Alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri - Segretariato generale
Dipartimento per gli affari giuridici
e legislativi
Dipartimento per il coordinamento
amministrativo
Al Ministero dell'interno
Gabinetto
Dipartimento dei Vigili del fuoco,
del soccorso pubblico e della difesa
civile
Al Ministero della difesa - Gabinetto
Al Ministero delle politiche agricole e
forestali - Gabinetto
Al Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti - Gabinetto
Al Ministero dell'ambiente e della
tutela del territorio - Gabinetto
Al Comando operativo di vertice
interforze
Al Corpo forestale dello Stato
Al Comando generale del Corpo delle
capitanerie di porto
Alla Croce Rossa Italiana - Ispettorato
nazionale
All'ANPA
All'Associazione nazionali comuni
italiani
All'Unione delle province d'Italia
All'Unione nazionale comuni, comunita'
enti montane
Ai Servizi tecnici nazionali
Al presidente della regione Abruzzo
Al presidente della regione Basilicata
Al presidente della regione Calabria
Al presidente della regione Campania
Al presidente della regione
Emilia-Romagna
Al presidente della regione
Friuli-Venezia Giulia
Al presidente della regione Lazio
Al presidente della regione Liguria
Al presidente della regione Lombardia
Al presidente della regione Marche
Al presidente della regione Molise
Al presidente della regione Piemonte
Al presidente della regione Puglia
Al presidente della regione Sardegna
Al presidente della regione Sicilia
Al presidente della regione Toscana
Al presidente della regione
Trentino-Alto Adige
Al presidente della regione Umbria
Al presidente della regione Valle
d'Aosta
Al presidente della regione Veneto
Al presidente della provincia autonoma
di Bolzano
Al presidente della provincia autonoma
di Trento
Al prefetto di Agrigento
Al prefetto di Alessandria
Al prefetto di Ancona
Al prefetto di Aosta
Al prefetto di Arezzo
Al prefetto di Ascoli Piceno
Al prefetto di Asti
Al prefetto di Avellino
Al prefetto di Bari
Al prefetto di Belluno
Al prefetto di Benevento
Al prefetto di Bergamo
Al prefetto di Biella
Al prefetto di Bologna
Al prefetto di Bolzano
Al prefetto di Brescia
Al prefetto di Brindisi
Al prefetto di Cagliari
Al prefetto di Caltanissetta
Al prefetto di Campobasso
Al prefetto di Caserta
Al prefetto di Catania
Al prefetto di Catanzaro
Al prefetto di Chieti
Al prefetto di Como
Al prefetto di Cosenza
Al prefetto di Cremona
Al prefetto di Crotone
Al prefetto di Cuneo
Al prefetto di Enna
Al prefetto di Ferrara
Al prefetto di Firenze
Al prefetto di Foggia
Al prefetto di Forli' Cesena
Al prefetto di Frosinone
Al prefetto di Genova
Al prefetto di Gorizia
Al prefetto di Grosseto
Al prefetto di Imperia
Al prefetto di Isernia
Al prefetto di L'Aquila
Al prefetto di La Spezia
Al prefetto di Latina
Al prefetto di Lecce
Al prefetto di Lecco
Al prefetto di Livorno
Al prefetto di Lodi
Al prefetto di Lucca
Al prefetto di Macerata
Al prefetto di Mantova
Al prefetto di Massa Carrara
Al prefetto di Matera
Al prefetto di Messina
Al prefetto di Milano
Al prefetto di Modena
Al prefetto di Napoli
Al prefetto di Novara
Al prefetto di Nuoro
Al prefetto di Oristano
Al prefetto di Padova
Al prefetto di Palermo
Al prefetto di Parma
Al prefetto di Pavia
Al prefetto di Perugia
Al prefetto di Pesaro Urbino
Al prefetto di Pescara
Al prefetto di Piacenza
Al prefetto di Pisa
Al prefetto di Pistoia
Al prefetto di Pordenone
Al prefetto di Potenza
Al prefetto di Prato
Al prefetto di Ragusa
Al prefetto di Ravenna
Al prefetto di Reggio Calabria
Al prefetto di Reggio Emilia
Al prefetto di Rieti
Al prefetto di Rimini
Al prefetto di Roma
Al prefetto di Rovigo
Al prefetto di Salerno
Al prefetto di Sassari
Al prefetto di Savona
Al prefetto di Siena
Al prefetto di Siracusa
Al prefetto di Sondrio
Al prefetto di Taranto
