L'AUTORITA' PER LE GARANZIE NELLE COMUNICAZIONI
Nella riunione della Commissione per le infrastrutture e le reti
del 20 dicembre 2001;
Vista la legge 31 luglio 1997, n. 249, recante "Istituzione
dell'Autorita' per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui
sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo";
Visto il decreto del Presidente della Repubblica 19 settembre 1997,
n. 318, recante il "Regolamento per l'attuazione di direttive
comunitarie nel settore delle telecomunicazioni";
Vista la direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri 27
gennaio 1994, recante principi sull'erogazione dei servizi pubblici,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 43 del 22 febbraio 1994;
Vista la direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio n.
97/33/CE del 30 giugno 1997, relativa alla "Interconnessione nel
settore delle telecomunicazioni e finalizzata a garantire il servizio
universale e l'interoperabilita' attraverso l'applicazione dei
principi di fornitura di una rete aperta (ONP)";
Vista la raccomandazione della Commissione europea n. 98/195/CE
dell'8 gennaio 1998, concernente "L'interconnessione in un mercato
delle telecomunicazioni liberalizzato (parte 1 - fissazione dei
prezzi di interconnessione)" ed i successivi aggiornamenti;
Visto il decreto del Presidente della Repubblica 11 gennaio 2001,
n. 77, recante il "Regolamento di attuazione delle direttive n.
97/51/CE e n. 98/10/CE, in materia di telecomunicazioni";
Visto il decreto del Ministro delle comunicazioni 23 aprile 1998
"Disposizioni in materia di interconnessione nel settore delle
telecomunicazioni", pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 133 del 10
giugno 1998;
Vista la propria delibera n. 1/CIR/99 del 29 luglio 1999,
concernente "Disciplina della numerazione nel settore delle
telecomunicazioni", pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 193 del 18
agosto 1999;
Vista la propria delibera n. 197/99 del 7 settembre 1999 relativa
alla "Determinazione degli organismi di telecomunicazioni aventi
notevole forza di mercato";
Vista la propria delibera n. 1/00/CIR del 15 febbraio 2000, recante
"Valutazione e richiesta di modifica dell'offerta di interconnessione
di riferimento di Telecom Italia del luglio 1999", pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale n. 45 del 24 febbraio 2000;
Vista la propria delibera n. 6/00/CIR dell'8 giugno 2000, recante
"Piano di numerazione nel settore delle telecomunicazioni e
disciplina attuativa", pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 169 del
21 luglio 2000;
Vista la propria delibera n. 10/00/CIR del 18 ottobre 2000
"Valutazione e richiesta di modifica dell'offerta di interconnessione
di riferimento di Telecom Italia 2000", pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 256 del 2 novembre 2000;
Vista la propria delibera n. 18/01/ CIR del 7 agosto 2001, recante
le "Disposizioni ai fini del corretto adempimento ai contenuti della
delibera n. 10/00/CIR da parte di Telecom Italia", pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale n. 202 del 31 agosto 2001;
Vista la propria delibera n. 20/01/CIR, "Consultazione pubblica:
indagine conoscitiva riguardante le condizioni di offerta per
l'accesso ai servizi Internet", pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
n. 197 del 25 agosto 2001;
Viste le risultanze della consultazione pubblica di cui alla
richiamata delibera n. 20/01/CIR;
Sentite in audizione le societa' @IIP, Albacom S.p.a., Cities On
Line S.p.a., Edisontel S.p.a., Kataweb S.p.a., KpnQwest; LTS S.p.a.,
Netscalibur Italia S.p.a., Plug It S.p.a., Telecom Italia S.p.a.,
Tiscali S.p.a., Welcome Italia S.p.a., Wind Telecomunicazioni S.p.a.;
Visti gli atti del procedimento;
Considerato quanto segue:
A) Il procedimento istruttorio.
1. L'Autorita' ha avviato nel mese di luglio 2001 un procedimento
istruttorio finalizzato a valutare l'opportunita' di introdurre
nell'ambito delle offerte di raccolta del traffico Internet vigenti
in Italia i "Servizi di interconnessione Friaco (Flat Rate Internet
Access Call Origination)", ovvero tariffati non sulla base dei minuti
di traffico ma in maniera forfetaria.
