IL CONSIGLIO
Considerato in fatto.
L'Associazione industriali della provincia di Vicenza ha comunicato
che l'organismo di accreditamento Sincert (art. 2, comma 1, lettera
h), del decreto del Presidente della Repubblica 25 gennaio 2000, n.
34) nell'ambito delle prescrizioni per la valutazione e la
certificazione dei sistemi di gestione per la qualita' delle imprese
di costruzione ed installazione di impianti e servizi ha previsto
(documento Sincert RT-05) che gli organismi di certificazione (art.
2, comma 1, lettera l), del decreto del Presidente della Repubblica
n. 34/2000), rilascino la certificazione del sistema di qualita'
aziendale conforme alle norme europee serie UNI EN ISO 9000 o la
dichiarazione della presenza di elementi significativi e correlati
del sistema di qualita' di cui all'allegato C del decreto del
Presidente della Repubblica n. 34/2000, con riferimento non alla
generalita' delle attivita' svolte dall'impresa, ma a specifiche
tipologie di lavorazioni coincidenti con quelle previste
nell'allegato A del decreto del Presidente della Repubblica 25
gennaio 2000, n. 34.
L'Associazione industriali evidenzia che tale modus operandi induce
gli organismi di attestazione (SOA) - che nell'ambito del processo di
attestazione di un'impresa procedono all'acquisizione della
certificazione dimostrativa del possesso del sistema di qualita'
aziendale o della dichiarazione della presenza di elementi
significative e correlati del sistema di qualita' - e le stazioni
appaltanti a presumere che l'impresa non operi in qualita' nelle
categorie che non sono incluse nella certificazione o dichiarazione.
In sostanza tale indicazione comporterebbe una sorta di limitazione
della validita' della certificazione o dichiarazione alle sole
categorie di lavorazione riportate nel documento e di conseguenza
dell'attestazione di qualificazione.
La SOA Quadrifoglio e la Kiwa Italia hanno, inoltre, segnalato, che
nel registro degli organismi di certificazione accreditati dal
Sincert al rilascio della certificazione del sistema di qualita' o
della dichiarazione della presenza di elementi significativi e
correlati del sistema di qualita' risultano inseriti sia organismi di
certificazione accreditati nel settore EA 28 per il rilascio della
certificazione e della dichiarazione e sia organismi di
certificazione accreditati nel settore EA 28 per il rilascio della
sola certificazione. Tale circostanza sembrerebbe palesare una
differenziazione tra gli organismi di certificazione.
La SOA Quadrifoglio evidenzia che la dichiarazione e' presente
esclusivamente in Italia e quindi gli organismi di certificazione
stranieri, ancorche' accreditati nel paese d'origine, ed ancorche'
godano dell'accordo di mutuo riconoscimento, risultano di fatto non
accreditati per il rilascio della suddetta dichiarazione.
Gli uffici dell'Autorita', tenuto conto, della importanza delle
questioni sollevate hanno preliminarmente richiesto al SINCERT
chiarimenti su tali problemi. Il SINCERT, con nota del 12 novembre
2002 ha riferito che l'indicata prescrizione e' scaturita dalla
esigenza di coniugare le regole del sistema di certificazione di
qualita' con quelle della attestazione di qualificazione di cui al
decreto del Presidente della Repubblica n. 34/2000, nonche' dalla
necessita' di rendere maggiormente leggibile la certificazione di
sistema di qualita'. Il SINCERT afferma, in sostanza, che le regole
del sistema di certificazione di qualita' non consentono di ritenere
che la dimostrazione della capacita' dell'impresa ad operare in
qualita' sia indipendente dalla categoria di lavorazione eseguita o
eseguibile, almeno ai fini del rilascio della certificazione di
sistema qualita'. Il SINCERT ritiene, in sostanza, che al fine di
garantire il valore delle certificazioni sia opportuno riferirle alle
sole categorie di lavorazioni eseguite dall'impresa.
