Art. 17
Principi e criteri direttivi in materia di procedimento accertativo,
di adesione e di adempimento spontaneo
1. Nell'esercizio della delega di cui all'articolo 1 il Governo
osserva altresi' i seguenti principi e criteri direttivi specifici
per la revisione dell'attivita' di accertamento, anche con
riferimento ai tributi degli enti territoriali:
a) semplificare il procedimento accertativo, anche mediante
l'utilizzo delle tecnologie digitali, con conseguente riduzione degli
oneri amministrativi a carico dei contribuenti;
b) applicare in via generalizzata il principio del
contraddittorio, a pena di nullita', fuori dei casi dei controlli
automatizzati e delle ulteriori forme di accertamento di carattere
sostanzialmente automatizzato, e prevedere una disposizione generale
sul diritto del contribuente a partecipare al procedimento
tributario, secondo le seguenti caratteristiche:
1) previsione di una disciplina omogenea indipendentemente
dalle modalita' con cui si svolge il controllo;
2) assegnazione di un termine non inferiore a sessanta giorni a
favore del contribuente per formulare osservazioni sulla proposta di
accertamento;
3) previsione dell'obbligo, a carico dell'ente impositore, di
formulare espressa motivazione sulle osservazioni formulate dal
contribuente;
4) estensione del livello di maggiore tutela previsto
dall'articolo 12, comma 7, della citata legge n. 212 del 2000;
c) razionalizzare e riordinare le disposizioni normative
concernenti le attivita' di analisi del rischio, nel rispetto della
normativa in materia di tutela della riservatezza e di accesso agli
atti, evitando pregiudizi alle garanzie nei riguardi dei
contribuenti;
d) introdurre, in attuazione del principio di economicita'
dell'azione amministrativa, specifiche forme di cooperazione tra le
amministrazioni nazionali ed estere che effettuano attivita' di
controllo sul corretto adempimento degli obblighi in materia
tributaria e previdenziale, anche al fine di minimizzare gli impatti
nei confronti dei contribuenti e delle loro attivita' economiche;
e) rivedere, nel rispetto della normativa dell'Unione europea e
delle pronunce della Corte di giustizia dell'Unione europea, anche
attraverso la promozione di accordi di cooperazione tra le
amministrazioni dei Paesi membri e di forme di collaborazione tra le
amministrazioni nazionali territorialmente competenti, le
disposizioni finalizzate alla prevenzione, al controllo e alla
repressione dell'utilizzo abusivo e fraudolento del regime doganale
che consente l'esenzione dal pagamento dell'IVA al momento
dell'importazione nell'Unione europea, come previsto all'articolo
143, paragrafo 1, lettera d), della direttiva 2006/112/CE del
Consiglio, del 28 novembre 2006, anche al fine della tutela del
bilancio nazionale e dell'Unione europea nonche' del regime dei dazi;
f) potenziare l'utilizzo di tecnologie digitali, anche con
l'impiego di sistemi di intelligenza artificiale, al fine di
ottenere, attraverso la piena interoperabilita' tra le banche di
dati, la disponibilita' delle informazioni rilevanti e di garantirne
il tempestivo utilizzo per:
1) realizzare interventi volti a prevenire gli errori dei
contribuenti e i conseguenti accertamenti;
2) operare azioni mirate, idonee a circoscrivere l'attivita' di
controllo nei confronti di soggetti a piu' alto rischio fiscale, con
minore impatto sui cittadini e sulle imprese anche in termini di
oneri amministrativi;
3) perseguire la riduzione dei fenomeni di evasione e di
elusione fiscale, massimizzando i livelli di adempimento spontaneo
dei contribuenti;
g) introdurre misure che incentivino l'adempimento spontaneo dei
contribuenti attraverso:
1) il potenziamento del regime dell'adempimento collaborativo
di cui al titolo III del decreto legislativo 5 agosto 2015, n. 128,
volto a:
1.1) accelerare il processo di progressiva riduzione della
soglia di accesso all'applicazione dell'istituto, provvedendo a
dotare, con progressivo incremento, l'Agenzia delle entrate di
