IL CONSIGLIO
Premesso:
Numerose stazioni appaltanti hanno chiesto a quest'Autorita' di
esprimere il proprio avviso sulla data di decorrenza
dell'interdizione dalla partecipazione alle gare d'appalto e di
concessione di lavori pubblici e dalla stipulazione dei relativi
contratti, per coloro che hanno reso false dichiarazioni sui
requisiti e sulle condizioni necessarie alla partecipazione alle
stesse. Il riferimento e', in particolare, all'art. 75, comma 1,
lettera h), del decreto del Presidente della Repubblica 21 dicembre
1999, n. 554, introdotto dall'art. 2 del decreto del Presidente della
Repubblica 30 agosto 2000, n. 412, in recepimento - con i necessari
adattamenti alle peculiarita' dell'ordinamento nazionale - dell'art.
24 della direttiva 93/37/CEE; attiene, pertanto, ai requisiti
soggettivi o generali che vanno dichiarati dal concorrente al momento
della partecipazione alle gare ed a quelli oggettivi di capacita'
economico-finanziaria e tecnico-organizzativa e alle altre condizioni
previste dal bando, necessari per l'aggiudicazione e la successiva
stipulazione dei contratti. Analoga disposizione e' contenuta
nell'art. 17 del decreto del Presidente della Repubblica 25 gennaio
2000, n. 34, e s. m. secondo cui (relativa lettera m) costituisce
requisito generale occorrente ai fini della qualificazione delle
imprese l'inesistenza di false dichiarazioni circa il possesso dei
requisiti richiesti per l'ammissione agli appalti e per il
conseguimento degli attestati di qualificazione. L'Autorita', pur in
mancanza, per tale ultima ipotesi, di specifica indicazione di un
termine di interdizione, ha ritenuto, per analogia delle fattispecie,
che lo stesso fosse pari ad un anno come previsto per i requisiti di
partecipazione alle gare (determinazione n. 16/23, del 5 dicembre
2001).
L'intervento dell'Autorita' trova giustificazione nel potere alla
stessa attribuito di cosiddetta regolazione interpretativa, basato
sul disposto di cui all'art. 4, comma 16, lettera g), della legge
11 febbraio 1994, n. 109 e s. m., che le consente, tra l'altro, la
formazione di tipologie unitarie da mettere a disposizione delle
amministrazioni (Cons. Stato Sez. IV, 5 aprile 2003, n. 203 e Sez. V,
30 ottobre 2003, n. 6760); lo stesso, inoltre, si ricollega
all'evoluzione del concetto di vigilanza, inteso, oggi, non solo
nella verifica del rispetto delle disposizioni formali dettate in
materia, ma anche nella definizione sostanziale di regole, a
contenuto prettamente interpretativo, che consentano di rendere
omogenee le procedure di applicazione della normativa generale ed
astratta da parte di tutti i soggetti interessati al mercato (Cons.
Stato Sez. V, 26 maggio 2003, n. 2852); tanto che, ai sensi dell'art.
3, comma 3, del decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999 e
s. m. indicato, le delibere e gli atti dell'Autorita' riguardanti
questioni di rilievo generale o comportanti la soluzione di questioni
di massima sono pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
italiana.
Con l'occasione, sembra anche opportuno dare conto dell'evoluzione
interpretativa dell'Autorita' sugli ulteriori profili della
fattispecie; e tanto anche al fine, programmato dal suo Consiglio, di
riassumere in un aggiornato ed unico testo le soluzioni delle
questioni portate al suo esame e da esso man mano risolte con
specifici atti di regolazione interpretativa.
Ritenuto:
Nell'indicata prospettiva, va premesso che, in base alla normativa
vigente, a decorrere dal 1° gennaio 2000, i lavori pubblici possono
essere eseguiti esclusivamente da soggetti qualificati ai sensi dei
commi 2 e 3 dell'art. 8 della legge n. 109/1994 e s. m., e non
esclusi ai sensi del successivo comma 7 (art. 8, comma 8, legge n.