Al prefetto di Teramo
Al prefetto di Terni
Al prefetto di Torino
Al prefetto di Trapani
Al prefetto di Treviso
Al prefetto di Trieste
Al prefetto di Udine
Al prefetto di Varese
Al prefetto di Venezia
Al prefetto di Verbano Cusio Ossola
Al prefetto di Vercelli
Al prefetto di Verona
Al prefetto di Vibo Valentia
Al prefetto di Vicenza
Al prefetto di Viterbo
Al commissariato del Governo per la
provincia autonoma di Bolzano e Trento
All'assessore regionale delegato per la
protezione civile della regione Abruzzo
All'assessore regionale delegato per la
protezione civile della regione
Basilicata
All'assessore regionale delegato per la
protezione civile della regione
Calabria
All'assessore regionale delegato per la
protezione civile della regione
Campania
All'assessore regionale delegato per la
protezione civile della regione
Emilia-Romagna
All'assessore regionale delegato per la
protezione civile della regione
Friuli-Venezia Giulia
All'assessore regionale delegato per la
protezione civile della regione Lazio
All'assessore regionale delegato per la
protezione civile della regione Liguria
All'assessore regionale delegato per la
protezione civile della regione
Lombardia
All'assessore regionale delegato per la
protezione civile della regione Marche
All'assessore regionale delegato per la
protezione civile della regione Molise
All'assessore regionale delegato per la
protezione civile della regione
Piemonte
All'assessore regionale delegato per la
protezione civile della regione Puglia
All'assessore regionale delegato per la
protezione civile della regione
Sardegna
All'assessore regionale delegato per la
protezione civile della regione Sicilia
All'assessore regionale delegato per la
protezione civile della regione Toscana
All'assessore regionale delegato per la
protezione civile della regione
Trentino-Alto Adige
All'assessore regionale delegato per la
protezione civile della regione Umbria
All'assessore regionale delegato per la
protezione civile della regione Valle
d'Aosta
All'assessore regionale delegato per la
protezione civile della regione Veneto
Premessa.
Al fine di assicurare il compiuto ed efficace svolgimento delle
attivita' di protezione civile e nell'esercizio del potere di
coordinamento delle componenti del Servizio nazionale di cui all'art.
6 della legge n. 225 del 1992, si ritiene utile fornire una serie di
indicazioni volte ad agevolare la ricognizione dell'assetto normativo
delle competenze in materia di protezione civile.
1. Il Servizio nazionale della protezione civile - Quadro normativo
di riferimento.
La legge n. 225/1992 ed il decreto-legge n. 343/2001, convertito,
con modificazioni, dalla legge n. 401/2001, delineano in maniera
precisa il quadro normativo di riferimento del "Servizio nazionale di
protezione civile", istituito per l'assolvimento dei compiti di
tutela dell'integrita' della vita, dei beni, degli insediamenti e
dell'ambiente dai danni o dal pericolo di danni derivanti da
calamita', da catastrofi e da altri eventi che determinano situazioni
di rischio, alla cui attuazione provvedono, in evidente piena
sintonia rispetto al decreto legislativo n. 112/1998, le
amministrazioni dello Stato, le regioni, le province, i comuni e le
comunita' montane, e vi concorrono gli enti pubblici, gli istituti di
ricerca scientifica con finalita' di protezione civile, ogni altra
istituzione ed organizzazione anche privata, nonche' i cittadini, i
gruppi associati di volontariato civile e gli ordini e collegi
professionali.
Relativamente alla competenza degli enti territoriali, deve
ricordarsi che le disposizioni del decreto legislativo n. 112 del
1998 sulle situazioni emergenziali sono fatte espressamente salve
dall'art. 5, comma 1, del citato decreto-legge n. 343 del 2001.