adeguate risorse;
1.2) consentire l'accesso all'applicazione del regime
dell'adempimento collaborativo anche a societa', prive dei requisiti
di ammissibilita', che appartengono ad un gruppo di imprese nel quale
almeno un soggetto possiede i requisiti di ammissibilita', a
condizione che il gruppo adotti un sistema integrato di rilevazione,
misurazione, gestione e controllo del rischio fiscale gestito in modo
unitario per tutte le societa' del gruppo;
1.3) introdurre la possibilita' di certificazione da parte di
professionisti qualificati dei sistemi integrati di rilevazione,
misurazione, gestione e controllo del rischio fiscale anche in ordine
alla loro conformita' ai principi contabili, fermi restando i poteri
di controllo dell'Amministrazione finanziaria;
1.4) prevedere la possibilita' di gestire nell'ambito del
regime dell'adempimento collaborativo anche questioni riferibili a
periodi d'imposta precedenti all'ammissione al regime;
1.5) introdurre nuove e piu' penetranti forme di
contraddittorio preventivo ed endoprocedimentale, con particolare
riguardo alla risposta alle istanze di interpello o agli altri
pareri, comunque denominati, richiesti dai contribuenti aderenti al
regime dell'adempimento collaborativo, prevedendo anche la necessita'
di un'interlocuzione preventiva rispetto alla notificazione di un
parere negativo;
1.6) prevedere procedure semplificate per la regolarizzazione
della posizione del contribuente in caso di adesione a indicazioni
dell'Agenzia delle entrate che comportino la necessita' di effettuare
ravvedimenti operosi;
1.7) prevedere l'emanazione di un codice di condotta che
disciplini i diritti e gli obblighi dell'amministrazione e dei
contribuenti;
1.8) prevedere che l'esclusione dal regime dell'adempimento
collaborativo, in caso di violazioni fiscali non gravi, tali da non
pregiudicare il reciproco affidamento tra l'Amministrazione
finanziaria e il contribuente, sia preceduta da un periodo
transitorio di osservazione, al termine del quale si determina la
fuoriuscita o la permanenza nel regime;
1.9) potenziare gli effetti premiali connessi all'adesione al
regime dell'adempimento collaborativo prevedendo, in particolare:
1.9.1) l'ulteriore riduzione, fino all'eventuale
esclusione, delle sanzioni amministrative tributarie per tutti i
rischi di natura fiscale comunicati preventivamente, in modo
tempestivo ed esauriente, nei confronti dei contribuenti il cui
sistema integrato di rilevazione, misurazione, gestione e controllo
del rischio fiscale sia certificato da professionisti qualificati
anche in ordine alla conformita' ai principi contabili, fatti salvi i
casi di violazioni fiscali caratterizzate da condotte simulatorie o
fraudolente, tali da pregiudicare il reciproco affidamento tra
l'Amministrazione finanziaria e il contribuente;
1.9.2) l'esclusione, ferme restando le disposizioni
previste ai sensi dell'articolo 20, comma 1, lettera b), delle
sanzioni penali tributarie, con particolare riguardo a quelle
connesse al reato di dichiarazione infedele, nei confronti dei
contribuenti aderenti al regime dell'adempimento collaborativo che
hanno tenuto comportamenti collaborativi e comunicato preventivamente
ed esaurientemente l'esistenza dei relativi rischi fiscali;
1.9.3) la riduzione di almeno due anni dei termini di
decadenza per l'attivita' di accertamento previsti dall'articolo 43,
comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre
1973, n. 600, e dall'articolo 57, comma 1, del decreto del Presidente
della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 633, nei confronti dei
contribuenti il cui sistema integrato di rilevazione, misurazione,
gestione e controllo del rischio fiscale sia certificato da
professionisti qualificati, anche in ordine alla loro conformita' ai
principi contabili, fatti salvi i casi di violazioni fiscali
caratterizzate da condotte simulatorie o fraudolente, tali da
pregiudicare il reciproco affidamento tra l'Amministrazione
