LA CONFERENZA PERMANENTE PER I RAPPORTI TRA LO STATO, LE REGIONI E LE
PROVINCE AUTONOME DI TRENTO E BOLZANO
Nella odierna seduta del 29 marzo 2007:
visto l'art. 4 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281,
che attribuisce a questa Conferenza la facolta' di sancire accordi
tra Governo, regioni e province autonome, in attuazione del principio
di leale collaborazione, al fine di coordinare l'esercizio delle
rispettive competenze e svolgere attivita' di interesse comune;
vista la legge 30 marzo 2001, n. 125 «Legge quadro in materia di
alcol e di problemi alcolcorrelati» la quale prevede una serie di
adempimenti finalizzati alla prevenzione, cura e reinserimento
sociale degli alcolcodipendenti, di competenza sia delle
amministrazioni centrali sia delle regioni e delle province autonome;
vista la prima stesura della proposta di Piano nazionale in
oggetto, pervenuta dal Ministero della salute con nota del 6 dicembre
2004 ed esaminata in sede tecnica il 13 dicembre 2004;
considerato che la regione Toscana, coordinatrice della
commissione salute, con nota del 2 settembre 2005, ha formalizzato le
modifiche apportate dal coordinamento tecnico delle regioni alla
proposta di Piano Nazionale;
considerato che la predetta proposta di Piano e' stata esaminata
dalla Consulta nazionale sull'alcol e i problemi correlati, presso il
Ministero delle politiche sociali, nella seduta del 12 dicembre 2005;
vista la nota in data 8 novembre 2006, con la quale il Ministero
della salute ha inviato una nuova stesura dello schema di Piano
nazionale alcol e salute, che recepisce le osservazioni delle regioni
e della Consulta nazionale alcol;
considerato che nel corso della riunione tecnica del 20 novembre
2006, le regioni hanno presentato un documento concernente
osservazioni sullo schema in esame;
vista la nota in data 6 dicembre 2006, con la quale il Ministero
della salute, a seguito delle osservazioni formulate dalle regioni
nel citato incontro tecnico del 20 novembre 2006, ha trasmesso una
nuova stesura dello schema di accordo di cui trattasi che contempla
un'insieme di strategie e azioni di prevenzione e di contenimento del
danno alcolcorrelato, da realizzarsi in collaborazione tra Stato e
regioni e province autonome, finalizzate alla puntuale attuazione
della predetta legge 30 marzo 2001, n. 125;
considerato che la regione Toscana, coordinatrice interregionale
in sanita', con nota del 29 gennaio 2007, ha comunicato il parere
favorevole ed ha chiesto di espungere la parte relativa al «Regime
transitorio»;
vista la nota in data 5 febbraio 2007, con la quale il Ministero
della salute ha inviato la definitiva stesura della proposta di
accordo che recepisce quanto da ultimo richiesto dalle regioni;
considerato che, su quest'ultimo testo, la regione Toscana,
Coordinatrice interregionale in sanita', con nota del 2 marzo u.s.,
ha comunicato il parere tecnico favorevole;
acquisito, nel corso dell'odierna seduta, l'assenso del Governo e
dei presidenti delle regioni e delle province autonome;
Sancisce accordo
tra il Governo, le regioni e le province autonome di Trento e di
Bolzano nei termini di seguito riportati.
Riferimenti normativi.
Quest'ultimo decennio ha visto un notevole incremento di atti
normativi e programmatici di ambito nazionale e internazionale
relativi alle problematiche alcologiche, che possono costituire una
solida base per l'implementazione di adeguati interventi ai bisogni
emergenti nelle varie realta' territoriali del Paese in relazione ai
problemi alcolcorrelati.
L'accordo Stato/regioni del 21 gennaio 1999 ha inserito il
coordinamento delle attivita' relative all'alcoldipendenza
nell'ambito delle attivita' dei Dipartimenti per le dipendenze delle
aziende U.S.L., vincolando ad assicurare per i problemi
alcolcorrelati l'erogazione di interventi interdisciplinari integrati
e la disponibilita' di risorse adeguate alla complessita' dei
problemi.
La legge 18 febbraio 1999, n. 45, ha esteso i finanziamenti del
Fondo nazionale per la lotta alla droga presso la Presidenza del
Consiglio dei Ministri anche a progetti regionali e nazionali in
materia di «alcoldipendenza correlata».
Il decreto legislativo 19 giugno 1999, n. 229, ha previsto
espressamente, all'art. 3-septies, comma 4, la collocazione della
dipendenza da alcol nell'ambito delle aree cui attengono prestazioni
sociosanitarie ad elevata integrazione sanitaria, da assicurarsi da
parte delle aziende sanitarie in quanto comprese nei livelli
essenziali di assistenza.
L'atto di intesa Stato-regioni del 5 agosto 1999, determinando i
requisiti minimi standard per l'autorizzazione al funzionamento e per
l'accreditamento degli enti e delle associazioni private che operano
nel campo della prevenzione, cura e riabilitazione delle persone
dipendenti da sostanze di abuso, costituisce evidentemente una
regolamentazione anche degli enti operanti nel settore della
dipendenza da alcol.
La legge 30 marzo 2001, n. 125 «Legge quadro in materia di alcol e
problemi alcolcorrelati» prevede un insieme di adempimenti
finalizzati alla prevenzione, cura e reinserimento sociale degli
alcoldipendenti, di competenza sia delle Amministrazioni centrali, e
in particolare salute e solidarieta' sociale, che delle
amministrazioni regionali.
La legge prevede in particolare uno stanziamento di fondi per il
monitoraggio dei dati relativi all'abuso di alcol e ai problemi
alcolcorrelati (Euro 516.457,00 annue dal 2001) e per le azioni di
informazione e di prevenzione negli ambienti scolastici, militari,
penitenziari, di aggregazione giovanile (Euro 1.032.914 annue dal
2001), assegnati al Ministero della salute. E' previsto altresi' uno
stanziamento di fondi al Ministero dell'interno ai fini
dell'intensificazione dei controlli sulla guida.
