IL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI

  Vista  l'art.  5  della  legge  23 agosto  1988,  n.  400,  recante
«Disciplina  dell'attivita' di governo e ordinamento della Presidenza
del Consiglio dei Ministri;
  Vista  la  legge  5 agosto 1978, n. 468, recante «Riforma di alcune
norme di contabilita' generale dello Stato in materia di bilancio»;
  Vista  la circolare del Ministero dell'economia e delle finanze del
5 giugno  2007,  n.  21,  relativa  alla  «previsione di bilancio per
l'anno 2008 e per il triennio 2008-2010 - Budget per l'anno 2008»;
  Considerato  il  generale processo di razionalizzazione della spesa
pubblica  e  dei relativi processi, ivi compresa la riclassificazione
del  bilancio  dello Stato e l'avvio del programma di revisione della
spesa pubblica;
  Ritenuta   la   necessita'  di  individuare  le  modalita'  per  la
predisposizione  delle proposte di modifica alla legislazione vigente
in materia di spesa pubblica;
  Vista  la  deliberazione  del Consiglio dei Ministri adottata nella
riunione del 28 giugno 2007;
  Sulla proposta del Ministro dell'economia e delle finanze;

                              E m a n a

                       la seguente direttiva:

Premessa.
  La  presente direttiva - preannunciata dal Ministro dell'economia e
delle  finanze  con  la circolare n. 21 del 5 giugno 2007 concernente
«Previsione di bilancio per l'anno 2008 e per il triennio 2008-2010 -
Budget  per  l'anno 2008» - rappresenta una novita' di rilievo per la
predisposizione della legge finanziaria e si inserisce all'interno di
un  generale processo di razionalizzazione della spesa pubblica e dei
processi  che  la  governano,  che  include  la riclassificazione del
bilancio dello Stato e l'avvio del programma di revisione della spesa
pubblica   (cosiddetta   spending   review)   previsto   dalla  legge
finanziaria  per il 2007. Le motivazioni che giustificano la presente
direttiva sono molteplici:
    a) la  discussione  sulla spesa pubblica sia in sede governativa,
sia in sede Parlamentare si concentra prioritariamente su due livelli
estremi:  i  saldi  di  bilancio,  ovvero gli obiettivi da perseguire
nell'ambito  del  Trattato di Maastricht da una parte; gli interventi
puntuali  e  di  dettaglio  per  individuare specifiche iniziative di
spesa  dall'altra.  La  riclassificazione  del  bilancio  dello Stato
presentata  con  la  citata  circolare  del  5 giugno  2007 offre uno
strumento  al Governo per orientare la discussione verso i programmi,
insiemi    omogenei   di   azioni   immediatamente   e   univocamente
individuabili;
    b) gli  obiettivi macroeconomici e di finanza pubblica illustrati
nel  DPEF  rimangono spesso scollegati dai processi amministrativi di
gestione  della  spesa  pubblica; e' necessario individuare modalita'
che  permettano  di  rendere  coerenti  i macro obiettivi all'interno
delle specifiche azioni perseguite dalle amministrazioni;
    c) il  processo  di  presentazione  delle  proposte di variazione
della  legislazione  vigente non e' definito ne' dalla normativa, ne'
dalla   prassi   e  si  realizza  attraverso  un  approccio  a  volte
disorganico  che  non  garantisce  una  coerenza con gli obiettivi di
finanza  pubblica  non  solo  con riferimento ai saldi, ma anche agli
obiettivi  di  contenimento della dinamica della spesa pubblica; cio'
implica  una  predisposizione convulsa durante le ultime settimane di
settembre, con il rischio di errori materiali e formali;
    d) l'obiettivo  dello «spendere meglio» e' centrale per coniugare
il  processo  di consolidamento strutturale dei conti pubblici con il
sostegno   al  rilancio  economico  in  un  contesto  di  progressiva
riduzione  delle iniquita' sociali. Per qualificare la spesa pubblica
e'  necessaria  una  valutazione  interna  alle amministrazioni sulle
iniziative  in  corso  e  sulla  loro  effettiva  congruita'  con gli
obiettivi strategici fissati dai livelli politici;
    e) il  processo di formazione del disegno di legge finanziaria si
concentra  nel  mese  di  settembre;  per  rendere tale processo piu'
efficace e facilitare la discussione politica e' auspicabile disporre
gia'  dall'inizio  del  mese di un quadro complessivo di proposte che
possano  essere discusse e vagliate al fine della predisposizione del
disegno di legge per il 30 settembre.
  La citata circolare 5 giugno 2007 anticipa il cambio di passo ed il
nuovo   approccio   alla   spesa   pubblica,   presentando  la  nuova
classificazione  del  bilancio  per missioni e programmi. La presente
direttiva   individua  le  modalita'  per  la  predisposizione  delle
proposte  di  modifiche alla legislazione vigente in materia di spesa
pubblica.
1. Quadro di finanza pubblica di riferimento.
  Il  Documento  di  programmazione economica e finanziaria 2008-2011
pone  l'indebitamento  netto  programmatico  per  il 2008 al 2,2% del
Prodotto  interno  lordo.  Cio' implica che - per la prima volta dopo
anni  -  non e' necessaria una manovra correttiva di finanza pubblica
per raggiungere gli obiettivi prefissati.
  D'altra  parte,  vi  sono  misure  per  le  quali esistono impegni,
ancorche'  non  vincolati  da  leggi,  a  cui  tutti  i Governi hanno
