L'AUTORITA'
Considerato in fatto.
L'Associazione nazionale comuni d'Italia (ANCI) dell'Emilia e
Romagna, con nota del 3 giugno 2004, ha chiesto a questa Autorita' di
esprimere il proprio avviso in ordine ad alcuni problemi che si
presentano negli appalti di manutenzione e nei contratti aperti
previsti dall'art. 154 del decreto del Presidente della Repubblica
21 dicembre 1999, n. 554 e successive modifiche, nonche' in ordine
alla possibilita' di ricorrere per questi lavori all'appalto
integrato di cui all'art. 19, comma 1, lettera b) della legge 11
febbraio 1994, n. 109 e successive modifiche ed all'art. 140 del
decreto del Presidente della Repubblica 21 dicembre 1999, n. 554 e
successive modifiche.
In particolare l'Associazione ha rappresentato che per i lavori di
manutenzione affidabili con contratti aperti e' estremamente
difficile prevedere l'organizzazione delle singole lavorazioni e di
conseguenza valutare i rischi per la sicurezza e salute dei
lavoratori e, pertanto, sussiste l'impossibilita' di assolvere a gran
parte delle prescrizioni previste dalle norme vigenti in materia di
sicurezza.
Soluzione adeguata, secondo l'Associazione, potrebbe essere quella
di indicare nel relativo bando di gara un piano di sicurezza di
massima basato sulla lettura dei dati storici delle lavorazioni
effettuate in casi similari nel passato e ponendo a carico
dell'appaltatore l'elaborazione di uno specifico piano operativo di
sicurezza collegato ad ogni singolo ordine di lavoro.
Considerato in diritto.
Le richieste di chiarimenti avanzate necessitano in primo luogo di
chiarire cosa le norme intendono per manutenzione. La specificazione
e' contenuta nell'art. 2, comma 2, lettera l), del decreto del
Presidente della Repubblica n. 554/1999 e successive modifiche. Essa
e' definita come la combinazione di tutte le azioni tecniche
specialistiche e amministrative, incluse le azioni di supervisione,
volte a mantenere o a riportare un opera o un impianto nella
condizione di svolgere la funzione prevista dal provvedimento di
approvazione del progetto. Da tale definizione si deduce che essa si
riferisce sia alla manutenzione ordinaria sia a quella straordinaria.
Va, inoltre, rilevato che la manutenzione puo' essere suddivisa in
quella programmabile ed in quella di pronto intervento.
In secondo luogo va chiarito che il contratto aperto e' definito
dall'art. 154, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica
n. 554/1999 e successive modifiche come il contratto che si riferisce
ad un determinato arco di tempo e che prevede, come oggetto,
l'esecuzione di lavorazioni che sono singolarmente definite nel loro
contenuto prestazionale ed esecutivo ma non nel loro numero. La
quantita' delle prestazioni da eseguire dipende dalle necessita' che
verranno in evidenza nell'arco di tempo previsto contrattualmente. Si
tratta, quindi, di contratti che riguardano esclusivamente
lavorazioni inerenti la manutenzione ordinaria o straordinaria
definita di pronto intervento. Nel caso, infatti, che gli interventi
siano individuabili sia nel contenuto prestazionale ed esecutivo, sia
nel numero e sia nella localizzazione si tratta di normali appalti di
esecuzione di lavori.
Va, inoltre, osservato che la normativa (art. 19, comma 1, lettera
b), della legge 11 febbraio 1994, n. 109 e successive modifiche)
prevede la possibilita' di impiegare l'appalto integrato per gli
interventi di manutenzione, restauro e scavi archeologici qualsiasi
siano i loro importi nonche' per gli interventi di importo superiore
a Euro 200.000 e inferiore a 10 milioni di euro qualora, pero', la
componente impiantistica o tecnologica incida per piu' del 60% del
valore dell'opera e per gli interventi di importo inferiore a Euro
200.000 e pari o superiore a 10 milioni di euro senza alcun limite
sulla loro natura. Il comma 1-bis del suddetto art. 19 dispone, poi,
che la gara per l'appalto integrato deve avvenire sulla base di un
progetto definitivo, mentre il comma 5-bis del medesimo articolo
dispone che nel caso di lavori di manutenzione l'esecuzione dei
lavori puo' prescindere dalla redazione del progetto esecutivo. Cio'
significa che i lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria,
programmabili o di pronto intervento, possono essere eseguiti sulla
base del progetto definitivo.