Il consiglio dell'Autorita' stante il rilievo delle suesposte
questioni nonche' i chiarimenti forniti dal SINCERT ed il
coinvolgimento di numerosi interessi di settore, in conformita' a
quanto stabilito dal regolamento sul funzionamento dell'Autorita', ha
disposto di convocare in audizione il SINCERT, il Ministero delle
infrastrutture e del territorio, il Ministero per le attivita'
produttive, l'Associazione industriali della provincia di Vicenza, le
associazioni di categoria rappresentative delle imprese edili (ANCE,
ANCPL, ANIEM, AGI) e l'associazione industriali della provincia di
Vicenza. L'audizione si e' tenuta in data 15 gennaio 2002.
Durante l'audizione il SINCERT ha ribadito quanto gia' riferito con
nota del 12 novembre 2002 e con successivo promemoria del 7 gennaio
2003. Ha affermato che vi e' la necessita' di prevedere una stretta
correlazione tra il sistema di certificazione della qualita' e il
sistema di qualificazione delle imprese. In particolare ha affermato
di ritenere necessario ed opportuno che la certificazione di qualita'
si rifenisca il piu' possibile alle attivita' effettivamente svolte
dalle imprese certificate. Proprio a tal fine il SINCERT ha inserito
nel documento RT-05 Rev. 5 del 13 maggio 2002 - che detta norme in
ordine al rilascio della certificazione del sistema di qualita'
aziendale (conforme alle norme europee serie (UNI EN ISO 9000) o
della dichiarazione della presenza di elementi significativi e
correlati del sistema di qualita' (allegato C del decreto del
Presidente della Repubblica n. 34/2000), documenti che sono necessari
per partecipare alle gare di appalti e di concessioni di lavori
pubblici - la seguente disposizione: la certificazione deve far
rferimento solo e unicamente a tipologie d'opera su cui l'azienda sta
operando, o e' in grado di dimostrare di aver correttamente operato
in passato essere correlato alla tipologia dell'opera, utiliazzando
le denominazioni delle categorie (generali e speciali), secondo il
regolamento di cui all'art. 8 della legge n. 109/1994. Il SINCERT
nell'audizione ha in sostanza riaffermato che a suo parere soltanto
in tal modo e' assicurata l'effettiva capacita' della impresa di
realizzare in qualita' le opere previste.
Con riferimento, invece, alla questione relativa all'accreditamento
degli organismi che rilasciano la dichiarazione del possesso di
elementi significativi e correlati di sistema qualita' il SINCERT ha
precisato di ritenere che tale documento debba essere rilasciato solo
dagli organismi di certificazione, regolarmente accreditati, che si
impegnino ad attenersi alle specifiche regole e prescrizioni
contenute nel regolamento RT-08 Rev. 00 del 19 dicembre 2000 messo a
punto dallo stesso SINCERT e che ha l'obiettivo di garantire - al
pari del regolamento che disciplina il rilascio delle certificazioni
vere e proprie - l'esistenza e l'affidabilita' degli elementi
significativi e correlati del sistema di qualita'. Il SINCERT ha poi
precisato che il suddetto regolamento non e' riconosciuto dagli altri
enti di accreditamento, aderenti all'accordo multilaterale EA,
operanti nell'Unione europea.
Nell'audizione l'ANIEM (associozione nazionale imprese edili medie)
ha sottolineato che l'art. 4, comma 2, del decreto del Presidente
della Repubblica n. 34/2000 («La certificazione del sistema di
qualita' aziendale e la dichiarazione della presenza degli elementi
significativi e tra loro correlati del sistema di qualita' aziendale
si intendono riferiti agli aspetto gestionali dell'impresa nel suo
complesso, con riferimento alla globalita' delle categorie e
classifiche) non lascia dubbi sul fatto che la certificazione e la
dichiarazione debbano essere ancorate non tanto a specifiche
lavorazioni quanto alla complessita' dell'organizzazione aziendale
dell'impresa. I documenti devono, infatti, garantire che l'intero
processo produttivo sia eseguito in regime di qualita'. Secondo
l'ANIEM, inoltre, il carattere eminentemente nazionale che assume
l'iniziativa del SINCERT, non consentirebbe di riconoscere pari
validita' tra le attestazioni rilasciate da organismi accreditati dal
SINCERT e quelle rilasciate da organismi accreditati da soggetti non
italiani.
