L'AUTORITA'
nella riunione di Consiglio del 19 luglio 2005:
Vista la legge 31 luglio 1997, n. 249, recante «Istituzione
dell'Autorita' per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui
sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo»;
Visto il decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259, recante
«Codice delle comunicazioni elettroniche», ed in particolare l'art.
12, comma 6, dello stesso, che consente all'Autorita' di adottare
adeguati provvedimenti temporanei cautelari;
Vista la raccomandazione della Commissione europea n. C (2003) 497
sui mercati rilevanti dei prodotti e dei servizi nell'ambito del
nuovo quadro regolamentare delle comunicazioni elettroniche,
relativamente all'applicazione di misure ex ante secondo quanto
disposto dalla direttiva 2002/21/CE dell'11 febbraio 2003, pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale delle Comunita' europee L 114 dell'8 maggio
2003;
Vista la delibera n. 118/04/CONS del 5 maggio 2004, recante
«Disciplina dei procedimenti istruttori di cui al nuovo quadro
regolamentare delle comunicazioni elettroniche», pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 116 del 19 maggio
2004, e le conseguenti disposizioni organizzative di cui alle
determinazioni n. 1/04 e 2/04;
Vista la delibera n. 399/02/CONS, recante «Linee guida per la
contabilita' a costi correnti per gli operatori notificati di rete
fissa e mobile e misure in materia di predisposizione della
contabilita' regolatoria da parte degli operatori mobili», pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 3
dell'8 gennaio 2003;
Vista la delibera n. 47/03/CONS, recante «Revisione e meccanismi di
programmazione dei prezzi massimi di terminazione praticati dagli
operatori di rete mobile notificati e regolamentazione dei prezzi
delle chiamate fisso-mobile praticati dagli operatori di rete fissa
notificati» pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
italiana n. 68 del 22 marzo 2003;
Vista la delibera n. 465/04/CONS, recante «Consultazione pubblica
sull'identificazione ed analisi del mercato, della valutazione del
significativo potere di mercato per le imprese ivi operanti e sugli
obblighi regolamentari cui vanno soggette le imprese che dispongono
di un tale potere (mercato n. 16 fra quelli identificati dalla
raccomandazione sui mercati rilevanti dei prodotti e dei servizi
della Commissione europea)», pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica italiana n. 34 dell'11 febbraio 2005;
Vista la proposta del dipartimento regolamentazione;
Visto il parere dell'Autorita' garante della concorrenza e del
mercato sullo schema di provvedimento, pervenuto in data 14 luglio
2005;
Considerato quanto segue:
A. Il procedimento.
1. L'Autorita', valutata la possibile sussistenza dei presupposti
di cui all'art. 12, comma 6, del codice delle comunicazioni
elettroniche (di seguito codice) («In circostanze straordinarie
l'Autorita', ove ritenga che sussistano motivi di urgenza, in deroga
alla procedura di cui ai commi 3 e 4, al fine di salvaguardare la
concorrenza e tutelare gli interessi degli utenti, puo' adottare
adeguati provvedimenti temporanei cautelari aventi effetto immediato,
in coerenza con le disposizioni del codice. L'Autorita' comunica
immediatamente tali provvedimenti, esaurientemente motivati, alla
Commissione europea e alle Autorita' di regolamentazione degli altri
Stati membri. La decisione dell'Autorita' di estendere il periodo di
efficacia dei provvedimenti cosi' adottati o di renderli permanenti
e' soggetta alla procedura di cui ai commi 3 e 4»), nella riunione
del Consiglio del 22 giugno 2005, ha disposto, su proposta del
Dipartimento regolamentazione, l'avvio di un «Procedimento per
l'adozione di un eventuale provvedimento temporaneo cautelare, ai
fini della riduzione dei prezzi di terminazione delle chiamate vocali
originate dalle reti fisse e mobili e terminate sulle singole reti
mobili degli operatori».
Facendo seguito a tale decisione, in data 24 giugno 2005,
l'Autorita' ha notificato l'avvio del procedimento agli operatori H3G
S.p.A. (di seguito H3G), Telecom Italia S.p.a. (Telecom Italia), Tim
Italia S.p.a. (TIM), Vodafone Omnitel NV (Vodafone) e Wind
Telecomunicazioni S.p.a. (Wind).
L'Autorita', considerato il carattere di urgenza della procedura
cautelare, ha richiesto ai soggetti interessati di far pervenire,
entro cinque giorni dalla notifica dell'avviso di avvio del
procedimento, le loro memorie, con particolare riguardo alla
possibile adozione delle misure di cui all'art. 12, comma 6, del
codice delle comunicazioni elettroniche.
Sono pervenute e sono state acquisite agli atti le memorie inviate
dagli operatori Tim (30 giugno 2005) Vodafone (30 giugno 2005), Wind
(29 giugno 2005), H3G (28 giugno 2005) e Telecom Italia (1° luglio
2005).
L'Autorita' ha altresi' convocato in audizione, in data 5 luglio
2005, su loro espressa richiesta, gli operatori Tim, Vodafone, Wind,
H3G, nonche' le associazioni dei consumatori Adiconsum, Adoc,
Assortenti, Cittadinanzattiva, Federconsumatori, Lega consumatori,
Movimento consumatori, Movimento difesa del cittadino, Unione
nazionale consumatori. Gli operatori suindicati e le associazioni
Lega Consumatori, Cittadinanzattiva, Unione nazionale consumatori ed
Adoc hanno partecipato all'audizione.
Lo schema di provvedimento, come approvato dal consiglio
dell'Autorita' in data 6 luglio 2005, e' stato trasmesso in data
8 luglio 2005 all'Autorita' garante della concorrenza e del mercato
(di seguito AGCM) per l'acquisizione di un parere, in considerazione
del fatto che la materia interessata presentava rilevanti profili di
tutela della concorrenza. Il parere sullo schema di provvedimento
reso dall'AGCM e' pervenuto all'Autorita' in data 14 luglio 2005.
B. Il quadro regolamentare di riferimento.
2. L'Autorita', con la delibera n. 47/03/CONS del 5 febbraio 2003,
aveva fissato, a partire dal 1° giugno 2003, il prezzo massimo di
terminazione degli operatori TIM e Vodafone al valore di 14,95
centesimi di euro al minuto. Nell'ambito di tale delibera l'Autorita'
aveva altresi' ritenuto ragionevole una riduzione programmata di tale
prezzo di un ulteriore 20% nel periodo 2004-2005, da distribuire in
ragione del 10% l'anno al lordo dell'inflazione. L'effettiva
applicazione delle riduzioni era subordinata al perfezionamento del
sistema di contabilita' a costi incrementali ed alla revisione degli
obblighi regolamentari, in capo ai soggetti operanti nella telefonia
fissa e mobile, conseguenti all'entrata in vigore delle norme
nazionali di recepimento delle direttive comunitarie di cui al nuovo
quadro regolamentare. In particolare, la ragionevolezza di tale
riduzione era stata valutata sulla base dei prevedibili incrementi di
efficienza degli operatori di rete mobile come rilevati dall'analisi
dei dati pubblici di bilancio per gli anni 1999-2001. Successivamente
alla decisione di cui alla delibera n. 47/03/CONS, l'Autorita' ha
completato la verifica delle contabilita' regolatorie degli operatori
TIM e Vodafone dell'anno 2001 ed ha esaminato le contabilita'
regolatorie degli anni 2002 e 2003. L'ipotesi di una riduzione del
10% annuo per gli anni 2004-2005 e' risultata nella media confermata
dall'analisi dei dati contabili sopra indicati. L'introduzione del
nuovo quadro regolamentare comunitario, con i relativi adempimenti
(v. infra n. 18), ha poi tuttavia ritardato un possibile intervento
dell'Autorita' volto a rendere effettive le riduzioni previste nella
predetta delibera.
3. Con la successiva delibera n. 465/04/CONS, l'Autorita' ha
disposto l'avvio di una consultazione pubblica sull'identificazione
ed analisi del mercato della terminazione di chiamate vocali su
singole reti mobili (mercato n. 16 fra quelli identificati dalla
raccomandazione sui mercati rilevanti dei prodotti e dei servizi
della Commissione europea), sulla valutazione di sussistenza del
significativo potere di mercato per le imprese ivi operanti, e sugli
obblighi regolamentari cui vanno soggette le imprese che dispongono
di un tale potere. Con tale provvedimento, l'Autorita' ha quindi
avviato il processo di analisi del mercato interessato secondo quanto
previsto all'art. 19 del codice, per quanto attiene all'analisi del
mercato rilevante, e dagli articoli 44 e 45 per cio' che riguarda
l'imposizione, la modifica e la revoca degli obblighi nei confronti
delle imprese designate come detentrici di un significativo potere di
mercato. Ai sensi di quanto previsto dall'art. 11 dello stesso
codice, la proposta di provvedimento dell'Autorita' e' stata
sottoposta ad una consultazione pubblica, avviata con la
pubblicazione della delibera.
