L'AUTORITA' PER LE GARANZIE NELLE COMUNICAZIONI
Nella sua riunione di Consiglio del 31 ottobre 2007;
Vista la legge 31 luglio 1997, n. 249, recante «Istituzione
dell'Autorita' per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui
sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo»;
Visto il decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259, recante
«Codice delle comunicazioni elettroniche», pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica italiana n. 215 del 15 settembre 2003;
Vista la raccomandazione della Commissione europea n. 497/03 sui
mercati rilevanti dei prodotti e dei servizi nell'ambito del nuovo
quadro regolamentare delle comunicazioni elettroniche, relativamente
all'applicazione di misure ex ante secondo quanto disposto dalla
direttiva 2002/21/CE dell'11 febbraio 2003, pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale delle Comunita' europee L 114 dell'8 maggio 2003;
Viste le Linee direttrici della Commissione per l'analisi del
mercato e la valutazione del significativo potere di mercato ai sensi
del nuovo quadro normativo comunitario per le reti e i servizi di
comunicazione elettronica, adottate dalla Commissione il 9 luglio
2002, in GUCE C 165 dell'11 luglio 2002;
Vista la delibera n. 118/04/CONS del 5 maggio 2004, recante
«Disciplina dei procedimenti istruttori di cui al nuovo quadro
regolamentare delle comunicazioni elettroniche», pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 116 del 19 maggio
2004 e le conseguenti disposizioni organizzative di cui alle
determinazioni n. 1/04, 2/04, 1/05 e 2/05;
Vista la delibera n. 320/04/CONS del 29 settembre 2004, recante
«Proroga dei termini di conclusione dei procedimenti istruttori di
cui alla delibera 118/04/CONS», pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica italiana n. 241 del 13 ottobre 2004;
Vista la delibera n. 29/05/CONS del 10 gennaio 2005, recante
«Proroga dei termini di conclusione dei procedimenti istruttori di
cui alla delibera 118/04/CONS», pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica italiana n. 16 del 21 gennaio 2005;
Vista la delibera n. 239/05/CONS del 22 giugno 2005, recante
«Proroga dei termini di conclusione dei procedimenti istruttori di
cui alla delibera 118/04/CONS», pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica italiana n. 159 dell'11 luglio 2005;
Vista la delibera n. 2/06/CONS del 12 gennaio 2006 recante «Proroga
dei termini di conclusione dei procedimenti istruttori di cui alla
delibera n. 118/04/CONS» pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica italiana n. 32 dell'8 febbraio 2006;
Vista la delibera n. 217/01/CONS, recante «Regolamento concernente
l'accesso ai documenti», pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica italiana n. 141 del 20 giugno 2001;
Vista la delibera n. 335/03/CONS, recante «Modifiche e integrazioni
al regolamento concernente l'accesso ai documenti approvato con
delibera n. 217/01/CONS», pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica italiana n. 240 del 15 ottobre 2003;
Vista la delibera n. 453/03/CONS, recante il «Regolamento
concernente la procedura di consultazione di cui all'art. 11 del
decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259», pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana del 28 gennaio 2004, n.
22;
Vista la delibera n. 373/05/CONS, che modifica la delibera n.
118/04/CONS, recante «Disciplina dei procedimenti istruttori di cui
al nuovo quadro regolamentare delle comunicazioni elettroniche»,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana del
3 ottobre 2005, n. 230;
Vista la delibera n. 61/06/CONS, recante «Consultazione pubblica
sull'identificazione ed analisi del mercato dei servizi di diffusione
radiotelevisiva per la trasmissione di contenuti agli utenti finali,
sulla valutazione di sussistenza del significativo potere di mercato
per le imprese ivi operanti (mercato n. 18 fra quelli identificati