Una delle tematiche maggiormente approfondite nell'ambito
dell'istruttoria e' stata l'esigenza manifestata da piu' parti di
introdurre delle nuove formule di accesso ad Internet basate su
diverse modalita' di pagamento, ritenute utili a stimolare un
ulteriore sviluppo del mercato in un regime di equa competizione.
2. Nell'ambito del procedimento e' stata avviata, con la delibera
n. 20/01/CIR del 7 agosto 2001, una consultazione pubblica relativa
all'"Indagine conoscitiva riguardante le condizioni di offerta per
l'accesso ai servizi Internet".
L'obiettivo della consultazione e' stato quello di raccogliere le
valutazioni dei diversi soggetti operanti nel mercato dei servizi
Internet in merito allo sviluppo di tale mercato nei prossimi anni,
agli spazi per i nuovi modelli di accesso commutato realizzabili una
volta disponibile l'offerta di interconnessione forfetaria, alle
problematiche tecniche di gestione del traffico forfetario, nonche'
alle possibili modalita' di valutazione del relativo costo di
raccolta.
3. L'analisi delle risultanze della consultazione pubblica ha dato
l'opportunita' di verificare il largo consenso raccolto dalla
possibilita' di disporre di modalita' di raccolta in interconnessione
del traffico Internet e della relativa offerta finale su base
forfetarie.
4. Nell'ambito del procedimento istruttorio i soggetti partecipanti
alla consultazione sono stati ascoltati nel corso di audizioni, con
l'obiettivo di approfondire le caratteristiche tecnico-economiche di
un servizio di interconnessione finalizzato a sostenere modalita' di
offerta forfetarie.
5. In aggiunta all'analisi del contesto italiano e delle esigenze
regolamentari riscontrate, durante l'istruttoria e' stata condotta
un'indagine a livello europeo sul tema, volta a verificare le
modalita' di introduzione di analoghe modalita' di interconnessione
in altri Paesi della Comunita'.
B) Il mercato dell'accesso ad Internet.
1. Il mercato dell'accesso ad Internet e' ad oggi caratterizzato
dalla contemporanea presenza di molteplici formule commerciali tra
cui una quota rilevante e' rappresentata dal modello "Free Internet".
Tale modalita', oltre ad essere la piu' diffusa, ha di fatto
consentito l'avvio di un processo di espansione delle dimensioni del
mercato italiano, determinando un notevole aumento del numero di
utenti e consentendo lo sviluppo di una nuova familiarita' con le
tecnologie associate ad Internet.
2. Uno dei principali fattori che ha determinato il successo del
modello Free, e' stato quello di aver ridotto le barriere
all'ingresso per la clientela, riuscendo a favorire il processo di
avvicinamento e di diffusione del mondo Internet.
3. Negli ultimi mesi, il crescente sviluppo del servizio Internet e
la concorrenza serrata che si e' andata sviluppando hanno spinto gli
operatori ad introdurre nuove modalita' di offerta dell'accesso ad
Internet: da un lato sono apparse nuove formule commerciali per
l'offerta di accessi commutati basate sul pagamento di un importo
fisso di tipo "a forfait" in alternativa all'usuale valorizzazione a
consumo del traffico telefonico, dall'altro sono state introdotte
nuove modalita' tecniche di collegamento alla rete Internet
cosiddette a "banda larga", basate su tecnologia xDSL, articolate per
proposte diversi livelli di qualita', larghezza di banda e prezzo.
La leva competitiva che essi hanno messo in campo per sostenere
ulteriormente l'espansione del mercato e', dunque, quella di
diversificare l'offerta per venire incontro alle nuove esigenze
sentite dai "navigatori" che, diventando piu' esperti, hanno
cominciato a richiedere nuove modalita' di accesso sia sotto il
profilo tecnico che economico.
4. La formula di accesso commutato forfetario, comunemente indicata
con il termine "flat rate", prevede il pagamento da parte dell'utente
finale di un canone mensile fisso comprensivo sia del servizio
Internet sia del traffico telefonico, indipendente dall'effettivo
utilizzo. Le versioni piu' diffuse di tale formula prevedono la
presenza di limitazioni all'utilizzo espresse, ad esempio, in termini
di tempo massimo di collegamento o di disponibilita' del servizio in
un dato arco temporale (giorno, mese) e sono tipicamente identificate
come "semi-flat" o semi-forfetarie.