4. La delibera n. 465/04/CONS delinea una serie di orientamenti
relativi all'adozione di misure regolamentari ed obblighi ex-ante, di
alcune delle quali era prevista l'applicazione a partire dal 1°
giugno 2005. Gli orientamenti espressi nel provvedimento sono i
seguenti:
a) in linea con quanto previsto dalla raccomandazione sui mercati
rilevanti, l'Autorita' ha individuato, per ogni rete mobile operante
in Italia, ed indipendentemente dalla tecnologia utilizzata (GSM o
UMTS), un singolo mercato nazionale della terminazione vocale,
suscettibile di regolamentazione ex ante, con riferimento al servizio
di terminazione su rete mobile delle chiamate vocali originate sia da
reti fisse sia da reti mobili;
b) sulla base della definizione di mercato individuata, ciascun
operatore di rete mobile (mobile network operator, MNO) risulta
essere operatore dominante per la terminazione sulla propria rete, in
quanto detiene il 100% di ciascun mercato rilevante. L'analisi ha
inoltre evidenziato l'esistenza di elevate barriere all'ingresso
(anche per l'impossibilita' di duplicare l'infrastruttura di
terminazione verso gli utenti di un determinato MNO) e la mancanza di
potenziali concorrenti. Relativamente all'andamento dei prezzi,
nonostante l'intervento regolamentare, le tariffe di terminazione
mobile in Italia risultano comprendere margini di extraprofitto. Alla
luce di tali motivazioni, l'Autorita' ha indicato l'orientamento di
identificare gli operatori TIM, Vodafone, Wind, e H3G come
individualmente dominanti nella fornitura del servizio di
terminazione mobile vocale sulle proprie reti;
c) l'Autorita' ha quindi proceduto alla individuazione dei
rispettivi obblighi ex-ante ritenuti necessari al fine di promuovere
l'efficienza economica e la concorrenza sostenibile, nonche' di
recare il massimo vantaggio ai consumatori. Considerando il quadro
concorrenziale emerso dall'analisi di mercato, gli obblighi sono
stati graduati in funzione delle diverse caratteristiche di ciascun
operatore secondo il seguente schema:
i) tutti gli operatori sono soggetti ad obblighi di trasparenza
e di non discriminazione e, quindi, di pubblicazione di un'offerta di
riferimento che includa, oltre al prezzo del servizio di
terminazione, anche le condizioni di interconnessione alla rete di
ciascun operatore;
ii) relativamente all'obbligo di non discriminazione,
l'Autorita' ritiene che tale previsione debba consentire di
assicurare le medesime condizioni economiche agli operatori terzi che
acquistano servizi di terminazione, e risulti pertanto giustificata
dalla necessita' di garantire a tutti gli operatori le medesime
condizioni concorrenziali nel mercato al dettaglio. Il prezzo del
servizio di terminazione offerto alle societa' controllate, collegate
ed alle divisioni commerciali dell'operatore mobile, dovra' pertanto
essere uguale a quello offerto agli operatori terzi;
iii) con riguardo al controllo del prezzo di terminazione,
l'Autorita' ha espresso la posizione di confermare, in capo agli
operatori TIM e Vodafone, l'obbligo di orientamento al costo
attraverso un meccanismo del network cap che prevede un valore
obiettivo, al 2007, del prezzo della terminazione di 8,70 centesimi
di euro al minuto, valutato sulla base di un modello di contabilita'
a costi incrementali. La riduzione annuale del prezzo di terminazione
nel periodo di applicazione del network cap e' valutata in misura
pari al 15%. La proposta di provvedimento prevede che al 1° giugno
2005 gli operatori TIM e Vodafone riducano il prezzo di terminazione
di tutte le chiamate sulle proprie reti secondo il meccanismo del
network cap ad un valore che, in ogni caso, non deve essere superiore
a 12,60 centesimi di euro al minuto;
iv) l'obbligo di orientamento al costo viene altresi' esteso
all'operatore Wind con l'applicazione del cd. delayed approach. In
particolare, il prezzo massimo previsto, a valere dal 1° giugno 2005,
e' fissato in misura pari al valore attualmente praticato dagli
operatori TIM e Vodafone, ossia 14,95 centesimi di euro al minuto.
L'imposizione di un meccanismo di network cap consente di ridurre
tale valore nel periodo 2005-2007, prevedendo un valore obiettivo, da
perseguire nel 2007, valutato sulla base di un modello di
contabilita' a costi incrementali, tenendo conto delle specificita'
dell'operatore, stimato sempre dell'ordine di 8,70 centesimi di euro
al minuto;
v) gli operatori di rete mobile hanno la possibilita' di
articolare il prezzo di terminazione su fasce orarie di picco e di
fuori picco, nel rispetto del predetto vincolo sul prezzo medio di
terminazione;
vi) in considerazione della differente posizione di mercato, ed
in particolare del recente ingresso sul mercato, nel provvedimento
viene inoltre proposto di non assoggettare, nel periodo considerato,
H3G all'obbligo di controllo dei prezzi di terminazione;
vii) nel confermare per gli operatori TIM e Vodafone l'obbligo
di predisposizione di un sistema di contabilita' regolatoria che, a
partire dall'esercizio 2005, dovra' essere realizzato sulla base
della metodologia a costi incrementali, il provvedimento estende
anche a Wind, dal 2005, tale obbligo con l'utilizzazione della stessa
metodologia contabile.
C. La posizione espressa dai soggetti intervenuti nell'ambito del
procedimento.
5. Come sopra esposto, le societa' Telecom Italia, TIM, Vodafone,
Wind e H3G hanno espresso le proprie argomentazioni attraverso
memorie scritte. Alcune di esse hanno fatto richiesta e sono state
sentite in audizione. L'Autorita' ha altresi' sentito in audizione le
seguenti associazioni dei consumatori: Lega Consumatori,
Cittadinanzattiva, Unione Nazionale Consumatori ed Adoc.
6. Le argomentazioni delle predette societa' riguardano, in
sintesi, principalmente i seguenti aspetti:
a) la sussistenza dei presupposti per l'adozione di una simile
misura in materia di fissazione dei prezzi massimi di terminazione
delle chiamate vocali su singole reti mobili;
b) l'ambito del potere di adozione di un provvedimento temporaneo
cautelare, ai sensi dell'art. 12, comma 6, del codice;
c) l'ambito soggettivo ed oggettivo di applicazione delle misure
da adottare con tale provvedimento temporaneo cautelare;
d) il valore del prezzo massimo di terminazione da imporre in
esito all'approvazione del provvedimento temporaneo cautelare;
e) il calendario di attuazione e la definizione del periodo di
vigenza del provvedimento temporaneo cautelare.
a) la sussistenza dei presupposti per l'adozione di un
provvedimento cautelare.
7. In merito alla sussistenza dei presupposti per l'azione
cautelare, parte dei soggetti intervenuti (Tim, Vodafone) esprime
perplessita' in merito alla sussistenza di tali presupposti almeno
per la presunta assenza di circostanze straordinarie e la mancanza
dei requisiti di urgenza, sebbene un operatore (Tim) non si nasconda
una specifica situazione di criticita' derivata dal rinnovamento del
Consiglio dell'Autorita' sovrapposto all'eccezionale impegno
richiesto agli uffici per lo svolgimento delle analisi di mercato per
la transizione dal vecchio al nuovo quadro regolamentare. Tim e
Vodafone ritengono che la mancata riduzione del prezzo di
terminazione a partire dal 1° giugno 2003, data prevista per
l'applicazione del valore massimo (14,95 centesimi di euro al minuto)
del prezzo di terminazione dalla delibera n. 47/03/CONS, non possa
essere considerata presupposto per un intervento straordinario da
parte dell'Autorita', atteso che tale provvedimento non imponeva
alcuna riduzione, ma si limitava ad indicare come ragionevole una
riduzione programmata del prezzo di terminazione del 20% nel biennio
2004-2005. Peraltro un operatore sottolinea che nel periodo che va
dal 1° giugno 2003 ad oggi, a fronte dell'invarianza nominale delle
tariffe di terminazione, si e' comunque assistito, per effetto
dell'inflazione, ad una riduzione, in termini reali, di circa il 5%
di tali valori. Un altro operatore (Wind) sostiene che la mancata
riduzione dei propri prezzi di terminazione nel biennio successivo
all'approvazione della delibera n. 47/03/CONS deriva dalla diversa
forza economica del medesimo operatore, non notificato, nei confronti
degli altri operatori notificati cui tale provvedimento era rivolto.