L'ANCE (Associozioni nazionale costruttori edili), nel condividere
la tesi esposta dall'ANIEM, sottolinea che la realizzazione di
un'opera civile comporta, in genere, il ricorso ad un'ampia varieta'
di processi di lavorazione riconducibili spesso a piu' categorie del
decreto del Presidente della Repubblica n. 34/2000 e che e' il
sistema gestionale di una impresa di costruzioni, cioe' la sua
capacita' organizzativa, che garantisce la qualita' di quanto
realizzato. L'ANCE sottolinea che quanto indicato dal SINCERT nel
documento RT-05 Rev. 05 non sembra aderente ne' alla realta' del
settore ne' allo spirito della norma (art. 4, comma 2, decreto del
Presidente della Repubblica n. 34/2000) e percio' chiede
all'Autorita' di confermare l'indicazione fornita al punto 10 della
determinazione n. 56/2000.
In merito alla questione dei soggetti accreditati al rilascio della
dichiarazione, l'ANCE condivide il fatto che, le indicazioni fornite
dal SINCERT con il documento RT-08 sono operative solo nei confronti
degli organismi accreditati dal SINCERT, e, dunque, per lo piu'
nell'ambito nazionale, ma che, in virtu' dell'accordo di mutuo
riconoscimento EA, tutte le dichiarazioni rilasciate da organismi
accreditati da altri enti aderenti all'EA devono essere ritenute
valide. In tal senso, anche nella considerazione che alla fine del
2004 il possesso della dichiarazione non sara' sufficiente per la
partecipazione alle gare, l'ANCE non rileva criticita' di rilievo in
merito al fatto che gli organismi accreditati al rilascio della
certificazione possano rilasciare anche la dichiarazione.
Il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti evidenzia che la
disposizione dell'art. 4, comma 2, del decreto del Presidente della
Repubblica n. 34/2000, e' aderente alla realta' produttiva del
settore edile e che, pertanto, sia la certificazione e sia la
dichiarazione debbano essere indipendenti dalle categorie di
lavorazioni eseguite dall'impresa. Il Ministero e', inoltre,
dell'avviso che non vi e' la necessita' di richiedere agli organismi
gia' accreditati al rilascio della certificazione un ulteriore
accreditamento per il rilascio della dichiarazione.
Anche l'AGI (Associozione imprese generali), nel richiamare il
disposto dell'art. 4, comma 2, del decreto del Presidente della
Repubblica n. 34/2000 concorda con le considerazioni del Ministero
delle infrastrutture e dei trasporti.
L'Autorita' a seguito degli avvisi espressi nell'audizione, al fine
di definire una posizione che trovasse anche l'accordo del SINCERT,
ha ritenuto necessario convocare lo stesso in un incontro. L'incontro
si e' svolto l'11 febbraio 2003. I risultati di questo incontro sono
stati poi confermati in una nota inviata dal SINCERT all'Autorita' in
data 12 febbraio 2003.
L'Autorita', data la complessita' dei problemi in esame, ha,
inoltre, ritenuto di dover acquisire anche l'avviso della commissione
consultiva di cui all'art. 8, comma 3, legge 11 febbraio 1994, n. 109
e successive modificazioni nonche' all'art. 5 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 34/2000, espresso nella seduta del
21 marzo 2003.
La commissione ha affermato che la qualita' aziendale, in termini
integrali o nella versione semplificata di cui all'allegato C al
decreto del Presidente della Repubblica n. 34/2000, non puo' essere
riferita alla conformita' del singolo prodotto a standard protonici
di derivazione industriale in quanto ogni opus assume caratteristiche
di unicum, cioe' di prototipo essa stessa, vuoi per la variabilita'
delle condizioni al contorno di opere sul piano formale identiche,
vuoi per la diversita' degli approcci produttivi che opere analoghe
in localizzazioni simili derivano dalla liberta' organizzativa del
realizzatore ultimo. Anche la commissione ritiene, quindi, che il
riferimento a specifiche categorie di cui all'allegato A al decreto
del Presidente della Repubblica n. 34/2000 non e' inerente allo
spirito ed alla prassi della normazione tecnica di settore. Tale
considerazione trova, a parere della commissione, conferma non solo
nell'art. 4, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica n.