Nel Piano sanitario nazionale 1998-2000 la riduzione dei consumi e
degli abusi di alcol e' stata assunta quale specifico obiettivo da
conseguire tramite un insieme di azioni finalizzate alla acquisizione
di stili di vita piu' compatibili col mantenimento di un buon livello
di salute da parte della popolazione.
Il Piano sanitario nazionale 2003-2005, confermando tra gli
strumenti fondamentali di prevenzione l'adozione di stili di vita
sani, configura la prevenzione dell'abuso alcolico, e in particolare
di quello giovanile, quale specifica tematica da inserire nei
programmi di abbattimento dell'uso e abuso di sostanze. In tal modo
il Piano sanitario pone le premesse per l'attuazione nel nostro Paese
dei due piu' recenti, sottoindicati provvedimenti sanitari
dell'Unione europea in materia alcologica:
raccomandazione del Consiglio «Consumo di bevande alcoliche da
parte di bambini e adolescenti», approvata dal Consiglio dell'U.E.
nel giugno 2001, finalizzata alla protezione delle giovani
generazioni dal rischio rappresentato dai nuovi modelli di consumo.
Con essa il Consiglio invita gli Stati ad esprimere un particolare
impegno, nel quadro delle misure da adottare in relazione al problema
dei giovani e l'alcol, in due settori principali:
quello attinente agli interventi di
formazione/sensibilizzazione/promozione della salute/prevenzione, da
attuarsi anche tramite gli strumenti individuati dalla ricerca
finalizzata e la partecipazione dei giovani alle attivita' di
politica sanitaria che li riguardano;
quello attinente agli interventi sulla promozione,
commercializzazione e vendita delle bevande, da attuarsi tramite la
cooperazione con i settori economici interessati;
conclusioni del Consiglio su una strategia comunitaria per la
riduzione dei danni alcolcorrelati, anch'esse approvate dal Consiglio
dell'U.E. nel giugno 2001, in cui la Commissione e' invitata a
studiare la possibilita' di sostenere una strategia comunitaria
globale volta a ridurre il danno alcolcorrelato, a completamento
delle politiche nazionali e per l'avvio di un piano per le diverse
azioni.
Nel documento si prende atto che il consumo di alcol e' uno degli
elementi determinanti per la salute nell'Unione europea, e vengono a
tale proposito proposte strategie di ampio respiro, che includano
misure da adottarsi anche in settori diversi da quelli di sanita'
pubblica, quali la ricerca, la tassazione, i consumi, la salvaguardia
del consumatore, i trasporti, la pubblicita', il commercio, la
sponsorizzazione. Adottando quali fondamentali punti di riferimento
il Piano di azione europeo per l'alcol promosso dall'O.M.S. per gli
anni 2000-2005 (III fase), il documento O.M.S. «Framework from
Alcohol Policy in the European Region», la risoluzione WHA 58.26
del'O.M.S. «Public health problem caused by harmful use of alcohol»
nonche' la dichiarazione di Stoccolma sui giovani e l'alcol, viene in
particolare indicata la necessita' di basare le strategie e le azioni
sullo sviluppo di sistemi informativi e di monitoraggio relativi ai
consumi alcolici, ai danni alcolcorrelati, alle politiche e alla loro
efficacia in ambito comunitario.
Razionale.
Il consumo di alcol e' uno degli elementi determinanti per la
salute di una popolazione ed e' ormai evidente a livello scientifico
la correlazione tra l'elevato consumo di alcol e l'aumento del
rischio di morbilita' e disabilita' psicofisica nonche' di mortalita'
per alcune cause.
L'Italia e' un Paese in cui il consumo di bevande alcoliche, e in
particolare di vino, fa parte di una radicata tradizione culturale e
l'assunzione moderata di alcol e' una consuetudine alimentare molto
diffusa. Negli ultimi anni si stanno inoltre diffondendo, soprattutto
tra i giovani, modelli di consumo importati dai Paesi del nord Europa
che comportano notevoli variazioni nella quantita' e qualita' dei
consumi, con un progressivo passaggio da un bere incentrato sul
consumo di vino o bevande a bassa gradazione alcolica, a
completamento dei pasti, a un bere al di fuori dei pasti, talvolta in
sostituzione degli stessi, e in occasioni ricreazionali, con uso di
bevande ad alto contenuto alcolico e in quantita' spesso eccessive.
In queste condizioni l'alcol diviene un possibile facilitatore al
consumo di altre droghe.
Un ulteriore elemento di problematicita' e' rappresentato dai
consumi di bevande alcoliche tra i migranti con modalita', per
culture, tradizioni e scopi, differenti da quelle finora descritte.
Tali nuovi modelli convivono ancora con quelli tradizionali,
variamente distribuiti tra le diverse classi di eta' e i sessi, e
cio' rende piuttosto complessa in questo momento storico la realta'
italiana.
Ogni modello di consumo comporta d'altra parte rischi specifici per
la salute e la sicurezza, ed e' pertanto importante rivolgere grande
attenzione allo studio e al monitoraggio della distribuzione dei
consumi e dei modelli di consumo nelle varie fasce di popolazione,
valutando i rispettivi rischi di morbilita', mortalita' e danno
sociale per poter predisporre un adeguato sistema di interventi di
prevenzione primaria e secondaria.
Per gli anni 1992-1999 l'Italia ha aderito al Piano di azione
europeo per l'alcol, I fase, promosso dall'O.M.S. con lo scopo di
aiutare gli Stati membri ad ottenere una riduzione significativa nel
consumo di alcol nocivo per la salute e l'adozione di misure di lotta
contro i comportamenti ad alto rischio. In relazione a cio' l'Italia
ha adottato strategie di sviluppo per le attivita' del settore
alcologico e raggiunto risultati importanti, centrando il target
proposto dall'O.M.S. della riduzione del 25% dei consumi annuali
pro-capite di alcol puro, cui ha fatto riscontro negli stessi anni la
riduzione del tasso di mortalita' per cirrosi epatica.
L'Italia ha altresi' aderito nonche' partecipato attivamente alla
formulazione del II piano di azione europeo per l'alcol proposto
dall'O.M.S. per gli anni 2000-2005.