Infine, H3G ritiene corretto e necessario l'intervento cautelare da
parte dell'Autorita', in considerazione del ritardo della riduzione
dei prezzi della terminazione su reti mobili e della non applicazione
della delibera n. 47/03/CONS.
b) l'ambito del potere di adozione di un provvedimento cautelare.
8. Con riguardo all'ambito di applicazione del potere di adozione
di un provvedimento cautelare, un operatore (Wind) ritiene che l'art.
12, comma 6, del Codice non possa applicarsi a misure quali
l'individuazione dei mercati rilevanti, l'identificazione di
operatori aventi significativo potere di mercati o l'imposizione di
nuovi obblighi regolamentari. Tale potere potrebbe essere utilizzato
esclusivamente al fine di precisare e/o ulteriormente specificare
obblighi regolamentari gia' esistenti. Un altro operatore (Vodafone)
ritiene che in ogni caso, anche nell'ambito del procedimento
cautelare debba essere previsto, ai sensi dell'art. 11 del Codice, un
meccanismo di consultazione pubblica sulla proposta di provvedimento,
proposta che, secondo lo stesso operatore, non risulta contenuta
nella comunicazione di avvio del procedimento in esame.
c) l'ambito soggettivo ed oggettivo di applicazione delle misure.
9. In merito all'ambito di applicazione delle misure, alcuni
operatori (Tim, H3G) sottolineano che le misure che saranno contenute
nel provvedimento temporaneo cautelare non dovranno contenere
elementi di novita' rispetto agli orientamenti espressi dalla
delibera n. 465/04/CONS, sui quali, come riconosciuto dagli stessi
operatori, si e' svolto un ampio contraddittorio nel corso della
consultazione pubblica. In tale ambito, tuttavia, due operatori (Tim,
Vodafone) ritengono che quanto previsto dalla comunicazione di avvio,
ovvero una riduzione del prezzo di terminazione delle chiamate vocali
indipendentemente dalla rete di originazione (fissa o mobile),
costituisca un elemento di novita', in quanto, a loro parere, gli
orientamenti previsti dalla sunnominata delibera riguardano
esclusivamente il mercato della terminazione delle chiamate
fisso-mobile. Inoltre, gli stessi operatori assumono che una
eventuale riduzione dei prezzi di terminazione mobile-mobile non
comporterebbe nessun beneficio nei confronti degli utenti; cio' in
mancanza di una specifica regolamentazione dei prezzi finali delle
chiamate originate da rete mobile, prevista invece per quelle da rete
fissa, destinata a ribaltare in maniera puntuale tali riduzioni nel
prezzo finale.
10. In tema di salvaguardia della concorrenza, i citati operatori
ritengono che un intervento in tema di terminazione mobile-mobile, da
un lato, non sarebbe giustificato, stante l'elevata competitivita'
del mercato radiomobile nazionale, e dall'altro potrebbe provocare
distorsioni competitive. Al contrario, Wind e H3G ritengono opportuno
che l'intervento riguardi anche la terminazione mobile-mobile,
sottolineando, tra l'altro, come l'Autorita', nella delibera n.
465/04/CONS, abbia gia' identificato un unico mercato della
terminazione su singola rete mobile delle chiamate vocali ed abbia
dimostrato la sostanziale coincidenza tra i costi di terminazione
delle chiamate vocali originate da rete fissa e quelle originate da
rete mobile. Rimane tuttavia ferma la posizione da parte di uno di
questi operatori (Wind) circa l'applicabilita' delle misure
temporanee ai soli operatori sino ad ora notificati quali detentori
di significativo potere di mercato.
11. Sempre con riguardo ai profili concorrenziali, due operatori
(Tim e Vodafone) ritengono che nel caso di assoggettamento a
controllo di prezzo del servizio di terminazione mobile-mobile, la
differenziazione dei livelli di controllo proposta dalla delibera n.
465/04/CONS per Tim e Vodafone, da una parte, e Wind, dall'altra, e
l'assenza di obbligo per H3G, non risulterebbero giustificate e
introdurrebbero un'asimmetria tra i prezzi dei servizi di
terminazione (del tutto analoghi e speculari) scambiati tra gli
operatori. A parere di Tim e Vodafone, il differenziale di prezzo tra
loro e Wind non sarebbe sufficientemente motivato dalla differente
dotazione spettrale degli operatori in questione o dalla minore quota
di mercato di Wind. Quest'ultima, secondo gli stessi operatori, non
potrebbe essere a questo punto considerata come nuovo entrante,
avendo ricevuto la licenza nel 1998. Wind non avrebbe quindi piu'
alcun titolo per godere ancora di quelle misure asimmetriche (assenza
di obblighi regolamentari, differenziale dei prezzi di terminazione
fisso-mobile, condizioni agevolate per il roaming nazionale, etc.)
fino ad ora usufruite. Sempre per gli stessi operatori, una
condizione di asimmetria tra i prezzi di terminazione costituirebbe
quindi una ingiustificata sovvenzione a favore di Wind e metterebbe
in discussione il «principio di simmetria» sino ad ora adottato nella
sottoscrizione degli accordi di interconnessione mobile-mobile e
giustificato dalla natura del servizio.
12. A quest'ultimo riguardo, per converso, Wind e H3G sottolineano
che la scelta della «reciprocita» nei contratti sia tuttavia stata
loro imposta dagli operatori con maggiore forza di mercato.
d) il valore del prezzo massimo di terminazione.
13. In merito allo specifico valore del prezzo massimo di
terminazione sulle singole reti mobili sono state espresse, sempre in
sintesi, le seguenti considerazioni. In primo luogo, viene
sottolineato da un operatore (Vodafone) che il riferimento, per la
misura di riduzione, alla rilevazione (benchmark) IRG non puo'
sostituirsi al criterio di orientamento al costo. Viene aggiunto dal
medesimo operatore che i propri dati di costo per il 2003
risulterebbero coerenti con quelli del benchmark IRG laddove si
restringa lo stesso ai Paesi UE15 ed all'area Euro. Peraltro,
l'operatore sostiene che il benchmark cosi' valutato mostra una media
pari rispettivamente a 13,21 e 13,66 centesimi di euro al minuto che
non sarebbe molto distante dal prezzo attualmente praticato dallo
stesso (14,95 centesimi di euro al minuto); l'elevato valore del
prezzo medio nazionale avrebbe poi origine nei valori di terminazione
di Wind e H3G, tra i piu' alti d'Europa. Un altro operatore (Tim)
ritiene che i livelli delle tariffe di terminazione da applicarsi in
via temporanea cautelare dovranno, eventualmente, essere
corrispondenti a quanto previsto dalla delibera n. 465/04/CONS, ossia
12,60 centesimi di euro al minuto per Tim e Vodafone e 14,95
centesimi di euro al minuto per Wind, valori sui quali, sulla base di
una attenta ed articolata analisi, gli operatori hanno fatto
affidamento per le proprie pianificazioni delle scelte commerciali e
degli investimenti. Un terzo operatore (Wind) ritiene che i benchmark
tariffari possano fornire utili indicazioni in merito al livello di
prezzo, in particolare nel caso in cui le informazioni desumibili dai
sistemi di contabilita' regolatoria degli operatori notificati non
siano considerate soddisfacenti.
14. Inoltre, alcuni operatori (Vodafone e Wind) ritengono che
debbano essere escluse dal provvedimento cautelare le misure di lungo
periodo quali la definizione e durata del meccanismo di
programmazione pluriennale (network cap) ed i valori finali dello
stesso meccanismo; secondo un altro operatore (Tim) dovra' comunque
essere confermato il principio in base al quale i tre operatori Tim,
Vodafone e Wind avranno lo stesso valore finale al termine (2007) del
periodo di network cap. In merito a tale ultimo aspetto, Wind obietta
peraltro che questa misura risulta eccessivamente penalizzante in
quanto comporterebbe una riduzione di oltre il 50% in due anni.
e) la definizione del periodo di vigenza del provvedimento
cautelare.
15. Vodafone ha evidenziato l'importanza di definire, nell'ambito
del provvedimento temporaneo cautelare, il periodo di vigenza dello
stesso provvedimento, e contestualmente i tempi di conclusione del
procedimento di cui alla delibera n. 465/04/CONS.
16. Quanto al calendario di attuazione delle misure previste dal
provvedimento cautelare, due operatori (Vodafone e Telecom Italia)
ritengono che i tempi tecnici necessari per implementare le modifiche
di prezzo e gli adempimenti in tema di comunicazioni di variazione
dei prezzi dei servizi intermedi e finali non consentano di applicare
tale misura prima di novanta giorni dall'adozione del provvedimento,
anche se uno di questi operatori ipotizza la possibilita' di
contrarre i tempi sino al 1° ottobre 2005.