La suddetta disposizione (art. 19, comma 5-bis, della legge n.
109/1994 e successive modifiche) conferma gli avvisi piu' volte
espressi dall'Autorita' (determinazione del 31 gennaio 2001, n. 4) in
ordine alla derogabilita' della disposizione relativa ai tre livelli
progettuali (preliminare, definitivo ed esecutivo) ogni qual volta la
differenza di definizione tecnica fra il progetto definitivo e quello
esecutivo, nella sostanza, non sussiste. La disposizione, pero', non
puo' essere intesa nel senso che nel caso dei lavori di manutenzione
non e' mai obbligatorio redigere il progetto esecutivo.
Qualora, infatti, si tratta di lavori di manutenzione straordinaria
di un opera, nella quale va compresa anche la ristrutturazione, il
recupero o la trasformazione dell'opera, non si puo' prescindere
dall'obbligo di redigere il progetto esecutivo in quanto sussiste
certamente una differenza di livello di definizione tecnica fra il
progetto definitivo e quello esecutivo.
In base a tale assetto normativo puo' concludersi che allorche' si
tratta di lavori di manutenzione - costituiti da lavorazioni definite
nel contenuto prestazionale ed esecutivo, nel numero e nella
localizzazione - puo' impiegarsi sia il contratto di sola esecuzione,
da affidare sulla base di un progetto esecutivo, e sia il contratto
di progettazione esecutiva e di esecuzione (appalto integrato), da
affidare sulla base di un progetto definitivo, mentre se si tratta di
lavori di manutenzione - costituiti da lavorazioni definite nel loro
contenuto prestazionale ed esecutivo ma non nel loro numero e nella
loro localizzazione - puo' essere utilizzato sia il contratto di sola
esecuzione e sia il contratto aperto. Va osservato che in questo
ultimo caso fra le due possibilita' e' sicuramente da preferire il
contratto aperto in quanto piu' rispondente al fatto che si tratta in
sostanza di manutenzione di pronto intervento.
Per quanto riguarda l'aspetto della sicurezza va considerato che
esso si presenta differente nel caso dell'appalto integrato e nel
caso dei contratti aperti. In entrambi i casi le norme obbligano
all'osservanza delle disposizioni sulla sicurezza dei luoghi di
lavori ed in particolare di quelle di cui al decreto del Presidente
della Repubblica del 3 luglio 2003, n. 222, sui contenuti minimi dei
piani di sicurezza, secondo il quale, laddove non e' prevista la
redazione dei piani di sicurezza e di coordinamento ai sensi del
decreto legislativo del 14 agosto 1996, n. 494, e successive
modifiche, le stazioni appaltanti sono comunque tenute ad effettuare
una stima dei relativi costi per il cui calcolo, come suggerisce
l'ente richiedente, si puo' fare riferimento agli interventi
pregressi.
Le suddette disposizioni comportano che:
a) nel caso dell'appalto integrato il progetto definitivo posto a
base di gara deve contenere anche degli elaborati costituenti lo
sviluppo del documento facente parte del progetto preliminare
denominato prime indicazioni e disposizioni per la stesura dei piani
di sicurezza (art. 18, comma 1, lettera f), del decreto del
Presidente della Repubblica 21 dicembre 1999, n. 554 e successive
modifiche);
b) nel caso del contratto aperto, invece - tenuto conto del fatto
che le lavorazioni devono essere eseguite in luoghi non sempre
preventivamente conosciuti e, pertanto, nella maggior parte dei casi
e' difficile prevedere l'organizzazione e lo svolgimento delle
singole lavorazioni e la valutazione dei rischi per la sicurezza e
salute dei lavoratori e, conseguentemente, la redazione di preventivi
piani per la prevenzione degli stessi - occorre che le specifiche
tecniche delle singole lavorazioni previste contrattualmente
contengano anche disposizioni inerenti l'aspetto della sicurezza sia
per quanto riguarda le maestranze impegnate nell'esecuzione delle
lavorazioni sia per quanto riguarda gli utenti delle opere su cui si
interviene.
