Alle Amministrazioni statali
Agli Enti pubblici
Alle Regioni
Alle Province autonome di Trento e
di Bolzano
Alle Amministrazioni provinciali e
comunali
Alle Comunita' montane, isolane e
di arcipelago
Alle Unioni di comuni
e, per conoscenza:
Alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri
Alla Conferenza dei presidenti
delle regioni e delle province
autonome
Alla Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e
le province autonome di Trento e
Bolzano
Alla Conferenza Stato-Citta' ed
autonomie locali
All'Associazione nazionale comuni
italiani (A.N.C.I.)
All'Unione province italiane
(U.P.I.)
All'Unione nazionale comuni montani
(U.N.C.E.M.)
Premessa:
Ai sensi dell'art. 1 del decreto del Ministro del tesoro, del
bilancio e della programmazione economica del 7 gennaio 1998 e
successive modificazioni, la Cassa depositi e prestiti (CDP) e', in
via generale, autorizzata a concedere mutui per finanziare le spese
di investimento dei propri enti mutuatari.
Per la maggior parte di questi ultimi, il divieto di ricorrere al
credito per finanziare spese diverse da quelle di investimento deriva
dai loro stessi ordinamenti:
per i comuni, le province, le citta' metropolitane e le Regioni,
il divieto e' sancito a livello costituzionale (art. 119 Cost.);
per le articolazioni interterritoriali, associative o strumentali
degli enti locali, quali le comunita' montane, isolane o di
arcipelago, le unioni di comuni, i consorzi di funzioni, il divieto
discende in via generale dal combinato disposto degli articoli 2 e
202 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (T.U.E.L.).
La definizione di «investimento» assume dunque un ruolo centrale
sia presso gli ordinamenti degli enti di riferimento che presso
l'Istituto, la cui attivita' di finanziamento e' comunque vincolata a
tale parametro, anche quando essa e' rivolta a soggetti non
direttamente destinatari dei divieti sopramenzionati.
Per le ragioni esposte, si ritiene utile fornire alcune sintetiche
linee guida, volte a rappresentare gli orientamenti assunti su
situazioni che, in sede di verifica delle condizioni che legittimano
l'intervento della CDP a norma dell'art. 1 del citato decreto
ministeriale, hanno presentato il maggiore grado di complessita'.
Spese di investimento:
Per spese di investimento finanziabili dalla CDP si intendono le
spese in conto capitale a fronte delle quali nel bilancio dell'ente,
che le sostiene, si registra un incremento patrimoniale.
Le ragioni che hanno indotto l'Istituto a delimitare la propria
attivita' creditizia sulla base di tale definizione risiedono
principalmente in due ordini di motivi:
in primo luogo, tale definizione risponde all'esigenza, propria
di una istituzione preposta all'erogazione del credito, di
salvaguardare la solidita' patrimoniale dei soggetti finanziati e,
dunque, di limitare l'intervento in favore degli enti che informano
il proprio operato a criteri di stabilita' patrimoniale;
in secondo luogo, tale definizione e' in linea con quelle
contenute nel Sistema europeo dei conti nazionali e regionali nella
Comunita' (Reg. CE 25 giugno 1996 n. 2223), rilevanti ai fini
dell'applicazione delle fonti comunitarie in materia di disavanzi
pubblici.
Per la determinazione del criterio di operativita' sopra indicato,
la CDP ha preso atto che l'art. 202 del T.U.E.L., nel circoscrivere
il ricorso all'indebitamento, fa riferimento alle spese di
investimento e non alla categoria delle spese in conto capitale.
Peraltro, nell'art. 119 della Costituzione, il limite
all'indebitamento per gli investimenti e' collocato nell'ambito della
disposizione che attribuisce agli enti un proprio patrimonio, ponendo
in tal modo un nesso tra quest'ultimo e gli investimenti.
I casi esaminati:
Tra le fattispecie che, con maggiore frequenza, hanno dato luogo ad
approfondimenti rientrano gli investimenti che non sono direttamente
realizzati dal soggetto che li finanzia mediante ricorso a capitale
di debito.
Il criterio assunto dall'Istituto in questi casi e' quello di
verificare se le risorse trasferite dall'ente che assume il debito al
terzo beneficiario siano utilizzate da quest'ultimo per realizzare
investimenti e se questi generino un accrescimento del patrimonio del
soggetto finanziatore. Tale variazione deve essere di norma immediata
e diretta.
In questa fattispecie rientrano i «conferimenti di capitale». Gli
enti mutuatari, attraverso la partecipazione al capitale di societa'
per la gestione di servizi pubblici o al fondo di dotazione di
aziende e consorzi, forniscono risorse e ottengono attivita'
finanziarie (azioni/quote) che figurano nel loro stato patrimoniale.
E' invece esclusa la possibilita' di ricorso al credito della CDP,
qualora i conferimenti siano destinati a ricapitalizzare consorzi,
aziende o societa' per ripianare perdite.
La possibilita' di ricorrere all'indebitamento nei casi in cui
l'accrescimento del patrimonio dell'ente sia differito nel tempo non
e' tuttavia sempre esclusa.
Sono i casi di concessione di lavori pubblici ovvero di contratti
di servizio pubblico, nei quali sia previsto che la proprieta' dei
beni realizzati venga acquisita al patrimonio dell'ente alla
scadenza, anche anticipata, del rapporto concessorio o di servizio.
Gli enti possono essere ammessi al finanziamento, ad esempio per la
quota di contributo a loro carico, a condizione che si produca la
variazione positiva nel loro patrimonio, anche se differita nel
tempo.
I «trasferimenti di capitale», dal soggetto che ricorre al capitale
di debito a colui che beneficia del trasferimento e realizza
l'investimento sono ritenuti meritevoli di finanziamento a condizione
che:
i trasferimenti si realizzino tra unita' istituzionali
appartenenti al settore delle pubbliche amministrazioni (es:
contributi agli investimenti erogati dalle Regioni in favore di enti
locali per sostenere lo sviluppo infrastrutturale di specifici
settori, come viabilita', servizio idrico, ecc.);
i trasferimenti siano a favore di soggetti concessionari di
lavori pubblici o di proprietari e/o gestori di impianti, di reti o
di dotazioni funzionali all'erogazione di servizi pubblici o di
soggetti che erogano servizi pubblici, che gli stessi trasferimenti
siano destinati a investimenti e che le concessioni o i contratti di
servizio prevedano la retrocessione degli investimenti agli enti
committenti alla loro scadenza, anche anticipata.
Nell'ultimo dei casi esaminati la CDP si riserva di verificare
quanto posto a fondamento della attivita' di finanziamento,
attraverso l'acquisizione di documentazione (contratto di concessione
di lavori pubblici, contratto di servizio, etc.), che dia evidenza
della sussistenza delle condizioni richieste.
Integra la fattispecie di trasferimento di capitale (dal soggetto
che ricorre al capitale di debito al soggetto che realizza
l'investimento l'ipotesi, peculiare dei prestiti della CDP, in cui il
mutuo sia concesso a favore del soggetto che realizza l'investimento
(mutuatario alias beneficiario) e gli oneri del servizio del debito
siano assunti a carico di un altro soggetto (pagatore alias
debitore).
Nei casi particolari e in tutti i casi dubbi, quali quelli
riferibili ad alcuni contratti atipici (es.: leasing operativo;
global service), o al finanziamento di «programmi» di investimenti,
l'istituto si riserva di verificare, attraverso un'opportuna
attivita' istruttoria e l'acquisizione di documentazione, la natura
delle spese da finanziare.
Roma, 29 luglio 2003
Il direttore generale: Turicchi