dalla raccomandazione sui mercati rilevanti della Commissione
europea)», pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
italiana n. 44 del 22 febbraio 2006;
Vista la delibera n. 163/06/CONS, recante «Approvazione di un
programma di interventi volto a favorire l'utilizzazione razionale
delle frequenze destinate ai servizi radiotelevisivi nella
prospettiva della conversione alla tecnica digitale», pubblicata nel
bollettino dell'Autorita' n. 2/2006;
Vista la delibera n. 502/06/CONS, recante «Modifiche al regolamento
per l'organizzazione e la tenuta del registro degli operatori di
comunicazione finalizzate all'istituzione della sezione speciale
relativa alle infrastrutture di diffusione site nel territorio
nazionale di cui all'art. 31 della delibera 236/01/CONS», pubblicata
sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 191 del
18 agosto 2006;
Sentite, in data 22 marzo 2006 la societa' Telecom Italia S.p.a.,
l'Associazione AERANTI-CORALLO, e l'Associazione Aiip;
Sentiti, in data 23 marzo 2006 le societa' WIND Telecomunicazioni
S.p.a. e Fastweb S.p.a., ed il consorzio VOIPEX;
Sentite, in data 24 marzo 2006 le societa' RAI-Radio Televisione
Italiana, Vodafone Omnitel N.V., e l'Associazione APT;
Visti i contributi prodotti dai soggetti partecipanti alla
consultazione pubblica;
Visto il parere dell'Autorita' garante della concorrenza e del
mercato (AGCM), pervenuto in data 14 luglio 2006, relativo allo
schema di provvedimento concernente «Mercato dei servizi di
diffusione radiotelevisiva per la trasmissione di contenuti agli
utenti finali (mercato n. 18 della raccomandazione dalla Commissione
europea n. 2003/311/CE)», adottato dall'Autorita' in data 12 febbraio
2006 e trasmesso all'AGCM in data 27 giugno 2006;
Considerato che l'AGCM ritiene che l'Autorita', «abbia
correttamente individuato i mercati dei servizi di diffusione
televisiva su rete terrestre in tecnica digitale e dei servizi di
diffusione radiofonica su rete terrestre», condividendone la relativa
dimensione geografica e altresi' le valutazioni circa l'assenza di
posizioni di dominanza in tali mercati;
Considerato altresi' che l'AGCM, in relazione all'individuazione di
un mercato dei servizi di diffusione televisiva per la trasmissione
di contenuti su rete terrestre in tecnica analogica, ritiene che «la
sola attivita' dei servizi di diffusione televisiva su rete terrestre
in tecnica analogica per la trasmissione dei contenuti agli utenti
finali non possa configurare un mercato autonomo», alla luce delle
caratteristiche del broadcasting analogico ed in particolare del
fatto che «i servizi di broadcasting analogico sono, quindi,
caratterizzati da un elevato grado di autosufficienza»;
Ritenuto, con riferimento a queste ultime valutazioni, di esprimere
solo un parziale consenso, l'Autorita' svolge le seguenti
considerazioni. In primo luogo, si condivide preliminarmente che
«mano a mano che progredisce la migrazione delle frequenze
dall'analogico al digitale, la distinzione fra broadcasting analogico
e digitale tendera' ad essere meno apprezzabile». D'altro canto,
l'Autorita' ritiene, tuttavia, che - come peraltro osservato dalla
stessa AGCM - «la distinzione tra broadcasting terrestre analogico e
digitale conservi la propria validita' sotto il profilo del
differente utilizzo tecnologico associato»: di conseguenza, ribadisce
che, allo stato, i due mercati siano ancora da considerarsi distinti.
Con riferimento specifico all'elevato grado di autosufficienza degli
operatori verticalmente integrati nel mercato in esame, che di fatto
escluderebbe l'esistenza di un mercato autonomo, si osserva che
l'esistenza di una domanda per servizi di diffusione televisiva in
tecnica analogica e' dimostrata sia dagli scambi avvenuti nel
mercato, che hanno dato luogo a diverse operazioni di concentrazione,
sia anche dalla domanda potenziale di operatori dotati della
necessaria concessione, ma non in grado di poter operare sul mercato.
