IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA
Visti gli articoli 76 e 87 della Costituzione;
Vista la legge 15 marzo 1997, n. 59, recante delega al Governo per
il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali,
per la riforma della pubblica amministrazione e per la
semplificazione amministrativa;
Visto in particolare l'articolo 11 della predetta legge, come
modificato dall'articolo 9 della legge 8 marzo 1999, n. 50, che al
comma 1, lettera c), delega il Governo a riordinare e potenziare i
meccanismi e gli strumenti di monitoraggio e di valutazione dei
costi, dei rendimenti e dei risultati dell'attivita' svolta dalle
pubbliche amministrazioni;
Visto altresi' l'articolo 17 della stessa legge n. 59 del 1997, che
detta principi e criteri direttivi cui l'esercizio della delega deve
attenersi;
Visto il decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, recante
definizione ed ampliamento delle attribuzioni della conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome di Trento e Bolzano ed unificazione per le materie ed i
compiti di interesse comune delle regioni, delle province e dei
comuni con la conferenza Statocitta' ed autonomie locali;
Visto in particolare l'articolo 9, comma 3, del predetto decreto
legislativo che prevede che il Presidente del Consiglio dei Ministri
possa sottoporre alla conferenza unificata ogni oggetto di preminente
interesse comune delle regioni, delle province, dei comuni e delle
comunita' montane;
Visto il parere della conferenza unificata, espresso nella seduta
del 13 maggio 1999;
Vista la preliminare deliberazione del Consiglio dei Ministri,
adottata nella riunione del 28 maggio 1999;
Acquisito il parere della commissione parlamentare di cui
all'articolo 5 della legge 15 marzo 1997, n. 59;
Vista la deliberazione del Consiglio dei Ministri, adottata nella
riunione del 29 luglio 1999;
Sulla proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri e del
Ministro per la funzione pubblica;
E m a n a
il seguente decreto legislativo:
Art. 1.
Principi generali del controllo interno
1. Le pubbliche amministrazioni, nell'ambito della rispettiva
autonomia, si dotano di strumenti adeguati a:
a) garantire la legittimita', regolarita' e correttezza dell'azione
amministrativa (controllo di regolarita' amministrativa e
contabile);
b) verificare l'efficacia, efficienza ed economicita' dell'azione
amministrativa al fine di ottimizzare, anche mediante tempestivi
interventi di correzione, il rapporto tra costi e risultati
(controllo di gestione);
c) valutare le prestazioni del personale con qualifica dirigenziale
(valutazione della dirigenza);
d) valutare l'adeguatezza delle scelte compiute in sede di
attuazione dei piani, programmi ed altri strumenti di determinazione
dell'indirizzo politico, in termini di congruenza tra risultati
conseguiti e obiettivi predefiniti (valutazione e controllo
strategico).
2. La progettazione d'insieme dei controlli interni rispetta i
seguenti principi generali, obbligatori per i Ministeri, applicabili
dalle regioni nell'ambito della propria autonomia organizzativa e
legislativa e derogabili da parte di altre amministrazioni pubbliche,
fermo restando il principio di cui all'articolo 3 del decreto
legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni ed
integrazioni, di qui in poi denominato "decreto n. 29":
a) l'attivita' di valutazione e controllo strategico supporta
l'attivita' di programmazione strategica e di indirizzo
politicoamministrativo di cui agli articoli 3, comma 1, lettere b) e
c), e 14 del decreto n. 29. Essa e' pertanto svolta da strutture che
rispondono direttamente agli organi di indirizzo
politicoamministrativo. Le strutture stesse svolgono, di norma, anche
l'attivita' di valutazione dei dirigenti direttamente destinatari
delle direttive emanate dagli organi di indirizzo
politicoamministrativo, in particolare dai Ministri, ai sensi del
successivo articolo 8;
b) il controllo di gestione e l'attivita' di valutazione dei
dirigenti, fermo restando quanto previsto alla lettera a), sono
svolte da strutture e soggetti che rispondono ai dirigenti posti al
vertice dell'unita' organizzativa interessata;
c) l'attivita' di valutazione dei dirigenti utilizza anche i
risultati del controllo di gestione, ma e' svolta da strutture o
soggetti diverse da quelle cui e' demandato il controllo di gestione
medesimo;
d) le funzioni di cui alle precedenti lettere sono esercitate in
modo integrato;
e) e' fatto divieto di affidare verifiche di regolarita'
amministrativa e contabile a strutture addette al controllo di
gestione, alla valutazione dei dirigenti, al controllo strategico.