finanziaria e il contribuente;
1.9.4) istituti speciali di definizione, in un
predeterminato lasso temporale, del rapporto tributario circoscritto,
in presenza di apposite certificazioni rilasciate da professionisti
qualificati che attestano la correttezza dei comportamenti tenuti dai
contribuenti;
2) per i soggetti di minore dimensione, l'introduzione del
concordato preventivo biennale a cui possono accedere i contribuenti
titolari di reddito di impresa e di lavoro autonomo, prevedendo:
2.1) l'impegno del contribuente, previo contraddittorio con
modalita' semplificate, ad accettare e a rispettare la proposta per
la definizione biennale della base imponibile ai fini delle imposte
sui redditi e dell'IRAP, formulata dall'Agenzia delle entrate anche
utilizzando le banche di dati e le nuove tecnologie a sua
disposizione ovvero anche sulla base degli indicatori sintetici di
affidabilita' per i soggetti a cui si rendono applicabili;
2.2) l'irrilevanza, ai fini delle imposte sui redditi e
dell'IRAP nonche' dei contributi previdenziali obbligatori, di
eventuali maggiori o minori redditi imponibili rispetto a quelli
oggetto del concordato, fermi restando gli obblighi contabili e
dichiarativi;
2.3) l'applicazione dell'IVA secondo le regole ordinarie,
comprese quelle riguardanti la trasmissione telematica dei
corrispettivi e la fatturazione elettronica;
2.4) la decadenza dal concordato nel caso in cui, a seguito
di accertamento, risulti che il contribuente non ha correttamente
documentato, negli anni oggetto del concordato stesso o in quelli
precedenti, ricavi o compensi per un importo superiore in misura
significativa rispetto al dichiarato ovvero ha commesso altre
violazioni fiscali di non lieve entita';
3) l'introduzione di un regime di adempimento collaborativo per
le persone fisiche che trasferiscono la propria residenza in Italia
nonche' per quelle che la mantengono all'estero ma possiedono, anche
per interposta persona o tramite trust, nel territorio dello Stato un
reddito complessivo, comprensivo di quelli assoggettati a imposte
sostitutive o ritenute alla fonte a titolo d'imposta, mediamente pari
o superiore a un milione di euro. Si applicano, in quanto
compatibili, le disposizioni del numero 1), anche in merito alla
semplificazione degli adempimenti e agli effetti ai fini delle
sanzioni amministrative e penali;
h) assicurare la certezza del diritto tributario, attraverso:
1) la previsione della decorrenza del termine di decadenza per
l'accertamento a partire dal periodo d'imposta nel quale si e'
verificato il fatto generatore, per i componenti a efficacia
pluriennale, e la perdita di esercizio, per evitare un'eccessiva
dilatazione di tale termine nonche' di quello relativo all'obbligo di
conservazione delle scritture contabili e dei supporti documentali,
fermi restando i poteri di controllo dell'Amministrazione finanziaria
sulla spettanza dei rimborsi eventualmente richiesti;
2) la revisione dei termini di accertamento dell'imposta sui
premi di assicurazione, al fine di allinearli a quelli delle altre
imposte indirette, del relativo apparato sanzionatorio, nonche' delle
modalita' e dei criteri di applicazione dell'imposta, nell'ottica
della razionalizzazione delle relative aliquote;
3) la limitazione della possibilita' di fondare la presunzione
di maggiori componenti reddituali positivi e di minori componenti
reddituali negativi sulla base del valore di mercato dei beni e dei
servizi oggetto delle transazioni ai soli casi in cui sussistono
altri elementi rilevanti a tal fine;
4) la limitazione della possibilita' di presumere la
distribuzione ai soci del reddito accertato nei riguardi delle
societa' di capitali a ristretta base partecipativa ai soli casi in
cui e' accertata, sulla base di elementi certi e precisi, l'esistenza
di componenti reddituali positivi non contabilizzati o di componenti
negativi inesistenti, ferma restando la medesima natura di reddito
finanziario conseguito dai predetti soci.