5. La modalita' di offerta forfetaria si indirizza principalmente a
quegli utilizzatori, sia di tipo residenziale sia professionisti e
piccole aziende, che facciano un uso intenso del collegamento ad
Internet, preferendo una modalita' di fatturazione indipendente dal
tempo di connessione.
Per tali utenti infatti, a parita' di qualita' del servizio,
acquistare un servizio di accesso forfetario, puo' essere visto come
una possibilita' di acquistare minuti aggiuntivi a prezzo zero (anche
definito dagli anglosassoni "peace-of-mind billing").
6. Una recente ricerca dell'Autorita' di regolamentazione inglese
Oftel, che ha introdotto le modalita' di accesso forfetarie sin dalla
meta' dello scorso anno, mostra come il numero medio di ore
settimanali di collegamento di un utente con abbonamento flat rate e'
pari a oltre tre volte quello di un utente Free Internet(1).
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(1) Fonte: "Consumers' use of Internet Oftel residential survey Q6
August 2001" del 4 novembre 2001 - URL:
http://www.oftel.gov.uk/publications/research/2001/q6intr 1101.htm
La crescita del tempo speso dagli utenti in rete rappresenta una
forte spinta per i fornitori di contenuti sulla rete, positivamente
influenzati dai nuovi comportamenti che i "navigatori" possono
sviluppare.
7. Il principale obiettivo delle nuove formule commerciali e',
dunque, quello di innescare un circolo virtuoso in grado di sostenere
un progressivo ulteriore sviluppo dei servizi Internet in Italia, sia
con riferimento alla c.d. banda stretta sia con riferimento al
successivo passaggio alla "banda larga".
8. Poiche' la struttura dei costi del traffico di accesso ad
Internet e' dipendente dalla struttura dei costi di interconnessione
sostenuti dall'operatore di terminazione per remunerare l'operatore
di accesso per la raccolta del traffico dagli utenti, si deduce che
la predisposizione di un'offerta di interconnessione forfetaria e'
sentita dal mercato come una condizione necessaria per consentire la
realizzabilita' di offerte finali di accesso commutato forfetarie.
9. E' opportuno evidenziare che la disponibilita' di un servizio di
raccolta verso numerazioni Internet su base forfetaria e' rivolto
agli operatori licenziatari i quali, a loro volta, formulano le
offerte commerciali verso gli ISP, i quali a loro volta propongono il
servizio finale di accesso ad Internet agli utenti. Gli operatori
licenziatari, pertanto, potranno usufruire di un servizio di
interconnessione su base forfetaria che si puo' tradurre, lato ISP e
di conseguenza lato cliente finale, in offerte di vario tipo:
forfetario, semi-forfetario o altro.
C) L'analisi del contesto europeo.
1. Il modello di interconnessione forfetaria per il traffico
Internet e' stato introdotto in alcuni Paesi europei: nell'ordine, il
Regno Unito (maggio 2000), l'Olanda (luglio 2001), la Francia (luglio
2001) e la Spagna (agosto 2001). Provvedimenti analoghi sono allo
studio in Irlanda, in Belgio ed in Germania dove l'Autorita'
nazionale si e' gia' espressa favorevolmente in merito.
2. In Portogallo e' previsto un servizio forfetario principalmente
rivolto agli ISP per la consegna su circuiti ISDN valorizzata su base
forfetaria del traffico dei propri utenti.
3. Come si rileva da una ricerca dell'Autorita' inglese, la formula
di commercializzazione forfetaria ha notevolmente contribuito alla
crescita dell'utenza Internet; in particolare si riscontra che il
numero di famiglie inglesi con un accesso ad Internet e' cresciuto di
circa il 15% da agosto 2000 ad agosto 2001, arrivando ad un tasso di
penetrazione del servizio del 39%, e che nello stesso periodo il
numero di utenti connessi con formule forfetarie o semi-forfetarie e'
aumentato dal 25% al 40%(2).
--------------
(2) Fonte: "Consumers' use of Internet Oftel residential survey Q6
August 2001 del 4 novembre 2001 - URL:
http://www.oftel.gov.uk/publications/research/2001/q6intr 1101.htm
4. Di seguito si riporta una sintesi degli elementi che hanno
maggiormente caratterizzato le scelte seguite dalle diverse Autorita'
nazionali nell'introduzione delle modalita' di interconnessione
forfetaria per il traffico Internet.