34/2000 ma anche nell'allegato C al suddetto decreto del Presidente
della Repubblica dove, al punto 1), si afferma «La dichiarazione di
esistenza di elementi di sistema di qualita' da parte degli organismi
di certificazione e' relativa ai suddetti aspetti gestionali
dell'impresa, che li applichera' ai lavori delle diverse categorie
per le quali l'impresa stessa intende qualificarsi. Gli aspetti
gestionali dell'attivita' di impresa vengono esaminati nel presente
documento raggruppati per aree omogenee dal punto di vista
organizzativo/operativo».
La commissione fa anche rilevare che in tal senso deve essere
interpretato quanto gia' affermato dall'Autorita' nel punto 10) della
determinazione n. 56/2000. Dato pero' l'equivoco che il contenuto del
punto puo' comportare anche la commissione e' dell'avviso che la
certificazione e la documentazione devono contenere apposite dizioni
che specificano che esse si riferiscono agli aspetti gestionali
dell'impresa.
Considerato in diritto.
L'Autorita' in base ai risultati dell'audizione e dell'avviso della
commissione consultiva nonche' della sentenza del Consiglio di Stato
sez. V del 10 marzo 2003, n. 1297 e delle intese raggiunte con il
SINCERT nella riunione dell'11 febbraio 2003 confermate dallo stesso
nella richiamata nota del 12 febbraio 2003 ritiene che:
1) la certificazione o la dichiarazione fanno riferimento ai
requisiti della normativa tecnica volontaria ma vengono utilizzate ai
fini propri di specifiche legislazione nazionale;
2) le certificazioni e le dichiarazioni devono essere rilasciate
da organismi di certificazione accreditati da enti che aderiscono ad
accordi internazionali multilaterali di mutuo riconoscimento;
3) gli schemi previsti dall'accordo di mutuo riconoscimento tra
gli enti di accreditamento europei (accordo MLA EA) per
l'accreditamento degli organismi abilitati al rilascio di documenti
inerenti i sistemi di qualita', consentono indirizzi interpretativi e
prescrizioni integrative che siano ritenuti, a giudizio delle
competenti autorita' nazionali, necessari ai fini previsti da
specifiche norme del Paese e cio', sicuramente, puo' avvenire per
l'accreditamento al rilascio della dichiarazione che e' un documento
di natura transitoria presente soltanto in Italia;
4) l'Autorita', di concerto con il SINCERT, puo', pertanto,
introdurre requisiti aggiuntivi che siano ritenuti idonei a garantire
il valore e la credibilita' delle certificazioni e documentazioni,
quali fattori primari per il conseguimento degli obiettivi di
qualita' nelle costruzioni che la legislazione italiana si prefigge;
5) occorre, ai fini di favorire la libera concorrenza nell'ambito
dell'Unione europea, consentire agli organismi di certificazione
accreditati da enti di accreditamento firmatari degli accordi MLA EA
di operare sul mercato italiano sulla base della competenza generale
garantita dagli accreditamenti di cui sono in possesso, purche' si
conformino alle prescrizioni particolari regolanti il rilascio delle
certificazioni e delle dichiarazioni da utilizzare ai fini della
qualificazione necessaria in Italia per partecipare agli appalti ed
alle concessioni di lavori pubblici e per eseguire i relativi lavori.