2. I principi e criteri direttivi specifici di cui al presente
articolo non si applicano ai fini della riforma dell'attivita' di
accertamento prevista dalla disciplina doganale e da quella in
materia di accisa e delle altre imposte indirette sulla produzione e
sui consumi previste dal titolo III del testo unico di cui al decreto
legislativo 26 ottobre 1995, n. 504; i medesimi principi e criteri
direttivi non si applicano altresi' ai fini della riforma
dell'istituto della revisione dell'accertamento doganale.
Note all'art. 17:
- Si riporta il testo dell'articolo 12 della legge 27
luglio 2000, n. 212 recante disposizioni in materia di
statuto dei diritti del contribuente:
«Art. 12 (Diritti e garanzie del contribuente
sottoposto a verifiche fiscali). - 1. Tutti gli accessi,
ispezioni e verifiche fiscali nei locali destinati
all'esercizio di attivita' commerciali, industriali,
agricole, artistiche o professionali sono effettuati sulla
base di esigenze effettive di indagine e controllo sul
luogo. Essi si svolgono, salvo casi eccezionali e urgenti
adeguatamente documentati, durante l'orario ordinario di
esercizio delle attivita' e con modalita' tali da arrecare
la minore turbativa possibile allo svolgimento delle
attivita' stesse nonche' alle relazioni commerciali o
professionali del contribuente.
2. Quando viene iniziata la verifica, il contribuente
ha diritto di essere informato delle ragioni che l'abbiano
giustificata e dell'oggetto che la riguarda, della facolta'
di farsi assistere da un professionista abilitato alla
difesa dinanzi agli organi di giustizia tributaria, nonche'
dei diritti e degli obblighi che vanno riconosciuti al
contribuente in occasione delle verifiche.
3. Su richiesta del contribuente, l'esame dei
documenti amministrativi e contabili puo' essere effettuato
nell'ufficio dei verificatori o presso il professionista
che lo assiste o rappresenta.
4. Delle osservazioni e dei rilievi del contribuente
e del professionista, che eventualmente lo assista, deve
darsi atto nel processo verbale delle operazioni di
verifica.
5. La permanenza degli operatori civili o militari
dell'amministrazione finanziaria, dovuta a verifiche presso
la sede del contribuente, non puo' superare i trenta giorni
lavorativi, prorogabili per ulteriori trenta giorni nei
casi di particolare complessita' dell'indagine individuati
e motivati dal dirigente dell'ufficio. Gli operatori
possono ritornare nella sede del contribuente, decorso tale
periodo, per esaminare le osservazioni e le richieste
eventualmente presentate dal contribuente dopo la
conclusione delle operazioni di verifica ovvero, previo
assenso motivato del dirigente dell'ufficio, per specifiche
ragioni. Il periodo di permanenza presso la sede del
contribuente di cui al primo periodo, cosi' come
l'eventuale proroga ivi prevista, non puo' essere superiore
a quindici giorni lavorativi contenuti nell'arco di non
piu' di un trimestre, in tutti i casi in cui la verifica
sia svolta presso la sede di imprese in contabilita'
semplificata e lavoratori autonomi. In entrambi i casi, ai
fini del computo dei giorni lavorativi, devono essere
considerati i giorni di effettiva presenza degli operatori
civili o militari dell'Amministrazione finanziaria presso
la sede del contribuente.
6. Il contribuente, nel caso ritenga che i
verificatori procedano con modalita' non conformi alla
legge, puo' rivolgersi anche al Garante del contribuente,
secondo quanto previsto dall'articolo 13.
7. Nel rispetto del principio di cooperazione tra
amministrazione e contribuente, dopo il rilascio della
copia del processo verbale di chiusura delle operazioni da
parte degli organi di controllo, il contribuente puo'
comunicare entro sessanta giorni osservazioni e richieste
che sono valutate dagli uffici impositori. L'avviso di
accertamento non puo' essere emanato prima della scadenza
del predetto termine, salvo casi di particolare e motivata
urgenza. Per gli accertamenti e le verifiche aventi ad
oggetto i diritti doganali di cui all'articolo 34 del testo
Unico delle disposizioni legislative in materia doganale
approvato con del decreto del Presidente della Repubblica
23 gennaio 1973, n. 43, si applicano le disposizioni
dell'articolo 11 del decreto legislativo 8 novembre 1990,
n. 374.»