Nei bandi di gara vanno, poi, sempre indicati i costi dei piani di
sicurezza che non sono soggetti a ribasso. Per quanto riguarda il
contratto aperto va osservato che - dato che non e' tecnicamente
possibile, come prima rilevato, redigere dei piani di sicurezza ma
soltanto prescrizioni operative finalizzate a garantire la sicurezza
della maestranze e dell'utenza e, di conseguenza, non e' possibile
valutare i costi tramite la redazione di un computo metrico - occorre
specificare quale e' la parte del prezzo complessivo di ogni singola
prestazione prevista contrattualmente - quasi sempre, valutato a
corpo con riferimento a piu' lavorazioni fra loro collegate - che
riguarda la sicurezza e che, come prima ricordato, non e' soggetta a
ribasso. Va poi osservato che la stazione appaltante deve, oltre ad
imporre tali prescrizioni operative nel contratto, aver cura di
verificare che, nel corso dei lavori, vengano adottate
dall'appaltatore tutte le misure, volta per volta, comunque
necessarie ad assicurare la salute e sicurezza dei lavoratori e degli
utenti delle opere interessate dai lavori di manutenzione.
In base alle suddette considerazioni si e' dell'avviso che:
a) nel caso di lavori di manutenzione - costituiti da un insieme
di lavorazioni individuate nel loro contenuto tecnico e esecutivo
nonche' nel loro numero e nella loro localizzazione - e' impiegabile
il contratto di sola esecuzione oppure il contratto di progettazione
esecutiva ed esecuzione denominato appalto integrato;
b) nel caso di lavori di manutenzione - costituiti da un insieme
di lavorazioni individuate nel loro contenuto tecnico ed esecutivo ma
non nel loro numero e nella loro localizzazione - e' impiegabile di
norma il contratto aperto;
c) l'affidamento dei contratti di sola esecuzione di lavori di
manutenzione deve avvenire sulla base di un progetto esecutivo -
comprendente anche il piano di sicurezza redatto nel rispetto delle
disposizioni previste dal decreto legislativo 19 settembre 1994, n.
626 e successive modifiche nonche' dal decreto legislativo 14 agosto
1996, n. 494 e successive modifiche dall'art. 31 comma 1, della legge
11 febbraio 1994, n. 109 e successive modifiche e dal decreto del
Presidente della Repubblica 3 luglio 2003, n. 222 e successive
modifiche - e con l'indicazione nel bando di gara dei costi dei piani
di sicurezza non soggetti a ribasso;
d) l'affidamento dei contratti di progettazione esecutiva ed
esecuzione, denominato appalto integrato, di lavori di manutenzione
deve avvenire sulla base di un progetto definitivo e con
l'indicazione nel bando di gara dei costi della sicurezza non
soggetti a ribasso;
e) il progetto definitivo posto a base di gara dell'appalto
integrato di cui alla precedente lettera d) deve comprendere anche
degli elaborati - costituenti lo sviluppo del documento facente parte
del progetto preliminare denominato prime indicazioni e disposizioni
per la stesura dei piani di sicurezza (art. 18, comma 1, lettera f),
del decreto del Presidente della Repubblica 21 dicembre 1999, n. 554
e successive modifiche) - che devono essere predisposti nel rispetto
delle disposizioni, per quanto impiegabili, previste dal decreto
legislativo 19 settembre 1994, n. 626 e successive modifiche nonche'
dal decreto legislativo 19 agosto 1996, n. 494 e successive
modifiche, dall'art. 31, comma 1, della legge 11 febbraio 1994, n.
109 e successive modifiche e dal decreto del Presidente della
Repubblica 3 luglio 2003, n. 222 e successive modifiche;
f) l'affidamento dei contratti aperti di lavori di manutenzione
deve avvenire sulla base di un progetto definitivo - costituito
essenzialmente dalla individuazione, per ognuno dei tipi delle
lavorazioni previste nel contratto, del loro contenuto tecnico ed
esecutivo e della specificazione degli apprestamenti da realizzare
per garantire la sicurezza delle maestranze e degli utenti delle
opere su cui si interviene - e con l'indicazione nel bando di gara
del costo complessivo di ogni singola lavorazione e della quota parte
di tale costo, non soggetto a ribasso, riguardante l'esecuzione dei
suddetti apprestamenti.
Roma, 28 luglio 2004
Il presidente: Garri