D. Le valutazioni dell'Autorita'.
I) Le ragioni e la fisionomia essenziale dell'intervento.
La sussistenza delle circostanze straordinarie e delle motivazioni
di urgenza.
17. In via preliminare, l'Autorita' rileva la sussistenza di
condizioni di straordinarieta' e di urgenza tali da esigere
l'adozione di un provvedimento cautelare.
18. Secondo quanto previsto dal nuovo Quadro regolamentare
comunitario, recepito in sede nazionale con il decreto legislativo n.
259 del 1° agosto 2003 (Codice delle comunicazioni elettroniche),
l'adozione di provvedimenti che riguardino specifici ambiti, quali ad
esempio l'individuazione di un mercato rilevante, l'identificazione
di un'impresa (o piu) avente (i) significativo potere in un mercato
rilevante, o infine l'imposizione, modifica o revoca di obblighi
regolamentari in capo ad imprese detentrici di significativo potere
di mercato, viene effettuata a seguito di una laboriosa e
approfondita procedura, descritta ai commi 3 e 4 dell'art. 12 del
codice. Tale procedura prevede che la proposta di provvedimento,
oltre che essere sottoposta ad una fase di consultazione nazionale,
venga comunicata alla Commissione europea ed alle Autorita' di
regolamentazione degli altri Stati membri. Tuttavia, l'art. 12, comma
6, prevede altresi' che «in circostanze straordinarie, l'Autorita',
ove ritenga che sussistano motivi di urgenza, in deroga alla
procedura di cui ai commi 3 e 4, al fine di salvaguardare la
concorrenza e tutelare gli interessi degli utenti, puo' adottare
adeguati provvedimenti temporanei cautelari aventi effetto immediato,
in coerenza con le disposizioni del codice». L'Autorita', qualora
intenda avvalersi di tale potere, deve comunicare «immediatamente
tali provvedimenti, esaurientemente motivati, alla Commissione
europea e alle Autorita' di regolamentazione degli altri Stati
membri. La decisione dell'Autorita' di estendere il periodo di
efficacia dei provvedimenti cosi' adottati o di renderli permanenti
e' soggetta alla procedura di cui ai commi 3 e 4».
19. Orbene, l'Autorita' ritiene che nel caso di specie ricorrano le
circostanze straordinarie ed i motivi di urgenza per l'adozione di un
provvedimento temporaneo cautelare nel mercato nazionale della
terminazione di chiamate vocali su singole reti mobili nei confronti
dei seguenti operatori: Tim, Vodafone, Wind e H3G. Cio' in ragione
delle motivazioni di seguito esposte.
20. Va innanzitutto dato conto della straordinarieta' della
situazione in essere.
In primo luogo, l'Autorita' evidenzia che, come gia' rilevato
nell'ambito della delibera n. 465/04/CONS, ma anche e prima ancora in
quella n. 47/03/CONS, le attuali tariffe di terminazione sulle reti
mobili appaiono suscettibili di un ben maggior grado di orientamento
ai costi.
21. Al fine di valutare l'eccezionalita' e la gravita' dell'attuale
situazione vale osservare come tali tariffe risultino, in
particolare, per entrambi gli operatori gia' notificati (Tim e
Vodafone), superiori ai costi derivanti dalla loro contabilita'
regolatoria gia' a partire da quella dell'anno 2001. La tariffa di
terminazione del terzo operatore, Wind, assume poi livelli anche
maggiori, se si pensa che attualmente tale valore risulta essere
superiore a 18 centesimi di euro al minuto, a fronte dei 14,95
centesimi di euro praticati da Tim e Vodafone. Siffatte circostanze,
in un contesto in cui i costi tendono dinamicamente a decrescere, si
traduce in un incremento, nel tempo, della forbice tra prezzi e costi
del servizio di terminazione su rete mobile, a tutto detrimento del
benessere dei consumatori e della salvaguardia della concorrenza.
22. Questa considerazione e' avvalorata, in secondo luogo,
dall'analisi del contesto internazionale. L'Autorita' ha infatti
verificato che lo scostamento rispetto alla media europea dei prezzi
di terminazione praticati dai predetti operatori si e' sensibilmente
incrementato nel corso del 2005 ed ha raggiunto valori gravemente
significativi, non giustificati da circostanze specifiche del
contesto nazionale. Cio' e' dimostrato dalle rilevazioni effettuate
dalla Commissione in occasione del X Rapporto sull'attuazione del
quadro normativo nelle comunicazioni elettroniche, nonche' confermato
dalle analisi condotte dal Gruppo europeo dei regolatori indipendenti
(IRG), le quali mostrano come tali prezzi risultino
significativamente piu' elevati rispetto alla media europea. In
particolare, la piu' recente rilevazione effettuata dall'IRG rileva
che, per ail mese di febbraio 2005, il differenziale tra i prezzi
praticati dagli operatori nazionali e quelli medi rilevati nei
venticinque Paesi appartenenti all'Unione europea si e' ulteriormente
accresciuto rispetto ad un'analoga rilevazione effettuata dallo
stesso organismo nel 2004. La media europea relativa all'anno 2005
(valutata dall'Autorita' a partire dai dati forniti dall'IRG
considerando il prezzo di terminazione medio, per ciascun Paese, dei
soli operatori notificati(1) ed escludendo da tale media gli
operatori italiani) si attesta ad un valore pari a 12,15 centesimi di
euro al minuto, mentre, nel luglio 2004, il corrispondente valore
risultava pari a 13,03 centesimi di euro al minuto. La media europea
risulta, quindi, diminuita del 6,8% nel corso dell'ultimo anno; per
contro, il valore italiano e' rimasto costante (dal 1° giugno 2003) e
pari a 14,95 centesimi di euro al minuto relativamente agli operatori
TIM e Vodafone. La differenza tra il livello di prezzo italiano e
quello medio europeo si e' quindi ulteriormente accresciuta, passando
da 1,92 a 2,80 centesimi di euro tra il 2004 ed il 2005. A differenza
di quanto rilevato da alcuni operatori, inoltre i risultati teste'
esposti sostanzialmente non mutano se si considera un diverso insieme
di Paesi membri: sia che si considerino i quattro Paesi europei
comparabili per dimensione del mercato all'Italia (Francia, Spagna,
Regno Unito e Germania), ovvero i Paesi Euro 15, nel 2005 la media
europea, calcolata secondo la sopra esposta metodologia, risulta
essere rispettivamente pari a 12,30 e 12,36 centesimi di euro al
minuto. Vale inoltre rilevare che nello stesso periodo l'operatore
Wind ha mantenuto costante il proprio prezzo di terminazione che si
attesta, come detto, a valori superiori a 18 centesimi di euro al
minuto. Anche per tale operatore valgono, quindi, le notazioni
precedenti.
23. Va altresi' ricordato che taluni operatori nazionali sono
integrati a livello europeo: non appare pertanto giustificato che i
prezzi dagli stessi praticati in sede nazionale si discostino in
misura cosi' significativa da quelli praticati dai medesimi operatori
in altri Paesi europei. Lo scostamento rispetto alla media europea
incide, inoltre, in modo rilevante sulla spesa sostenuta dagli utenti
finali, comportando una situazione differenziale rispetto ai
consumatori europei che, come detto, non trova alcuna giustificazione
rispetto ai parametri di costo sottostanti di fornitura del servizio.
24. Per quanto piu' specificatamente riguarda i sussistenti motivi
di urgenza, l'Autorita' deve premettere che le misure di riduzione
dei prezzi di terminazione delle chiamate vocali proposte, quale
semplice orientamento, nella delibera n. 465/04/CONS, non potrebbero
essere deliberate prima della fine del 2005. Infatti, il
completamento del procedimento di cui alla delibera prevede, oltre
alle attivita' ancora necessarie al fine del perfezionamento
dell'analisi di mercato, che lo schema di provvedimento, come
modificato in esito alla procedura di consultazione pubblica, venga
inviato all'Autorita' garante della concorrenza e del mercato, che
adotta un parere entro quarantacinque giorni, e notificato alla
Commissione europea. L'adozione finale del provvedimento potra'
essere effettuata solo trascorso un mese dalla notifica alla
Commissione europea oppure, qualora la stessa Commissione ne faccia
richiesta, entro ulteriori due mesi.