109/1994 e s. m.). Le imprese, quindi, per poter partecipare alle
gare per l'affidamento di appalti o di concessioni di lavori
pubblici, e stipulare i relativi contratti, devono essere
adeguatamente qualificate e moralmente affidabili; vi e', cioe', la
necessita' del possesso da parte di esse di requisiti (oggettivi) di
tipo economico-finanziario e tecnico-organizzativo, e di requisiti
(soggettivi) di affidabilita' morale e professionale. Quanto ai primi
dei requisiti indicati, in base al nuovo sistema di qualificazione,
previsto dall'indicato art. 8 della legge n. 109/1994 e s. m. ed
attuato dal decreto del Presidente della Repubblica 25 gennaio 2000,
n. 34 e s. m., la relativa dimostrazione, in occasione delle singole
gare, (nulla dispone in proposito la direttiva comunitaria 37/93/CEE)
deve avvenire, per la maggior parte di esse, con la produzione di
un'attestazione di qualificazione emessa da soggetti terzi (SOA), i
quali, ancorche' siano organismi privati, svolgono una funzione
pubblicistica di certificazione che sfocia in un'attestazione con
valore di atto pubblico (Cons. Stato Sez. VI, 14 maggio 2004, n.
2125). Per cui, per le gare d'importo superiore a 150.000 euro, la
produzione del documento - che ha natura fidefaciente - costituisce
unica condizione necessaria e sufficiente per la dimostrazione
dell'esistenza dei requisiti di capacita' tecnica e finanziaria ai
fini dell'affidamento di lavori pubblici (art. 1, comma 3, detto
decreto del Presidente della Repubblica 34/2000 e s. m).
Per la maggior parte delle gare, quindi, i requisiti di idoneita'
oggettiva del partecipante sono considerati di tipo statico; una
volta, cioe', accertati (sulla base della pregressa attivita) e
certificati in apposito documento, se ne presume l'esistenza e la
permanenza per tutta la durata di validita' (cinque anni)
dell'attestazione di qualificazione, e non necessitano d'ulteriore
verifica in occasione delle singole e specifiche gare. Per le gare,
invece, d'importo pari o inferiore a 150.000 euro, le imprese, ove
non abbiano l'attestazione di qualificazione o non intendano
produrla, sono tenute a dichiarare di possedere i requisiti oggettivi
occorrenti e sono tenute eventualmente a dimostrarli, se sorteggiate,
nel procedimento cosiddetto di verfica a campione, di cui all'art.
10, comma 1-quater, della legge n. 109/1994 e s.m. e, comunque, se
provvisorie aggiudicatarie o seconde graduate; analogamente, per gli
appalti d'importo a base di gara superiore a euro 20.658.276
(40.000.000.000 di vecchie lire), i concorrenti, oltre a produrre il
documento di qualificazione conseguita nella classifica VIII, devono
dichiarare, e poi dimostrare con le modalita' previste dallo stesso
art. 10, comma 1-quater, della legge n. 109/1994 e s. m. in
precedenza richiamato, di aver realizzato una cifra d'affari in
lavori non inferiore a tre volte l'importo a base di gara (art. 3,
comma 6, del decreto del Presidente della Repubblica n. 34/2000 e s.
m.).
La normativa sul nuovo sistema di qualificazione delle imprese,
come attuato dal decreto del Presidente della Repubblica n. 34/2000 e
s. m., prevede, inoltre, un complesso meccanismo di pubblicizzazione
dei dati relativi a quelle qualificate, con l'istituzione presso
l'Osservatorio dei lavori pubblici (art. 4, comma 10, lettera c),
della legge n. 109/1994 e s. m.) di un casellario informatico (art.
27 del decreto del Presidente della Repubblica n. 34/2000 e s. m.) in
cui vanno inseriti in via informatica, per ogni impresa qualificata,
tra l'altro e per quanto rileva ai fini dell'esaminata fattispecie:
r) gli eventuali provvedimenti di esclusione dalle gare ai sensi
dell'art. 8, comma 7, della legge (n. 109/1994 e s. m.) adottati
dalle stazioni appaltanti; s) le eventuali falsita' nelle
dichiarazioni rese in merito ai requisiti e alle condizioni rilevanti
per la partecipazione alle procedure di gara, accertate in esito alla
procedura di cui all'art. 10, comma 1-quater, della legge stessa. Da
tenere presente al riguardo che, ai sensi dell'indicato comma 7
dell'art. 8 della legge n. 109/1994 e s. m. e fino al 31 dicembre
1999, il Comitato centrale del (vecchio) Albo nazionale costruttori
continuava a disporre la sospensione da tre a sei mesi dalla
partecipazione alle procedure di affidamento di lavori pubblici nei
casi previsti dall'art. 24, primo comma, della direttiva comunitaria
93/37/CEE, il quale, come gia' rilevato, elenca i requisiti
soggettivi di affidabilita' morale e professionale dei concorrenti e
che, tra l'altro, consente alle stazioni appaltanti l'esclusione
dell'imprenditore: lettera g) che si sia reso gravemente colpevole di
false dichiarazioni nel fornire le informazioni che possono essere
richieste per la relativa partecipazione. All'esclusione dalle gare,
dal 1° gennaio 2000, devono provvedere direttamente le stazioni
appaltanti sulla base, in via transitoria e per determinare la durata
dell'interdizione, dei medesimi criteri valevoli per il Comitato
centrale del vecchio Albo nazionale costruttori. Successivamente,
tuttavia, dalla data di entrata in vigore del gia' richiamato decreto
del Presidente della Repubblica 30 agosto 2000, n. 412, l'esclusione
dalla partecipazione alle gare opera per l'anno precedente la data di
pubblicazione del bando di gara; avviene cioe' automaticamente e
senza possibilita' di graduazione temporale della sanzione.
