Alle amministrazioni dello Stato, agli
enti pubblici non economici nazionali -
ivi compresi gli enti di cui al punto 2
della presente circolare - ed ai
responsabili dei sistemi informativi
automatizzati degli stessi enti e
amministrazioni
e per conoscenza:
Al Consiglio di Stato
Alla Corte dei conti
All'Avvocatura generale dello Stato
Alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri Segretariato Generale
Dipartimento per l'innovazione e le
tecnologie Dipartimento della funzione
pubblica
All'Autorita' garante per la
concorrenza e il mercato
All'Autorita' per le garanzie nelle
comunicazioni
Al Garante per la protezione dei dati
personali
Alla Ragioneria Generale dello Stato
Con circolari AIPA n. 14 del 2 aprile 1993, n. 4 del 24 marzo
1993, n. 6 del 5 settembre 1994 e n. 10 del 22 novembre 1995 sono
stati forniti chiarimenti circa gli adempimenti posti a carico delle
amministrazioni destinatarie del decreto legislativo 12 febbraio
1993, n. 39, ai fini dell'emissione del parere di cui all'art. 8 del
decreto medesimo sugli schemi dei contratti concernenti
l'acquisizione di beni e servizi relativi ai sistemi informativi
automatizzati.
Il Centro nazionale per l'informatica nella pubblica
amministrazione (CNIPA) ritiene ora necessario fornire le seguenti
indicazioni riguardanti il procedimento per il rilascio del parere di
cui all'art. 8 del citato decreto legislativo 12 febbraio 1993, n.
39.
A far data dalla pubblicazione della presente circolare nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana sono da considerare
quindi non piu' efficaci le indicazioni contenute nelle circolari
sopra richiamate.
1. Natura del parere del CNIPA.
Il parere di congruita' tecnico-economica reso ai sensi dell'art.
8 del decreto legislativo 12 febbraio 1993, n. 39, ha natura
obbligatoria, ma non vincolante, per i soggetti di cui al successivo
punto 2.
Nelle ipotesi in cui il richiamato parere e' reso in base alle
previsioni di cui agli articoli 9, 15 e 34 del decreto del Presidente
del Consiglio dei Ministri 6 agosto 1997, n. 452 -- relative,
rispettivamente, alla proroga della locazione di apparecchiature
informatiche, all'opzione d'acquisto in caso di locazione di
apparecchiature informatiche ed alla proroga della durata dei
contratti relativi alla licenza d'uso dei programmi -- tali proroghe,
e l'esercizio della richiamata opzione di acquisto, sono subordinate
all'emissione del parere positivo da parte del CNIPA.
2. Amministrazioni tenute alla richiesta di parere
Sono tenuti alla richiesta di parere preventivo sugli schemi dei
contratti relativi all'acquisizione di forniture e servizi
informatici le amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento
autonomo, e gli enti pubblici non economici nazionali. Devono
intendersi ricompresi tra gli enti destinatari della presente
circolare anche i soggetti nei confronti dei quali le amministrazioni
suddette esercitano un controllo analogo a quello esercitato in
ordine ai propri servizi interni e che realizzino per
l'amministrazione controllante, o per conto della medesima, la parte
piu' rilevante della propria attivita'. Si fa riferimento ai c.d.
«affidamenti in house», in cui amministrazioni pubbliche affidano in
via diretta attivita' proprie a organismi, o societa', dei quali
detengono il controllo, alla stregua di quanto avviene nei confronti
delle proprie articolazioni organizzative. Nell'ipotesi in esame il
CNIPA si riserva di acquisire l'avviso dell'amministrazione
controllante o dell'amministrazione nell'interesse della quale e'
svolta la specifica attivita'.
Ai soggetti da ultimo indicati, la presente circolare si applica
limitatamente ai casi nei quali gli stessi esercitano attivita' loro
affidate dalle amministrazioni in forma diretta.
2.1. Enti di ricerca.
Con riferimento agli enti di ricerca, si ritiene opportuno
precisare che gli schemi dei contratti contemplati dall'art. 8 del
decreto legislativo 12 febbraio 1993, n. 39, sono soltanto quelli
concernenti «l'acquisizione di beni e servizi relativi ai servizi
informativi automatizzati», ossia quei complessi di attrezzature e
servizi informatici finalizzati al migliore svolgimento
dell'attivita' amministrativa, e, piu' specificamente - come
precisato nell'art. 1, comma 2, dello stesso decreto legislativo n.