3. Gli enti locali e le camere di commercio, industria, artigianato
e agricoltura possono adeguare le normative regolamentari alle
disposizioni del presente decreto, nel rispetto dei propri
ordinamenti generali e delle norme concernenti l'ordinamento
finanziario e contabile.
4. Il presente decreto non si applica alla valutazione
dell'attivita' didattica e di ricerca dei professori e ricercatori
delle universita', all'attivita' didattica del personale della
scuola, all'attivita' di ricerca dei ricercatori e tecnologi degli
enti di ricerca.
5. Ai sensi degli articoli 13, comma 1, e 24, comma 6, ultimo
periodo, della legge 7 agosto 1990, n. 241, le disposizioni relative
all'accesso ai documenti amministrativi non si applicano alle
attivita' di valutazione e controllo strategico. Resta fermo il
diritto all'accesso dei dirigenti di cui all'articolo 5, comma 3,
ultimo periodo.
6. Gli addetti alle strutture che effettuano il controllo di
gestione, la valutazione dei dirigenti e il controllo strategico
riferiscono sui risultati dell'attivita' svolta esclusivamente agli
organi di vertice dell'amministrazione, ai soggetti, agli organi di
indirizzo politico- amministrativo individuati dagli articoli
seguenti, a fini di ottimizzazione della funzione amministrativa. In
ordine ai fatti cosi' segnalati, e la cui conoscenza consegua
dall'esercizio delle relative funzioni di controllo o valutazione,
non si configura l'obbligo di denuncia al quale si riferisce
l'articolo 1, comma 3, della legge 14 gennaio 1994, n. 20.
Avvertenza:
Il testo delle note qui pubblicato e' stato redatto
dall'amministrazione competente per materia, ai sensi
dell'art. 10, comma 3, del testo unico delle disposizioni
sulla promulgazione delle leggi, sull'emanazione dei
decreti del Presidente della Repubblica e sulle
pubblicazioni ufficiali della Repubblica italiana,
approvato con D.P.R. 28 dicembre 1985, n. 1092, al solo
fine di facilitare la lettura delle disposizioni di legge
alle quali e' operato il rinvio.
Restano invariati il valore e l'efficacia degli atti
legislativi qui trascritti.
Note alle premesse:
- L'art. 76 della Costituzione disciplina la delega al
Governo dell'esercizio della funzione legislativa e
stabilisce che essa non puo' avvenire se non con
determinazione di principi e criteri direttivi e soltanto
per tempo limitato e per soggetti definiti.
- L'art. 87, comma quinto, della Costituzione conferisce
al Presidente della Repubblica il potere di promulgare le
leggi e di emanare i decreti avente valore di legge e i
regolamenti.
- La legge 15 marzo 1997, n. 59, recante delega al
Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle
regioni ed enti locali, per la riforma della pubblica
amministrazione e per la semplificazione amministrativa, e'
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 63 del 17 marzo 1997
- supplemento ordinario n. 63.