- La direttiva 2006/112/CE del Consiglio, del 28
novembre 2006, relativa al sistema comune d'imposta sul
valore aggiunto, e' pubblicata nella GUUE n. L 347 dell'11
dicembre 2006.
- Il titolo III del decreto legislativo 5 agosto 2015,
n. 128, recante disposizioni sulla certezza del diritto nei
rapporti tra fisco e contribuente, in attuazione degli
articoli 5, 6 e 8, comma 2, della legge 11 marzo 2014, n.
23, tratta del «Regime dell'adempimento collaborativo».
- Si riporta il testo dell'articolo 43, del decreto del
Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 600,
recante disposizioni comuni in materia di accertamento
delle imposte sui redditi:
«Art. 43 (Termine per l'accertamento). - 1. Gli
avvisi di accertamento devono essere notificati, a pena di
decadenza, entro il 31 dicembre del quinto anno successivo
a quello in cui e' stata presentata la dichiarazione.
2. Nei casi di omessa presentazione della
dichiarazione o di presentazione di dichiarazione nulla
l'avviso di accertamento puo' essere notificato entro il 31
dicembre del settimo anno successivo a quello in cui la
dichiarazione avrebbe dovuto essere presentata.
3. Fino alla scadenza del termine stabilito nei commi
precedenti l'accertamento puo' essere integrato o
modificato in aumento mediante la notificazione di nuovi
avvisi, in base alla sopravvenuta conoscenza di nuovi
elementi da parte dell'Agenzia delle entrate. Nell'avviso
devono essere specificamente indicati, a pena di nullita',
i nuovi elementi e gli atti o fatti attraverso i quali sono
venuti a conoscenza dell'ufficio delle imposte.»
- Si riporta il testo dell'articolo 57, del decreto del
Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 633
(Istituzione e disciplina dell'imposta sul valore
aggiunto):
«Art. 57 (Termine per gli accertamenti). - 1. Gli
avvisi relativi alle rettifiche e agli accertamenti
previsti nell'articolo 54 e nel secondo comma dell'articolo
55 devono essere notificati, a pena di decadenza, entro il
31 dicembre del quinto anno successivo a quello in cui e'
stata presentata la dichiarazione.
2. Nei casi di omessa presentazione della
dichiarazione o di presentazione di dichiarazione nulla
l'avviso di accertamento dell'imposta a norma del primo
comma dell'articolo 55 puo' essere notificato entro il 31
dicembre del settimo anno successivo a quello in cui la
dichiarazione avrebbe dovuto essere presentata.
3. Nel caso di richiesta di rimborso dell'eccedenza
d'imposta detraibile risultante dalla dichiarazione
annuale, se tra la data di notifica della richiesta di
documenti da parte dell'ufficio e la data della loro
consegna intercorre un periodo superiore a quindici giorni,
il termine di decadenza, relativo agli anni in cui si e'
formata l'eccedenza detraibile chiesta a rimborso, e'
differito di un periodo di tempo pari a quello compreso tra
il sedicesimo giorno e la data di consegna.
4. Fino alla scadenza del termine stabilito nei commi
precedenti le rettifiche e gli accertamenti possono essere
integrati o modificati, mediante la notificazione di nuovi
avvisi, in base alla sopravvenuta conoscenza di nuovi
elementi da parte dell'Agenzia delle entrate. Nell'avviso
devono essere specificamente indicati, a pena di nullita',
i nuovi elementi e gli atti o fatti attraverso i quali sono
venuti a conoscenza dell'ufficio dell'imposta sul valore
aggiunto.»
- Il titolo III del decreto legislativo 26 ottobre
1995, n. 504 (Testo unico delle disposizioni legislative
concernenti le imposte sulla produzione e sui consumi e
relative sanzioni penali e amministrative), tratta di
«Altre imposizioni indirette».