Infine, pur riconoscendo che nel caso in questione l'auto-produzione
rappresenta la componente preponderante del mercato individuato, non
si ritiene che vi siano ragioni per modificare l'impostazione seguita
finora dalle autorita' di regolamentazione in casi analoghi e
condivisa dalla Commissione europea in occasione dell'analisi di
altri mercati all'ingrosso;
Considerato, inoltre, che, con riferimento all'esistenza di una
posizione dominante congiunta (PDC), l'AGCM ritiene che «non siano
cumulativamente verificate le tre condizioni richieste per sostenere
l'esistenza di una PDC nel broadcasting analogico» e che «in
particolare, quanto meno la seconda condizione non e' verificata», in
quanto «l'unica forma che potrebbe assumere una retaliation da parte
delle due imprese (RAI e RTI)», ossia la cessione di un notevole
numero di impianti e relative frequenze, «risulta incoerente rispetto
alla necessita' di accrescere ulteriormente la dotazione frequenziale
ai fini della realizzazione delle reti digitali»;
Considerato che, con riferimento a tale rilievo, l'Autorita', in
accordo con quanto specificamente previsto dalle Linee direttrici
(punto 95 e seguenti), oltre a considerare che il mercato assume
caratteristiche tali da favorire un coordinamento tacito, ha valutato
se tale forma di coordinamento, con cui si manifesterebbe la PDC,
possa considerarsi una linea di condotta sostenibile nel tempo da
parte dei due operatori, ed ha concluso circa la mancanza di
incentivi, per i due operatori, a discostarsi da tale condotta. In
particolare, con riferimento alle caratteristiche strutturali del
mercato, si e' osservato come la stessa ripartizione delle risorse
tecniche (impianti e relative frequenze, in primis), che registra un
sostanziale equilibrio tra i due operatori con evidente scarto a
sfavore dei loro concorrenti, rappresenti un consistente incentivo a
non deviare dal tacito coordinamento, soprattutto nella fase di
transizione alla tecnica digitale, cosi' da completare la
realizzazione delle proprie reti digitali, preservando nel contempo i
ricavi derivanti dal contiguo mercato della raccolta pubblicitaria
attraverso il mezzo televisivo;
Vista la lettera della Commissione europea SG-Greffe (2006)
D/204303 del 7 giugno 2006 relativa allo schema di provvedimento
concernente «Mercato dei servizi di diffusione radiotelevisiva per la
trasmissione di contenuti agli utenti finali (mercato n. 18 della
raccomandazione della Commissione europea n. 2003/311/CE)» adottato
dall'Autorita' in data 12 febbraio 2006 e notificato alla Commissione
europea ed ai Paesi membri in data 27 giugno 2006;
Considerato che la Commissione europea, nel condividere l'impianto
del provvedimento, ha tuttavia avanzato diverse osservazioni,
invitando l'Autorita' a tenerle nella massima considerazione, come
previsto dall'art. 7(3) della direttiva quadro;
Considerato, in particolare, che la Commissione europea ha invitato
«l'Autorita' ad analizzare l'esistenza di una potenziale domanda dei
servizi di diffusione televisiva su rete terrestre in tecnica
analogica», dal momento che la stessa Commissione ritiene che
«l'assenza di qualsiasi domanda di accesso ai servizi di diffusione
televisiva su rete terrestre in tecnica analogica, sia passata che
presente» induca a valutare che la collusione tacita «possa, in
principio, essere esercitata riguardo alla domanda potenziale»;
Considerato che, a questo riguardo, l'Autorita' ha provveduto a
svolgere l'analisi richiesta, contenuta nell'allegato A alla presente
delibera, a tal fine appositamente integrato nella sezione finale, da
cui emerge l'esistenza di una domanda sia effettiva che potenziale
con riferimento ai servizi di diffusione televisiva su rete terrestre
in tecnica analogica. In sintesi, come gia' richiamato in precedenza,
si e' rilevata sia la domanda da parte di operatori televisivi
finalizzata ad ampliare la copertura della propria rete, sia la
domanda potenziale da parte di un soggetto assegnatario di
concessione televisiva in tecnica analogica su frequenze terrestri,
che tuttavia non opera nel mercato televisivo;
Considerato, inoltre, che la Commissione europea ha invitato
«l'Autorita' a continuare a controllare lo sviluppo della copertura
nel mercato e a notificare nuovamente il mercato nel caso in cui la
copertura di RAI e RTI, in quanto contrapposti agli operatori
alternativi, non permetta piu' di sostenere la presunzione di
detenzione congiunta di significativo potere di mercato», dal momento
che la stessa Commissione valuta che «la copertura fornita dalle
infrastrutture di trasmissione e' uno dei rivelatori piu' idonei
della posizione di mercato di ogni emittente» e considera che
«l'Autorita' ad oggi non possiede cifre affidabili su tale
parametro»;
Ritenuto di accogliere l'invito della Commissione, sia in relazione
al monitoraggio continuo della copertura delle reti televisive, sia
con riguardo ad una nuova notifica dell'analisi del mercato qualora
si riscontri il venir meno della posizione di dominanza congiunta ad
oggi accertata, anche in base al ricorso all'indicatore suggerito