Nell'ambito del Servizio nazionale assume una posizione centrale il
Dipartimento della protezione civile della Presidenza del Consiglio
dei Ministri, le cui competenze si desumono agevolmente dal disposto
di cui all'art. 5, del decreto-legge n. 343 del 7 settembre 2001,
convertito, con modificazioni, dalla legge 9 novembre 2001, n. 401,
che ha novellato il quadro normativo dettato dalla legge n. 225/1992.
Ed infatti il Dipartimento della protezione civile espleta
un'attivita' "tecnico-operativa", definendo, d'intesa con le regioni
e sulla base dei piani d'emergenza, gli interventi e la struttura
organizzativa necessari a fronteggiare gli eventi calamitosi (commi 4
e 4-bis); svolge un'attivita' di proposta nei confronti del
Presidente del Consiglio o del Ministro dell'interno da lui delegato,
relativamente sia ai compiti di indirizzo, promozione e
coordinamento, sia alle funzioni operative inerenti ai programmi di
previsione e prevenzione (comma 4-ter); rivolge, infine, alle
"amministrazioni centrali e periferiche dello Stato, alle regioni,
alle province, ai comuni, agli enti pubblici nazionali e territoriali
e ad ogni altra istituzione ed organizzazione pubblica e privata" le
indicazioni necessarie al raggiungimento delle finalita' di
coordinamento operativo in materia di protezione civile (comma 5).
Ai sensi dell'art. 108, comma 1, lettera a), del decreto
legislativo n. 112/1998, alle regioni spetta, sulla base degli
indirizzi nazionali, la competenza in ordine alle attivita' di
predisposizione dei programmi di previsione, prevenzione ed
attuazione degli interventi urgenti in caso di calamita' e di quelli
necessari a garantire il ritorno alle normali condizioni di vita,
unitamente alla formulazione degli indirizzi per la predisposizione
dei piani provinciali di emergenza.
In capo alle province, ex art. 108, comma 1, lettera b), del
medesimo decreto legislativo n. 112/1998, e' posta la competenza in
ordine alla predisposizione dei piani provinciali di emergenza,
nonche' all'attuazione delle attivita' di previsione e prevenzione
previste dai relativi piani regionali, oltre che la vigilanza sulla
predisposizione dei servizi urgenti, anche di natura tecnica, da
parte delle strutture provinciali di protezione civile.
Per i comuni, infine, persiste l'attribuzione, nell'ambito
territoriale di competenza ed in quello intercomunale, di funzioni
analoghe a quelle conferite alle amministrazioni provinciali, nonche'
l'ulteriore compito afferente all'attivazione dei primi soccorsi
necessari a fronteggiare l'emergenza (art. 108, comma 1, lettera c),
decreto legislativo n. 112/1998).
In tale contesto, che presenta indubbi profili di complessita',
certamente ancor piu' rilevanti e meritevoli di approfondita
riflessione alla stregua della sopravvenuta valenza costituzionale
assegnata dalla legge costituzionale n. 3/2001 alla disciplina della
materia della protezione civile, appare indispensabile una lettura
sistematica di ciascuna disposizione normativa in coordinamento con
tutte le ulteriori norme che disciplinano la medesima materia.
A tal fine deve farsi applicazione anche dei principi racchiusi nel
vigente art. 118 della Costituzione che attribuisce le competenze
amministrative ai comuni, consentendo il conferimento agli enti
territoriali di maggiore dimensioni soltanto di quelle funzioni che
richiedono l'esercizio unitario, sulla base dei principi di
sussidiarieta', differenziazione ed adeguatezza.
2. Livelli di responsabilita' e gestione delle emergenze.
Al fine di identificare correttamente le sfere di attribuzioni che
fanno capo ai predetti soggetti, e' utile partire da un dato di
fatto: al momento del verificarsi dell'evento calamitoso puo'
risultare oggettivamente impossibile valutarne immediatamente
l'intensita' e l'estensione ai fini della riconduzione dello stesso
ad una delle fattispecie di cui alle lettere a), b) e c), dell'art.