Livello di interconnessione.
5. Le Autorita' del Regno Unito e della Spagna hanno introdotto la
possibilita' di raccogliere il traffico Internet forfetario sia a
livello di centrale locale sia a livello di centrale transito. In
Spagna e' stato previsto anche un terzo punto di interconnessione, a
livello metropolitano. Invece, le Autorita' dell'Olanda e della
Francia hanno previsto un solo livello di raccolta in modalita'
forfetaria del traffico Internet, rispettivamente a livello regionale
e locale.
Tipologie di traffico da instradare sui circuiti di tipo Friaco. 6.
Nel Regno Unito ed in Olanda l'instradamento sui circuiti forfetari
avviene sulla base di una numerazione specifica dedicata a tale
tipologia di traffico.
In maniera alternativa, in Spagna e' stato introdotta una modalita'
di interconnessione "a capacita'" applicabile sia al traffico fonia
che dati (Internet).
Problemi di congestione della rete.
7. Tutte le Autorita' europee hanno rilevato la necessita' di
effettuare controlli ed eventuali adeguamenti della capacita' di rete
per far fronte ai possibili incrementi di traffico conseguenti
all'introduzione di offerte di interconnessione forfetarie. Durante
il periodo di avvio del servizio sono stati, pertanto, previsti dei
meccanismi di gestione dei sovraccarichi di rete: il regolatore
francese ha previsto la possibilita' per gli operatori interconnessi
(di seguito OLO) di traboccare il traffico forfetario eccedente sui
circuiti di interconnessione tariffati a consumo; in Spagna e' stato
reso possibile il reinstradamento del traffico in eccesso verso altri
punti di interconnessione dello stesso operatore o di un terzo
operatore, con il quale sono stati conclusi accordi di
interconnessione di transito. Infine, nel Regno Unito, Oftel, fino al
completamento degli investimenti in capacita' di rete aggiuntiva, ha
imposto un limite alla capacita' che ciascun operatore puo'
richiedere per ogni tandem switch (40 circuiti da 2 Mbit/s) ed ha
imposto a British Telecom di reinstradare il traffico eccedente la
capacita' di uno specifico commutatore di transito su di un altro
commutatore.
8. La tabella di seguito riportata rappresenta le condizioni
economiche di offerta di servizio a traffico forfetario rilevate nei
sopracitati Paesi europei. I valori economici sono da intendersi in
euro per anno.
======================================
1.
2. SGU
3. Urbano
4. SGT
5. Regionale
6. Costi accessori
7. Accessib.
8. Note
======================================
1. UK
2. 15.986
3. -
4. 23.833
5. -
6. 3.168 IN + 113 porta + flusso
7. OLO/ISP
8. Previste misure restrittive a livello SGT fino al 31-1-03 - Non
è previsto trabocco
1. Olanda
2. -
3. -
4. -
5. 29.136
6. 2.256 porta + flusso
7. OLO/ISP
8. Solo linee per clienti ISDN e limitatamente a 2000 porte
1. Francia
2. 15.600
3. -
4. -
5. 30.000
6. 3.268 porta + flusso (4150 porta reg. + flusso)
7. OLO
8. Prezzi relativi all'OIR 2002 - vi è un'altra offerta a livello
SGU a 21.000 euro/anno ed una temporanea a livello regionale di
38.000 euro/anno che includono il trabocco
1. Spagna
2. 15.913
3. 17.076
4. 19.528
5. -
6. 4.110 porta + flusso
7. OLO
8. E' un'interconessione a capacità con la possibilità di includere
anche il traffico voce (ad altri prezzi) - può essere utilizzata
anche a livello di canale a 64 kbps, vi sono vincoli di
dimensionamento automatico, il contratto è minimo due anni, è
possibile prevedere il reinstradamento con offerta aggiuntiva
1. Germania
2. 29.450
3. -
4. -
5. -
6. primario ISDN
7. ISP/OLO
8. E' un'offerta wholesale verso OLO/ISP
1. Portogallo
2. 240* utente
3. -
4. 300* utente
5. -
6. primario ISDN (a valori wholesale)
7. ISP/OLO
8. E' un'offerta wholesale verso OLO/ISP
1. Irlanda
2. -
3. -
4. -
5. -
6. -
7. -
8. In fase di valutazione
1. Belgio
2. -
3. -
4. -
5. -
6. -
7. -
8. In fase di valutazione
D) Il quadro normativo di riferimento.