Col piano di azione europeo, II fase, l'O.M.S., preso atto che il
consumo dei prodotti alcolici e' responsabile del 9% del totale delle
cause di morte nella regione europea, e' correlato a incidenti e a
episodi di violenza ed e' responsabile di larga parte della riduzione
delle aspettative di vita in molti Paesi, propone agli Stati membri
un programma di ampio respiro, che investe le competenze e le
responsabilita' di autorita' non soltanto sanitarie ma anche di altri
settori quali quello economico e sociale, il cui obiettivo ultimo e'
quello di prevenire e ridurre i danni alcolcorrelati nella regione
europea.
L'Italia ha rafforzato negli ultimi anni il sistema di servizi
sociali e sanitari finalizzato a prevenzione, trattamento e
riabilitazione della dipendenza da alcol, e con la legge n. 125/2001
e' stata introdotta una regolamentazione in settori non direttamente
sanitari, quali la pubblicita', la vendita, il lavoro, ecc. D'altra
parte la legge n. 125/2001 non e' ancora completamente attuata e
molto rimane da fare. Il valore degli indicatori di danno
alcolcorrelato e' ancora elevato nel nostro Paese e il sistema di
prevenzione e assistenza ancora lontano dal far fronte ai bisogni.
Per quanto attiene l'aspetto socio-sanitario, in molte regioni le
associazioni del volontariato appaiono ancora svolgere, in
particolare per quanto riguarda l'incentivazione e il sostegno al
cambiamento dei comportamenti e alla promozione di stili di vita sani
per la persona, la famiglia e la comunita', nonche' per la
riabilitazione, un ruolo di supplenza (e non solo di supporto e di
collaborazione) nei riguardi dell'intervento pubblico.
Per tutte queste ragioni, tenuto conto che l'attuale assetto
normativo, istituzionale e culturale del nostro Paese costituisce un
contesto sufficientemente maturo per la realizzazione di piu'
puntuali interventi, il Ministero della salute intende adottare un
Piano nazionale alcol e salute, facendo propri gli obiettivi proposti
dal II piano di azione europea dell'O.M.S. reinterpretati secondo gli
intenti della raccomandazione del Consiglio U.E. sul consumo alcolico
di bambini e adolescenti e delle conclusioni U.E. sulla strategia
comunitaria per la riduzione dei danni alcolcorrelati.
Il Piano nazionale alcol e salute (PNAS) recepisce gli obiettivi,
le strategie e le azioni di interesse piu' specificamente sanitario
proposte dal II piano O.M.S., ferma restando la necessita', sulle
problematiche alcolcorrelate, di un approccio interistituzionale, in
grado di coinvolgere in modo piu' diretto e puntuale tutte quelle
amministrazioni non sanitarie che possono svolgere un ruolo
strategico per il raggiungimento degli obiettivi di salute e
sicurezza connessi con la riduzione del danno alcolcorrelato.
Il Ministero della salute si impegna a sensibilizzare e coinvolgere
progressivamente le amministrazioni coinvolte.
L'esigenza di un approccio interistituzionale si pone in relazione
a un duplice ordine di problemi:
il rischio di danni alla salute psicofisica sta assumendo nel
nostro Paese un andamento preoccupante, con particolare riferimento
alla popolazione giovanile ma anche alle donne e alla popolazione
anziana, e deve essere quindi contenuto prima che arrivi ad assumere
quei caratteri di gravita' gia' presenti in altri Paesi europei.
Dato il carattere legale, diffuso e socialmente accettato del
consumo di alcol, e' necessario dunque contemplare tutte quelle
strategie ed azioni di piu' ampia e specifica valenza sociale,
economica, giuridica e quant'altro che possono scaturire da una presa
d'atto da parte di tutta la societa' sui pericoli connessi e favorire
una ridefinizione culturale dell'immagine della bevanda alcolica, che
sottolinei i possibili effetti dannosi dell'alcol;
il sistema sanitario si trova a dover sostenere, in relazione ai
danni alcolcorrelati, costi elevatissimi per garantire le prestazioni
di assistenza sanitaria e sociosanitaria nelle due macroaree
dell'assistenza ospedaliera e distrettuale ai vari livelli essenziali
di intervento previsti. Di fronte a tali oneri l'autorita'
responsabile del Servizio sanitario nazionale non puo' non rilevare
l'esistenza di responsabilita' in tante altre istituzioni e soggetti,
pubblici e privati, ivi compresi il mondo della produzione e della
distribuzione, che e' necessario pertanto richiamare e coinvolgere in
un ruolo attivo per la prevenzione del danno alcolcorrelato.
D'altra parte va preso atto che i costi del danno alcolcorrelato
non si ripercuotono solo sul sistema sanitario, ma si pagano anche in
termini sociali ed economici in senso lato, in anni di vita persi,
anni di lavoro persi, sofferenza delle famiglie e dell'individuo,
violenza e disadattamento sociale.
Per tali motivi il Piano nazionale alcol e salute non puo' non
richiedere un successivo e piu' ampio Piano nazionale alcol.
Le dimensioni del problema.
L'O.M.S. nel 2003 ha rilevato per l'Italia, sulla base di un trend
decrescente iniziato dagli anni '80, un consumo medio annuo pro
capite di alcol puro di 7,6 litri, contro i 13,9 del 1980 e i 9,8 del
1990 (tab. 1).
In relazione alla popolazione di 15 anni ed oltre, il valore
rilevato al 2003, di 10,5 litri pro capite (tab. 2), e' in calo nel
lungo periodo (17,9 nel 1980 e 11,7 litri nel 1990) mentre risulta in
crescita rispetto al 2002 (9,2 litri) ed agli anni immediatamente
precedenti. Sebbene l'O.M.S. consideri auspicabile per il 2015 un
consumo molto piu' ridotto, che ammonta a 6 litri l'anno per la
popolazione di 15 anni e piu' ed a zero litri per la popolazione
d'eta' inferiore, il dato Italia al 2003 si attesta al di sotto della
media europea (11,4 litri pro capite), cosi' come di numerosi Paesi
che vi appartengono, tra i quali Germania (12,7), Francia (12,3),
Spagna (11,7), Regno Unito (11,4) e Portogallo (11,1).