- Il testo dell'art. 11 della legge n. 59 del 1997, come
modificato dall'art. 9 della legge 8 marzo 1999, n. 50, e'
il seguente:
"Art. 11. - 1. Il Governo e' delegato ad emanare, entro
il 31 gennaio 1999, uno o piu' decreti legislativi diretti
a:
a) razionalizzare l'ordinamento della Presidenza del
Consiglio dei Ministri e dei Ministeri, anche attraverso il
riordino, la soppressione e la fusione di Ministeri,
nonche' di amministrazioni centrali anche ad ordinamento
autonomo;
b) riordinare gli enti pubblici nazionali operanti in
settori diversi dalla assistenza e previdenza, le
istituzioni di diritto privato e le societa' per azioni,
controllate direttamente o indirettamente dallo Stato, che
operano, anche all'estero, nella promozione e nel sostegno
pubblico al sistema produttivo nazionale;
c) riordinare e potenziare i meccanismi e gli strumenti
di monitoraggio e di valutazione dei costi, dei rendimenti
e dei risultati dell'attivita' svolta dalle amministrazioni
pubbliche;
d) riordinare e razionalizzare gli interventi diretti a
promuovere e sostenere il settore della ricerca scientifica
e tecnologica nonche' gli organismi operanti nel settore
stesso.
2. I decreti legislativi sono emanati previo parere della
commissione di cui all'art. 5, da rendere entro trenta
giomi dalla data di trasmissione degli stessi. Decorso tale
termine i decreti legislativi possono essere comunque
emanati.
3. Disposizioni correttive e integrative ai decreti
legislativi possono essere emanate, nel rispetto degli
stessi principi e criteri direttivi e con le medesime
procedure, entro un anno dalla data della loro entrata in
vigore.
4. Anche al fine di conformare le disposizioni del
decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive
modificazioni, alle disposizioni della presente legge
recanti principi e criteri direttivi per i decreti
legislativi da emanarsi ai sensi del presente capo,
ulteriori disposizioni integrative e correttive al decreto
legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive
modificazioni, possono essere emanate entro il 31 ottobre
1998. A tal fine il Governo, in sede di adozione dei
decreti legislativi, si attiene ai principi contenuti negli
articoli 97 e 98 della Costituzione, ai criteri direttivi
di cui all'art. 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421, a
partire dal principio della separazione tra compiti e
responsabilita' di direzione politica e compiti e
responsabilita' di direzione delle amministrazioni,
nonche', ad integrazione, sostituzione o modifica degli
stessi ai seguenti principi e criteri direttivi:
a) completare l'integrazione della disciplina del lavoro
pubblico con quella del lavoro privato e la conseguente
estensione al lavoro pubblico delle disposizioni del codice
civile e delle leggi sui rapporti di lavoro privato
nell'impresa; estendere il regime di diritto privato del
rapporto di lavoro anche ai dirigenti generali ed
equiparati delle amministrazioni pubbliche, mantenendo
ferme le altre esclusioni di cui all'art. 2, commi 4 e 5,
del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29;
b) prevedere per i dirigenti, compresi quelli di cui alla
lettera a), l'istituzione di un ruolo unico
interministeriale presso la Presidenza del Consiglio dei
Ministri, articolato in modo da garantire la necessaria
specificita' tecnica;
c) semplificare e rendere piu' spedite le procedure di
contrattazione collettiva; riordinare e potenziare
l'Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche
amministrazioni (ARAN) cui e' conferita la rappresentanza
negoziale delle amministrazioni interessate ai fini della
sottoscrizione dei contratti collettivi nazionali, anche
consentendo forme di associazione tra amministrazioni, ai
fini dell'esercizio del potere di indirizzo e direttiva
all'ARAN per i contratti dei rispettivi compatti;
d) prevedere che i decreti legislativi e la
contrattazione possano distinguere la disciplina relativa
ai dirigenti da quella concernente le specifiche tipologie
professionali, fatto salvo quanto previsto per la dirigenza
del ruolo sanitario di cui all'art. 15 del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e successive
modificazioni, e stabiliscano altresi' una distinta
disciplina per gli altri dipendenti pubblici che svolgano
qualificate attivita' professionali, implicanti
l'iscrizione ad albi, oppure
tecnicoscientifiche e di ricerca;
e) garantire a tutte le amministrazioni pubbliche
autonomi livelli di contrattazione collettiva integrativa
nel rispetto dei vincoli di bilancio di ciascuna