1. Telecom Italia, in quanto operatore notificato alla Comunita'
europea come avente notevole forza di mercato nel mercato dei sistemi
di telefonia fissa e nel mercato dell'interconnessione, pubblica
un'offerta di interconnessione di riferimento ai sensi dell'art. 14,
comma 1, del decreto ministeriale 23 aprile 1998 e dell'art. 4, commi
9 e 10, del decreto del Presidente della Repubblica n. 318 del 1997.
2. Al fine di garantire lo sviluppo di condizioni concorrenziali,
Telecom Italia e' tenuta a rispettare, secondo quanto previsto dalla
normativa vigente, il principio di non discriminazione, obiettivita'
e trasparenza delle condizioni economiche.
Dette condizioni devono essere basate sui costi effettivi, incluso
un margine di profitto ragionevole sugli investimenti.
3. L'art. 9, comma 4 del decreto ministeriale 23 aprile 1998
prevede che nel valutare le condizioni economiche l'Autorita' puo'
considerare, tra l'altro, il grado di utilizzazione delle piu'
avanzate tecnologie industrialmente disponibili anche sulla base di
valutazioni tecniche ed economiche ed i riferimenti alle condizioni
economiche di interconnessione applicate in ambito europeo dagli
organismi di telecomunicazioni, calcolate anche sulla base della
parita' del potere di acquisto. Il successivo comma 5 prevede che, al
fine di garantire l'interconnessione aperta ed efficace delle reti
pubbliche di telecomunicazioni, l'Autorita' puo' imporre la modifica
delle relative condizioni economiche di offerta.
4. L'art. 4 della direttiva europea n. 97/33/CE prescrive agli
operatori notificati come aventi notevole forza di mercato l'obbligo
specifico di soddisfare le richieste ragionevoli di accesso. Sulla
base di tale dato normativo le autorita' nazionali di regolazione
hanno potuto imporre agli operatori con rilevante potere di mercato
di soddisfare tutte le richieste ragionevoli di accesso alla propria
rete presentate dagli altri operatori a condizioni economiche
regolamentate per un periodo di tempo determinato. A questi ultimi,
nella fase di avvio della propria attivita' e nelle more della
realizzazione di una propria rete, la normativa comunitaria e
nazionale riconosce il diritto di utilizzare l'infrastruttura
dell'operatore dominante per offrire, in concorrenza con
quest'ultimo, servizi e prestazioni all'utente finale.
5. A norma dell'art. 7, paragrafo 3, della medesima direttiva,
inoltre, si stabilisce che l'offerta di interconnessione di
riferimento, comprensiva di una descrizione delle offerte di
interconnessione disaggregate per componenti, dei termini e delle
condizioni relative, venga elaborata in funzione delle esigenze di
mercato. Inoltre, in base allo stesso articolo, l'Autorita' nazionale
ha il potere di imporre, ove cio' sia giustificato, modifiche
all'offerta di interconnessione di riferimento anche con efficacia
retroattiva.
6. Nella normativa nazionale, ai sensi dell'art. 4, commi 14 e 16,
del decreto del Presidente della Repubblica n. 318 del 1997,
l'Autorita' dispone del potere di fissare in anticipo condizioni atte
a garantire una concorrenza effettiva, quali le condizioni tecniche
ed economiche, le condizioni di fornitura e d'impiego nonche' la
conformita' ai requisiti essenziali dei servizi contenuti
nell'offerta di interconnessione di riferimento.
7. Ad oggi l'offerta di interconnessione di riferimento include i
servizi di raccolta del traffico da parte dell'operatore d'accesso
valorizzati in funzione dei reali consumi da parte dell'operatore
interconnesso; tale soluzione ha consentito di ridurre eventuali
barriere all'ingresso per i nuovi operatori, permettendo la
formulazione di offerte alternative a quelle di Telecom Italia.