2, della legge n. 225/1992 e della identificazione delle possibili
successive determinazioni da adottare. In tale situazione, e'
indispensabile poter individuare con certezza, fin dall'inizio, quali
siano i soggetti pubblici deputati, per legge, a fronteggiare
l'emergenza e a conseguirne il superamento, anche tenuto conto che,
per effetto dell'art. 5, comma 4, della legge n. 401/2001, rimane
fermo quanto previsto dall'art. 14 della legge n. 225/1992 in materia
di competenza del prefetto.
Dalla sicura vigenza sia dell'art. 14 della legge n. 225/1992, che
delle disposizioni recate dall'art. 108 del decreto legislativo n.
112/1998, richiamato esplicitamente dal comma 6 dell'art. 5 della
piu' volte citata legge n. 401/2001, consegue che, ferma restando la
piu' generale azione di coordinamento del Dipartimento della
protezione civile, le competenze prefettizie di cui all'art. 14 della
legge n. 225/1992 debbono continuare a "convivere", in un contesto di
unicita' di obiettivi da perseguire in termini di prevalente
interesse pubblico, con il sistema di attribuzioni di cui all'art.
108 del decreto legislativo n. 112/1998, si' da realizzare quella
fondamentale integrazione ed implementazione di risorse che il
legislatore, anche costituzionale, ha ritenuto indispensabile in
materia di protezione civile.
Quindi, in concreto, una volta verificatosi l'evento, il prefetto,
coerentemente con quanto pianificato in sede locale dai competenti
enti territoriali, assicurera', agli stessi, il concorso dello Stato
e delle relative strutture periferiche per l'attuazione degli
interventi urgenti di protezione civile, attivando quindi tutti i
mezzi ed i poteri di competenza statale, e cosi' realizzando quella
insostituibile funzione di "cerniera" con le ulteriori risorse
facenti capo agli altri enti pubblici.
D'altronde in sede di interpretazione di una norma giuridica
rimasta immutata nel tempo, malgrado sia variato il quadro normativo
di riferimento, se ne deve ricercare il significato il piu' possibile
coerente con le disposizioni risultanti dal complesso normativo
globale in cui la norma da interpretare si trova collocata, facendo,
a tal fine, ricorso alla cosiddetta interpretazione "evolutiva", e
cio' anche tenuto conto del fatto che talune specifiche proposizioni
recate dall'art. 14 della legge n. 225/1992 debbono necessariamente
essere lette in senso conforme alle leggi successive, anche
costituzionali, al fine di evitare, appunto, l'insorgenza di
significati di dubbia legittimita' costituzionale.
Nello specifico, i richiami contenuti nel predetto art. 14 della
legge n. 225/1992 sia al "piano" prefettizio per fronteggiare
l'emergenza sul territorio provinciale ed alla conseguente azione
attuativa, sia alla "direzione unitaria dei servizi di emergenza da
attivare a livello provinciale" al verificarsi di "uno degli eventi
calamitosi di cui alle lettere b) e c) del comma 1 dell'art. 2" della
stessa legge, impongono una serie di riflessioni che non possono
prescindere ne' dal dato oggettivo della collocazione della norma che
assicura vigenza al predetto art. 14, ne' dalla comune accezione di
"protezione civile" quale concorso coordinato di piu' componenti e
strutture operative a livello centrale, regionale, provinciale e
comunale, per quanto di rispettiva competenza, volto ad assicurare la
previsione, la prevenzione, la pianificazione, il soccorso ed il
superamento dell'emergenza.
Sotto il primo aspetto, va sottolineato che l'art. 5, comma 4,
della legge n. 401/2001, richiama il citato art. 14 per quanto
riguarda l'attivita' "tecnico-operativa" in occasione dei "primi
interventi" da effettuarsi a cura del Dipartimento della protezione
civile in concorso con le regioni e da queste in raccordo con i
prefetti e con i comitati di protezione civile: cio' testimonia come
il legislatore non abbia inteso affatto sancire situazioni di
sovraordinazione di un'autorita' su un'altra, bensi' si sia orientato
nel senso di garantire un coinvolgimento pieno delle risorse statali
e locali, in una chiave di evidente ottimizzazione delle risorse
stesse nell'ambito delle finalita' di protezione civile e nel
rispetto, in particolare, di quanto pianificato a livello regionale.
Il richiamo, poi, alla vigenza dell'art. 14 della legge n.