25. Sempre con riguardo alle motivazioni di urgenza, vale ribadire
che la proposta di provvedimento di cui alla delibera 465/04/CONS
prevedeva l'applicazione di misure di riduzione del prezzo massimo di
terminazione gia' a partire dal 1° giugno 2005. Inoltre, nell'ambito
della delibera n. 47/03/CONS, l'Autorita' aveva previsto una
riduzione tariffaria, poi non attuata, del 10% annuo per gli anni
2004-2005. In un contesto, quale quello appena delineato, l'Autorita'
non puo' non ravvisare l'esistenza di straordinarie circostanze di
urgenza a tutela degli interessi affidati alle sue cure.
26. Con riguardo alla salvaguardia della concorrenza, l'Autorita'
osserva che una riduzione delle tariffe di terminazione per chiamate
originate sia da reti fisse che da reti mobili riveste una notevole
importanza per gli operatori mobili nuovi entranti. Essa infatti
consente a questi ultimi di competere in modo piu' efficace con gli
operatori mobili maggiori, che sempre piu' spesso offrono prezzi
finali particolarmente vantaggiosi per le chiamate on-net (e cioe'
originate e terminate sulla stessa rete mobile). Si consideri che gli
operatori mobili con maggior numero di utenti possono offrire servizi
finali di chiamata verso gli utenti della propria rete con prezzi
piu' vantaggiosi (la c.d. «terminazione interna» non risulta infatti
regolata) rispetto a quelli forniti dagli operatori di rete, per i
quali il costo di terminazione rappresenta una componente importante
dei costi sottostanti. Il beneficio pro-concorrenziale derivante da
una riduzione dei valori di terminazione si manifesta, quindi,
evidente.
27. Relativamente ai benefici per l'utenza, l'Autorita' stima che
una riduzione dei prezzi massimi di terminazione degli operatori Tim,
Vodafone e Wind, nei termini disposti dal presente provvedimento,
possa consentire un risparmio su base annua per gli utenti che
effettuano chiamate fisso-mobile di almeno 260 300 milioni di
euro(2). Vale sottolineare che tale stima risulta prudenziale, sia
perche' non considera i potenziali incrementi di traffico (stante
l'aumento del numero di utenti di rete mobile) relativi agli anni
2004 e 2005, sia perche' la competizione portera' ad una riduzione
anche dei prezzi dei servizi fisso-mobile offerti dagli operatori
alternativi. Si consideri altresi' che sulla base del dato sopra
esposto un rinvio di circa sei mesi della riduzione (quale
discenderebbe dalla mancata adozione dell'iniziativa cautelare)
comporterebbe una maggiore spesa per gli utenti dei servizi
fisso-mobile di almeno 150 milioni di euro, e dunque un impoverimento
collettivo di fatto insuscettibile di riparazione. E va da se' che
discorso del tutto analogo vale per i benefici che l'utenza
conseguirebbe sul versante della direttrice mobile-mobile (su cui
cfr. specialmente infra, n. 33). Le precedenti considerazioni
dimostrano come l'intervento dell'Autorita' dia conto delle giuste
esigenze di tutela dell'utenza evidenziate dalle associazioni dei
consumatori nel corso delle audizioni. 28. Alla luce delle
precedenti considerazioni, l'Autorita' ritiene dunque che sussistano
circostanze straordinarie e motivazioni di urgenza tali da rendere
necessario un intervento cautelare, secondo quanto previsto dall'art.
12, comma 6 del codice, finalizzato alla salvaguardia della
concorrenza e alla tutela degli interessi degli utenti.
L'ambito del potere di adozione di un provvedimento cautelare.
29. Con riguardo all'ambito di applicazione e ai presupposti del
provvedimento cautelare, l'Autorita' osserva come l'art. 12, comma 6,
del codice, nel prevedere la possibilita' di derogare alle procedure
di cui ai commi 3 e 4, non pone alcuna limitazione in merito alle
tipologie di intervento regolamentare assumibili mediante
provvedimenti temporanei cautelari: in particolare, la legge non
esclude dall'area delle iniziative possibili aspetti quali
l'identificazione del mercato rilevante ovvero l'identificazione
degli operatori dotati di significativo potere di mercato, e quel che
piu' importa in questa sede tanto meno esclude la possibilita' di
interventi sui prezzi.
30. Nel caso di specie, inoltre, l'identificazione del mercato
rilevante e l'individuazione degli operatori detentori di
significativo potere di mercato che vengono operate sono pienamente
coerenti con le indicazioni fornite dalla Commissione nella
raccomandazione sui mercati rilevanti(3). Non guasta ribadire poi che
il provvedimento in esame introduce misure che la delibera n.
465/04/CONS gia' prevedeva di applicare a partire dal 1° giugno 2005,
e che la relativa proposta di provvedimento e' stata sottoposta a
consultazione pubblica nazionale. Le stesse misure sono infine del
tutto coerenti con le risultanze emergenti dall'analisi in corso di
svolgimento da parte degli uffici di questa Autorita' relativa al
mercato interessato.
L'ambito soggettivo ed oggettivo delle misure.
31. L'Autorita', in coerenza con quanto proposto nell'ambito della
delibera n. 465/04/CONS, ritiene che l'imposizione immediata di un
obbligo di controllo di prezzo sull'operatore H3G, alla luce del suo
recente ingresso sul mercato, della sua ancora ridotta base degli
utenti, della necessita' di salvaguardare il livello degli ingenti
investimenti effettuati e della sua situazione finanziaria,
risulterebbe un onere eccessivo per tale operatore, onere che
potrebbe pregiudicare quindi la sua possibilita' di sviluppare la
propria rete e la propria base di utenza e di consolidare la propria
situazione finanziaria. Tale onere, qualora imposto, potrebbe
compromettere lo sviluppo di tale operatore, e, in prospettiva,
ridurre gli operatori operanti nel mercato, a discapito, in ultima
analisi, della salvaguardia della concorrenza e della tutela degli
utenti. Tali considerazioni giustificano pertanto la non imposizione
delle misure di controllo di prezzo in esame all'operatore, per
quanto notificabile nei termini di cui all'art. 1 del seguente
dispositivo, riservandosi l'Autorita' di poter rivedere dette
conclusioni secondo le modalita' previste dalle norme vigenti, una
volta conclusa l'analisi del relativo mercato ed in ogni caso entro
dodici mesi dalla pubblicazione del presente provvedimento.
32. Venendo ad esaminare l'ambito oggettivo di applicazione del
provvedimento cautelare, coerentemente con l'individuazione del
mercato della Commissione, nonche' con l'analisi del contesto
nazionale svolta dall'Autorita' nell'ambito della delibera
465/04/CONS, occorre ritenere che la misura debba investire la
terminazione di tutte le chiamate vocali su rete mobile, siano esse
effettuate da rete fissa ovvero da rete mobile(4). D'altra parte,
come argomentato nella citata delibera di consultazione pubblica,
tale mercato non appare, alla luce della struttura della domanda e
dei costi(5), suscettibile di segmentazione nelle due direttrici di
traffico.
33. Non appare inoltre condivisibile quanto evidenziato da alcuni
operatori circa la non trasferibilita' all'utenza finale di riduzioni
nelle tariffe di terminazione delle chiamate relative alla direttrice
mobile-mobile. Infatti, se e' vero che a differenza della direttrice
fisso-mobile l'Autorita', per la parte mobile-mobile, non dispone di
un potere tariffario che consenta alle riduzioni di prezzo di
trasferirsi automaticamente sui valori pagati dagli utenti finali,
non va pero' dimenticato che una diminuzione del costo del servizio,
anche in presenza di strutture di mercato concentrate, tende
spontaneamente a riflettersi sui prezzi finali: a maggior ragione,
se, come evidenziato dagli operatori, il mercato nazionale dei
servizi finali di comunicazione radiomobile e' caratterizzato da un
certo grado di competizione. Peraltro, posto che l'intervento
cautelare dell'Autorita' si sostanzia nella previsione di tariffe
massime di interconnessione, non si puo' escludere che gli operatori
di telefonia mobile, nell'esercizio della loro autonomia
contrattuale, addivengano - nei limiti consentiti dalle norme vigenti
ed in particolare quelle in materia di concorrenza - a pattuire tra
loro l'applicazione di livelli di terminazione inferiori a quelli
stabiliti dal presente provvedimento. In conclusione anche rispetto
al servizio finale mobile-mobile e' del tutto ragionevole prevedere,
quale effetto sufficientemente immediato del presente provvedimento
cautelare, quello della riduzione dei relativi prezzi agli utenti.
Il valore del prezzo massimo di terminazione.