39/1993 - utilizzati per il perseguimento delle sotto indicate
finalita':
miglioramento dei servizi;
trasparenza dell'azione amministrativa;
potenziamento dei supporti conoscitivi per le decisioni
pubbliche;
contenimento dei costi dell'azione amministrativa.
Non rientrano nell'ambito di operativita' dell'art. 8 del decreto
legislativo 12 febbraio 1993, n. 39, le acquisizioni di attrezzature,
programmi e servizi (nonche' quelle previste per la necessaria
manutenzione) destinate ad attivita' di ricerca, estranea alla
previsione di cui al citato art. 1, comma 2, del decreto stesso.
In definitiva, si ritiene che occorra distinguere tra le spese
necessarie per l'attivita' di ricerca propriamente intesa -- per le
quali non sussiste l'obbligo di richiedere il parere del CNIPA -- e
le spese destinate allo svolgimento dell'attivita' amministrativa e
didattica, per le quali invece tale obbligo sussiste.
3. Limiti di valore.
Quanto all'ambito oggettivo, la richiesta di parere e'
obbligatoria qualora il valore complessivo -- IVA compresa -- dei
contratti sia superiore agli importi di seguito indicati, come
previsto dalle disposizioni di cui all'art. 8 del decreto legislativo
12 febbraio 1993, n. 39, che rinviano agli articoli 5, 6, 8 e 9 del
regio decreto 18 novembre 1923, n. 2440, individuati a seconda della
specifica modalita' di aggiudicazione prescelta:
procedura negoziata (trattativa privata) Euro 154.937,07;
procedura ristretta (licitazione privata o appalto concorso)
Euro 309.874,14;
procedura aperta (pubblico incanto) Euro 619.748,28.
Per le procedure di valore complessivo lordo inferiore ai limiti
sopra riportati, le amministrazioni potranno disporre autonomamente
l'acquisizione di beni e servizi, senza richiedere il parere in
questione. Al CNIPA dovra', comunque, essere trasmessa copia dei
contratti, se di importo lordo uguale o maggiore ad Euro 155.000,00,
nel termine di trenta giorni dalla sottoscrizione, seguendo le
indicazioni al riguardo fornite con circolari n. 33 del 2001 e n. 43
del 2004.
Resta fermo il divieto di frazionamento delle forniture e dei
servizi e di acquisizione parziale di sistemi o parti di essi,
ancorche' si tratti di forniture e servizi suscettibili di
completamento in un successivo momento.
Si sottolinea, da ultimo, l'esigenza di una puntuale osservanza
della vigente normativa che disciplina i procedimenti di acquisizione
di forniture e servizi da parte delle pubbliche amministrazioni, con
particolare riferimento alle norme di attuazione delle direttive
comunitarie in materia di appalti pubblici di forniture e di appalti
pubblici di servizi, nonche' alle norme in materia di contabilita'
generale dello Stato e alle disposizioni previste dal citato decreto
del Presidente del Consiglio dei Ministri 6 agosto 1997, n. 452.
4. Presentazione della richiesta e documentazione da produrre.
La richiesta di parere deve essere trasmessa al CNIPA, a cura
dell'amministrazione competente, prima dell'espletamento della gara,
ovvero, in caso di affidamento mediante trattativa privata, prima
della sottoscrizione del relativo contratto.
Alla richiesta dovra' essere allegata la seguente documentazione:
schema dei documenti contrattuali corredati di tutti i
documenti necessari e, in particolare, il bando di gara, il
disciplinare di gara in caso di procedure aperte, la lettera di
invito in caso di procedure ristrette, lo schema di contratto, il
capitolato tecnico, l'offerta dell'impresa in caso di trattativa
privata;
eventuale studio di fattibilita';
relazione illustrativa del progetto suddivisa nelle sezioni di
seguito indicate, redatta sulla base dello schema riportato
nell'Allegato n. 1 alla presente circolare, che prevede le seguenti
due sezioni:
Sezione A.