L'Autorita' tenuto conto delle considerazioni prima esposte e'
dell'avviso che:
a) la dichiarazione puo' essere rilasciata da un organismo
accreditato dal SINCERT nel settore EA 28;
b) la dichiarazione deve essere rilasciata in conformita' alle
prescrizioni di cui al documento SINCERT RT-08 (Rev. 01 del
19 dicembre 2000 e successive) con le modifiche di cui alla
successiva lettera i);
c) la certificazione puo' essere rilasciata da un organismo
accreditato dal SINCERT nel settore EA 28;
d) la certificazione deve essere rilasciata in conformita' alle
prescrizioni di cui al documento SINCERT RT-05 (Rev. 05 del 13 maggio
2002 e successive) con le modifiche di cui alla successiva lettera
j);
e) la dichiarazione puo' essere rilasciata da un organismo
accreditato nel settore EA 28 da enti di accreditamento, diversi dal
SINCERT, firmatari degli accordi MLA EA, purche' esso dimostri di
operare in conformita' al suddetto documento SINCERT RT-08;
f) la certificazione puo' essere rilasciata da un organismo
accreditato nel settore EA 28 da enti di accreditamento, diversi dal
SINCERT, firmatari degli accordi MLA EA, purche' esso dimostri di
operare in conformita' al suddetto documento SINCERT RT-05;
g) la conformita' di cui alle lettere e) ed f) e' assicurata dal
SINCERT tramite accordo/contratto stipulato tra il SINCERTe
l'organismo accreditato oppure dall'ente di accreditamento diverso
dal SINCERT o anche direttamente dal SINCERTnel quadro di un
protocollo di intesa fra Sincert ed ente di accreditamento;
h) l'elenco degli organismi accreditati che si siano impegnati a
rilasciare la dichiarazione nel rispetto delle prescrizioni del
suddetto documento SINCERT RT-08 nonche' gli accordi/contratti ed i
protocolli d'intesa di cui alla precedente lettera g) sono comunicati
dal SINCERT all'Autorita' che li rende noti tramite l'Osservatorio
dei lavori pubblici;
i) le dichiarazioni devono riportare, obbligatoriamente, dizioni
del seguente tipo: «Presenza degli elementi significativi e correlati
di sistema di qualita' verificata secondo le prescrizioni del
documento SINCERT RT-08.» o altre formulazioni o soluzioni
equivalenti, nonche' la seguente dizione: «La presente dichiarazione
si intende riferita agli aspetti gestionali dell'impresa nel suo
complesso ed e' utilizzabile ai fini della qualificazione delle
imprese di costruzione ai sensi dell'art. 8 della legge 11 febbraio
1994 e successive modificzazioni e del decreto del Presidente della
Repubblica 25 gennaio 2000, n. 34»;
j) le certificazioni devono riportare dizioni del seguente tipo:
«Sistema di gestione per la qualita' conforme alla Norma ISO
9001:2000 valutato secondo le prescrizioni del documento SINCERT
RT-05» o altre formulazioni o soluzioni equivalenti, nonche' la
seguente dizione: «La presente certificazione si intende riferita
agli aspetti gestionali dell'impresa nel suo complesso ed e'
utilizzabile ai fini della qualificazione delle imprese di
costruzione ai sensi dell'art. 8 della legge 11 febbraio 1994 e
successive modificazioni e del decreto del Presidente della
Repubblica 25 gennaio 2000, n. 34»;
k) le documentazioni e le certificazioni contenenti dizioni che
indichino la loro validita' soltanto per alcune delle categorie di
cui all'allegato A al decreto del Presidente della Repubblica n.
34/2000 devono, entro trenta giorni dalla eventuale richiesta delle
imprese titolari dei documenti, essere modificate, a cura degli
organismi di certificazione che le hanno rilasciate, con
l'inserimento delle dizioni di cui alle precedenti lettere i) e j);
l) le SOA indicano nelle attestazioni di qualificazione il
possesso della certificazione di sistema di qualita' o della
dichiarazione del possesso di elementi significativi e tra loro
correlati di sistema di qualita', soltanto nel caso i suddetti
documenti siano stati rilasciati da organismi accreditati ai sensi
delle precedenti lettere a), c), e) ed f), resi noti
dall'Osservatorio ai sensi della precedente lettera h), e qualora
riportino le indicazioni di cui alle precedenti lettere i) e j).
Roma, 14 maggio 2003
Il Presidente: Garri