L'indagine ESPAD 2003 (Europea School Survey Project on Alcohol and
other Drugs) condotta in Italia su un campione di studenti fra i 15 e
i 16 anni dal Consiglio nazionale delle ricerche in collaborazione
con il Dipartimento nazionale per le politiche antidroga, rileva che,
in relazione alla tendenza ad ubriacarsi, il 13% dei giovani italiani
intervistati opera un'assunzione di alcolici finalizzata
all'ubriacatura (il 19% dei maschi e l'8% delle femmine), che va
sotto il nome di «binge drinking», ovvero consumo contestuale di
cinque o piu' bevande alcoliche, piu' di tre volte nel corso degli
ultimi trenta giorni dall'intervista. Il dato risulta in lieve
diminuzione per le femmine rispetto al 1999 ed al 1995, anni in cui
si e' registrato il 9% di risposte affermative, mentre tra i maschi
si e' rilevato un decremento di sei punti percentuali rispetto al 25%
del 1995 (il dato al 1999 relativo all'indagine ESPAD per i maschi
non e' risultato disponibile), (tab. 3).
Nel contesto internazionale, relativamente alle intossicazioni
acute da alcol (dieci o piu' ubriacature nel corso dei dodici mesi
precedenti l'intervista), l'Italia con il 7% per i ragazzi ed il 2%
per le ragazze si pone, insieme con la Francia, agli ultimi posti
della graduatoria a livello europeo (comunicato del CNR). Inoltre sia
maschi che femmine, in relazione alle ubriacature avvenute venti
volte o piu' nell'intero arco della vita ed al superamento del limite
delle tre ubriacature negli ultimi trenta giorni dall'intervista, si
pongono tra il diciassettesimo ed il diciannovesimo posto in una
graduatoria decrescente che vede coinvolti ventitre Paesi europei
(tab. 4).
L'indicatore relativo all'intossicazione etilica avvenuta tre volte
o piu' nei trenta giorni precedenti l'intervista, risulta
complessivamente in aumento rispetto al 1999 (il 7% rispetto al 3%)
sebbene si mantenga ancora al di sotto dell'8% registrato nel 1995,
con il piu' forte incremento rilevato per i maschi (il 9% nel 2003,
rispetto al 5% nel 1999 ed all'8% del 1995), (tabelle 4-5).
L'indicatore relativo agli episodi di ubriachezza (ubriachi piu' di
venti o piu' volte nel corso della vita) registra nel 2003 un
incremento, con un valore complessivo del 5% (8% per i ragazzi, 3%
per le ragazze) rispetto al 2% del 1999 (4% per i ragazzi, 2% per le
ragazze), (tab. 6). Il Progetto del WHO Health Behaviours in
Schoolaged Children (HBSC), attraverso l'indagine 2001-2002, rileva,
tra i giovani 11-15enni italiani per specifica eta' anagrafica, le
seguenti prevalenze di ubriacature avvenute due o piu' volte: a 11
anni il 5,1% ed il 1,0% rispettivamente per maschi e femmine; a 13
anni il 7,4% ed il 5,2% e a 15 anni il 22,8% ed il 16,8%. Il
posizionamento dell'Italia rispetto ai trentacinque Paesi
partecipanti all'indagine, per i ragazzi undicenni, e' al di sopra
della media HBSC, sia per i maschi che per le femmine (media
rispettivamente del 4,3% ed 1,5%), mentre in relazione ai 13 e 15
anni l'Italia si posiziona agli ultimi posti (32ª) mostrando per
entrambi i sessi dei valori percentuali che corrispondono circa alla
meta' rispetto alla media dei Paesi rilevati (vedi fig. 3.12 HBSC).
Secondo i dati dell'indagine «Eurobarometro» 2002 della Commissione
europea, riportati in «Health, Food and Alcohol and Safety»,
l'Italia, seconda solo al Portogallo, e' una delle nazioni in cui
risulta il numero piu' elevato di giorni in cui sono stati consumati
alcolici (nelle quattro settimane precedenti l'intervista), a
dispetto della piu' bassa concentrazione del consumo nei singoli
giorni, il che appare correlato all'abitudine molto diffusa del
consumo di vino durante i pasti. Il numero di italiani che dichiara
di non ritenere pericoloso il consumo di alcol e' pari al 66%, quota
superiore alla media europea (62%).
Inoltre l'Italia presenta la minor frequenza di abusi alcolici, il
piu' basso consumo medio giornaliero di alcol ma la piu' precoce eta'
di avvio al bere con una media di 12,2 anni rispetto ai 14,6
dell'Unione europea. Secondo le stime dell'Osservatorio nazionale
alcol-OssFAD dell'Istituto superiore di sanita' sono circa 800.000 i
giovani 14-16enni al di sotto dell'eta' legale che dichiarano di
consumare bevande alcoliche (Alcol Prevention Day 2005, OssFAD);
rappresentando il 40% dell'intera popolazione dei 14-16enni in
Italia.
Riguardo alla distribuzione del consumo e alla popolazione a
rischio, l'Osservatorio nazionale alcol-OssFAD stima pari al 14,4%
della popolazione gli individui a maggior rischio che non si
attengono alle linee guida per una sana alimentazione (20 grammi di
alcol al giorno per le donne, pari a 1-2 unita' alcoliche di 12
grammi, 40 grammi al giorno per gli uomini, pari a 2-3 unita'
alcoliche di una qualsiasi bevanda alcolica) (rapporto Osservasalute
2004 e 2005, ISBN 88-343- 5016-2 Vita e Pensiero ed.). Le prevalenze
piu' elevate si registrano nelle classi di eta' 45-64 e 65-74 anni
per entrambi i sessi. Il 9,8% dei consumatori di bevande alcoliche ed
il 2,0% circa delle consumatrici secondo i dati dell'Osservatorio
nazionale alcol-OssFAD sono considerabili «heavy drinkers» secondo le
definizioni del WHO.
