Premesse.
Scopo delle presenti "linee guida" e' di fornire un utile
contributo alle amministrazioni che si trovano dinanzi all'esigenza
di dover rimettere la decisione conclusiva di una conferenza di
servizi al Consiglio dei Ministri in presenza di dissensi espressi in
materia di c.d. "interessi sensibili" (paesaggio, ambiente, beni
storico/artistici, salute), non potendo trovare applicazione, in tali
ipotesi, il criterio della "decisione a maggioranza".
Tale finalita' e' suggerita da talune difficolta' operative che,
soprattutto, sotto il profilo della completezza documentale, vengono
manifestate dalle amministrazioni -- in particolar modo enti locali
-- chiamate a dare applicazione alla normativa specifica.
Considerata, pertanto, l'opportunita' di fornire linee guida
principalmente di carattere operativo, si e' ritenuto utile
articolare il presente documento in tre parti:
nella prima si traccia un breve profilo sul significato
dell'istituto della conferenza di servizi;
nella seconda si individuano le fasi conclusive del
procedimento;
nella terza si illustrano le singole fasi attraverso le quali
si articola il procedimento davanti al Consiglio dei Ministri (in
particolare, lo svolgimento dell'istruttoria presso i competenti
uffici della Presidenza del Consiglio dei Ministri) fornendo,
altresi', precise indicazioni in merito alla documentazione
necessaria per delimitare l'istruttoria nei termini indicati dalla
norma.
1. Profili introduttivi.
1.1. Come e' stato opportunamente sottolineato, "la conferenza di
servizi e' quel modulo procedimentale con cui si ottiene il
coordinamento e la contestuale valutazione di tutti gli interessi
pubblici coinvolti in un determinato procedimento, attraverso la
trattazione contemporanea di uno stesso affare da parte di una
pluralita' di soggetti pubblici".
1.2. L'istituto, nato alla fine degli anni ottanta in occasione
di procedimenti disciplinati da leggi speciali dirette a soddisfare
esigenze particolari e, successivamente, disciplinato dall'articolo
14 della legge n. 241 del 1990, riveste una duplice funzione: da un
lato si pone come modulo generale di semplificazione procedimentale,
trattandosi, in definitiva, del "luogo del procedimento nel quale
tutti gli interessi pubblici rilevanti hanno l'occasione per essere
sincronicamente rappresentati" (profilo della semplificazione);
dall'altro, come strumento di coordinamento, ossia diretto alla
composizione dei vari interessi pubblici coinvolti in un dato
procedimento e quindi -- attraverso la loro complessiva e contestuale
valutazione -- finalizzato alla "individuazione e riaffermazione
dell'interesse pubblico primario" o prevalente (profilo dell'assetto
degli interessi).
1.3. Cio' anche allo scopo di pervenire, in virtu' del principio
costituzionalmente garantito del buon andamento dell'azione
amministrativa, ad una rottura della rigida sequenzialita'
dell'azione amministrativa.
1.4. Le successive norme e, da ultimo, la legge n. 340 del 2000,
hanno apportato importanti e sostanziali variazioni al previgente
sistema delineato e al suo originario contenuto, ponendo "regole"
sempre piu' mirate al raggiungimento delle funzioni sopra indicate.
Possono ricordarsi, a titolo esemplificativo:
a) la previsione non piu' facoltativa ("di regola") ma
obbligatoria ("la regola") del ricorso alla conferenza di servizi
decisoria;
b) il ricorso alla conferenza preliminare, che si distingue a
sua volta in facoltativa, nel caso in cui sia il privato a
richiederla per progetti di particolare complessita', e obbligatoria,
che interviene tutte le volte in cui debbano realizzarsi opere
pubbliche e di interesse pubblico;
c) il passaggio dalle "determinazioni concordate", risultante
dalla positiva volonta' e dalla reciproca intesa di diversi soggetti
a vario titolo interessati, alle "determinazioni conclusive", che
rappresentano il superamento dell'accordo, concretizzandosi in una
vera e propria approvazione di una proposta di provvedimento mediante
l'applicazione del principio di maggioranza;
d) l'abrogazione dell'istituto della "ratifica tacita" e la sua
contestuale sostituzione con la possibilita', da parte
dell'amministrazione coinvolta nel procedimento, di adottare un
parere tardivo, o "postumo", sulla base della determinazione
conclusiva;
e) la radicale modifica della disciplina del dissenso.
2. Le fasi conclusive della conferenza di servizi.
In considerazione delle finalita' sopra delineate ed allo scopo
di evitare un eccessivo prolungamento dei tempi previsti per la
conclusione del procedimento, la citata legge n. 340/2000 ha fissato
una piu' netta scansione delle fasi finali del procedimento
individuando, altresi', i casi in cui l'amministrazione procedente
rimette gli atti al Consiglio dei Ministri per l'adozione del
provvedimento conclusivo.
