IL CONSIGLIO
dell'Autorita' per la vigilanza
sui lavori pubblici
Premesso che:
Con esposti presentati a questa Autorita' per la vigilanza sui
lavori pubblici venivano segnalati da alcuni consiglieri comunali
comportamenti di una amministrazione comunale che si assumevano
contrastanti con quanto disposto dalla legge 11 febbraio 1994, n. 109
e successive modifiche ed integrazioni.
Tra le questioni segnalate assumono un particolare rilievo, in
virtu' del loro interesse generale, quelle inerenti:
1) le forme di pubblicita' da seguire per l'adeguamento
dell'elenco dei lavori previsti nel piano annuale e nel programma
triennale delle opere pubbliche di cui all'art. 14 della legge
quadro;
2) l'affidamento ed il frazionamento degli incarichi di
progettazione, con particolare riguardo alla possibilita' per
un'amministrazione di affidare all'esterno solo una parte dei
servizi.
Ritenuto in diritto.
1. Per quanto concerne la prima questione, occorre preliminarmente
far riferimento all'art. 14 della legge n. 109/1994 e successive
modifiche ed integrazioni che prevede una forma di pubblicita'
preventiva ed una successiva del programma triennale e dell'elenco
annuale: al comma 2, ultimo periodo, si dispone che lo schema di
programma triennale e i suoi aggiornamenti annuali sono resi
pubblici, prima della loro approvazione, mediante affissione nella
sede delle amministrazioni aggiudicatrici e al comma 11, secondo
periodo, si dispone che i programmi e gli elenchi annuali sono
trasmessi all'Osservatorio che ne da' pubblicita'.
Per quanto attiene l'adeguamento dell'elenco annuale, in
particolare ai flussi di spesa, l'art. 8 del decreto ministeriale
21 giugno 2000 del Ministro dei lavori pubblici prevede un
procedimento per fasi intermedie, attraverso procedure definite da
ciascuna amministrazione, per garantire, in relazione al monitoraggio
dei lavori, la corrispondenza agli effettivi flussi di spesa.
In particolare, la disposizione in oggetto precisa che "al fine di
limitare la formazione dei residui passivi le amministrazioni operano
le opportune compensazioni finanziarie tra i diversi interventi e in
caso di impossibilita' sopravvenuta a realizzare un lavoro inserito
nell'elenco annuale procedono all'adeguamento dello stesso elenco, o,
ove indispensabile, del programma triennale".
Con specifico riferimento al suddetto art. 8, il decreto
ministeriale 4 agosto 2000 del Ministro dei lavori pubblici precisa
che gli adeguamenti al programma annuale che vengono progressivamente
introdotti non necessitano di norma di misure di pubblicita' o
adempimenti tali da comportare un riavvio del relativo procedimento,
restando in ogni caso tale valutazione rimessa alla discrezionalita'
dei competenti organi e fermo restando che le integrazioni all'elenco
annuale di carattere sostanziale devono in ogni caso adempiere alle
misure di pubblicita' previste dalla legge (affissione nella sede
delle amministrazioni aggiudicatrici per almeno sessanta giorni
consecutivi, ex art. 14, comma 2, della legge n. 109/1994 e
successive modifiche ed integrazioni e successiva integrazione di
comunicazione all'Osservatorio).
Occorre pertanto definire quali possano essere le integrazioni di
carattere sostanziale tali da comportare la necessita' di procedere
alla loro pubblicita': si ritiene, a titolo esemplificativo, che non
occorre riattivare il procedimento di programmazione nell'ipotesi di
riduzione di opere pubbliche finanziate con mutui della Cassa
depositi e prestiti a seguito di reperimento di fondi propri,
trattandosi di mera variazione sul tipo di finanziamento non
incidente sulla conformazione dell'intervento da eseguire.
Altrettanto dicasi nel caso di modifica dei finanziamenti relativi ad
opere pubbliche gia' inserite nei suddetti piani annuali e triennali.
Non sembra invece corretto l'inserimento ex novo di altre opere,
ancorche' di modesto valore complessivo, senza riattivare la
prescritta procedura e le relative misure di pubblicita', alla luce
di quanto previsto dall'art. 14, comma 9, della legge n. 109/1994 e
successive modifiche ed integrazioni secondo cui l'elenco annuale
predisposto dalle amministrazioni aggiudicatrici deve essere
approvato unitamente al bilancio preventivo, di cui costituisce parte
integrante, e deve contenere l'indicazione dei relativi mezzi
finanziari. Un lavoro non inserito nell'elenco annuale puo' essere
realizzato solo sulla base di un autonomo piano finanziario che non
utilizzi risorse gia' previste tra i mezzi finanziari
dell'amministrazione al momento della formazione dell'elenco, fatta
eccezione per le risorse resesi disponibili a seguito di ribassi
d'asta o di economie.