E' costituita da un prospetto informativo sintetico nel quale
dovranno essere specificati i seguenti elementi:
1) amministrazione aggiudicatrice;
2) oggetto del contratto, esattamente individuato secondo che
concerna l'acquisizione di forniture e/o di servizi, gli uni e gli
altri suddivisi per tipologia sulla base della codifica indicata nel
vocabolario comune appalti pubblici (CPV) regolamento CE n. 2151/2003
della commissione del 16 dicembre 2003;
3) eventuale disponibilita' di un progetto esecutivo o di uno
studio di fattibilita' che definiscano con chiarezza gli obiettivi
perseguiti;
4) durata del contratto;
5) importo contrattuale complessivo (in caso di trattativa
privata), o importo posto a base di gara (nel caso di procedura di
gara), con l'esatta specificazione per ogni singolo servizio o
fornitura, ancorche' a carattere opzionale, al netto di IVA;
6) modalita' di scelta del contraente.
Sezione B.
E' costituita da una relazione esplicativa contenente le
valutazioni e l'avviso dell'amministrazione competente
sull'iniziativa contrattuale da attivare. In essa dovranno essere
puntualmente rappresentati i seguenti elementi informativi:
1. contesto organizzativo;
2. contesto tecnico;
3. obiettivi perseguiti, con la definizione delle problematiche
e dei fabbisogni informatici dell'amministrazione che si intendono
soddisfare con il contratto tramite l'acquisizione del servizio o
della fornitura;
4. benefici attesi, con l'analisi delle implicazioni di ordine
organizzativo, con particolare riferimento alla gestione delle
risorse umane, interne ed esterne, e la puntuale indicazione dei
risparmi di spesa che si prevede possano essere conseguiti, ovvero
del miglioramento dei livelli di efficienza dell'azione
amministrativa;
5. descrizione sintetica e analitica del servizio o della
fornitura;
6. descrizione dei criteri di sicurezza seguiti e delle
eventuali azioni da intraprendere riguardo la sicurezza ICT;
7. coerenza tra il progetto illustrato nella richiesta di
parere e il piano triennale predisposto ai sensi dell'art. 7 del
decreto legislativo 12 febbraio 1993, n. 39;
8. coerenza tra il progetto illustrato nella richiesta di
parere e l'eventuale studio di fattibilita' di cui all'art. 3 del
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 6 agosto 1997, n.
452;
9. aderenza complessiva del progetto alle «Linee guida sulla
qualita' dei beni e dei servizi ICT per la definizione ed il governo
dei contratti della pubblica amministrazione» emanate dal CNIPA;
10. risorse umane e tecnologiche necessarie al servizio o alla
fornitura;
11. composizione dei costi, diretti e indiretti (c.d. analisi
dei costi), con l'indicazione di tutti gli elementi utili alla
corretta individuazione delle forniture e/o dei servizi (ad es. la
configurazione dell'hardware, i codici prodotto, le tariffe
giornaliere delle risorse umane). Nell'ipotesi di acquisizione di
prodotti software per i quali e' operante un accordo-quadro concluso
tra il CNIPA ed il fornitore di tali prodotti, occorre fare
riferimento alle quotazioni economiche desumibili dai relativi
accordi;
12. livelli di servizio contrattualmente previsti ed eventuali
penali da applicare;
13. modalita' di scelta del contraente, dando conto della
coerenza di tale modalita' con le norme - comunitarie e nazionali -
e, in caso di trattativa privata, con l'indicazione della specifica
previsione normativa legittimante il ricorso alla stessa e
l'esplicitazione delle circostanze tecniche e fattuali integranti i
presupposti richiesti dalla previsione medesima;
14. criteri di svolgimento dell'attivita' di vigilanza
sull'esecuzione del contratto, dei collaudi parziali e di quelli
definitivi, nonche' dell'attivita' di verifica dei risultati in
termini di efficacia, efficienza e qualita' delle prestazioni. Le
modalita' di esecuzione dell'attivita' di monitoraggio cui sono
sottoposti i contratti di grande rilievo ai sensi dell'art. 13, comma
2, del decreto legislativo 12 febbraio 1993, n. 39, specificando se
ad essa l'amministrazione intenda provvedere direttamente ovvero
avvalendosi di una societa' specializzata;
15. qualora si tratti di schemi di contratti per l'acquisizione
di hardware, occorre esplicitare le ragioni per le quali si ritiene
la soluzione prospettata la piu' adeguata alle proprie esigenze sulla
scorta di comparazioni di tipo tecnico ed economico;
16. qualora si tratti di schemi di contratti per l'acquisizione
di programmi informatici, occorre dimostrare che sono state prese in
considerazione le diverse possibili soluzioni tra le seguenti
opzioni:
a) sviluppo di programmi informatici ad hoc, sulla scorta dei
requisiti indicati dalla stessa amministrazione committente;
b) riuso di programmi informatici sviluppati ad hoc per altre
amministrazioni;
c) acquisizione di programmi informatici mediante ricorso a
licenza d'uso;
d) acquisizione di programmi informatici a codice sorgente
aperto;
e) acquisizione mediante combinazione delle modalita' di cui
alle lettere precedenti.