8. L'emergere di nuove esigenze di mercato ha portato gli operatori
di telecomunicazione a formulare nuove tipologie di offerta che,
allontanandosi dalla logica a consumo, prevedano formule di
commercializzazione forfetarie. La stessa Telecom Italia, rilevando
le nuove esigenze, ha piu' volte proposto, seppur in via
sperimentale, offerte rivolte agli Internet Service Provider (di
seguito ISP) strutturate in maniera tale da garantire agli stessi una
base certa e prevedibile di costi del traffico terminato sui propri
apparati.
9. L'Autorita', rilevando questa mutazione dello scenario di
mercato congiuntamente alle nuove opportunita' offerte
dall'introduzione di una numerazione specifica per i servizi Internet
operata con la delibera n. 6/00/CIR, gia' nella sua delibera n.
10/00/CIR ha affermato che l'introduzione della numerazione in decade
7 per i servizi di accesso ad Internet, permettendo l'identificazione
del traffico "Internet" rispetto a quello di fonia, avrebbe permesso
"lo sviluppo di specifiche modalita' di instradamento" nonche' di
"nuove modalita' di pricing dei servizi di interconnessione (ad es.
soluzioni di tipo "forfettario , ovvero con condizioni economiche
indipendenti dalla quantita' di traffico interconnesso)". L'obiettivo
delle nuove condizioni di interconnessione e' quello di "garantire lo
sviluppo di dinamiche competitive sull'accesso ai servizi Internet di
tutti gli operatori da parte della clientela finale, tenendo anche in
considerazione la posizione dominante detenuta da Telecom Italia nel
mercato delle infrastrutture di accesso".
E) Valutazione regolamentare relativa al servizio di raccolta
forfetario.
1. Alla luce dell'esigenza, descritta nei paragrafi precedenti, di
rendere sostenibili modalita' di accesso ad Internet forfetarie,
nonche' di stimolare nuovi modelli di offerta da parte di tutti gli
operatori per l'accesso ad Internet, l'Autorita' ritiene opportuno
prevedere nell'ambito dei servizi di interconnessione offerti
dall'operatore d'accesso notificato, Telecom Italia, una modalita' di
raccolta forfetaria del traffico indirizzato a punti di accesso alla
rete Internet.
2. Dalle considerazioni in termini di mercato, esposte
precedentemente, e' emerso, infatti, che un'offerta forfetaria a
livello di interconnessione tra Telecom Italia ed OLO di terminazione
sosterrebbe lo sviluppo del mercato Internet in un regime di equa
competizione.
3. Nell'ambito della valorizzazione delle tariffe di
interconnessione, la modalita' forfetaria prevede di associare un
canone di accesso fisso ad una determinata capacita' di rete resa
disponibile da Telecom Italia all'OLO.
4. Per definire correttamente il nuovo servizio di interconnessione
a capacita', nel corso dell'istruttoria sono state approfondite una
serie di problematiche di ordine tecnico e commerciale riconducibili
alla definizione della modalita' di discriminazione del traffico di
interconnessione forfetario e minutario, all'esame degli impatti
sulla rete di Telecom Italia ed alla necessita' di flessibilita' di
utilizzo delle risorse di rete.
Definizione della modalita' di discriminazione del traffico di
interconnessione. 5. La modalita' di raccolta forfetaria, essendo
legata al traffico Internet, e' associata alle numerazioni in decade
7, a tal fine introdotte dalla delibera n. 6/00/CIR.
6. Si ritiene che il nuovo servizio di interconnessione debba
consentire la discriminazione del traffico associato a modalita' di
offerta forfetarie sin dalla fase di accesso alla rete, permettendo
eventualmente di differenziare le modalita' di instradamento ed i
controlli di qualita' applicati a tale traffico rispetto a quelli
relativi al traffico associato ad offerte a consumo. La necessita' di
una differente gestione tecnica del traffico forfetario e'
giustificata dal fatto che esso, come sara' ripreso nei punti
relativi ai problemi di ordine tecnico, ha una caratterizzazione
statistica ed un impatto sui sistemi di rete differenti rispetto al
traffico valorizzato a consumo.
7. La gestione separata delle due tipologie di traffico e' ritenuta
dunque una misura di massima tutela degli interessi dei consumatori
che sottoscrivono contratti relativi a modalita' di accesso
forfetarie, con determinati livelli di qualita' di servizio e
sostenendo preventivamente i costi relativi all'utilizzo
dell'accesso.