2. Per quanto riguarda la seconda questione, le problematiche
relative all'affidamento e al frazionamento degli incarichi di
progettazione sono state gia' trattate dall'Autorita' con le
determinazioni n. 6/99, n. 8/99 e n. 18/01, cui si rinvia.
Rimane ancora da analizzare la possibilita' per un amministrazione
di affidare all'esterno solo una parte dei servizi.
Al riguardo si osserva che l'art. 17 della legge n. 109/1994 e
successive modifiche ed integrazioni, a differenza del testo
precedente (che faceva riferimento anche alle relative "parti") non
dispone esplicitamente in merito.
Si osserva al riguardo che la possibilita' di affidare all'esterno
solo una parte dell'incarico non e' intesa dalla normativa di cui
alla legge quadro e relativo regolamento di attuazione nel senso di
divieto di integrare il gruppo di progettazione interno con esperti
esterni, quanto piuttosto nel senso di vietare l'affidamento della
progettazione di strutture e impianti contemporaneamente a
progettisti esterni ed interni.
Dal complesso delle disposizioni in materia si evince, tuttavia, il
presupposto che la progettazione debba essere tendenzialmente
unitaria; tale presupposto deriva dal costante riferimento, allorche'
si parla di progetto, al complesso unitario dello stesso in relazione
anche all'insieme delle relative fasi progettuali.
Da cio' deriva che, in caso di frazionamento dell'incarico, deve
essere data adeguata motivazione della scelta adottata.
Poiche' la progettazione esecutiva di un intervento e' un unico
progetto, composto da piu' progetti specifici: architettonico, delle
strutture, degli impianti, della sicurezza e di manutenzione,
l'amministrazione potrebbe ritenere conveniente affidare all'interno,
ad esempio, la progettazione architettonica, considerata la presenza
negli organici di professionalita' adeguate e scegliere di affidare
all'esterno le progettazioni delle strutture, degli impianti, ecc.,
per la mancanza negli organici di professionalita' specifiche,
componendo il gruppo di progettazione con soggetti interni ed
esterni, purche' scelti a norma di legge e di regolamento.
L'affidamento degli incarichi a soggetti esterni deve in ogni caso
rispettare il principio sancito dall'art. 62, comma 10, del decreto
del Presidente della Repubblica n. 554/1999, secondo cui "la
progettazione di un intervento non puo' essere artificiosamente
divisa in piu' parti al fine di eludere l'applicazione delle norme
che disciplinano l'affidamento del servizio".
Per gli affidamenti degli incarichi all'esterno, pertanto, devono
essere adottate le procedure previste per l'importo totale degli
incarichi da affidare.
Tenuto conto che i diversi aspetti tecnici che sono sempre
coinvolti da ciascun progetto richiedono una visione unitaria, il
legislatore, nel caso in cui il progetto preveda piu' prestazioni
professionali specialistiche, ha prescritto (art. 17, comma 8, della
legge n. 109/1994 e successive modifiche ed integrazioni) che
nell'offerta debba essere sempre indicata "la persona fisica
incaricata dell'integrazione tra le varie prestazioni
specialistiche".
Analogamente a quanto previsto per la cosiddetta progettazione
integrale (art. 2, comma 1, lettera i), del decreto del Presidente
della Repubblica n. 554/1999), quindi, anche nella fattispecie in
esame occorre individuare la persona fisica incaricata
dell'integrazione tra le varie prestazioni.
Vale comunque ricordare che, come specificato nella determinazione
n. 13/2000, il ricorso ad affidamenti collettivi di un unico incarico
e' possibile nella sola ipotesi che i professionisti abbiano dato
vita ad un raggruppamento o ad una associazione anche temporanea.
Dalle considerazioni svolte segue che:
1) gli adeguamenti al programma annuale che vengono
progressivamente introdotti non necessitano di norma di misure di
pubblicita' o adempimenti tali da comportare un riavvio del relativo
procedimento, restando in ogni caso tale valutazione rimessa alla
discrezionalita' dei competenti organi e fermo restando che le
integrazioni all'elenco annuale di carattere sostanziale devono in
ogni caso adempiere alle misure di pubblicita' previste dalla legge;
2) e' possibile affidare all'esterno una parte della
progettazione, purche' venga data adeguata motivazione della scelta
adottata e la progettazione non sia artificiosamente divisa in piu'
parti al fine di eludere l'applicazione delle norme che disciplinano
l'affidamento del servizio (art. 62, comma 10, decreto del Presidente
della Repubblica n. 554/1999) e, analogamente a quanto previsto per
la cosiddetta progettazione integrale (art. 17, comma 8, legge n.
109/1994 e successive modifiche ed integrazioni), venga individuata
la persona fisica incaricata dell'integrazione tra le varie
prestazioni.
Roma, 14 febbraio 2002
Il presidente: Garri