Al fine di valutare l'utilizzabilita' della soluzione di cui alla
lettera b), le amministrazioni possono consultare, anche, la banca
dati tenuta dal CNIPA.
Le suddette soluzioni vanno esaminate in base alle esigenze
dell'amministrazione sulla scorta di comparazioni di ordine tecnico e
di ordine economico, che tengano conto anche del possibile costo
complessivo delle singole soluzioni sopra indicate e del «costo di
uscita», quale insieme dei costi da sostenere per «abbandonare»
l'impiego di una tecnologia, o migrare verso una tecnologia o una
soluzione informatica differente (costi di conversione dei dati, di
aggiornamento dell'hardware, di realizzazione interfaccia e di
formazione del personale);
17. altre informazioni.
L'incompletezza della documentazione trasmessa e/o la
inesaustivita' delle indicazioni fornite possono comportare
l'adozione del parere sospensivo di cui al successivo punto 6, con un
conseguente aggravio procedimentale.
5.1. Modalita' di trasmissione della richiesta di parere.
Le richiesta di parere, e la relativa documentazione a corredo,
possono essere inviate in forma telematica, sottoscritte con firma
digitale utilizzando i sistemi di validazione temporale previsti dal
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 13 gennaio 2004,
recante: «Regole tecniche per la formazione, la trasmissione, la
conservazione, la duplicazione, la riproduzione e la validazione,
anche temporale, dei documenti informatici» (quali, ad esempio, il
protocollo informatico, la posta elettronica certificata, la marca
temporale), ovvero in forma cartacea.
Le amministrazioni che trasmetteranno le richieste in forma
telematica riceveranno il relativo parere in formato elettronico alla
casella di posta elettronica indicata nelle richieste stesse.
In caso di trasmissione non telematica delle richieste di parere,
tutta la documentazione dovra' comunque pervenire in due copie, oltre
l'originale, ed in formato elettronico liberamente rielaborabile.
A decorrere dal 1° gennaio 2006 le richieste di parere, e la
relativa documentazione, devono essere inviate in forma telematica,
sottoscritte con firma digitale, utilizzando i richiamati sistemi di
validazione temporale.
6. Rilascio del parere.
Il CNIPA, in base all'esito dell'istruttoria, adotta il parere
entro quarantacinque giorni dal ricevimento della relativa richiesta,
fatti salvi eventuali differenti termini previsti da disposizioni di
carattere speciale. Qualora risulti necessario un supplemento
istruttorio -- da svolgersi -- anche per il tramite della personale
audizione del responsabile per i sistemi informativi automatizzati
dell'amministrazione richiedente o di altri soggetti ritenuti in
grado di fornire elementi utili -- il CNIPA emana, nel rispetto
dell'indicato termine di quarantacinque giorni, un parere sospensivo.
In tale ipotesi il CNIPA puo' anche chiedere che i dati e le
informazioni vengano acquisiti dall'amministrazione presso altri
soggetti istituzionali -- tra i quali anche l'Autorita' garante per
la concorrenza e il mercato, l'Autorita' per le garanzie nelle
comunicazioni e il Garante per la protezione dei dati personali --
alla cui sfera di competenza appartengano le informazioni
eventualmente necessarie per l'emissione del parere.