Diversamente da quelli economico-finanziari e tecnico-organizzativi
(oggettivi), i requisiti di affidabilita' morale e professionale
(soggettivi o generali) del concorrente, oltre a dover esistere al
momento del conseguimento dell'attestazione di qualificazione (art.
17 del decreto del Presidente della Repubblica n. 34/2000 e s.m.),
devono, invece, permanere fino alla data della partecipazione alle
gare e fino alla stipulazione dei relativi contratti (art. 75, comma
1, decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999 e s. m.). Si
tratta, in particolare, di requisiti dinamici - riguardanti la
persona fisica dell'imprenditore o, per alcuni di essi (lett. c) del
detto art. 75) nel caso trattasi di impresa collettiva, dei suoi
amministratori o direttori tecnici - suscettibili d'evoluzione nel
tempo e per i quali non e', quindi, ipotizzabile un meccanismo
statico di accertamento come avviene per quelli di tipo oggettivo.
D'altra parte, tuttavia, pretenderne una specifica comprova in tutte
le fasi in cui si articola la procedura di gara e fino alla
stipulazione del contratto, oltre ad un notevole ed inutile aggravio
per i concorrenti, sarebbe stato in controtendenza rispetto alla
normativa sulla documentazione amministrativa di cui al testo unico
contenuto nel decreto del Presidente della Repubblica n. 445/2000 e
s. m.. Di modo che, per esigenze di semplificazione e di speditezza
procedimentale ed armonizzazione con la normativa
su1l'autocertficazione, ne e' stata imposta (comma 2 dell'indicato
art. 75 decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999 e s. m.)
la dichiarazione (che vale, in base all'art. 77-bis del detto decreto
del Presidente della Repubblica n. 445/2000 e s. m. come introdotto
dall'art. 15 del collegato alla finanziaria per il 2002, anche per i
precedenti penali e per i carichi pendenti), con l'obbligo per le
stazioni appaltanti di effettuare idonei controlli, anche a campione
(art. 71 del decreto del Presidente della Repubblica n. 445/2000 e s.
m.) e con l'obbligo della verifica del relativo possesso prima
dell'aggiudicazione definitiva.
Conclusivamente, pertanto, all'atto della partecipazione alle gare
per l'aggiudicazione di appalti o di concessioni di lavori pubblici,
il concorrente deve: sempre, dichiarare di possedere i requisiti
generali di affidabilita' morale e professionale di cui all'art. 75
del piu' volte richiamato decreto del Presidente della Repubblica n.
554/1999 e s. m.; dichiarare di possedere, per le gare di piccolo
importo - ove non produca l'attestazione di qualificazione - quelli
oggettivi di idoneita' economico-finanziaria e tecnico-organizzativa
e, per le gare di grande rilevanza economica, una cifra di affari non
inferiore a tre volte l'importo a base di gara; e dichiarare, infine,
tutte le altre circostanze le quali, per legge o per scelta
discrezionale della stazione appaltante, siano rilevanti ai fini
della partecipazione e dell'aggiudicazione dei contratti. Il mero
riscontro della regolarita' formale delle dichiarazioni indicate e',
poi, sufficiente, all'apertura del plico contenente l'offerta,
all'ammissione del concorrente alla procedura di gara, tranne il caso
in cui, dallo stesso contenuto dell'atto, emerga una condizione
preclusiva: mancanza ad es. di un requisito, o situazione di
controllo tra imprese che ne preclude la congiunta partecipazione.