34. Quanto alla determinazione dello specifico livello del prezzo
massimo di terminazione sulle singole reti mobili, l'Autorita'
osserva quanto segue. La delibera n. 465/04/CONS aveva previsto, come
orientamento, l'applicazione di una prima riduzione di prezzo per gli
operatori Tim, Vodafone e Wind al 1° giugno 2005. Relativamente ai
primi due operatori, il prezzo massimo di terminazione a tale data
era stato subordinato al consolidamento del modello di contabilita' a
costi incrementali, proposto a consultazione nell'allegato B1, ed
alla relativa determinazione del valore obiettivo al 2007, stimato
nella stessa delibera pari a 8,70 centesimi di euro al minuto. In
ogni caso, l'Autorita' aveva rilevato che il valore del prezzo di
terminazione alla data del 1° giugno 2005 non sarebbe risultato
superiore a 12,60 centesimi di euro al minuto, e che a partire da
tale data sarebbe stato introdotto un meccanismo di riduzione
programmata di tale valore. Ora, in considerazione del fatto che il
procedimento di analisi di mercato di cui alla summenzionata delibera
non si e' ancora concluso, e quindi il modello di contabilita' a
costi incrementali non risulta ancora completato, l'Autorita' ritiene
che, ai fini del presente provvedimento, risulti appropriato fissare
il prezzo di terminazione partendo dal valore massimo di 12,60
centesimi di euro al minuto previsto a partire dal 1° giugno 2005.
Cio' in considerazione sia della natura temporanea e cautelare del
presente intervento, sia del fatto che tale misura appare
sufficientemente idonea a consentire il perseguimento dei sopra
illustrati obiettivi di salvaguardia della concorrenza e di tutela
degli interessi degli utenti. Come rilevato dall'Autorita' garante
della concorrenza e del mercato nel proprio parere (vedi infra n.
58), peraltro, il valore di prezzo massimo deve tenere conto dello
scostamento temporale determinato dal fatto che la misura in esame
prendera' effetto solo dal 1° settembre 2005, e non dal 1° giugno
2005. Tenendo conto allora della percentuale di riduzione programmata
(network cap), prevista come orientamento nella delibera n.
465/04/CONS, e applicandola all'evidenziato scostamento temporale
pari a tre mesi, l'Autorita' ritiene appropriato fissare, a far data
dal 1° settembre 2005, il prezzo massimo di terminazione per gli
operatori Tim e Vodafone al valore di 12,10 centesimi di euro al
minuto.
35. Il valore cosi' identificato risulta, inoltre, coerente con il
benchmark internazionale. Infatti, come indicato al precedente
paragrafo 22, la media europea al febbraio 2005 del prezzo di
terminazione considerata, sui diversi insiemi di Paesi, non risulta
compresa tra 12,15 e mai superiore a 12,36 centesimi di euro al
minuto. In secondo luogo, come esposto al paragrafo 2, i dati di
contabilita' regolatoria confermano nella media la coerenza di tale
valore con i costi sottostanti.
36. Per quanto attiene a Wind, l'Autorita' intende analogamente
definire il relativo prezzo massimo di terminazione a partire da
quello individuato nella delibera 465/04/CONS, ossia 14,95 centesimi
di euro al minuto, sulla base dell'applicazione del principio del
«delayed approach» a far data dal 1° giugno 2005. Considerato quanto
esposto al punto 34 relativamente alla necessita' di tener conto
dello scostamento temporale trimestrale rispetto alla prevista data
del 1° giugno 2005, l'Autorita' ritiene appropriato fissare, a far
data dal 1° settembre 2005, il prezzo massimo di terminazione per
l'operatore Wind al valore di 14,35 centesimi di euro al minuto.
37. La contestuale riduzione della tariffa di terminazione di Tim,
Vodafone e Wind appare idonea, invero, ad evitare il verificarsi
degli effetti distorsivi della concorrenza che si potrebbero invece
determinare nel caso in cui si mantenesse costante il valore della
terminazione di Wind. D'altra parte, il mantenimento, nell'immediato,
di una differenza tra i prezzi massimi di Tim e Vodafone da una parte
e Wind dall'altra consente di garantire una certa gradualita' nel
processo di riduzione di tale differenziale, gia' previsto
dall'Autorita' nell'ambito della delibera n. 465/04/CONS e che,
secondo l'orientamento ivi espresso, dovrebbe annullarsi entro l'anno
2007.
38. In conclusione, l'Autorita' intende fissare il prezzo massimo
di terminazione degli operatori Tim, Vodafone e Wind ai livelli
massimi indicati che risultano coerenti con quelli gia' a suo tempo
previsti dalla delibera n. 465/04/CONS. Peraltro, va osservato come i
prezzi massimi di terminazione a far data dal 1° giugno 2005 ed il
relativo meccanismo di riduzione programmata cosi' individuati sono
da tempo noti, ancorche' come orientamento, agli operatori e sono
stati oggetto di ampia partecipazione, nell'ambito della
consultazione, da parte degli operatori medesimi. L'Autorita' si
riserva comunque di rivedere tali valori sulla base delle
informazioni di contabilita' regolatoria che saranno disponibili al
momento della conclusione dell'analisi del mercato in esame.
II) La definizione complessiva delle misure cautelari.
39. Alla luce delle considerazioni fin qui esposte, l'Autorita'
ritiene necessario approvare un provvedimento temporaneo cautelare,
ai sensi di quanto previsto dall'art. 12, comma 6 del codice, che
fissi, a partire dal 1° settembre 2005, i prezzi massimi di
terminazione delle chiamate vocali originate dalle reti fisse e
mobili e terminate sulle singole reti mobili degli operatori TIM e
Vodafone, in quanto operatori dotati di significativo potere di
mercato sulle proprie reti. Inoltre, l'Autorita' intende, al
contempo, designare gli operatori Wind ed H3G quale detentori di
significativo potere di mercato sul mercato delle chiamate vocali
terminate sulla propria rete, imponendo a Wind un obbligo di
controllo di prezzo, in termini di valore massimo della relativa
tariffa di terminazione. H3G non e' invece sottoposta a quest'ultima
misura, per le ragioni esposte al paragrafo 31.
40. L'Autorita' sottolinea che siffatto intervento non pregiudica
in alcun modo l'applicazione del nuovo quadro comunitario. Nelle
more, infatti, del completamento del procedimento di cui alla
delibera n. 465/04/CONS, tale intervento di natura eccezionale e
temporanea e' anticipatore di alcune disposizioni gia' previste
dall'Autorita' a partire dal 1° giugno 2005 nell'ambito della stessa
citata delibera (v. supra, n. 4), le quali sono state gia' sottoposte
ad una consultazione nazionale.
41. Relativamente alle specifiche misure da introdurre attraverso
il presente provvedimento si osserva quanto segue. In primo luogo,
risulta necessario pervenire, a titolo provvisorio ed in via
d'urgenza, alla identificazione del mercato rilevante nonche' alla
identificazione degli operatori detentori di significativo potere di
mercato nei mercati individuati. Concordemente alle valutazioni
espresse dall'Autorita' nell'ambito della delibera n. 465/04/CONS, ed
in accordo con l'orientamento della Commissione definito nella
Raccomandazione sui mercati rilevanti, l'Autorita' procede, pertanto,
a:
i) individuare quattro mercati rilevanti corrispondenti alla
terminazione delle chiamate vocali, originate da reti fisse e mobili,
sulle reti di ciascun operatore mobile operante allo stato operante
in Italia: Tim, Vodafone, Wind e H3G;
ii) identificare ciascun operatore (Tim, Vodafone, Wind e H3G)
quale detentore di significativo potere di mercato sul relativo
mercato rilevante.
42. In merito alla misura di cui al sub i), l'Autorita', con
riferimento ai paragrafi 82-86 dell'allegato «B» alla delibera n.
465/04/CONS, che devono intendersi ripresi integralmente in questa
sede, ribadisce che l'individuazione del mercato rilevante come
mercato della terminazione vocale su ogni singola rete mobile risulta
pienamente coerente con quanto indicato dalla Commissione nella
Raccomandazione sui mercati rilevanti. Tale definizione, cosi' come
espressamente individuato nella Raccomandazione ed esposto nella
citata delibera di avvio della consultazione pubblica, risulta
comprensiva di quanto specificato nella comunicazione di avvio del
procedimento, laddove si intende per terminazione vocale l'insieme
delle chiamate vocali terminate sulle singole reti degli operatori
mobili e originate sia dalle reti fisse che dalle reti mobili.
43. In merito alla misura di cui al sub ii), l'Autorita', in
coerenza con quanto indicato al paragrafo 128 dell'allegato B alla
delibera n. 465/04/CONS, ritiene di identificare gli operatori Tim,
Vodafone, Wind ed H3G come individualmente dominanti nella fornitura
dei servizi di terminazione vocale sulle proprie reti. Cio' alla luce
dell'analisi svolta nei paragrafi 87-127 del summenzionato allegato
B, che in questa sede devono intendersi integralmente ripresi.