225/1992, disposto dall'art. 5, comma 4, della legge n. 401/2001,
deve ritenersi assolutamente pieno ed esente da incisioni, in sede di
esercizio delle competenze degli enti pubblici territoriali, per
quanto concerne il ruolo che il prefetto riveste, ai sensi del comma
3 del detto articolo, nella eventuale fase successiva alla
dichiarazione dello stato di emergenza, in cui, fatte salve eventuali
diverse determinazioni che dovessero essere assunte dal Consiglio dei
Ministri in sede di dichiarazione dello stato di emergenza, e'
soltanto tale Autorita' che puo' derogare, quale delegato del
Presidente del Consiglio dei Ministri, al regime ordinario stabilito
dal vigente ordinamento giuridico. In altre parole, sulla base del
citato disposto normativo, il prefetto, anteriormente alla adozione
delle ordinanze di protezione civile ex art. 5, comma 2, della legge
n. 225/1992, derogatorie della normativa vigente, e' l'unico soggetto
deputato ad assumere iniziative di carattere straordinario, appunto
in quanto rappresentante in loco dello Stato e quindi legittimato, in
via esclusiva, a derogare all'ordinamento giuridico vigente.
In merito, si deve puntualizzare che, in via generale, la predetta
potesta' derogatoria, per i profili di eccezionalita' che la
caratterizzano, non puo' che inerire a scelte e valutazioni proprie
del Governo, tenuto conto del chiaro disposto dell'art. 95 della
Costituzione che attribuisce al Presidente del Consiglio dei Ministri
la responsabilita' della direzione della politica generale del
Governo, assicurando quella fondamentale unita' di indirizzo politico
ed amministrativo che sarebbe evidentemente suscettibile di essere
compromessa dall'eventuale esercizio del potere "extra ordinem" da
parte di altro ente pubblico, tenuto anche conto di quanto previsto
dal novellato art. 120, secondo comma, della Costituzione.
Per quanto precede, in presenza di un contesto emergenziale
particolarmente qualificato perche' riconosciuto sulla base di un
provvedimento adottato ai sensi di quanto disposto dall'art. 5, comma
1 della legge n. 225/1992, e' soltanto il prefetto che in sede
locale, quale rappresentante del Governo, e' legittimato ad assumere
tali iniziative straordinarie, in attesa, ovviamente, dell'eventuale
diverso, straordinario, assetto di competenze che dovesse essere
delineato dalle successive ordinanze di protezione civile di cui al
comma 2 dello stesso articolo.
Sotto il secondo profilo, attinente al significato della protezione
civile, e' appena il caso di rilevare che la qui sostenuta
impostazione interpretativa del contesto normativo di riferimento
risulta in linea con le necessita' derivanti dai possibili scenari di
rischio, che richiedono di poter contare su un sistema centrale e
periferico di protezione civile integrato, in grado di fornire
risposte adeguate in termini di assoluta tempestivita'.
3. Le fasi di programmazione e pianificazione - Compiti del
Dipartimento della protezione civile e degli enti territoriali.
Dovendo interpretarsi, quindi, il citato art. 14 della legge n.
225/1992 alla luce dei principi che impongono il sostanziale,
reciproco, rispetto delle competenze degli enti territoriali
istituzionalmente deputati a costituire centri di responsabilita' di
protezione civile, non puo' che auspicarsi la adozione di modelli di
intervento riferiti alla situazione emergenziale; ed invero, la
specificita' delle esigenze relative alla protezione civile ha
indotto il legislatore ad introdurre una disciplina delle competenze
basata sul principio collaborativo. In merito si segnala
l'ineludibile esigenza di collaborazione con e tra gli enti
territoriali, nelle forme dei "raccordi" (di cui alla legge n. 401
del 2001), delle "intese" (previste nel decreto legislativo n. 112
del 1998) e, anche, degli "accordi" (ex art. 15 della legge n. 241
del 1990). Cio' infatti puo' essere estremamente utile per realizzare
un sistema integrato di protezione civile, in grado di fornire
risposte tempestive alle necessita' emergenziale e di garantire
risorse adeguate, evitando nel contempo il rischio di sovrapposizioni
funzionali. Del resto, l'art. 5, comma 4, del menzionato
decreto-legge n. 343/2001, nel richiamare l'art. 14 della legge n.