Analizzando piu' nel dettaglio la qualita' dei consumi del nostro
Paese, in base ai dati ISTAT che si evincono dall'indagine
Multiscopo, tra il 2002 ed il 2003 tende a diminuire il numero di
persone che consumano vino almeno una volta l'anno (dal 57,4% del
2002 al 55,9% del 2003), (tab. 7), mentre risulta in crescita quello
dei consumatori di birra (dal 46,3% del 2002 al 47,2% del 2003), e
l'abitudine al consumo di alcolici fuori pasto (dal 23,2% del 2002 al
25,8% del 2003).
E' stata al contempo rilevata una crescita dell'abitudine agli
alcolici fuori pasto, complessivamente piu' elevata tra gli uomini
(il 38,0% nel 2003 rispetto al 35,1 nel 2002) rispetto alle donne (il
14,3% nel 2003 rispetto al 12,1% nel 2002). La crescita e' per
entrambi i sessi piu' forte nella fascia d'eta' compresa tra i 18 ed
i 39 anni (il 34,2% nel 2003 rispetto al 30,1% nel 2002), mentre si
posiziona al secondo posto la fascia dei giovani d'eta' compresa tra
i 14 ed i 17 anni (il 18,6% nel 2003 rispetto al 15,1% nel 2002). Tra
questi ultimi le dorme presentano il piu' forte incremento dei
consumi di alcolici fuori pasto con una differenza che ammonta a 4,7
punti percentuali tra il 2002 ed il 2003 (il 16,2% del 2003 rispetto
all'11,5% del 2002), (tab. 8).
Il tasso nazionale di ospedalizzazione per diagnosi totalmente
attribuibili all'alcol e' di 177,1 (valore per 100.000 abitanti) nel
2002 (tab. 9), in aumento rispetto al 172,2 del 2000, con il piu'
elevato incremento rilevato per gli uomini di 55 anni e piu' (il
505,1 nel 2002 rispetto al 486,9 del 2000), ed un decremento nella
fascia d'eta' compresa tra i 15 ed i 35 anni (il 124,7 nel 2002
rispetto al 131,6 del 2000). Tra le donne la piu' forte crescita e'
stata registrata nella fascia d'eta' compresa tra i 36 ed i 55 anni
(il 120,3 nel 2002 rispetto al 109,5 del 2000) mentre si e' rilevato
un lieve decremento del tasso tra le donne con piu' di 55 anni d'eta'
(il 102,9 del 2002 rispetto al 104,8 del 2000). In relazione alla
fascia giovane, risulta in aumento il tasso di ospedalizzazione
specifico per la classe di eta' 0-14 anni per patologie totalmente
attribuibili all'alcol, da 3,9 a 4,6 per mille abitanti maschi e da
1,8 a 2,4 per mille abitanti di sesso femminile prevalentemente
legati alla diagnosi «Effetti tossici dell'alcol» (16,8 per mille
abitanti), con circa la meta' delle regioni italiane al di sopra
della media nazionale.
La distribuzione percentuale delle diagnosi totalmente attribuibili
all'alcol nell'anno 2002 ci mostra i valori piu' elevati tra i
soggetti di oltre 55 anni d'eta' (tab. 10), con la prevalenza delle
diagnosi di cirrosi epatica, cardiomiopatia, steatosi e gastrite
alcolica. Nei giovani tra i 15 e 35 anni prevalgono le diagnosi di
abuso alcolico, effetti tossici dell'alcol ed avvelenamento da
antagonisti dell'alcol.
Nell'anno 2004 sono stati rilevati dall'ISTAT 16.192 incidenti
stradali (tab. 11) avvenuti nelle notti tra venerdi' e sabato,
circostanze temporali nelle quali e' piu' forte la correlazione tra
incidente stradale e abuso di sostanze ivi compreso l'alcol, piu'
numerosi rispetto ai 15.326 del 2000. Le conseguenze hanno comunque
fatto registrare una contrazione della mortalita' pari al 9,6%
rispetto al 2000 (829 morti nel 2004 rispetto ai 917 morti del 2000),
con un indice di mortalita' media pari al 5,1% nel 2004, a dispetto
del 6,0% del 2000.
Per i giovani tra i 15 ed i 24 anni l'incidente stradale
(accidentalita' stradale da veicolo a motore, secondo la
classificazione ISTAT delle cause di morte) costituisce la causa
primaria di decesso con il 46,2% sul totale dei decessi rilevati nel
2002, in aumento rispetto al 44,1% del 2000 (tab. 12).
Nel 2003 sono risultati in carico presso i servizi territoriali per
le alcoldipendenze operanti nell'ambito del Servizio sanitario
nazionale 51.186 soggetti alcoldipendenti (38.620 uomini e 12.566
donne, (tab. 13). Rispetto ai livelli del 1996 (tab. 14) si e'
registrato un incremento costante degli alcolisti afferenti alle
strutture sanitarie pubbliche, con un incremento complessivo degli
alcoldipendenti in carico del 138,0% in sette anni. Cresce tra il
2002 ed il 2003 il numero di coloro che hanno tra i 20 ed i 29 anni
eta', i quali rappresentano nel 2003 il 9,3% del totale, rispetto al
9,1% del 2002, mentre sono in calo i soggetti che appartengono alla
fascia d'eta' compresa tra i 30 ed i 49 anni (il 52,4% nel 2003
rispetto al 53,1 del 2002). L'eta' media dei nuovi utenti nei servizi
e' in lieve diminuzione tra gli uomini (43,0 anni nel 2003 rispetto a
43,3 anni nel 2002), e risulta in lieve aumento tra le donne (45,9
anni nel 2003 rispetto a 45,2 nel 2002), (tab. 14); in relazione agli
utenti gia' in carico aumenta di circa un anno l'eta' media
dell'utenza femminile (47,9 nel 2003 rispetto a 46,8 nel 2002),
mentre subisce un leggero calo l'utenza maschile (45,7 anni nel 2003
rispetto a 45,9 anni nel 2002).