Quanto ai requisiti soggettivi ed alle altre condizioni occorrenti,
la loro necessaria verifica trova giustificazione nella
considerazione che l'aggiudicazione definitiva e' subordinata
all'accertamento per l'aggiudicatario del possesso di tutti i
requisiti richiesti e delle altre condizioni previste; per cui le
stazioni appaltanti devono effettuare tutti i controlli preordinati
allo scopo (Cons. Stato Sez. V, 28 maggio 2004, n. 2370). E
conseguentemente, applicando la normativa sulla semplificazione della
documentazione amministrativa - che, avendo valenza generale, e'
applicabile anche alle procedure selettive per l'aggiudicazione di
appalti pubblici (Cons. Stato Sez. V, 9 dicembre 2003, n. 6768) - le
stazioni appaltanti devono, ai sensi dell'art. 71 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 445/2000 e s. m., attivare il
controllo con le modalita' di cui al relativo art. 43 senza che ne
derivi aggravio probatorio per i concorrenti: consultando, quindi,
direttamente gli archivi delle amministrazioni certificanti o
chiedendo alle stesse, anche utilizzando strumenti informatici o
telematici, conferma scritta circa la rispondenza di quanto
dichiarato con le risultanze dei registri posseduti; e con la
preclusione di richiedere atti o certificati concernenti stati,
qualita' personali e fatti che risultino attestati in documenti gia'
in loro possesso o che comunque esse sono tenute a certificare;
dovendo acquisire d'ufficio le relative informazioni previa
indicazione da parte dell'interessato, dell'amministrazione
competente e degli elementi indispensabili per il reperimento delle
informazioni e dei dati richiesti. In nessun caso le stazioni
appaltanti possono stipulare il contratto, se il responsabile del
procedimento e l'impresa appaltatrice non abbiano concordemente dato
atto, con verbale da entrambi sottoscritto, del permanere delle
condizioni che consentono l'immediata esecuzione dei lavori (art. 71,
comma 3, decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999).
Nella finalita' di meglio garantire la serieta' e la veridicita'
delle dichiarazioni concernenti i requisiti soggettivi e le altre
condizioni di partecipazione alle gare, si e' anche ritenuto di far
conseguire - in continuita' con il gia' richiamato sistema di
qualificazione basato sull'Albo nazionale costruttori - all'accertata
falsita' delle dichiarazioni medesime, ed in aggiunta alle altre,
anche penali, previste sanzioni, l'ulteriore effetto interdittivo
dalla partecipazione a tutte le successive gare d'appalto e di
concessione per la durata di un anno; nel precedente sistema di
qualificazione l'interdizione, come piu' volte rilevato, in caso di
falsita' delle dichiarazioni, poteva variare da tre a sei mesi. Nel
recepire, quindi, nell'ordinamento interno, l'art. 24 della piu'
volte richiamata direttiva 93/37/CEE, si e' riprodotta e meglio
definita, anche per armonizzarla alla normativa interna sul
Casellario informatico, l'ipotesi (di cui alla lettera g) dell'art.
24 della suddetta direttiva) dell'ulteriore requisito soggettivo,
occorrente ai fini della partecipazione alle gare, dell'inesistenza
di false dichiarazioni nel fornire informazioni alla stazione
appaltante. Si e' cosi' stabilito, con la disposizione qui
analizzata, che sono esclusi dalla partecipazione alle procedure di
affidamento degli appalti e delle concessioni e non possono stipulare
i relativi contratti, tra gli altri, i soggetti che, nell'anno
antecedente la data di pubblicazione del bando di gara, hanno reso
false dichiarazioni in merito ai requisiti ed alle condizioni
rilevanti per la partecipazione alle procedure di gara, risultanti
dai dati in possesso dell'Osservatorio. Rispetto al precedente
sistema di qualificazione ed alla normativa comunitaria, la
disposizione in esame differisce, pertanto, per il fatto che
l'interdizione dalle gare e' obbligatoria ed e' disposta da ciascuna
della stazioni appaltanti interessate (art. 8, comma 7, legge n.
109/1994 e s. m.); si richiede, inoltre, che le false dichiarazioni
siano risultanti dai dati in possesso dell'Osservatorio. La
previsione interdittiva, pur traendo occasione da una disciplina
dettata specificamente per i requisiti soggettivi, e' formulata in
maniera onnicomprensiva ed e' formalmente estesa, per un'evidente
esigenza sistematica, anche all'ipotesi della mancata comprova dei
requisiti oggettivi, per la quale, peraltro, l'assimilazione degli
effetti alla mancata dimostrazione di quelli soggettivi era gia'
stata disposta con il rinvio fatto dall'art. 10, comma 1-quater,
della legge n. 109/1994 e s. m., alle misure sanzionatorie previste
dall'art. 8, comma 7, stessa legge, che ai requisiti soggettivi
specificamente ineriva.