Occorre al riguardo osservare che anche tale individuazione degli
operatori dotati di significativo potere di mercato risulta coerente
con quanto indicato dalla Commissione nella Raccomandazione sui
mercati rilevanti.
44. Alla luce dell'individuazione dei mercati rilevanti e della
designazione degli operatori mobili quali detentori di significativo
potere di mercato nelle singole reti mobili, l'Autorita' ritiene
quindi necessario porre in capo agli operatori dotati di
significativo potere di mercato, in via cautelare e temporanea, i
seguenti obblighi:
iii) per Tim e Vodafone, la conferma dell'obbligo di controllo
del prezzo massimo di terminazione delle chiamate vocali sulle
proprie reti mobili, e la fissazione, a partire dal 1° settembre
2005, dello stesso prezzo al valore di 12,10 centesimi di euro al
minuto;
iv) per Wind, l'imposizione dell'obbligo di controllo del prezzo
massimo di terminazione delle chiamate vocali sulla propria rete
mobile, e la fissazione, a partire dal 1° settembre 2005, dello
stesso prezzo al valore di 14,35 centesimi di euro al minuto.
45. In merito all'obbligo di trasparenza previsto, come
orientamento, dalla delibera n. 465/04/CONS, l'Autorita', considerata
la natura del presente provvedimento, ritiene che tale obbligo possa
sostanziarsi, in applicazione delle misure, in una comunicazione
all'Autorita' ed agli operatori interconnessi del prezzo massimo di
terminazione.
In relazione ai rimanenti obblighi regolamentari, l'Autorita' si
riserva di intervenire in esito al completamento dell'analisi di
mercato. Nelle more della puntuale definizione degli altri obblighi
di natura regolamentare, come avverra' all'esito della conclusione
dell'analisi di mercato, gli operatori notificati sono naturalmente
tenuti al rispetto del regime regolamentare vigente in materia ed
all'adozione di comportamenti coerenti con il rispetto della
concorrenza, con particolare riferimento all'attuazione di
comportamenti non discriminatori.
46. In ragione della natura cautelare del provvedimento, e della
necessita' che lo stesso entri in vigore nel piu' breve tempo
possibile, l'Autorita' ritiene di fissare il 1° settembre 2005 quale
data di applicazione dei prezzi di terminazioni disposti dal presente
atto. Pertanto, nel sottolineare la necessita' che gli operatori
riducano i tempi tecnici necessari per l'attuazione delle modifiche
tariffarie, si ritiene altresi' necessario disporre che gli stessi
operatori comunichino i nuovi prezzi in adempimento del presente
provvedimento entro cinque giorni dalla notifica del medesimo, al
fine di consentire agli operatori che offrono servizi di
comunicazione finale verso le reti mobili, con particolare
riferimento a Telecom Italia, di adeguare i propri prezzi finali per
la data del 1° settembre 2005, e di fornire comunicazione agli
utenti, con un preavviso di almeno trenta giorni, ai sensi di quanto
previsto dall'art. 70 del Codice.
47. In merito alla definizione, da parte degli operatori mobili,
dei nuovi prezzi di terminazione, si osserva che, data la natura
cautelare ed urgente del presente provvedimento, appare ragionevole
che gli stessi operatori determinino un prezzo indipendente dalla
fascia oraria (c.d. tariffa «flat») nel rispetto dei valori massimi
disposti. Tuttavia, qualora un operatore intendesse avvalersi della
facolta' di articolare il prezzo in fascia oraria di picco e fuori
picco, sulla base del paniere di traffico terminato sulla propria
rete e nel rispetto del valore massimo, l'Autorita' al fine di
conseguire l'obiettivo della immediata entrata in vigore delle misure
in esame, ritiene ragionevole acconsentire che, in via straordinaria,
gli operatori possano fare uso del gradiente tariffario gia'
utilizzato per la determinazione dei prezzi articolati su fasce
orarie. Cio' permettera' di semplificare gli adempimenti in capo agli
operatori mobili che intenderanno articolare il proprio prezzo di
terminazione in fasce orarie. Pertanto l'Autorita' ritiene che il
termine di cinque giorni per la comunicazione dei nuovi prezzi
risulti congruo in relazione alla finalita' del presente
provvedimento nonche' agli adempimenti tecnici da svolgere nel
periodo indicato. Inoltre l'Autorita' ritiene il termine del 1°
settembre 2005 risulti adeguato per l'implementazione sulle reti di
ciascun operatore mobile dei nuovi prezzi di terminazione.
48. In relazione alle modifiche dei prezzi finali delle chiamate
fisso-mobile originate dagli utenti di Telecom Italia, si osserva
quanto segue. Telecom Italia, deve adeguare i prezzi delle chiamate
fisso-mobile secondo le modalita' previste dagli articoli 3 e 4 della
delibera n. 47/03/CONS e deve altresi' fornire comunicazione agli
utenti, ai sensi di quanto previsto dall'art. 70 del Codice, con un
preavviso di almeno trenta giorni rispetto alla data di applicazione
dei nuovi prezzi. Considerato il ridotto periodo temporale compreso
tra la data di comunicazione da parte degli operatori mobili dei
nuovi prezzi di terminazione e la data del 1° agosto 2005, giorno
ultimo per la pubblicazione dei nuovi prezzi delle chiamate
fisso-mobile di Telecom Italia, ne consegue che nella riformulazione
dei prezzi delle chiamate fisso-mobile si dovrebbe mantenere
inalterata l'attuale struttura dei prezzi adeguando gli stessi in
misura proporzionale all'entita' delle riduzioni dei prezzi di
terminazione su rete mobile, ferme restando le riduzioni gia'
previste dal vigente sistema di price cap (delibera n. 289/03/CONS)
per la quota di spettanza (c.d. retention) dell'operatore medesimo.
Cio' consentira' una piu' rapida definizione ed approvazione dei
prezzi fisso-mobile dell'operatore Telecom Italia, al fine del
rispetto della data di entrata in vigore delle misure disposte dal
presente provvedimento, fissata al 1° settembre 2005.
49. Le misure di cui al presente provvedimento sono, ai sensi di
quanto previsto dall'art. 12, comma 6, del Codice, temporanee e
cautelari, e saranno vigenti sino al completamento del procedimento
di analisi di mercato e di imposizione, modifica o revoca degli
obblighi regolamentari avviato con la delibera n. 465/04/CONS,
completamento previsto entro la fine del mese di gennaio 2006. Questa
previsione risulta basata sui tempi presumibili di completamento
dell'analisi di mercato, nonche' sulla necessita' di sottoporre lo
schema di provvedimento finale alle valutazioni dell'Autorita'
garante delle concorrenza e del mercato, della Commissione europea e
delle Autorita' di regolamentazione degli altri Stati membri, secondo
le vigenti tempistiche. Sulla base delle risultanze di tale
procedimento, le misure di controllo di prezzo previste dal presente
provvedimento saranno confermate o modificate. In ogni caso, gli
effetti del presente provvedimento cesseranno al piu' tardi alla data
del 31 gennaio 2006.
III) L'impatto della regolamentazione.
50. In merito all'impatto dell'intervento regolamentare oggetto di
illustrazione l'Autorita' osserva quanto segue. Con riguardo
all'assetto concorrenziale, merita di essere ribadito che una
riduzione delle tariffe di terminazione per chiamate originate sia da
reti fisse che da reti mobili comportera' una significativa riduzione
dei costi dei servizi all'ingrosso necessari a tutti gli operatori al
fine della fornitura di servizi finali di comunicazione verso le reti
mobili, assumendo una importante valenza pro-concorrenziale. La
misura consentira', come indicato al paragrafo 28, un risparmio su
base annua per gli utenti che effettuano chiamate fisso-mobile di
almeno 300 milioni di euro.
51. Alla luce di tali considerazioni, l'Autorita' ritiene che i
benefici attesi dall'adozione delle misure in oggetto, con
particolare riguardo all'utenza finale ed alla concorrenza, appaiono
incomparabilmente superiori ai costi per le imprese interessate dal
provvedimento, essenzialmente riconducibili ai loro minori ricavi.
IV) Il parere dell'Autorita' garante della concorrenza e del mercato.
52. Lo schema di provvedimento, come approvato dal Consiglio
dell'Autorita' in data 6 luglio 2005, e' stato trasmesso in data
8 luglio all'Autorita' garante della concorrenza e del mercato per il
relativo parere. Il parere sullo schema di provvedimento reso
dall'AGCM e' pervenuto all'Autorita' in data 14 luglio 2005.