225/1992, dispone che l'attivita' tecnico-operativa, volta ad
assicurare i primi interventi, deve essere effettuata dagli organi
statali in concorso con le regioni e da queste in raccordo con i
prefetti e con i comitati provinciali di protezione civile.
In particolare, il Dipartimento della protezione civile si e' gia'
fatto promotore presso alcune regioni, e continuera' in tale percorso
con tutti gli altri enti territoriali, della sottoscrizione di
appositi protocolli d'intesa finalizzati a disciplinare
preventivamente i rapporti tra i soggetti deputati ad assolvere agli
incombenti propri di protezione civile, dovendosi ritenere che la
previa individuazione di modelli di intervento pianificati alla
stregua delle peculiarita' ricorrenti in sede locale consente una
piu' proficua risposta alle conseguenze prodotte dall'emergenza,
chiarendo di volta in volta la tipologia e lo spessore di intervento
dei singoli centri di responsabilita' in un contesto coordinato di
positiva collaborazione.
Dalle superiori considerazioni discende, in via generale, che,
verificatosi l'evento suscettibile di apprezzamento nell'ambito delle
competenze di protezione civile, dovra' darsi attuazione a quanto
pianificato, alla stregua delle previsioni di cui all'art. 108 del
decreto legislativo n. 112/1998, a livello locale dagli enti pubblici
territoriali per quanto di rispettiva competenza, con il concorso, se
necessario, dell'esercizio di poteri prefettizi, come detto, volti,
in particolare, all'attivazione delle risorse statali presenti sul
territorio.
E' ovvio che la diversita' dei contenuti della predetta
pianificazione, strettamente correlata alle specificita' territoriali
e definita nell'alveo dell'autonomia propria delle regioni e degli
enti locali sulla base anche delle risorse concretamente disponibili,
rende non praticabile, in punto di diritto, una "imposizione esterna"
di ruoli e di attribuzioni ai soggetti pubblici e privati
istituzionalmente coinvolti dall'evento nell'assunzione delle
responsabilita' e delle iniziative di competenza, posto che cio' deve
trovare puntuale indicazione in quanto, appunto, programmato dai
predetti enti territoriali. Per garantire, inoltre, un funzionamento
ottimale alla descritta ripartizione delle competenze e per
salvaguardare un proficuo coordinamento a livello statale, appare
indispensabile ed auspicabile una diffusa conoscenza di quanto
elaborato a livello locale e, soprattutto, delle intese raggiunte con
e tra i diversi enti territoriali.
Pertanto, dovendosi addivenire prontamente al conseguimento del
superiore obiettivo della completa conoscenza di quanto espresso
dalle autonomie degli enti territoriali nell'esercizio della
competenza di pianificazione e programmazione in materia di
protezione civile, e' di somma importanza che gli enti stessi
provvedano, con la sollecitudine del caso ad assicurarne la
necessaria diffusione sia al Dipartimento della protezione civile che
a tutte le altre autorita' aventi competenza nella materia medesima;
sara' invece cura del Dipartimento fornire ogni ulteriore
suggerimento ed indicazione, nonche' proposte di protocolli e di
accordi, per realizzare un quadro dispositivo armonico e coordinato
di riferimento che tenga conto delle esperienze gia' acquisite
rispetto alle varie tipologie di emergenza.
Il Dipartimento della protezione civile provvedera' poi, per quanto
di competenza, rispetto a taluni, specifici, quesiti che sono stati
rivolti da varie regioni, province, comuni e da vari uffici
territoriali di Governo, in ordine alla identificazione di ruoli ed
attribuzioni in ambito emergenziale, e cio' con riferimento anche a
determinate, particolari, realta' normative ed amministrative gia'
presenti in specifici contesti territoriali, a fornire prontamente
adeguata risposta non mancando, ovviamente, di assicurare quella
circolarita' dell'informazione che assume importanza fondamentale
nell'ambito della protezione civile.
Roma, 30 settembre 2002
Il capo del Dipartimento: Bertolaso