Considerato:
Cosi' ricostruita la genesi dell'esaminata fattispecie e definitone
il contenuto prescrittivo, va dato atto che, nella concreta
applicazione della norma, sono emerse difficolta' interpretative
relative, innanzi tutto, all'individuazione dei requisiti e delle
condizioni rilevanti per la partecipazione alle procedure di gara, la
cui accertata falsa dichiarazione comporta il previsto effetto
interdittivo: i requisiti cui si riferisce la norma sono soltanto
quelli economico-finanziario e tecnico-organizzativi, la cui mancata
comprova comporta, ai sensi dell'art. 10, comma 1-quater, della legge
n. 109/1994 e s. m., l'esclusione dalla gara, l'incameramento della
cauzione e la segnalazione all'Autorita' di vigilanza per i
provvedimenti di cui all'art. 4, comma 7, della legge stessa e per
l'applicazione delle misure sanzionatorie di cui all'art. 8, comma 7;
oppure sono anche quelli generali di affidabilita' morale e
professionale del concorrente, quali individuati nelle lettere da a)
ad h) del comma 1 dell'art. 75 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 554/1999 e che occorre, in base al relativo comma 2,
dichiarare di possedere ai sensi delle leggi vigenti?
Sul punto, tenendo conto del dato letterale, delle finalita'
perseguite e della ricostruzione sistematica della disposizione,
quest'Autorita' ha sempre ritenuto e ritiene tuttora che la norma
vada interpretata nel suo significato piu' ampio e comprensivo: nel
senso, cioe', che i requisiti dalla cui accertata falsa dichiarazione
consegue l'effetto interdittivo, sono anche quelli generali di
affidabilita' morale e professionale del concorrente, sempre che del
provvedimento di esclusione dalla (precedente) gara sia stato fatto
inserimento nel Casellario informatico delle imprese ai sensi della
lettera r) dell'art. 27 decreto del Presidente della Repubblica n.
34/2000 e s. m. D'altra parte, va anche dato atto che
all'interpretazione dell'Autorita' sembra si sia adeguata anche la
giurisprudenza dei tribunali amministrativi regionali i quali
avevano, in un primo momento, ritenuto di propendere per la tesi
restrittiva, secondo cui la sanzione dell'interdizione per un anno
dalle gare di appalto si produceva per la sola ipotesi della mancata
comprova dei requisiti oggettivi di tipo economico-finanziario e
tecnico-organizzativo (Tar Lazio, Sez. III, n. 2996/2003).
Di modo che, applicando il combinato disposto di cui ai richiamati
art. 4, comma 7, e art. 10, comma 1-quater, della legge n. 109/1994 e
s. m., le stazioni appaltanti devono segnalare all'Autorita' tutti i
concorrenti che, nel procedimento di verifica a campione, non abbiano
fornito la prova del possesso dei requisiti economico-finanziari e
tecnico-organizzativi o per i quali non sia stata confermata la
veridicita' delle dichiarazioni contenute nella domanda di
partecipazione o nell'offerta; e l'Autorita', a sua volta, ove non
ravvisi l'esistenza di un giustificato motivo, oltre all'irrogazione
di una sanzione pecuniaria fino a 100.000.000 di vecchie lire,
dispone l'annotazione nel Casellario informatico ai sensi della
lettera s) dell'art. 27 del decreto del Presidente della Repubblica
n. 34/2000 e s. m.
Vi e' stata, inoltre, controversia in ordine all'individuazione del
soggetto che deve, eventualmente, verificare la ricorrenza della
circostanza esimente per le false dichiarazioni relative ai requisiti
soggettivi ed alle altre condizioni rilevanti per la partecipazione
alla gara, ed ove la falsita' dell'autodichiarazione non sia stata
accertata in occasione e con le modalita' del procedimento di
verifica a campione previsto per i requisiti oggettivi e nel qual
caso e' competente l'Autorita'. Sul punto, la giurisprudenza
prevalente dei tribunali amministrativi regionali ha ritenuto che
l'Autorita', ove sia posta a conoscenza di atti riguardanti le
imprese qualificate e' tenuta - salvo il caso che consti
l'inesistenza, in punto di fatto, dei presupposti o comunque
l'inconferenza della notizia contenuta nei predetti atti - a
procedere all'annotazione nel Casellario informatico dei relativi
contenuti, considerato che detto Casellario e', ex lege, nel nuovo
sistema unico e obbligatorio di qualificazione delle imprese, la
fonte ufficiale cui le singole stazioni appaltanti possono e devono
attingere le notizie necessarie per verificare se un'impresa sia in
condizione o meno di poter legittimamente contrarre con la pubblica
amministrazione in materia di opere e lavori pubblici. Costituisce,
dunque - secondo l'indirizzo in esame - dovere dell'Autorita', per il
tramite dell'Osservatorio dei lavori pubblici, procedere in
applicazione delle norme dell'art. 4, comma 16, della legge n.