amministrazione; prevedere che per ciascun ambito di
contrattazione collettiva le pubbliche amministrazioni,
attraverso loro istanze associative o rappresentative,
possano costituire un comitato di settore;
f) prevedere che, prima della definitiva sottoscrizione
del contratto collettivo, la quantificazione dei costi
contrattuali sia dall'ARAN sottoposta, limitatamente alla
certificazione delle compatibilita' con gli strumenti di
programmazione e di bilancio di cui all'art. 1-bis della
legge 5 agosto 1978, n. 468, e successive modificazioni,
alla Corte dei conti, che puo' richiedere elementi
istruttori e di valutazione ad un nucleo di tre esperti,
designati, per ciascuna certificazione contrattuale, con
provvedimento del Presidente del Consiglio dei Ministri, di
concerto con il Ministro del tesoro; prevedere che la Corte
dei conti si pronunci entro il termine di quindici giorni,
decorso il quale la certificazione si intende effettuata;
prevedere che la certificazione e il testo dell'accordo
siano trasmessi al comitato di settore e, nel caso di
amministrazioni statali, al Governo; prevedere che, decorsi
quindici giorni dalla trasmissione senza rilievi, il
presidente del consiglio direttivo dell'ARAN abbia mandato
di sottoscrivere il contratto collettivo il quale produce
effetti dalla sottoscrizione definitiva; prevedere che, in
ogni caso, tutte le procedure necessarie per consentire
all'ARAN la sottoscrizione definitiva debbano essere
completate entro il termine di quaranta giorni dalla data
di sottoscrizione iniziale dell'ipotesi di accordo;
g) devolvere, entro il 30 giugno 1998, al giudice
ordinario, tenuto conto di quanto previsto dalla lettera
a), tutte le controversie relative ai rapporti di lavoro
dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni, ancorche'
concernenti in via incidentale atti amministrativi
presupposti, ai fini della disapplicazione, prevedendo:
misure organizzative e processuali anche di carattere
generale atte a prevenire disfunzioni dovute al
sovraccarico del contenzioso; procedure stragiudiziali di
conciliazione e arbitrato; infine, la contestuale
estensione della giurisdizione del giudice amministrativo
alle controversie aventi ad oggetto diritti patrimoniali
conseguenziali, ivi comprese quelle relative al
risarcimento del danno, in materia edilizia, urbanistica e
di servizi pubblici, prevedendo altresi' un regime
processuale transitorio per i procedimenti pendenti;
h) prevedere procedure facoltative di consultazione delle
organizzazioni sindacali firmatarie dei contratti
collettivi dei relativi comparti prima dell'adozione degli
atti interni di organizzazione aventi riflessi sul rapporto
di lavoro;
i) prevedere la definizione da parte della Presidenza del
Consiglio dei Ministri - Dipartimento della funzione
pubblica di un codice di comportamento dei dipendenti della
pubblica amministrazione e le modalita' di raccordo con la
disciplina contrattuale delle sanzioni disciplinari,
nonche' l'adozione di codici di comportamento da parte
delle singole amministrazioni pubbliche; prevedere la
costituzione da parte delle singole amministrazioni di
organismi di controllo e consulenza sull'applicazione dei
codici e le modalita' di raccordo degli organismi stessi
con il Dipartimento della funzione pubblica.
4-bis. I decreti legislativi di cui al comma 4 sono
emanati previo parere delle commissioni parlamentari
permanenti competenti per materia, che si esprimono entro
trenta giorni dalla data di trasmissione dei relativi
schemi. Decorso tale termine, i decreti legislativi possono
essere comunque emanati.
5. Il termine di cui all'art. 2, comma 48, della legge 28
dicembre 1995, n. 549, e' riaperto fino al 31luglio 1997.
6. Dalla data di entrata in vigore dei decreti
legislativi di cui al comma 4, sono abrogate tutte le
disposizioni in contrasto con i medesimi. Sono apportate le
seguenti modificazioni alle disposizioni dell'art. 2, comma
1, della legge 23 ottobre 1992, n. 421: alla lettera e) le
parole: ''ai dirigenti generali ed equiparati'' sono
soppresse; alla lettera i) le parole: ''prevedere che nei
limiti di cui alla lettera h) la contrattazione sia
nazionale e decentrata'' sono sostituite dalle seguenti:
''prevedere che la struttura della contrattazione, le aree
di contrattazione e il rapporto tra i diversi livelli siano
definiti in coerenza con quelli del settore privato''; la
lettera q) e' abrogata; alla lettera t) dopo le parole:
''concorsi unici per profilo professionale'' sono inserite
le seguenti: '', da espletarsi a livello regionale,''.
