IL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
Vista l'art. 5 della legge 23 agosto 1988, n. 400, recante
«Disciplina dell'attivita' di governo e ordinamento della Presidenza
del Consiglio dei Ministri;
Vista la legge 5 agosto 1978, n. 468, recante «Riforma di alcune
norme di contabilita' generale dello Stato in materia di bilancio»;
Vista la circolare del Ministero dell'economia e delle finanze del
5 giugno 2007, n. 21, relativa alla «previsione di bilancio per
l'anno 2008 e per il triennio 2008-2010 - Budget per l'anno 2008»;
Considerato il generale processo di razionalizzazione della spesa
pubblica e dei relativi processi, ivi compresa la riclassificazione
del bilancio dello Stato e l'avvio del programma di revisione della
spesa pubblica;
Ritenuta la necessita' di individuare le modalita' per la
predisposizione delle proposte di modifica alla legislazione vigente
in materia di spesa pubblica;
Vista la deliberazione del Consiglio dei Ministri adottata nella
riunione del 28 giugno 2007;
Sulla proposta del Ministro dell'economia e delle finanze;
E m a n a
la seguente direttiva:
Premessa.
La presente direttiva - preannunciata dal Ministro dell'economia e
delle finanze con la circolare n. 21 del 5 giugno 2007 concernente
«Previsione di bilancio per l'anno 2008 e per il triennio 2008-2010 -
Budget per l'anno 2008» - rappresenta una novita' di rilievo per la
predisposizione della legge finanziaria e si inserisce all'interno di
un generale processo di razionalizzazione della spesa pubblica e dei
processi che la governano, che include la riclassificazione del
bilancio dello Stato e l'avvio del programma di revisione della spesa
pubblica (cosiddetta spending review) previsto dalla legge
finanziaria per il 2007. Le motivazioni che giustificano la presente
direttiva sono molteplici:
a) la discussione sulla spesa pubblica sia in sede governativa,
sia in sede Parlamentare si concentra prioritariamente su due livelli
estremi: i saldi di bilancio, ovvero gli obiettivi da perseguire
nell'ambito del Trattato di Maastricht da una parte; gli interventi
puntuali e di dettaglio per individuare specifiche iniziative di
spesa dall'altra. La riclassificazione del bilancio dello Stato
presentata con la citata circolare del 5 giugno 2007 offre uno
strumento al Governo per orientare la discussione verso i programmi,
insiemi omogenei di azioni immediatamente e univocamente
individuabili;
b) gli obiettivi macroeconomici e di finanza pubblica illustrati
nel DPEF rimangono spesso scollegati dai processi amministrativi di
gestione della spesa pubblica; e' necessario individuare modalita'
che permettano di rendere coerenti i macro obiettivi all'interno
delle specifiche azioni perseguite dalle amministrazioni;
c) il processo di presentazione delle proposte di variazione
della legislazione vigente non e' definito ne' dalla normativa, ne'
dalla prassi e si realizza attraverso un approccio a volte
disorganico che non garantisce una coerenza con gli obiettivi di
finanza pubblica non solo con riferimento ai saldi, ma anche agli
obiettivi di contenimento della dinamica della spesa pubblica; cio'
implica una predisposizione convulsa durante le ultime settimane di
settembre, con il rischio di errori materiali e formali;
d) l'obiettivo dello «spendere meglio» e' centrale per coniugare
il processo di consolidamento strutturale dei conti pubblici con il
sostegno al rilancio economico in un contesto di progressiva
riduzione delle iniquita' sociali. Per qualificare la spesa pubblica
e' necessaria una valutazione interna alle amministrazioni sulle
iniziative in corso e sulla loro effettiva congruita' con gli
obiettivi strategici fissati dai livelli politici;
e) il processo di formazione del disegno di legge finanziaria si
concentra nel mese di settembre; per rendere tale processo piu'
efficace e facilitare la discussione politica e' auspicabile disporre
gia' dall'inizio del mese di un quadro complessivo di proposte che
possano essere discusse e vagliate al fine della predisposizione del
disegno di legge per il 30 settembre.
La citata circolare 5 giugno 2007 anticipa il cambio di passo ed il
nuovo approccio alla spesa pubblica, presentando la nuova
classificazione del bilancio per missioni e programmi. La presente
direttiva individua le modalita' per la predisposizione delle
proposte di modifiche alla legislazione vigente in materia di spesa
pubblica.
1. Quadro di finanza pubblica di riferimento.
Il Documento di programmazione economica e finanziaria 2008-2011
pone l'indebitamento netto programmatico per il 2008 al 2,2% del
Prodotto interno lordo. Cio' implica che - per la prima volta dopo
anni - non e' necessaria una manovra correttiva di finanza pubblica
per raggiungere gli obiettivi prefissati.