109/1994 e s. m. e 17 del decreto del Presidente della Repubblica n.
34/2000 e s. m., alla puntuale e tempestiva annotazione nel
Casellario di detti atti e notizie riguardanti le imprese
qualificate, cosi' come pervenuti, di modo che le stazioni
appaltanti, che sono gli unici soggetti ai quali la legge ha affidato
il potere di esclusione dalle gare, siano messe in grado, altrettanto
tempestivamente, di operare le valutazioni di competenza, sia che
esse consistano in un'attivita' vincolata come nel caso di esclusione
di impresa che versi in stato decozionale (art. 75, comma 1, lettera
a), del decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999 e s. m.)
sia che comportino una valutazione discrezionale, (ad esempio nelle
ipotesi previste dalla lettera c) del comma 1 dell'art. 75 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999, non avendo la
relativa disposizione specificato quali singoli e individuati reati
incidono sull'affidabilita' morale e professionale) (TAR Lazio, Sez.
III, 12 settembre 2003, n. 7600).
Sulla base dell'indicato indirizzo giurisprudenziale sono, quindi,
le stazioni appaltanti a dover verificare 1'esistenza di circostanze
esimenti e a provvedere alla segnalazione all'Autorita' sia dei casi
di relativa insussistenza e per i quali ricorrano, pertanto, tutte le
condizioni per l'applicazione della sanzione dell'interdizione per un
anno dalle gare, sia di quelli per i quali ha rilevato sussistenti le
circostanze esimenti. Anche in tale prospettiva, resta, comunque, nei
casi di insussistenza di cause esimenti, un margine d'intervento da
parte dell'Autorita', la quale, sulla base delle stesse richiamate
indicazioni giurisprudenziali, non e' tenuta all'annotazione nel
Casellario informatico se vi e' manifesta mancanza dei presupposti di
fatto o inconferenza della segnalazione ricevuta. Ed in relazione a
tale eventuale intervento, ed al fine di poter essere messa in
condizione di effettuare in maniera ottimale le valutazioni di
competenza, l'Autorita' ha ritenuto di predisporre due schemi di
segnalazione (allegato A se l'annotazione riguarda la fase di
partecipazione alla gara e l'allegato B se l'annotazione riguarda la
fase di esecuzione dei lavori) e che potranno essere utilizzati,
all'occorrenza dalle stazioni appaltanti.
Altra questione interpretativa - che, poi, concerne lo specifico
quesito oggetto di esame - attiene, infine, alla individuazione della
data di decorrenza dell'effetto sanzionatorio interdittivo.
Con riferimento all'identico problema interpretativo concernente
l'ipotesi del rilascio e della verifica degli attestati di
qualificazione SOA, l'Autorita', (determinazione n. 6 del 21 aprile
2004), ha implicitamente ritenuto che l'interdizione al rilascio o al
rinnovo del documento di attestazione, derivante dalla gia' segnalata
analoga disposizione di cui alla lettera m) del comma 1 dell'art. 17
del decreto del Presidente della Repubblica n. 34/2000 e s. m.,
decorre dalla data di inserimento della notizia nel Casellario
informatico delle imprese.
Occorre, tuttavia, dare atto che a tale conclusione l'Autorita' e'
pervenuta, sia per la specificita' dell'attivita' delle SOA, sia,
soprattutto, all'esito di una complicata ed a volte contraddittoria
elaborazione interpretativa, progressivamente maturata per la
soluzione della questione che da tempo piu' risalente si era posta
con riferimento al disposto dell'art. 75, comma 1, lettera h), del
decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999 e s. m. qui
esaminato; testo letteralmente anodino e per la cui interpretazione
logico-sistematica l'Autorita' ha dovuto tener conto, nella
progressiva maturazione della migliore soluzione, degli inconvenienti
e delle contraddizioni che la prassi operativa man mano evidenziava
per ciascuna delle scelte adottate.