2.1. Il procedimento nella parte terminale della conferenza si
svolge attraverso le seguenti fasi:
a) al termine dei novanta giorni, l'amministrazione procedente
(ossia, l'amministrazione deputata ad adottare il provvedimento
finale) adotta, sulla base della maggioranza delle posizioni
espresse, la c.d. determinazione conclusiva;
b) qualora alcune delle amministrazioni partecipanti non si
siano espresse in sede di conferenza (amministrazioni "silenti"),
entro trenta giorni dalla determinazione conclusiva le medesime hanno
la possibilita' di rilasciare tardivamente il proprio parere (c.d.
parere postumo). In caso di silenzio protratto oltre il termine di
trenta giorni, si applica l'istituto del silenzio assenso.
Detta ipotesi costituisce deroga al meccanismo descritto
dall'art. 14-quater, comma 1 (dissenso espresso "in conferenza di
servizi").
La disposizione prevede, altresi', la possibilita' di impugnare,
nel medesimo termine di trenta giorni, la determinazione conclusiva
della conferenza di servizi;
c) adozione del provvedimento finale il quale sintetizza la
fase sub "a" (necessaria) ed eventualmente quella sub "b",
sostituendo ad ogni effetto tutti gli atti di assenso, anche nei
confronti degli assenti.
2.2. Le decisioni in seno alla conferenza vengono adottate
secondo il principio della maggioranza e non dell'unanimita', (come
previsto dalla originaria formulazione della legge n. 241/1990).
2.3. Tale principio soffre tuttavia di alcune fondamentali
eccezioni:
a) nel caso in cui tra le amministrazioni dissenzienti (in
minoranza) vi siano alcuni soggetti portatori di particolari
interessi sensibili (salute, paesaggio, patrimonio storico-artistico
e ambiente), la decisione non puo' essere adottata a maggioranza
dalla amministrazione procedente, la quale dovra' invece richiedere
la determinazione sostitutiva all'organo collegiale di governo
competente.
La competenza dell'organo collegiale di governo si individua in
base alla natura rivestita dall'amministrazione procedente o di
quella dissenziente: se una sola di queste due amministrazioni e'
statale, la decisione e' rimessa al Consiglio dei Ministri.
Pertanto, mentre nella ipotesi generale il dissenso di una
amministrazione non portatrice di interessi sensibili viene "gestito"
dall'amministrazione procedente secondo il criterio della
maggioranza, nel caso in cui il dissenso sia espresso da
un'amministrazione portatrice di interessi sensibili, ossia da parte
di un'amministrazione preposta alla tutela ambientale,
paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico o alla
tutela della salute, l'amministrazione procedente, senza naturalmente
adottare una determinazione conclusiva del procedimento, rimette gli
atti al Consiglio dei Ministri affinche' questi provveda ad adottare
la c.d. determinazione sostitutiva;
b) nell'ipotesi in cui l'intervento sia sottoposto a
valutazione di impatto ambientale (VIA) e in caso di provvedimento
negativo, la decisione e' rimessa, anche in tale fattispecie, al
Consiglio dei Ministri.
2.4. La previsione normativa di esame presso il Consiglio dei
Ministri del procedimento conclusosi con il dissenso di
un'amministrazione portatrice di un interesse sensibile, considerato
che i meccanismi previsti in conferenza non hanno consentito di
raggiungere un convincimento unanime sulle soluzioni proposte, e'
finalizzata ad un confronto tra gli interessi pubblici coinvolti,
affinche' l'organo di Governo possa effettuare una ponderazione
diretta ad individuare l'interesse prevalente.
2.5. Qualora il dissenso sia espresso da una Regione, il
presidente della giunta regionale interessata e' invitato, per essere
ascoltato, senza diritto di voto, a partecipare alla riunione del
Consiglio dei Ministri per l'adozione della deliberazione.
3. Il procedimento davanti al Consiglio dei Ministri.
3.1. L'amministrazione procedente, nel rimettere la decisione al
Consiglio dei Ministri, deve trasmettere ogni documentazione utile
all'adozione della decisione e, in particolare, il verbale conclusivo
della conferenza di servizi dal quale deve risultare:
a) la regolarita' della convocazione delle amministrazioni
interessate;
b) le eventuali note precedenti o successive alla conferenza da
parte delle amministrazioni che non hanno partecipato;
c) le modalita' di svolgimento della discussione e le relative
posizioni assunte in sede di conferenza di servizi dalle
amministrazioni convocate, con particolare riguardo alle eventuali
soluzioni alternative ivi prospettate e ai dissensi espressi e
motivati, soprattutto nella materia degli interessi sensibili;
d) le conclusioni adottate in seno alla conferenza di servizi
che comportano la remissione della decisione al Consiglio dei
Ministri;
e) nei casi di interventi infrastrutturali e produttivi, la
documentazione progettuale completa di relazione tecnica, dal cui
esame possa emergere un confronto tra lo stato dei luoghi e quello
che si verrebbe a creare a seguito del prospettato intervento;
f) l'eventuale materiale fotografico.