D'altra parte, vi sono misure per le quali esistono impegni,
ancorche' non vincolati da leggi, a cui tutti i Governi hanno
tradizionalmente dato attuazione, oppure impegni presi dall'attuale
Governo che devono essere tramutati in legge, oppure ancora
iniziative che si intende attuare e finanziare attraverso variazioni
normative nell'ambito del disegno di legge finanziaria. La
predisposizione di tale disegno deve porsi in continuita' con le
azioni intraprese in questi mesi per aumentare l'efficacia e
l'efficienza della spesa pubblica. In particolare, l'insieme delle
proposte di modifica che verranno avanzate dai dicasteri deve
determinare una invarianza del tendenziale della spesa primaria in
valore assoluto al fine di non richiedere aumenti della pressione
fiscale.
Per ottenere tale quadro a livello complessivo dell'intera pubblica
amministrazione, l'invarianza di spesa deve essere ricercata
all'interno di ciascun Ministero. In pratica, ogni proposta di
aumento delle risorse deve trovare una compensazione con proposte di
contenimento di qualche altro programma gia' in essere presso lo
stesso Ministero.
Il raggiungimento di tale ambizioso obiettivo - l'unico possibile
per coniugare la tenuta dei conti pubblici con la riqualificazione
della spesa per favorire crescita ed equita' - richiede una
rivisitazione dei propri programmi di spesa. Su tale fronte, alcuni
Ministeri (giustizia, interni, infrastrutture, trasporti, pubblica
istruzione) hanno avviato insieme alla commissione tecnica per la
finanza pubblica, su indicazione del Ministero dell'economia e delle
finanze, gruppi di lavoro per l'analisi e valutazione della spesa
pubblica (spending review).
2. Modalita' di presentazione delle proposte di variazione della
legislazione vigente.
Il nuovo bilancio - organizzato in 34 missioni e 169 programmi -
crea le premesse per una profonda razionalizzazione del processo di
formazione del disegno di legge finanziaria. Essa sara' strutturata
in modo da ricondurre alle missioni e programmi individuati nel
bilancio le risorse che verranno movimentate. Per fare cio', le
proposte dovranno essere presentate utilizzando l'allegata
scheda-programma (allegato 1), una per ogni programma che si intende
modificare in senso espansivo.
Per raggiungere l'obiettivo di una manovra netta nulla e una
invarianza della pressione fiscale, le modifiche legislative di
aumento di risorse da destinare ad un programma devono trovare idonea
compensazione nel definanziamento o ridimensionamento di altri
programmi, con riduzione delle relative autorizzazioni di spesa.
A tale scopo, dovra' essere compilato l'allegato 2. L'allegato 3
sintetizza l'insieme delle proposte di modifica (sia in senso
espansivo che restrittivo).
Come si evince dai documenti allegati, ogni proposta deve allora
contenere i seguenti elementi:
1) risorse aggiuntive richieste per il triennio di riferimento
della legge finanziaria;
2) ragioni che giustificano la movimentazione delle risorse (in
aumento e in diminuzione) e legame con gli obiettivi enunciati nel
DPEF;
3) ordine decrescente di priorita';
4) obiettivi che persegue la proposta (collegandolo con gli
obiettivi strategici del Ministero);
5) elementi o parametri utilizzati per quantificare gli effetti
delle variazioni proposte;
6) eventuali norme vigenti da modificare e formulazioni
dell'ipotesi di modifica;
7) eventuale bozza di articolato per interventi normativi.
Ogni amministrazione potra' proporre una variazione dei programmi
ad essa assegnati e quelli di pertinenza inclusi nel bilancio del
Ministero dell'economia e delle finanze, elencando le proposte di
variazione alle risorse stanziate nelle tabelle allegate alla legge
finanziaria e indicando la compensazione.
Le proposte normative dovranno garantire il rigoroso rispetto
dell'art. 11 della legge n. 468/1978 sul contenuto proprio del
disegno di legge finanziaria (sono escluse norme di delega, di
carattere ordinamentale ovvero organizzatorio, microsettoriali e
tutte quelle norme prive di effetti finanziari a decorrere dal primo
anno considerato nel bilancio pluriennale).
Nel predisporre le proposte, e' infine auspicabile che i cinque
Ministeri che hanno avviato la spending review facciano coincidere
questo processo di elaborazione con quello in corso con il
coordinamento della commissione tecnica per la finanza pubblica.
3. Tempi e modalita' di invio delle proposte.
Le schede-programma, debitamente compilate e sottoscritte dal
Ministro proponente, andranno inviate entro il 10 settembre 2007 al
Gabinetto del Ministro dell'economia e delle finanze, utilizzando
l'indirizzo di posta elettronica specificatamente dedicato
(finanziaria. 2008@tesoro.it).
Roma, 3 luglio 2007
Il Presidente
del Consiglio dei Ministri
Prodi
Il Ministro dell'economia
e delle finanze
Padoa Schioppa