Sicche', in un primo momento (determinazione n. 16/23 del
5 dicembre 2001), l'Autorita' riteneva che il termine
dell'interdizione dalle gare prevista dall'esaminata fattispecie
decorresse dalla data di commissione del fatto da parte del
concorrente; data che, successivamente, veniva individuata in quella
costituente termine ultimo per la presentazione dell'offerta come
previsto nel bando di gara o in quella in cui si faceva uso della
falsa dichiarazione, e cioe' al momento in cui veniva accertata la
non veridicita' della dichiarazione resa (determinazione n. 13, del
15 luglio 2003). In tale ultima determinazione, al fine di fare in
modo che si riducesse al minimo la distanza temporale tra la
commissione del fatto e la sua pubblicizzazione sul Casellario
informatico, si faceva anche presente che i responsabili del
procedimento, dopo avere escluso i concorrenti per la mancata
comprova dei previsti requisiti, dovessero immediatamente provvedere
ad informarne l'Autorita' che, a sua volta, doveva subito procedere
all'annotazione nel Casellario informatico.
L'indicata linea interpretativa si ritrova anche in una pronuncia
di un tribunale amministrativo regionale (TAR Toscana, 7 giugno 2004,
n. 1880), secondo la quale non poteva essere condiviso l'assunto che
la data da cui computare il periodo annuale dell'esclusione dalle
gare fosse quello in cui dell'illecito venga fatta annotazione nel
Casellario informatico delle imprese (come affermato dall'ordinanza
TAR Piemonte, 20 marzo 2003, n. 356) e che, invece, la decorrenza
della sanzione non puo' che principiare dalla data in cui venga
commesso l'illecito.
La prassi operativa ha evidenziato, tuttavia, che l'adottata
soluzione interpretativa produce effetti distorsivi nel mercato degli
appalti, perche' l'interdizione non risulta ancorata ad una data
obiettivamente determinata e facilmente accertabile dalle stazioni
appaltanti, e soprattutto per il tempo intercorrente tra la
commissione dell'illecito e l'inserimento della relativa notizia nel
Casellario informatico; in molti casi, si e' avuta la partecipazione
alle gare di soggetti i quali avevano reso in precedenza
dichiarazioni non veritiere e che, conseguentemente, ne dovevano
essere esclusi, senza che le stazioni appaltanti avessero avuto la
possibilita' di verificarne l'idoneita', con grave imbarazzo delle
stesse in merito alla sorte del contratto che, talvolta, risultava
alle stesse aggiudicato.
L'intervallo temporale tra la data in cui veniva resa la fals
dichiarazione e quella in cui della stessa veniva data notizia nel
Casellario informatico, nella maggior parte dei casi e' stato di
molti mesi o addirittura superiore ad un anno e tale, quindi, da
vanificare la sanzione, comunque da portare ad un notevole
ridimensionamento della stessa. E tanto e' avvenuto per il tempo
occorrente alle stazioni appaltanti:
1) per individuare i soggetti di cui controllare le
dichiarazioni;
2) per eseguire il controllo delle stesse con gli adempimenti di
verifica stabiliti dall'art. 10 comma 1-quater, della legge n.
109/1994 e s. m. o previsti dall'art. 43 del decreto del Presidente
della Repubblica n. 445/2000 e s. m.;
3) per effettuare le segnalazioni all'Autorita', nonche' per
l'annotazione da parte della stessa del dato nel Casellario
informatico.
Veniva in evidenza, inoltre, che risultati ancora piu' distorsivi
si verificavano facendo retroagire l'effetto sanzionatorio, una volta
inserito il dato nel Casellario informatico, alla data di commissione
del fatto; e cio' in considerazione della necessita' di farne
conseguire l'invalidita' di contratti nelle more aggiudicati o per i
quali vi era gia' stata la consegna dei lavori. In sostanza, e' stata
riscontrata l'irrealizzabilita' del principale presupposto necessario
al buon funzionamento dell'adottata soluzione interpretativa,
costituito dal non eccessivo sfasamento tra la data di commissione
del fatto illecito e della sua pubblicizzazione nel Casellario
informatico.