Problemi di ordine tecnico. 8. Come risulta da alcuni studi in
materia svolti in alcuni paesi europei, con l'introduzione di
modalita' di commercializzazione forfetarie del traffico Internet si
modificano le caratteristiche statistiche del traffico, evidenziando
un importante fenomeno: gli utenti sono portati a mantenere la
connessione sempre attiva "always on anche durante i momenti di non
utilizzo del servizio. L'interconnessione forfetaria potrebbe,
dunque, generare dei carichi nella rete commutata superiori a quelli
per la quale e' stata progettata e dimensionata.
In particolare tale uso improprio delle risorse di rete commutata
puo' portare a problemi di dimensionamento su tre livelli:
a) rete di accesso di Telecom Italia;
b) punto di interconnessione tra Telecom Italia e OLO;
c) capacita' di porte modem dell'ISP.
9. Relativamente al livello a), e' stato rilevato che il
verificarsi di condizioni di congestione e' funzione dell'attuale
grado di saturazione dei circuiti trasmissivi interni alla rete di
accesso. L'impatto reale sara', certamente, funzione dell'effettivo
grado di diffusione di offerte di accesso forfetarie e
dell'introduzione di vincoli di tutela e controllo da parte dell'ISP
in termini, ad esempio, di tempo massimo di utilizzo per singolo
utente, ora di disponibilita' del servizio. Ad oggi non essendo tali
offerte diffuse sul mercato, non sono disponibili statistiche utili a
valutare l'impatto in termini di dimensionamento e di conseguenza gli
eventuali investimenti che si rendano necessari per sostenere il
traffico forfetario.
10. Relativamente ai livelli b) e c) e' chiaro che sia interesse
tanto dell'operatore di accesso quanto dell'OLO e dell'ISP introdurre
meccanismi per il controllo delle connessioni attive non utilizzate,
al fine di massimizzare l'efficienza di sfruttamento delle reti. La
gestione dei parametri di controllo viene, quindi, ad essere lasciata
all'OLO ed all'ISP, in quanto parte essenziale della qualita' del
servizio di accesso ad Internet offerto. A tali controlli si
affiancano quelli operati dall'operatore d'accesso per una verifica
ex post del corretto utilizzo della rete da parte dell'operatore di
terminazione, al fine di garantire il mantenimento dell'integrita'
della rete.
11. A tal fine e' possibile definire dei "test a soglia" su alcuni
parametri caratteristici della rete, in grado di segnalare il
sopraggiungere di eventuali situazioni di congestione. Il riscontro
immediato delle situazioni di congestione consente di controllarne la
causa e la frequenza al fine di determinare un eventuale adeguamento
delle risorse in interconnessione.
12. I problemi di congestione sono riscontrabili in misura maggiore
al crescere degli elementi di rete interessati dal traffico Internet.
In altri termini, per limitare l'impatto sugli altri servizi ed in
particolare del servizio di fonia, sarebbe opportuno estrarre il
traffico Internet in interconnessione al livello piu' vicino alla sua
origine (livello SGU).
13. E' altresi' vero che garantire l'interconnessione forfetaria
solo a livello SGU rischierebbe di penalizzare gli operatori piu'
piccoli che, non avendo capacita' d'investimento adeguate, si
vedrebbero costretti ad abbandonare questa tipologia di offerta
ovvero ad essere relegati alla sola copertura di alcune aree
territoriali. Si ritiene, dunque, necessario rendere disponibile il
servizio di raccolta forfetaria anche a livello di singolo SGT.
14. Per rispondere ad entrambe le esigenze manifestate e' opportuno
prevedere, in aggiunta ai precedenti, un ulteriore livello di
interconnessione per la raccolta del traffico Internet, intermedio
tra SGU e singolo SGT, e corrispondente ad esempio ad un punto di
raccolta distrettuale per i distretti serviti da piu' di un SGU. Tale
soluzione ha il vantaggio di richiedere un investimento di
interconnessione contenuto agli OLO e di estrarre il traffico
Internet in un punto relativamente vicino all'origine della chiamata.
Flessibilita' di utilizzo delle risorse di rete. 15.