tradizionalmente  dato  attuazione, oppure impegni presi dall'attuale
Governo   che   devono  essere  tramutati  in  legge,  oppure  ancora
iniziative  che si intende attuare e finanziare attraverso variazioni
normative   nell'ambito   del   disegno   di  legge  finanziaria.  La
predisposizione  di  tale  disegno  deve  porsi in continuita' con le
azioni   intraprese  in  questi  mesi  per  aumentare  l'efficacia  e
l'efficienza  della  spesa  pubblica. In particolare, l'insieme delle
proposte  di  modifica  che  verranno  avanzate  dai  dicasteri  deve
determinare  una  invarianza  del tendenziale della spesa primaria in
valore  assoluto  al  fine  di non richiedere aumenti della pressione
fiscale.
  Per ottenere tale quadro a livello complessivo dell'intera pubblica
amministrazione,   l'invarianza   di   spesa  deve  essere  ricercata
all'interno  di  ciascun  Ministero.  In  pratica,  ogni  proposta di
aumento  delle risorse deve trovare una compensazione con proposte di
contenimento  di  qualche  altro  programma  gia' in essere presso lo
stesso Ministero.
  Il  raggiungimento  di tale ambizioso obiettivo - l'unico possibile
per  coniugare  la  tenuta dei conti pubblici con la riqualificazione
della   spesa  per  favorire  crescita  ed  equita'  -  richiede  una
rivisitazione  dei  propri programmi di spesa. Su tale fronte, alcuni
Ministeri  (giustizia,  interni,  infrastrutture, trasporti, pubblica
istruzione)  hanno  avviato  insieme  alla commissione tecnica per la
finanza  pubblica, su indicazione del Ministero dell'economia e delle
finanze,  gruppi  di  lavoro  per l'analisi e valutazione della spesa
pubblica (spending review).
2.  Modalita'  di  presentazione  delle  proposte di variazione della
legislazione vigente.
  Il  nuovo  bilancio  - organizzato in 34 missioni e 169 programmi -
crea  le  premesse per una profonda razionalizzazione del processo di
formazione  del  disegno di legge finanziaria. Essa sara' strutturata
in  modo  da  ricondurre  alle  missioni  e programmi individuati nel
bilancio  le  risorse  che  verranno  movimentate.  Per fare cio', le
proposte    dovranno   essere   presentate   utilizzando   l'allegata
scheda-programma  (allegato 1), una per ogni programma che si intende
modificare in senso espansivo.
  Per  raggiungere  l'obiettivo  di  una  manovra  netta  nulla e una
invarianza  della  pressione  fiscale,  le  modifiche  legislative di
aumento di risorse da destinare ad un programma devono trovare idonea
compensazione   nel  definanziamento  o  ridimensionamento  di  altri
programmi, con riduzione delle relative autorizzazioni di spesa.
  A  tale  scopo,  dovra' essere compilato l'allegato 2. L'allegato 3
sintetizza  l'insieme  delle  proposte  di  modifica  (sia  in  senso
espansivo che restrittivo).
  Come  si  evince  dai documenti allegati, ogni proposta deve allora
contenere i seguenti elementi:
    1) risorse  aggiuntive  richieste  per il triennio di riferimento
della legge finanziaria;
    2) ragioni  che  giustificano la movimentazione delle risorse (in
aumento  e  in  diminuzione) e legame con gli obiettivi enunciati nel
DPEF;
    3) ordine decrescente di priorita';
    4) obiettivi  che  persegue  la  proposta  (collegandolo  con gli
obiettivi strategici del Ministero);
    5) elementi  o  parametri utilizzati per quantificare gli effetti
delle variazioni proposte;
    6) eventuali   norme   vigenti   da   modificare  e  formulazioni
dell'ipotesi di modifica;
    7) eventuale bozza di articolato per interventi normativi.
  Ogni  amministrazione  potra' proporre una variazione dei programmi
ad  essa  assegnati  e  quelli di pertinenza inclusi nel bilancio del
Ministero  dell'economia  e  delle  finanze, elencando le proposte di
variazione  alle  risorse stanziate nelle tabelle allegate alla legge
finanziaria e indicando la compensazione.
  Le  proposte  normative  dovranno  garantire  il  rigoroso rispetto
dell'art.  11  della  legge  n.  468/1978  sul  contenuto proprio del
disegno  di  legge  finanziaria  (sono  escluse  norme  di delega, di
carattere  ordinamentale  ovvero  organizzatorio,  microsettoriali  e
tutte  quelle norme prive di effetti finanziari a decorrere dal primo
anno considerato nel bilancio pluriennale).
  Nel  predisporre  le  proposte,  e' infine auspicabile che i cinque
Ministeri  che  hanno  avviato la spending review facciano coincidere
questo   processo   di  elaborazione  con  quello  in  corso  con  il
coordinamento della commissione tecnica per la finanza pubblica.
3. Tempi e modalita' di invio delle proposte.
  Le  schede-programma,  debitamente  compilate  e  sottoscritte  dal
Ministro  proponente,  andranno inviate entro il 10 settembre 2007 al
Gabinetto  del  Ministro  dell'economia  e delle finanze, utilizzando
l'indirizzo    di   posta   elettronica   specificatamente   dedicato
(finanziaria. 2008@tesoro.it).
    Roma, 3 luglio 2007


                                                 Il Presidente
                                          del Consiglio dei Ministri
                                                    Prodi
Il Ministro dell'economia
     e delle finanze
     Padoa Schioppa