53. Con riferimento alla valutazione generale, l'Autorita' garante
della concorrenza e del mercato condivide pienamente l'analisi di
straordinarieta' ed urgenza sopra esposta. In particolare l'AGCM
sottolinea, in adesione all'intervento prospettato, come le attuali
tariffe di terminazione appaiano suscettibili di un maggior
orientamento al costo e presentino un consistente scostamento
rispetto alla media europea. In definitiva, a parere dell'AGCM,
l'intervento cautelare appare indispensabile ad assicurare un'offerta
piu' concorrenziale dei servizi di comunicazione mobile, con effetti
positivi, in ultima istanza, sul benessere dei consumatori.
54. Quanto alla definizione del mercato rilevante, l'AGCM ritiene
condivisibile ed in linea con la Raccomandazione della Commissione,
la definizione di un singolo mercato nazionale all'ingrosso, per ogni
rete mobile operante in Italia della terminazione vocale. L'AGCM
rappresenta che sarebbe altresi' possibile una ulteriore distinzione
dei mercati suddetti in relazione alla tecnologia GSM o UMTS
utilizzata per la terminazione delle chiamate.
55. Sempre con riferimento alla definizione dell'ambito di mercato,
l'AGCM esprime un giudizio positivo in merito all'inclusione nel
mercato rilevante delle chiamate originate sia da rete fissa che da
rete mobile. A parere dell'AGCM, la definizione di un'unica tariffa
massima di terminazione appare, inoltre, produttiva di effetti
pro-concorrenziali estremamente rilevanti. Al riguardo, l'AGCM
considera altresi' necessaria un'attivita' volta ad eliminare il
cosiddetto «principio di reciprocita» nei contratti di
interconnessione, il cui mantenimento penalizzerebbe gli operatori
minori.
56. Infine, con riguardo all'individuazione dei prezzi massimi di
terminazione, l'AGCM ribadisce la sua valutazione positiva circa
l'utilizzo di meccanismi di riduzione programmata dei prezzi nel
tempo che tengano conto degli incrementi attesi di produttivita'.
L'AGCM concorda sull'utilita' di usare, in attesa del completamento
dell'analisi del mercato in esame e quindi del modello di
contabilita' regolatoria a costi incrementali, una metodologia di
determinazione del valore iniziale basata anche sull'applicazione di
un confronto europeo.
57. L'AGCM ritiene, sulla base del cd. metodo della best practice
(ossia del valor medio, sperimentato nel periodo di riferimento, dei
tre Paesi europei con i costi di terminazione piu' bassi), del
principio di orientamento ai costi nonche' dei livelli di prezzo
applicati nelle transazioni che si sviluppano al di fuori degli
usuali contratti di interconnessione, che i prezzi massimi fissati
per i tre operatori mobili Tim, Vodafone e Wind potrebbero essere
ancora piu' bassi rispetto a quelli individuati dall'Autorita' nella
bozza di provvedimento inviata, e pari, per i primi due operatori, a
10 centesimi di euro al minuto.
58. L'AGCM osserva altresi' che se questa Autorita', in ragione
della natura cautelare e temporanea dell'intervento ed in virtu'
dell'affidamento creato, dovesse ritenere piu' corretto definire,
cosi' come indicato nella bozza di provvedimento inviata, i prezzi
massimi di terminazione ai livelli indicati nella delibera n.
465/04/CONS, essa dovrebbe allora considerare due elementi. In primo
luogo, la determinazione dei livelli delle tariffe massime di
terminazione dovrebbe tener conto del fatto che la misura prendera'
effetto dal 1° settembre 2005, e non dal 1° giugno, come previsto
dalla pregressa delibera (ne consegue, a parere dell'AGCM, che,
fronte di tale scostamento temporale, il livello dei prezzi di
terminazione dovrebbe essere leggermente inferiore a quello indicato
nella bozza di provvedimento). In secondo luogo, a partire dal 1°
febbraio 2006 i valori delle tariffe dovrebbero comunque essere
ridefiniti in modo da non superare, almeno per gli operatori per i
quali sia disponibile una contabilita' regolatoria, il livello di 10
centesimi di euro al minuto.
V) Le considerazioni dell'Autorita' in merito al parere
dell'Autorita' garante della concorrenza e del mercato.
59. In merito alle considerazioni formulate dall'AGCM, l'Autorita'
rileva la sostanziale uniformita' di valutazione con riguardo ai
principali aspetti dell'intervento: indispensabilita', sussistenza
dei requisiti di straordinarieta' e di urgenza, esistenza di
rilevanti effetti positivi sul processo concorrenziale e sul
benessere degli utenti, natura ed ambito soggettivo e oggettivo di
applicazione della misura. In relazione a tutti questi aspetti,
quindi, il parere acquisito suffraga l'impostazione seguita nel
presente procedimento, fornendo ulteriori elementi a sostegno.
60. L'AGCM ha peraltro evidenziato anche ulteriori aspetti, cui non
si puo' non dare conto. In primo luogo, l'AGCM ha delineato la
possibile sussistenza di una segmentazione del mercato nazionale, per
ogni rete mobile operante in Italia, della terminazione vocale, a
seconda della tecnologia, GSM ovvero UMTS, utilizzata per la
terminazione delle chiamate. Premesso, pero', che una siffatta
articolazione dei mercati lascerebbe impregiudicate le valutazioni
dell'Autorita', appare in ogni caso opportuno rilevare al riguardo
quanto segue. In primo luogo, l'ipotizzata segmentazione non risulta
suffragata dai precedenti comunitari nazionali e comunitari, ne'
dall'attuale quadro regolamentare europeo, che non distingue affatto
i mercati nazionali all'ingrosso della terminazione su singole reti
mobili a seconda del tipo di tecnologia utilizzata(6). In secondo
luogo, non appaiono emergere elementi che conducano, allo stato
attuale, ad una simile individuazione dei mercati. Le valutazioni
dell'AGCM, tuttavia potrebbero dimostrarsi di una certa utilita' ai
fini della determinazione dei costi da imputare al servizio di
terminazione. In tal senso, allora, l'Autorita' ritiene opportuno
riservarsi di valutare, nell'ambito del consolidamento del modello
contabile a costi incrementali di cui all'allegato «B1» della
delibera n. 465/04/CONS, le modalita' di imputazione dei costi
derivanti dalle diverse tecnologie di terminazione, sulla base dei
principi contabili tra cui quelli di causalita' e competenza, alla
luce, tra l'altro, dell'effettiva entrata in servizio delle
tecnologie 3G e dell'impatto delle stesse sul servizio di
terminazione delle chiamate vocali. 61. Quanto all'avviso dell'AGCM
che la determinazione dei livelli delle tariffe massime di
terminazione dovrebbe tener conto del fatto che la misura prendera'
effetto dal 1° settembre 2005, e non dal 1° giugno, l'Autorita'
ritiene meritevole di recepimento tale osservazione, come e' stato
gia' esposto ai precedenti paragrafi 34 e 36.
62. Con riferimento, infine, alla valutazione espressa dall'AGCM in
materia di contratti di interconnessione, l'Autorita', nel
condividerne l'impostazione anche in ordine al possibile rilievo
della clausola di reciprocita' sotto il profilo concorrenziale,
ribadisce, peraltro, che non si puo' escludere che gli operatori di
telefonia mobile, nell'esercizio della loro autonomia contrattuale,
possano addivenire a pattuire tra loro l'applicazione di livelli di
terminazione inferiori a quelli stabiliti dal presente provvedimento,
i quali rappresentano soltanto un limite massimo. A questo riguardo,
si concorda pure con l'AGCM nel considerare senz'altro opportuna
un'attivita' di monitoraggio dei contratti di interconnessione che
saranno stipulati da tutti gli operatori successivamente alla
pubblicazione del presente provvedimento, che dovranno in ogni caso
rispettare i limiti consentiti dalle norme vigenti, comprese quelle
in materia di concorrenza.
Udita la relazione dei Commissari Nicola D'Angelo e Stefano
Mannoni, relatori ai sensi dell'art. 32 del Regolamento concernente
l'organizzazione ed il funzionamento dell'Autorita';
Ritenuto che la complessiva esposizione che precede evidenzia
l'esistenza di circostanze straordinarie e motivi di urgenza tali da
esigere, ai fini della salvaguardia della concorrenza e della tutela
degli utenti, l'adozione delle misure temporanee cautelari sopra
descritte;
Delibera:
Art. 1.
Identificazione dei mercati rilevanti e degli operatori aventi
significativo potere di mercato
1. Ai fini del presente provvedimento vanno identificati quali
mercati rilevanti la terminazione delle chiamate vocali originate sia
dalle reti fisse che dalle reti mobili su ogni singola rete mobile, e
devono essere considerati, a titolo provvisorio ed in via d'urgenza,
quali detentori di significativo potere di mercato, nei mercati
anzidetti, e con riferimento al traffico avente terminazione sulle
rispettive reti, gli operatori di rete mobile TIM, Vodafone, Wind e
H3G.