Modalita' di assolvimento degli
obblighi fiscali relativi ai documenti informatici ed alla loro
riproduzione in diversi tipi di supporto, e Delibera CNIPA n.11 del
19 febbraio 2004 e successive modificazioni - Regole tecniche per la
riproduzione e conservazione di documenti), in grado di garantire nel
tempo la validita' legale a tutti i documenti informatici firmati
digitalmente.
Cio' significa che ogni tipologia di documento informatico
conservato nel rispetto delle regole previste dal Codice
dell'amministrazione digitale, ha effetto probatorio ad ogni effetto
di legge consentendo alla PA ed alle aziende di risparmiare sui costi
di stampa, stoccaggio e archiviazione.