Obiettivi e sub obiettivi del Piano nazionale alcol e salute
Il Piano nazionale alcol e salute si articola in un insieme di
strategie e azioni che affrontano i problemi posti dalla specifica
duplice valenza dell'alcol in quanto:
1) componente di bevande liberamente prodotte e commercializzate,
socialmente accettate e inserite in schemi comportamentali ben
integrati nella cultura del nostro Paese;
2) sostanza fortemente psicotropa in grado di provocare gravi
problemi acuti e cronici (fisici, psichici e sociali) nonche' gravi
dipendenze al pari delle droghe.
Tenendo conto di tale duplice valenza, sono stati individuati
alcuni obiettivi prioritari e, in relazione ad essi, un insieme di
aree strategiche e azioni prioritarie per il triennio 2007-2009, da
attivarsi secondo i modelli organizzativi propri delle singole
regioni, e i cui risultati saranno monitorati e verificati secondo
specifici indicatori.
In considerazione di quanto detto sopra, il PNAS assume quale
obiettivo finale la prevenzione e riduzione della mortalita' e
morbilita' alcolcorrelate nel nostro Paese, ponendosi i sottoindicati
obiettivi intermedi:
aumentare la consapevolezza del rischio connesso con il consumo
delle bevande alcoliche nella popolazione generale e in alcune fasce
di popolazione particolarmente esposte (anziani, giovani, donne),
nonche' il sostegno a favore delle politiche di salute pubblica
finalizzate alla prevenzione del danno alcolcorrelato;
ridurre i consumi a rischio (e in particolare quelli eccedentari
e al di fuori dei pasti) nella popolazione e in particolare nei
giovani, nelle donne e nelle persone anziane;
ridurre la percentuale dei giovani minori di 18 anni che assumono
bevande alcoliche, nonche' l'eta' del primo contatto con le stesse;
ridurre il rischio di problemi alcolcorrelati che puo'
verificarsi in una varieta' di contesti quali la famiglia, il luogo
di lavoro, la comunita' o i locali dove si beve;
ridurre la diffusione e la gravita' di danni alcolcorrelati quali
gli incidenti e gli episodi di violenza, gli abusi sui minori, la
trascuratezza familiare e gli stati di crisi della famiglia;
mettere a disposizione accessibili ed efficaci trattamenti per i
soggetti con consumi a rischio o dannosi e per gli alcoldipendenti;
provvedere ad assicurare una migliore protezione dalle pressioni
al bere per i bambini, i giovani e coloro che scelgono di astenersi
dall'alcol.
In relazione agli obiettivi suddetti, si assumono i seguenti sub
obiettivi:
aumentare la diffusione dei metodi e strumenti per
l'identificazione precoce della popolazione a rischio;
aumentare la percentuale di consumatori problematici avviati,
secondo modalita' adeguate alla gravita' dei problemi, al controllo
dei propri comportamenti di abuso, con particolare riferimento ai
giovani;
garantire l'adeguamento dei servizi secondo le previsioni della
legge n. 125/2001 e aumentare la qualita' e la specificita' dei
trattamenti nei servizi specialistici per la dipendenza da alcol.
Aree strategiche.
Per raggiungere gli obiettivi e i sub obiettivi indicati, si
propongono le seguenti aree strategiche di intervento prioritario,
con l'indicazione dei risultati attesi per ciascuna di esse nonche'
delle azioni da implementare:
1) informazione/educazione;
2) bere e guida;
3) ambienti e luoghi di lavoro;
4) trattamento del consumo alcolico dannoso e
dell'alcoldipendenza;
5) responsabilita' del mondo della produzione e distribuzione;
6) capacita' sociale di fronteggiare il rischio derivante
dall'uso dell'alcol;
7) potenzialita' delle organizzazioni di volontariato e mutuo
aiuto e delle organizzazioni non governative;
8) monitoraggio del danno alcolcorrelato e delle relative
politiche di contrasto.
Resta ferma, quale indispensabile strumento per la realizzazione
degli obiettivi indicati, la necessita' di promuovere la cultura
alcologica di tutti gli operatori a qualsiasi titolo coinvolti e di
provvedere adeguatamente alla formazione e aggiornamento del
personale interessato nell'ambito delle aree sanitaria, sociale,
educativa e psicologica, da realizzare anche favorendo l'applicazione
dell'art. 5 della legge n. 125/2001 sulle modifiche agli ordinamenti
didattici universitari.
Area «In formazione ed educazione»
Risultati attesi:
sviluppo nella popolazione generale e nei gruppi piu' vulnerabili
di una maggiore conoscenza e consapevolezza del danno provocato
dall'alcol sulla salute e sul benessere individuale, familiare e
sociale;
sviluppo nei bambini e nei ragazzi della consapevolezza e delle
abilita' necessarie a fare scelte a favore della salute in relazione
al bere;
sviluppo nelle comunita' e nelle famiglie di atteggiamenti
tutelanti la crescita e l'educazione a stili di vita sani dei minori,
compresa la protezione dalle pressioni al bere.
Azioni:
attuare programmi di informazione, comunicazione e promozione
della salute, sia locali che nazionali, anche tramite i mass media,
per informare sui danni prodotti dall'alcol alla salute e al
benessere di individui, famiglie e comunita' e per promuovere il
sostegno pubblico alle politiche sanitarie e sociali che contrastano
il danno alcolcorrelato;
attivare una collaborazione con il mondo della scuola (dalla
materna alle superiori) per l'adozione di un programma di promozione
della salute di ampio respiro, in cui trovino spazio adeguato la
prevenzione del danno alcolcorrelato e l'insegnamento delle abilita'
necessarie a fronteggiare le pressioni sociali al bere.
Area «Bere e guida»
Risultati attesi:
riduzione del numero degli incidenti alcolcorrelati, nonche' del
numero di morti e feriti, in particolare tra i giovani.
