Esponente: Universita' degli studi di Firenze.
Riferimento normativo: art. 17, comma 1, lettere a), b) e c),
legge n. 109/1994 e successive modificazioni ed integrazioni. (AG
42/02).
IL CONSIGLIO
Vista la relazione dell'ufficio affari giuridici;
Considerato in fatto.
L'Universita' degli studi di Firenze ha sottoposto all'Autorita'
una richiesta di parere in merito alla possibilita' di affidare
incarichi di progettazione esterna, trovandosi nelle condizioni di
cui al comma 4 dell'art. 17 della legge n. 109/1994, a personale
docente dei dipartimenti dell'Universita' stessa non appartenente
all'ufficio tecnico ovvero di corrispondere loro l'incentivo di cui
all'art. 18 della medesima legge in caso di progettazione interna.
Stante la rilevanza della questione ed il coinvolgimento di
numerosi interessi di settore, in conformita' a quanto stabilito dal
regolamento sul funzionamento dell'Autorita' per la vigilanza sui
lavori pubblici, e' stata convocata un'audizione che ha avuto luogo
presso la sede dell'Autorita' stessa in data 11 aprile 2002.
A detta audizione hanno partecipato i rappresentanti del Ministero
delle infrastrutture e dei trasporti, del Ministero dell'istruzione,
dell'universita' e della ricerca scientifica, della Conferenza dei
rettori delle universita' italiane e del Consiglio nazionale degli
ingegneri.
I rappresentanti della Conferenza dei rettori delle universita'
italiane hanno sostenuto l'incompatibilita' di incarichi affidati a
singoli docenti a tempo pieno in qualita' di liberi professionisti,
mentre appare legittimo che docenti a tempo parziale possano
concorrere al pari degli altri professionisti alle procedure di
affidamento degli stessi.
Diversa e' la situazione qualora si tratti di incarichi affidati ad
un dipartimento dell'universita' cui appartiene il docente,
trattandosi in detto ultimo caso di un attuazione del principio
dell'avvalimento da parte di una pubblica amministrazione
dell'operato di altra amministrazione. I dipartimenti universitari,
inoltre, possono anche costituire societa' di capitali e, quindi,
partecipare ad affidamenti esterni di incarichi di progettazione.
I rappresentanti del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti
hanno sostenuto che nel caso di progettazione interna all'Universita'
non sembrano esserci motivi ostativi a che l'incarico sia affidato ad
un docente della stessa Universita'. Del pari potrebbe considerarsi
nel caso in cui un'amministrazione, mediante stipula di apposita
convenzione con l'Universita', intenda avvalersi delle strutture di
quest'ultima per la predisposizione di elaborati progettuali: anche
in quest'ultimo caso si tratterebbe di una forma di progettazione
interna, anche se l'istituto dell'avvalimento e' espressamente
previsto dalla legge solo per i provveditorati e le amministrazioni
provinciali.
In quanto alla possibilita', poi, di affidare incarichi di
progettazione a docenti universitari quali liberi professionisti nel
caso in cui l'Universita' partecipi a dette procedure di gara, il
Ministero suddetto ritiene che cio' potra' avvenire qualora
l'Universita' indichi i nominativi dei docenti specificamente
incaricati della progettazione.
Il Consiglio nazionale degli ingegneri ha affermato che le
universita' non possono ritenersi legittime affidatarie di incarichi
di progettazione in quanto le stesse, in proprio ovvero mediante
societa' di servizi appositamente costituite, non sono da ritenersi
ricomprese nell'elenco di cui all'art. 17, lettere dalla a) alla g)
della legge n. 109/1994 e successive modificazioni.
Successivamente all'audizione, la presente tematica e' stata anche
sottoposta alla attenzione dei firmatari dei protocolli d'intesa con
questa Autorita', che hanno formulato le seguenti valutazioni.
L'Ala Assoarchitetti ha sottolineato il rischio collegato
all'allargamento ai docenti universitari della possibilita' di essere
incaricati di attivita' di progettazione, direzione lavori ed
accessorie, stante la accertata possibilita' per gli stessi di
potersi avvalere di collaboratori che svolgono la propria attivita' a
favore dei docenti praticamente a costo zero. Cio' comporterebbe un
rischio di turbativa del mercato a discapito dei liberi
professionisti.
Secondo l'OICE l'art. 17, comma 1, della legge n. 109/1994 e
successive modificazioni consente alle stazioni appaltanti di
affidare incarichi di progettazione ad altre amministrazioni
pubbliche nel caso vi sia una specifica disposizione normativa al
riguardo. Peraltro, il decreto legislativo n. 157/1995 consente
l'utilizzazione di "altre amministrazioni pubbliche solo in virtu' di
specifiche disposizioni legislative, regolamentari o amministrative".
Pertanto, secondo l'OICE, al momento non si ravvisa la possibilita'
di affidare detti incarichi alle universita' non esistendo una norma
che lo preveda espressamente. Inoltre, le universita' in quanto tali
non sono qualificabili come societa' di professionisti o di
ingegneria e, pertanto, non possono partecipare agli affidamenti
esterni di incarichi di progettazione.
Ritenuto in diritto.
Occorre preliminarmente evidenziare la disciplina vigente sugli
incarichi di progettazione.