Dal che la ritenuta necessita' da parte dell'Autorita' - e come
gia' in precedenza anticipato - di un ripensamento della questione,
in ragione anche di una pronunzia del Consiglio di Stato nel
frattempo intervenuta, la quale, sia pure in sede cautelare, e'
sembrata offrire una chiave di lettura della norma comportante una
sua interpretazione sistematicamente piu' corretta, e comunque piu'
rispondente alle comuni esigenze di certezza dei dati che e' propria
dell'intero sistema: il supremo Consesso di giustizia amministrativa
nella pronunzia indicata testualmente rilevava che, quanto
all'esigenza di garantire l'effettivita' della sanzione di esclusione
da tutte le gare in caso di dichiarazioni mendaci sui requisiti di
ammissione, deve osservarsi che il periodo di sospensione per effetto
del provvedimento cautelare non va in riduzione, in caso di esito
negativo dell'impugnativa, del periodo di durata della misura
sanzionatoria (Cons. Stato. sez. VI, ordinanza n. 1448/04). Secondo
il Consiglio di Stato, pertanto, l'interdizione per un anno dalle
gare nel caso di false dichiarazioni deve essere in ogni caso
effettiva; per cui i tempi del processo, ove vi sia esito sfavorevole
per l'interessato, non vanno in decurtazione del periodo indicato e
non possono valere al ridimensionamento della sanzione. Lo stesso
ragionamento puo' essere fatto per l'attivita' amministrativa
occorrente ai fini dell'accertamento della falsita' della
dichiarazione resa ed alla annotazione della relativa notizia nel
Casellario informatico; il tempo occorrente allo scopo di accertare
l'avvenuta falsificazione della dichiarazione e di annotare detta
notizia nel Casellario anzidetto non puo' ridurre la durata
dell'interdizione e, quindi, va detratto dal relativo periodo di un
anno.
Di modo che piu' aderente alle esigenze del sistema sembra la
soluzione sottesa all'ordinanza del Tribunale amministrativo
regionale del Piemonte (n. 356, del 20 marzo 2003), secondo cui la
decorrenza della sanzione non puo' che coincidere con la data in cui
la falsa dichiarazione venga accertata e resa pubblica dall'Autorita'
di vigilanza; che', diversamente argomentando, l'efficacia concreta
della stessa finirebbe con l'essere legata unicamente ad un elemento
assolutamente accidentale, cioe' la tempestivita' della comunicazione
eseguita dall'amministrazione appaltante della falsa dichiarazione
resa dall'impresa interessata, fino ad essere, nei casi estremi, del
tutto obliterata. A cio' si aggiunge che tale soluzione
interpretativa non pregiudica gli interessi delle imprese, che si
riteneva inizialmente di dover salvaguardare, stante l'indifferenza
per le stesse della decorrenza dell'anno di interdizione, che, come
ritenuto dal Consiglio di Stato, deve essere comunque intero ed
effettivo; ed anzi procura anche alle imprese il vantaggio di avere
certezza del periodo di preclusione alla partecipazione alle gare.
Sulla base delle considerazioni svolte, si e' dell'avviso:
a) che i requisiti la cui falsa dichiarazione comporta l'effetto
interdittivo di cui all'art. 75 del decreto del Presidente della
Repubblica 21 dicembre 1999, n. 554 e s.m. sono anche quelli
soggettivi di affidabilita' morale e professionale del concorrente;
b) di confermare che - nel caso in cui l'impresa abbia reso
dichiarazioni non veritiere in sede di partecipazione ad una gara di
appalto o in sede di rilascio dell'attestazione di qualificazione -
il divieto - previsto dall'art. 17, comma 1, lettera m), del decreto
del Presidente della Repubblica 25 gennaio 2000, n. 34 e s.m. in
merito al rilascio dell'attestazione di qualificazione, nonche' in
merito al considerare positiva l'effettuazione della verifica
triennale - e' pari ad un anno e decorre dalla data di inserimento
nel casellario informatico dell'informazione in ordine alle
dichiarazioni non veritiere rese dall'impresa;
c) che il periodo di un anno in ordine al divieto di partecipare
alle gare e di stipulare i contratti - previsto dall'art. 75, comma
1, lettera h), del decreto del Presidente della Repubblica
21 dicembre 1999, n. 554 e s.m. per le imprese che abbiano reso
dichiarazioni non veritiere in occasione di una partecipazione ad una
gara di appalto - decorre dalla data di inserimento dell'informazione
nel casellario informatico delle imprese;
d) che le stazioni appaltanti, al fine di rendere l'attivita' di
inserimento delle informazioni nel casellario informatico delle
imprese rapida e precisa, possono utilizzare gli allegati modelli
(allegato A se l'annotazione riguarda la fase di partecipazione alla
gara e l'allegato B se l'annotazione riguarda la fase di esecuzione
dei lavori);
e) che resta confermato che i responsabili del procedimento, dopo
avere escluso i concorrenti per la mancata comprova dei previsti
requisiti, devono, entro dieci giorni, provvedere ad informarne
l'Autorita' che, a sua volta, procedera' nei tempi tecnici necessari
all'annotazione dell'informazione nel Casellario informatico.
Roma, 2 marzo 2005
Il presidente: Rossi Brigante