Azioni:
attivare interventi informativi volti a promuovere la diffusione
di corrette conoscenze sulle conseguenze prodotte dall'uso di alcol
nella guida;
attivare una collaborazione con le istituzioni locali
responsabili dei controlli dell'aria espirata, per promuovere una
capillare attivazione sulle strade di controlli sia mirati che
randomizzati nonche' per organizzare azioni preventive di comunita'
che pongano in grande evidenza i controlli casuali dell'aria
espirata, soprattutto nei luoghi e nelle occasioni del divertimento
giovanile a rischio di abuso alcolico;
favorire l'integrazione delle commissioni mediche per le patenti
secondo quanto previsto dall'art. 6, comma 1a) della legge n.
125/2001.
Area «Ambienti e luoghi di lavoro»
Risultati attesi:
riduzione del danno prodotto dall'alcol sui luoghi di lavoro, in
particolare nei luoghi di lavoro a rischio per la salute e la
sicurezza di terzi, soprattutto per quanto attiene alla violenza e
agli incidenti.
Azioni:
attivare la collaborazione del mondo delle imprese e delle
organizzazioni sindacali, anche d'intesa con le amministrazioni
regionali del lavoro e nell'ambito di quanto previsto dalle normative
sulla sicurezza nonche' dalla legge n. 125/2001, per promuovere nei
luoghi di lavoro una politica sull'alcol fondata sull'educazione, la
promozione della salute, la tempestiva identificazione, o
autoidentificazione, dei soggetti a rischio e la possibilita' di
intraprendere, nel pieno rispetto della privacy, trattamenti
integrati resi disponibili presso le strutture sanitarie e
sociosanitarie.
Area «Trattamento del consumo alcolico dannoso e
dell'alcoldipendenza»
Risultati attesi:
disponibilita' per i singoli e per le famiglie di un trattamento
accessibile ed efficace per tutto l'arco dei problemi alcolcorrelati,
dal consumo a rischio e dannoso all'alcoldipendenza.
Azioni:
provvedere al coinvolgimento e alla formazione degli operatori
della medicina di base, e in particolare dei medici di medicina
generale, pediatri e medici dei dipartimenti di prevenzione, per
l'identificazione precoce dei soggetti a rischio, anche tramite
strumenti di screening comportamentale mirati e attendibili, nonche'
per l'intervento breve nei confronti del consumo alcolico nocivo;
favorire un approccio integrato che coinvolga, oltre ai servizi
sanitari, i medici di medicina generale, i servizi sociali, i gruppi
di autoaiuto, le istituzioni scolastiche, giudiziarie, il mondo del
lavoro e le altre istituzioni interessate;
costruire un sistema complesso di trattamento accessibile,
efficace, flessibile e affidabile, basato su evidenze scientifiche e
su una adeguata valutazione dei bisogni;
assicurare risposte per tutte le varie fasi del trattamento,
provvedendo alla disintossicazione, valutazione, confronto dei
trattamenti possibili, prevenzione dalle ricadute e riabilitazione,
anche tramite metodi di gestione complessiva per gli alcolisti
conclamati arruolati in programmi di astinenza.
Area «Responsabilita' del mondo della produzione e distribuzione»
Risultati attesi:
maggiore responsabilizzazione e disponibilita' alla
collaborazione nei programmi di prevenzione dei danni alcolcorrelati
da parte del mondo della produzione e distribuzione;
implementazione di misure atte a favorire in particolare il
rispetto dei limiti legali di eta' per la somministrazione di bevande
alcoliche e a limitare, comunque, l'accesso dei giovani alle bevande
alcoliche;
riduzione degli incidenti alcolcorrelati all'uscita di ambienti e
contesti dove si beve abitualmente.
Azioni:
attivare un monitoraggio permanente per la stima dell'impatto
dell'alcol sulla salute e per la valutazione dei costi relativi,
nonche' per la valutazione dell'adeguatezza delle politiche sociali
ed economiche nel settore della produzione di bevande alcoliche;
favorire l'inserimento dei soggetti che lavorano nel campo della
vendita e somministrazione di bevande alcoliche in specifici
programmi di formazione che ne accrescano la consapevolezza e il
senso della responsabilita' personale, etica e legale.
Area «Capacita' sociale di fronteggiare il rischio derivante dall'uso
dell'alcol»
Risultati attesi:
incremento delle azioni di comunita' finalizzate alla riduzione
locale di problemi quali gli incidenti stradali alcolcorrelati, la
somministrazione e vendita ai minori, i consumi dei minori e in
particolare quelli piu' a rischio;
incremento della consapevolezza e della sensibilita' per i
problemi alcolcorrelati nell'ambito di tutti quei settori di governo
della comunita' che possono influire per l'adozione di efficaci
politiche alcologiche.
Azioni:
attivare, partendo dalle esigenze fondamentali di salute e
sicurezza della popolazione, la collaborazione di settori non
sanitari quali quello educativo, sociale e giudiziario, per
assicurare agli operatori una educazione ed un training professionale
in campo alcologico, ai fini di garantire un effettivo approccio
multisettoriale;
promuovere e supportare programmi socio-sanitari che rafforzino
la mobilitazione della comunita', lo sviluppo e l'azione di una
leadership nella prevenzione dei problemi collegati all'alcol;
avviare la sperimentazione nell'ambito regionale di almeno un
progetto di comunita' coordinato e sostenibile per prevenire i
problemi alcolcorrelati.
Area «Potenzialita' delle organizzazioni non governative di
volontariato e di mutuo aiuto»
Risultati attesi:
incremento del sostegno alle organizzazioni non governative, di
volontariato e di mutuo aiuto che promuovono iniziative finalizzate
alla prevenzione o alla riduzione del danno alcolcorrelato.
Azioni:
supportare, anche attraverso un sostegno all'attivita' ordinaria,
le organizzazioni non governative e di volontariato e mutuo aiuto che
hanno esperienza e competenza ad operare sia a livello professionale
che a livello di azione civile ai fini della riduzione del danno
provocato dall'alcol, per migliorare l'informazione e sostenere lo
sviluppo e l'implementazione di politiche efficaci in campo
alcologico.
Area «Monitoraggio del danno alcolcorrelato e delle relative
politiche di contrasto»
Risultati attesi:
implementazione in ogni regione di efficaci politiche
sociosanitarie in campo alcologico, di portata quanto piu' ampia
possibile per quanto consentito dalla collaborazione delle altre
istituzioni non sanitarie;
implementazione di un sistema informativo e di
monitoraggio/sorveglianza sul consumo di alcol e sui modelli
comportamentali connessi, sui danni alcolcorrelati e sulle politiche
alcologiche realizzate a livello regionale e locale.