7. Sono abrogati gli articoli 38 e 39 del decreto
legislativo 3 febbraio 1993, n. 29. Sono, fatti salvi i
procedimenti concorsuali per i quali sia stato gia'
pubblicato il bando di concorso".
- Il testo dell'art. 17 della legge n. 59 del 1997 e' il
seguente:
"Art. 17. - 1. Nell'attuazione della delega di cui alla
lettera c) del comma 1 dell'art. 11 il Governo si atterra',
oltreche' ai principi generali desumibili dalla legge 7
agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni, dal
decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive
modificazioni, dall'art. 3, comma 6, della legge 14 gennaio
1994, n. 20, ai seguenti principi e criteri direttivi:
a) prevedere che ciascuna amministrazione organizzi un
sistema informativostatistico di supporto al controllo
interno di gestione, alimentato da rilevazioni periodiche,
al massimo annuali, dei costi, delle attivita' e dei
prodotti;
b) prevedere e istituire sistemi per la valutazione,
sulla base di parametri oggettivi, dei risultati
dell'attivita' amministrativa e dei servizi pubblici
favorendo ulteriormente l'adozione di carte dei servizi e
assicurando in ogni caso sanzioni per la loro violazione, e
di altri strumenti per la tutela dei diritti dell'utente e
per la sua partecipazione, anche in forme associate, alla
definizione delle carte dei servizi ed alla valutazione dei
risultati;
c) prevedere che ciascuna amministrazione provveda
periodicamente e comunque annualmente alla elaborazione di
specifici indicatori di efficacia, efficienza ed
economicita' ed alla valutazione comparativa dei costi,
rendimenti e risultati;
d) collegare l'esito dell'attivita' di valutazione dei
costi, dei rendimenti e dei risultati alla allocazione
annuale delle risorse;
e) costituire presso la Presidenza del Consiglio dei
Ministri una banca dati sull'attivita' di valutazione,
collegata con tutte le amministrazioni attraverso i sistemi
di cui alla lettera a) ed il sistema informatico del
Ministero del tesoro - Ragioneria generale dello Stato e
accessibile al pubblico, con modalita' da definire con
regolamento da emanare ai sensi dell'art. 17, comma 2,
della legge 23 agosto 1988, n. 400;
f) previsione, per i casi di mancato rispetto del termine
del procedimento, di mancata o ritardata adozione del
provvedimento, di ritardato o incompleto assolvimento degli
obblighi e delle prestazioni da parte della pubblica
amministrazione, di forme di indennizzo automatico e
forfettario a favore dei soggetti richiedenti il
provvedimento; contestuale individuazione delle modalita'
di pagamento e degli uffici che assolvono all'obbligo di
corrispondere l'indennizzo, assicurando la massima
pubblicita' e conoscenza da parte del pubblico delle misure
adottate e la massima celerita' nella corresponsione
dell'indennizzo stesso.
2. Il Presidente del Consiglio dei Ministri presenta
annualmente una relazione al Parlamento circa gli esiti
delle attivita' di cui al comma 1".
- Il decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, recante
la definizione ed ampliamento delle attribuzioni della
conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le
regioni e le provincie autonome di Trento e Bolzano ed
unificazione, per le materie ed i compiti di interesse
comune delle regioni, delle province e dei comuni, con la
conferenza Stato citta' ed autonomie locali, e' pubblicato
nella Gazzetta
Ufficiale - serie generale - n. 202 del 30 agosto 1997.
- Il comma 3 dell'art. 9 del decreto legislativo n. 281
del 1997 e' il seguente:
"3. Il Presidente del Consiglio dei Ministri puo'
sottoporre alla conferenza unificata, anche su richiesta
delle autonomie regionali e locali, ogni altro oggetto di
preminente interesse comune delle regioni, delle province,
dei comuni e delle comunita' montane".