dalla Commissione europea, l'Autorita' rende noto che in tal senso si
avvarra' dei risultati conclusivi del c.d. «catasto nazionale delle
frequenze», di cui alle delibere 163/06/CONS e 502/06/CONS, come
dettagliato nell'integrazione all'Allegato A. Con specifico
riferimento all'utilizzazione del parametro «copertura delle reti»
quale indicatore significativo - tra gli altri - della posizione di
mercato delle imprese, l'Autorita' concorda con la Commissione circa
il suo impiego, sottolineando nel contempo che - al momento -
l'indicatore «numero di impianti (e relative frequenze) appare
assumere la maggiore capacita' euristica, come dimostrato anche
dall'esperienza in materia dell'Autorita' garante della concorrenza e
del mercato in Italia. Si osserva, infine, che i dati relativi alla
raccolta di risorse pubblicitarie sono riportati - non gia' quale
ulteriore indicatore per la valutazione delle condizioni
concorrenziali del mercato in oggetto - bensi' al fine di valutare
gli effetti che l'elevato grado di integrazione verticale lungo tutta
la filiera produttiva determina sul mercato a valle, e quindi a
comprendere ulteriori motivazioni che possono indurre le due imprese
a tenere un tacito coordinamento;
Considerato che la Commissione europea invita, altresi',
l'Autorita' a «chiarire nel provvedimento definitivo fino a che punto
i fornitori di servizi di trasmissione ritenuti detenere
significativo potere di mercato si servono di infrastrutture
affittate da terzi e ad analizzare la durata e le condizioni dei
contratti di affitto ed il loro impatto sulla possibilita' di nuova
entrata», nonche' di «analizzare in che misura i nuovi entranti hanno
la possibilita' di affittare tali infrastrutture»;
Considerato che - ai fini dell'analisi di mercato in oggetto - le
infrastrutture che maggiormente rilevano sono costituite dagli
impianti trasmissivi, cosi' come piu' volte precisato, si deve
ulteriormente osservare che, mentre questi ultimi sono generalmente
di proprieta' del fornitore di servizi di diffusione o di un'azienda
ad esso collegata, nel caso di altre infrastrutture, quali tralicci e
siti, la proprieta' risulta essere di frequente di soggetti diversi
dai fornitori di servizi di diffusione, come si indica
nell'integrazione all'allegato A. L'Autorita' ritiene, in ogni caso,
che, ai fini dell'analisi di mercato e della valutazione del grado di
integrazione verticale dei fornitori di servizi cioe' che rileva e'
la disponibilita' delle diverse infrastrutture, piu' che il titolo
(proprieta', affitto) che ad essa da' luogo, nonche' l'eventuale
carattere di esclusiva nella disponibilita' dell'infrastruttura;
Considerato, infine, che la Commissione europea «invita l'Autorita'
a definire nella decisione finale i confini del mercato della
pubblicita' (pubblicita' in TV digitale rispetto all'analogica,
pubblicita' terrestre rispetto alla satellitare ed alla Internet-TV)
e a stabilire il livello di profitti e lo sviluppo del livello dei
prezzi in tale mercato, paragonandolo, inoltre, con altri stati
membri dell'UE», cosi' da meglio valutare l'obiettivo della
collusione;
Ritenuto di concordare con la Commissione europea circa la
opportunita' di considerare anche i ricavi pubblicitari quale
elemento che puo' rilevare nella valutazione della sussistenza di un
comportamento collusivo, dall'analisi svolta con riguardo alla
distribuzione dei ricavi pubblicitari tra le diverse piattaforme
televisive, si conferma il ruolo preponderante della piattaforma
terrestre nella distribuzione di ricavi pubblicitari rispetto alle
altre (cavo, satellite), come pure la scarsa rilevanza che assume la
piattaforma digitale terrestre rispetto a quella analogica terrestre,
sotto il profilo della raccolta pubblicitaria. Anche di questi
aspetti si da' maggior conto nell'integrazione all'allegato A;
Considerato che la Commissione europea conclude che, secondo quanto
stabilito dall'art. 7, comma 5, della direttiva 2002/21/EC,
l'Autorita' puo' adottare la decisone finale dovendo, in tal caso,
comunicarla alla Commissione;
Udita la relazione dei commissari Nicola D'Angelo e Stefano
Mannoni, relatori ai sensi dell'art. 29 del regolamento concernente
l'organizzazione ed il funzionamento dell'Autorita';
Delibera:
Art. 1.
Definizioni
1. Ai fini del presente provvedimento si intende per:
a) «Fornitore di contenuti»: il soggetto che ha la
responsabilita' editoriale nella predisposizione dei programmi
destinati alla diffusione attraverso una rete di comunicazioni
elettroniche;
b) «Operatore di rete»: il soggetto titolare del diritto di
installazione, esercizio e fornitura di una rete di comunicazioni
elettroniche e di impianti di produzione, multiplazione,
distribuzione e diffusione, e delle altre risorse che consentono la
diffusione circolare di programmi radiofonici e televisivi;
c) «Servizio televisivo»: la diffusione di programmi televisivi,
effettuata via cavo, via satellite o con sistemi radio terrestri
destinati alla generalita' del pubblico;
d) «Rete di diffusione»: rete che irradia il segnale audiovisivo
verso gli utenti finali.