Azioni:
sviluppare in ciascuna regione un piano che recepisca il PNAS, ne
individui le specifiche modalita' in ambito regionale, secondo le
priorita' di salute emergenti e le peculiarita' organizzative di
ciascuna regione;
creare una rete a cui aderiscono tutte le Regioni, che
costituisca una struttura efficace per il monitoraggio e la
valutazione del consumo e dei modelli di consumo alcolico, degli
indicatori del danno alcolcorrelato, dell'efficacia degli interventi
adottati e delle risposte istituzionali ai vari livelli di interesse,
con la funzione, tra l'altro, di orientare l'investimento delle
risorse pubbliche disponibili per i problemi alcologici verso
interventi di buona pratica, la cui efficacia sia stata adeguatamente
dimostrata.
Metodologia:
le azioni strategiche del PNAS saranno implementate dalle regioni
e coinvolgeranno varie strutture e soggetti del sistema sanitario
nazionale quali i servizi alcologici organizzati secondo i vari
modelli regionali, i Dipartimenti delle dipendenze, i Dipartimenti di
salute mentale, medici di medicina generale, le aziende ospedaliere
ed universitarie, le associazioni di mutuo aiuto e di volontariato.
Saranno altresi' coinvolti, per quanto possibile in questa prima fase
del PNAS, altre strutture, istituzioni e soggetti non sanitari che
possono influire sulla popolazione target del PNAS, quali le scuole
di ogni ordine e grado, le organizzazioni ricreative e dello sport di
interesse per i giovani, i centri ricreativi per gli anziani, i
consultori materno infantili, le imprese e le organizzazioni
sindacali, le istituzioni giudiziarie e di polizia, il mondo della
produzione e della distribuzione delle bevande alcoliche;
le attivita' del PNAS prevedono l'attivazione e la
standardizzazione di adeguati flussi informativi e/o sistemi di
sorveglianza riguardo alla prevalenza dei fenomeni interessati, con
particolare riferimento ai piu' nuovi e pericolosi, anche tramite
indagini periodiche sulla frequenza dei fattori di rischio
comportamentali.
Collaborazione interistituzionale:
le regioni attivano un gruppo tecnico interregionale sulle
problematiche alcolcorrelate, individuando una regione capofila;
viene definito un gruppo tecnico congiunto (sottocomitato CCM e
sottocommissione «Alcol» delle regioni) per affrontare
prioritariamente i seguenti argomenti:
a. nuovi criteri di monitoraggio dei dati con individuazione
degli indicatori, tenendo conto che questi dovranno essere funzionali
alla predisposizione della relazione al Parlamento prevista dalla
legge n. 125/2001;
b. individuazione delle azioni prioritarie rivolte alla
protezione ed alla promozione della salute;
le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano si
raccordano, tramite i propri referenti, per:
1. implementare le azioni del PNAS a livello territoriale;
2. sviluppare e incrementare un sistema informativo integrato,
concordando metodi e strumenti di rilevazione, definizione dei
fenomeni da rilevare, strumenti di misura, linee guida e training per
il personale reclutato;
3. individuare ed estendere la pratica delle buone prassi a
tutti i servizi deputati alla prevenzione, al trattamento e alla
riabilitazione dei soggetti che presentano problematiche
alcolcorrelate;
4. realizzare interventi di formazione degli operatori ai vari
livelli, finalizzate a migliorare la qualita' e l'efficacia degli
interventi di prevenzione, trattamento e riabilitazione, la capacita'
di rilevazione e valutazione e le competenze necessarie per
collaborare, operare e comunicare in rete;
5. raccordare le azioni con le iniziative e i progetti
nazionali e interregionali gia' in corso o da attuare, e in
particolare per definire nel piano nazionale della prevenzione
percorsi in materia di protezione e promozione della salute
particolarmente orientati all'alcol, agli stili di vita, alle life
skill, alla peer education;
6. stabilire modalita' omogenee per la redazione di una
relazione annuale circa le azioni implementate a livello di ciascuna
regione e provincia autonoma;
7. valutare le attivita' realizzate;
8. confermare o rimodulare, sulla base dei feedback ottenuti,
le azioni condivise;
il piano nazionale alcol e salute ha valenza triennale a partire
dal 1° gennaio 2007 al 31 dicembre 2009.
Risorse economiche:
nell'ambito delle strategie ed azioni contemplate nel piano alcol
e salute, il Ministero della salute identifica, d'intesa con le
regioni e le province autonome di Trento e Bolzano una o piu' azioni
prioritarie che verranno sviluppate nei singoli territori;
il Ministero della salute, nell'ambito delle risorse annuali ad
esso assegnate ai sensi della legge n. 125/2001 art. 3 comma 1,
lettera c) per l'attuazione delle azioni, trasferisce la quota da
destinare alle regioni;
il Ministero della salute contribuisce con un apposito
finanziamento alle regioni e province autonome di Trento e Bolzano
all'attuazione di azioni di informazione e prevenzione concordate tra
il Ministero e le regioni e province autonome;
le azioni previste avranno durata triennale e la loro
realizzazione avverra' sulla base di un adeguato trasferimento di
risorse per il triennio;
le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano a tal fine
si impegnano a relazionare al Ministero sull'attivita' di
monitoraggio, di prevenzione e di informazione realizzate sulla base
delle indicazioni e degli strumenti di valutazione concordati tra il
Ministero e le regioni e province autonome di Trento e Bolzano,
attraverso il gruppo tecnico interistituzionale;
alle regioni che non avranno presentato la relazione annuale o la
presenteranno oltre le scadenze stabilite, non saranno ripartite le
quote di competenza, il cui importo complessivo confluira' nel fondo
stanziato a favore di tutte le regioni per gli anni successivi.
Roma, 29 marzo 2007
Il presidente: Lanzillotta
Il segretario: Busia