In tali ipotesi il termine di quarantacinque giorni previsto per
il rilascio del parere e' interrotto e il parere stesso e' reso entro
i quindici giorni successivi alla ricezione di tutti gli elementi
istruttori richiesti.
Il suddetto termine di quarantacinque giorni per il rilascio del
parere e' altresi' sospeso nel caso in cui il CNIPA inoltri la
richiesta al Consiglio di Stato per il parere obbligatorio sugli
schemi generali di contratto-tipo, accordi e convenzioni.
Deve infatti, al riguardo, ritenersi che l'abrogazione
dell'ultimo inciso dell'art. 8 del decreto legislativo 12 febbraio
1993, n. 39, disposta dall'art. 17, comma 25, della legge 15 maggio
1997, n. 127, riguardi solo la previsione dell'obbligatorieta' del
parere del Consiglio di Stato con riferimento ai contratti aventi
valore superiore al doppio dei limiti di somma previsti dagli
articoli 5, 6, 8 e 9 del regio decreto 18 novembre 1923, n. 2440, non
anche, invece, quanto disposto dallo stesso art. 8 del decreto
legislativo 12 febbraio 1993, n. 39, in merito al procedimento da
seguire. Pertanto, nei casi di persistente obbligatorieta' del parere
del Consiglio di Stato previsti dal citato art. 17, comma 25, della
legge n. 127/1997, spetta al CNIPA, innanzi al quale pende il
procedimento consultivo, provvedere all'inoltro della richiesta di
parere al Consiglio di Stato: questa procedura risulta peraltro
coerente anche con ovvie esigenze di concentrazione procedimentale.
7. Criteri di valutazione dei progetti.
Il CNIPA, nel valutare la congruita' tecnico-economica dei
progetti sulla scorta della documentazione fornita e delle specifiche
indicazioni contenute nella «Sezione B» della relazione prevista al
punto 4, prende in considerazione, tra l'altro:
elementi di natura strategica: valutazione della coerenza
dell'iniziativa con le strategie elaborate nell'ambito della funzione
di indirizzo politico, con gli obiettivi complessi che
l'amministrazione si propone di raggiungere, con le altre iniziative
dell'amministrazione, con la pianificazione triennale, con i progetti
analoghi di altre amministrazioni, al fine di razionalizzare, nel
loro complesso, le iniziative della P.A. ed ottenere conseguenti
economie di spesa;
elementi di natura tecnico-informatica: adeguatezza tecnica del
progetto, sia per la parte di fornitura di beni (hardware, software,
sistemi complessi, etc.) sia per la parte di erogazione di servizi
(sviluppo software, gestione, manutenzione, conduzione, formazione,
ecc.); verifica, tra l'altro, del corretto dimensionamento delle
forniture di beni e servizi, dell'adeguatezza dei prodotti richiesti,
dell'adeguatezza -- qualitativa e quantitativa -- delle risorse
professionali da dedicare alle attivita' del progetto, della coerenza
dei livelli di servizio con gli obiettivi della fornitura;
elementi di natura economica: analisi del livello di spesa
dell'iniziativa rispetto alle dimensioni dell'amministrazione, al
totale della spesa sostenuta, ai costi di analoghe iniziative di
altre organizzazioni; verifica dell'allineamento dei prezzi dei beni
ai valori di mercato, confrontando anche prodotti diversi con
funzionalita' equivalenti, e di quello dei prezzi dei servizi e delle
tariffe delle figure professionali;
elementi di natura giuridico-amministrativa: analisi delle
modalita' di scelta del fornitore e delle conseguenze sul piano
tecnico ed economico; esame dei prerequisiti richiesti ai potenziali
fornitori; verifica, tra l'altro, delle clausole contrattuali
relative alle modalita' di pagamento, alle penali, ai diritti di
proprieta' dei prodotti, alle modalita' di pianificazione, di
gestione, di verifica e di controllo del progetto; valutazione della
coerenza dei criteri di aggiudicazione con la natura delle forniture
previste.
Roma, 4 luglio 2005
Il presidente: Zoffoli