3.2. L'amministrazione procedente deve inviare la richiesta di
adozione della decisione da parte del Consiglio dei Ministri alla
Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento per il
coordinamento amministrativo (via della Vite n. 13 - 00186 Roma).
3.3. Il termine previsto per l'adozione della decisione decorre
dalla data di ricezione della richiesta sopraindicata, completa dei
relativi allegati (punto 3.1.).
3.4. Il suddetto Dipartimento per il coordinamento
amministrativo, ricevuta la richiesta di remissione della decisione
al Consiglio dei Ministri, verifica la completezza degli atti a
corredo della richiesta per il successivo avvio dell'istruttoria e,
ove necessario, provvede a richiedere la necessaria documentazione
integrativa all'amministrazione proponente.
3.5. L'eventuale carenza della documentazione inviata a corredo
della richiesta di remissione della decisione al Consiglio dei
Ministri non consente l'avvio della relativa istruttoria da parte del
Dipartimento a cio' preposto, in quanto la completezza della
documentazione costituisce un presupposto indefettibile per la
remissione degli atti al Consiglio dei Ministri e reca connessa la
mancata decorrenza dei termini previsti entro i quali l'organo
collegiale dovrebbe rendere la decisione.
3.6. Come peraltro anticipato nelle premesse, quest'ultima
precisazione appare necessaria, atteso che continuano a pervenire
richieste di determinazione sostitutiva del tutto incomplete, sotto
il profilo documentale, tali da impedire materialmente agli uffici
della Presidenza del Consiglio di intraprendere ogni utile iniziativa
di carattere istruttorio-procedimentale.
3.7. Su segnalazione del Dipartimento per il coordinamento
amministrativo, il Presidente del Consiglio, in considerazione della
complessita' dell'istruttoria, puo' disporre una proroga del termine
per l'adozione della decisione da parte del Consiglio dei Ministri ai
sensi dell'articolo 14-quater della legge 7 agosto 1990, n. 241.
3.8. In ogni caso, il termine stabilito per l'adozione della
deliberazione non puo' essere superiore a complessivi novanta (90)
giorni.
3.9. Il Presidente del Consiglio comunica all'amministrazione
procedente l'intervenuta proroga del termine per la deliberazione del
Consiglio stesso, invitandola, nel contempo, a notificare il nuovo
termine a tutte le amministrazioni interessate nel procedimento.
3.10. Nel corso dell'istruttoria, al fine della successiva
sottoposizione della decisione al Consiglio dei Ministri, il
Dipartimento per il coordinamento amministrativo informa gli uffici
centrali delle amministrazioni in merito alle posizioni assunte dai
rispettivi uffici periferici nell'ambito della conferenza di servizi.
3.11. E' facolta' della Presidenza del Consiglio -- in ragione
della complessita' istruttoria -- indire riunioni di coordinamento
per acquisire i necessari elementi informativi e di valutazione da
sottoporre al Presidente del Consiglio dei Ministri, per il
successivo esame della questione da parte del Consiglio dei Ministri.
3.12. Una volta completati gli adempimenti istruttori, il
Dipartimento per il coordinamento amministrativo predispone la
relazione istruttoria da sottoporre al Presidente del Consiglio dei
Ministri.
3.13. La remissione della decisione al Consiglio dei Ministri
avviene per il tramite del Presidente del Consiglio dei Ministri.
3.14. Il Consiglio dei Ministri, entro trenta giorni ovvero entro
novanta giorni in caso di avvenuta proroga dell'istruttoria, procede
all'adozione della relativa deliberazione.
3.15. La decisione assunta dal Consiglio dei Ministri viene
notificata, dalla Presidenza del Consiglio - Dipartimento per il
coordinamento amministrativo, all'amministrazione proponente che
provvedera', a sua volta, a darne comunicazione alle amministrazioni
interessate con l'invito a conformarsi alla stessa.
Con successive linee guida si provvedera' a fornire un piu'
completo contributo ricostruttivo, in termini sistematici,
dell'istituto in esame, anche in considerazione dei suoi aspetti
generali, delle sue peculiarita', del suo rapporto con alcuni dei
principali procedimenti di settore che ne richiedono l'applicazione
(come ad esempio lo sportello unico per le attivita' produttive, la
localizzazione di opere pubbliche, la realizzazione di porti
turistici e la "legge obiettivo" per le opere di interesse
strategico), ma soprattutto delle piu' importanti novita' che, sotto
il profilo legislativo, potrebbero medio tempore intervenire in detta
materia (il riferimento e' ovviamente all'A.S. 1281, "Disegno di
legge recante modifiche ed integrazioni alla legge 7 agosto 1990, n.
241, concernenti norme generali sull'azione amministrativa").
Il Sottosegretario di Stato: Letta