Note all'art. 1:
- L'art. 3 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29
(Razionalizzazione dell'organizzazione delle
amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in
materia di pubblico impiego, a norma dell'art. 2 della
legge 23 ottobre 1992, n. 421, pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale del 6 febbraio 1993, n. 30), e' il seguente:
"Art. 3 (Indirizzo politicoamministrativo. Funzioni e
responsabilita'). - 1. Gli organi di Governo esercitano le
funzioni di indirizzo politicoamministrativo, definendo gli
obiettivi ed i programmi da attuare ed adottando gli altri
atti rientranti nello svolgimento di tali funzioni, e
verificano la rispondenza dei risultati dell'attivita'
amministrativa e della gestione agli indirizzi impartiti.
Ad essi spettano, in particolare:
a) le decisioni in materia di atti normativi e l'adozione
dei relativi atti di indirizzo interpretativo ed
applicativo;
b) la definizione di obiettivi, priorita', piani,
programmi e direttive generali per l'azione amministrativa
e per la gestione;
c) la individuazione delle risorse umane, materiali ed
economicofinanziarie da destinare alle diverse finalita' e
la loro ripartizione tra gli uffici di livello dirigenziale
generale;
d) la definizione dei criteri generali in materia di
ausili finanziari a terzi e di determinazione di tariffe,
canoni e analoghi oneri a carico di terzi;
e) le nomine, designazioni ed atti analoghi ad essi
attribuiti da specifiche disposizioni;
f) le richieste di pareri alle autorita' amministrative
indipendenti ed al Consiglio di Stato;
g) gli altri atti indicati dal presente decreto.
2. Ai dirigenti spetta l'adozione degli atti e
provvedimenti amministrativi, compresi tutti gli atti che
impegnano l'amministrazione verso l'esterno, nonche' la
gestione finanziaria, tecnica e amministrativa mediante
autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse
umane, strumentali e di controllo. Essi sono responsabili
in via esclusiva dell'attivita' amministrativa, della
gestione e dei relativi risultati.
3. Le attribuzioni dei dirigenti indicate dal comma 2
possono essere derogate soltanto espressamente e ad
opera di specifiche disposizioni legislative.
4. Le amministrazioni pubbliche, i cui organi di vertice
non siano direttamente o indirettamente espressione di
rappresentanza politica, adeguano i propri ordinamenti al
principio della distinzione tra indirizzo e controllo, da
un lato, e attuazione e gestione dall'altro".
- Il comma 1 dell'art. 13 della legge 7 agosto 1990, n.
241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo
e di diritto di accesso ai documenti amministrativi
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 18 agosto 1999, n.
192) e' il seguente:
"Art. 13. - 1. Le disposizioni contenute nel presente
capo non si applicano nei confronti dell'attivita' della
pubblica amministrazione diretta alla emanazione di atti
normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di
programmazione, per i quali restano ferme le particolari
norme che ne regolano la formazione".
- Il comma 6 dell'art. 24 della legge n. 241 del
1990 e' il seguente:
"6. I soggetti indicati nell'art. 23 hanno facolta' di
differire l'accesso ai documenti richiesti sino a quando la
conoscenza di essi possa impedire o gravemente ostacolare
lo svolgimento dell'azione amministrativa. Non e' comunque
ammesso l'accesso agli atti preparatori nel corso della
formazione dei provvedimenti di cui all'art. 13, salvo
diverse disposizioni di legge".
- Il comma 3 dell'art. 1 della legge 14 gennaio 1994, n.
20 (Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo
della Corte dei conti, pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale del 14 gennaio 1994, n. 10), e' il seguente:
"3. Qualora la prescrizione del diritto al risarcimento
sia maturata a causa di omissione o ritardo della denuncia
del fatto, rispondono del danno erariale i soggetti che
hanno omesso o ritardato la denuncia. In tali casi,
l'azione e' proponibile entro cinque anni dalla data in cui
la prescrizione e' maturata".