L'interconnessione forfetaria puo' essere fornita da Telecom Italia
agli OLO su canali di interconnessione dedicati, predisposti per
l'accesso alle numerazioni in decade "7".
16. In considerazione del carattere innovativo delle offerte basate
su modelli commerciali forfetari e della velocita' di evoluzione
delle offerte di accesso ad Internet, si ritiene che la fornitura dei
collegamenti forfetari si debba basare su contratti con un elevato
grado di flessibilita' nella fornitura, nella dismissione, e nella
rinegoziazione delle condizioni economiche, maggiore rispetto a
quello dei contratti stipulati per il traffico fonia.
17. In prospettiva potrebbe essere resa disponibile l'attivazione
di fasci di interconnessione in maniera molto semplificata
("bandwidth on demand") e comunque su richiesta dell'operatore
interconnesso, ad esempio attivando dei fasci a 2 Mbps all'interno di
un collegamento a 155 Mbps installato tra gli operatori
interconnessi.
18. L'interconnessione forfetaria prevede da un lato dei costi
fissi molto piu' alti per l'OLO rispetto all'interconnessione
minutaria, in quanto si paga il traffico anche se i circuiti non
vengono di fatto utilizzati, dall'altro presenta notevoli difficolta'
nel dimensionamento delle risorse di interconnessione, a causa dei
dati incerti sulle statistiche di traffico ad essi associate. Si
ritiene pertanto, opportuno prevedere dei meccanismi di tutela
dell'utente finale che, in situazioni di congestione dei circuiti di
interconnessione, prevedano il trabocco del traffico su altri fasci
di interconnessione, con conseguente valorizzazione a consumo.
19. Affinche' si instauri un corretto regime di concorrenza sui
servizi forfetari, in considerazione anche di quanto disposto
dall'art. 31, comma 5, del decreto del Presidente della Repubblica n.
77/2001, l'Autorita' ritiene opportuno prevedere un periodo adeguato
di preavviso al pubblico delle nuove condizioni economiche d'offerta.
Durante detto periodo gli OLO hanno l'opportunita' di portare a
termine i negoziati per i contratti forfetari e la conseguente
configurazione e predisposizione delle reti.
F) Benefici e garanzie di qualita' agli utenti finali.
1. Con il crescere della spinta competitiva nel mercato
dell'accesso ad Internet, determinata anche dal diffondersi di nuove
formule commerciali di offerta stante la struttura dei costi di
interconnessione forfetaria, si ravvisa la necessita' di rendere piu'
chiare e trasparenti le condizioni di offerta a tutela dei
consumatori finali.
2. Un problema molto spesso rilevato e', ad esempio, che l'utente
e' portato a confondere una tipologia di accesso con tariffa
forfetaria con la fornitura di un accesso ad Internet dedicato e
permanente.
3. Si ritiene, pertanto, utile introdurre una disciplina per le
condizioni di offerta dei servizi di accesso ad Internet basati su
modalita' forfetarie o semiforfetarie, che definisca in maniera
chiara le caratteristiche del servizio incluse quelle tecniche, i
limiti ed i vantaggi e le potenzialita' della connessione. In
particolare, si ritiene opportuno prevedere che le condizioni di
offerta comprendano come dato essenziale le principali
caratteristiche dei servizi quali:
rapporto di concentrazione applicato nel dimensionamento
dell'accesso (numero di utenti/numero di modem);
banda media nazionale ed internazionale riservata sul backbone
dell'ISP per ciascun modem;
eventuali limitazioni sulla disponibilita' del servizio o il
profilo orario che caratterizza ciascuna offerta e le modalita'
utilizzate per assicurarlo, in particolare se finalizzate al
controllo del fenomeno delle congestioni di rete;
eventuale SLA sul tasso di disponibilita' del servizio.
4. Tali caratteristiche dovranno essere specificate dagli ISP
nell'ambito delle campagne promozionali delle offerte commerciali in
termini chiari.
Udita la relazione del commissario ing. Vincenzo Monaci, relatore
ai sensi dell'art. 32 del regolamento concernente l'organizzazione ed
il funzionamento dell'Autorita';
Delibera:
Art. 1.
Integrazione dell'offerta di interconnessione di riferimento
1. Telecom Italia integra l'offerta di interconnessione di
riferimento con il servizio di raccolta del traffico Internet a
condizioni economiche forfetarie.