Nell'atto di regolazione n. 6/99, in tema di incarichi di
progettazione e direzione lavori al punto VII delle conclusioni
l'Autorita' ha statuito che "rimangono salvi, per i dipendenti a
tempo pieno, lo svolgimento degli incarichi consentiti dalle norme
sul pubblico impiego e, per i dipendenti a tempo definito, lo
svolgimento degli incarichi che non incorrano nei divieti
sopraindicati, nonche', per particolari categorie di dipendenti,
l'applicazione di disposizioni che derogano alla disciplina generale
sopra esaminata".
Per quanto attiene al personale docente universitario occorre
riferirsi alla speciale disciplina di settore, cosi' come individuata
dal decreto del Presidente della Repubblica n. 382/1980 e successive
modificazioni ed integrazioni.
Per il personale docente a tempo pieno va rilevato che l'art. 11,
comma 5 del regolamento suddetto instaurava una preclusione di
carattere generale allo svolgimento di qualsiasi attivita'
professionale e di consulenza esterna. Successivamente la legge n.
118/1989 ha modificato il decreto del Presidente della Repubblica n.
382/1980 stabilendo che i docenti possono svolgere attivita' per
conto di amministrazioni pubbliche purche' prestate in quanto esperti
nel proprio campo disciplinare e compatibilmente con l'assolvimento
dei propri compiti istituzionali di insegnamento e di servizio.
Tuttavia, la giurisprudenza ha inteso tale deroga non operante nel
senso di ammettere generalmente la legittimita' di ogni attivita'
svolta per conto di amministrazioni pubbliche, ma limitata alle sole
eccezioni alle incompatibilita' gia' normativamente previste (perizie
giudiziarie e partecipazione ad organi di consulenza tecnico
scientifica di alcuni enti) che, rientrando nei compiti istituzionali
dei soggetti pubblici, gli stessi ritengano opportuno far svolgere da
docenti universitari a tempo pieno.
Viene con cio' ribadito il principio generale della
incompatibilita' dell'attivita' di docente universitario a tempo
pieno con qualsiasi attivita' professionale e di consulenza esterna o
con qualsiasi incarico retribuito.
Relativamente al personale a tempo parziale, si rappresenta che
l'art. 1, comma 56, della legge n. 662/1996 pur consentendo
l'espletamento di attivita' libero professionale al suddetto
personale, preclude agli stessi di ricevere incarichi da parte delle
amministrazioni pubbliche.
Detta disposizione di carattere generale non si applica ai docenti
universitari, in quanto per gli stessi vige la disciplina speciale di
cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 382/1980, che
afferma in generale la compatibilita' con lo svolgimento di attivita'
libero professionali, senza porre ulteriori limitazioni per i docenti
a tempo parziale.
Va da se' che, relativamente alle modalita' di affidamento degli
incarichi professionali di progettazione a personale docente a tempo
parziale, gli stessi devono essere espletati con le procedure di cui
agli articoli 62 e seguenti del decreto del Presidente della
Repubblica n. 554/1999.
Invece la possibilita' di affidare al personale docente pur non
appartenente all'ufficio tecnico dell'Ateneo, incarichi di
progettazione interna, remunerati conl'incentivazione di cui all'art.
18 della legge n. 109/1994 e successive modificazioni ed
integrazioni, non trova nello stato giuridico dell'ordinamento
universitario punti di riferimento che consentano di ritenere detto
personale equiparabile ai dirigenti assegnati all'ufficio tecnico.
Per quanto riguarda la possibilita' per i dipartimenti universitari
in quanto tali di partecipare alle procedure di affidamento degli
incarichi di progettazione indetti da altre amministrazioni occorre
considerare che l'art. 17 della legge n. 109/1994 e successive
modificazioni fornisce il seguente elenco, avente carattere
tassativo, di soggetti aventi diritto a concorrere per gli
affidamenti stessi:
liberi professioni singoli od associati;
societa' di professionisti;
societa' di ingegneria;
raggruppamenti temporanei costituiti dai suddetti soggetti.
Diversa e' l'ipotesi che i dipartimenti universitari delle facolta'
tecniche costituiscano apposite societa' in base all'autonomia
riconosciuta alle universita' dalla legge 9 maggio 1989, n. 168 e
successive modificazioni ed integrazioni, ed in particolare alla
possibilita' per gli istituti universitari di ricorrere, quali forme
autonome di finanziamento, anche a corrispettivi di contratti e
convenzioni nonche' a proventi di attivita'.
In base a quanto sopra considerato.
Il Consiglio accerta che l'attivita' di docente universitario e'
incompatibile con l'attivita' professionale di progettazione e di
direzione lavori e che l'attivita' di docente a tempo parziale, in
virtu' della disciplina speciale di cui al decreto del Presidente
della Repubblica n. 382/1980, e' compatibile con lo svolgimento di
attivita' libero professionali e pertanto tale personale puo'
svolgere incarichi di progettazione nell'ambito delle competenze
previste dai rispettivi albi professionali, mentre non puo' espletare
incarichi di progettazione interna, remunerati con l'incentivazione
di cui all'art. 18 della legge n. 109/1994 e successive modificazioni
ed integrazioni;
accerta che la legge n. 109/1994 e successive modificazioni e il
decreto legislativo n. 157/1995 non contemplano la possibilita' che
un'amministrazione, mediante stipula di apposita convenzione con
l'Universita', si avvalga delle strutture di quest'ultima per la
predisposizione di elaborati progettuali;
manda all'ufficio affari giuridici perche' comunichi la presente
deliberazione al soggetto istante.
Roma, 25 giugno 2002
Il presidente: Garri