La legge 28 febbraio 1985, n. 47, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
n. 53 del 2 marzo 1985, e' entrata in vigore il 17 marzo 1985.
Successivamente, il decreto-legge 23 aprile 1985, n. 146, convertito
nella legge 21 giugno 1985, n. 298, ha apportato al testo originario
numerose, importanti modifiche. Da ultimo, il decreto-legge 22 luglio
1985, n. 356, presentato al Parlamento per la conversione, ha
introdotto una ulteriore modifica a detto testo.
La legge affronta, essenzialmente, due temi: il controllo
dell'attivita' urbanistico-edilizia e la sanatoria delle opere
abusivamente realizzate entro il 1° ottobre 1983. Pur nella
distinzione dei temi, i due gruppi di norme ad essi relativi
concorrono a combattere l'abusivismo edilizio: il primo attraverso
una maggiore articolazione e un inasprimento del sistema
sanzionatorio; il secondo mediante una regolamentazione delle
situazioni derivanti dall'abusivismo pregresso.
Con la presente circolare questo Ministero intende far conoscere il
proprio avviso sulle disposizioni della legge riguardanti il recupero
e la sanatoria delle opere abusive, contenute nei capi terzo e
quarto; su quelle del capo V connesse con la stessa materia, nonche'
sulla normativa riguardante le " opere interne " di cui agli articoli
26 e 48 che, per il loro carattere innovativo e per il vasto
interesse suscitato necessitano di qualche chiarimento. E cio' al
fine di fornire un indirizzo per una interpretazione omogenea ed
uniforme della legge e per una sua corretta applicazione.
1. RECUPERO E SANATORIA DELLE OPERE ABUSIVE - VARIANTI AGLI STRUMENTI
URBANISTICI (art. 29).
La normativa in materia di recupero degli insediamenti abusivi e'
intesa a dare un contenuto urbanistico alla sanatoria, quando si
manifesti non in singoli episodi costruttivi, ma nella forma di
agglomerati edilizi piu' o meno estesi.
L'art. 29 costituisce una norma cornice per l'attivita' legislativa
delle regioni che vorranno disciplinare la formazione delle varianti
di recupero; ma e', insieme, dispositiva per i comuni che riterranno
di provvedere in assenza di normativa regionale.
La legge non stabilisce quali agglomerati debbano intendersi "
insediamenti " ai fini del recupero: e pertanto, spettera' alle
regioni o ai comuni individuare quali raggruppamenti di edifici
debbano essere considerati " insediamenti " e sottoposti alla
disciplina dettata dall'art. 29.
E' possibile che nell'ambito degli agglomerati edilizi da sottoporre
a variante di recupero esistano edifici realizzati dopo la data del
1° ottobre 1983, stabilita dalla legge, in via generale, quale
termine entro il quale le opere debbono essere ultimate per poter
ottenere la sanatoria.
Ma questa circostanza non comporta l'inammissibilita' della
formazione della variante di recupero che, per il suo carattere
urbanistico, deve essere riferita ad una zona tale per estensione, da
consentire una idonea progettazione dello strumento di
pianificazione; fermo restando che le opere realizzate abusivamente
dopo il 1° ottobre 1983 non potranno conseguire la concessione in
sanatoria.
Ai fini di una adeguata dotazione di opere di urbanizzazione primaria
e secondaria, le varianti potranno prevedere l'utilizzazione di spazi
sia interni sia esterni all'insediamento, anche attraverso
demolizioni, espropriazioni e diverse utilizzazioni delle costruzioni
esistenti; come si evince anche dagli articoli 29, 30 e 32, lettera
b) della legge.
E' appena il caso di rilevare che gli insediamenti abusivi realizzati
su aree soggette a vincolo di inedificabilita' - e pertanto non
suscettibili di sanatoria, secondo il disposto dell'art. 33 - non
possono essere oggetto di varianti di recupero.
Quanto agli insediamenti ricadenti in zona sismica, deve rilevarsi
che le regioni non possono stabilire criteri di recupero in contrasto
con le disposizioni statali in materia. Per quanto riguarda,
comunque, la sanatoria dei singoli immobili abusivi, e' necessario
far riferimento alla normativa emanata con il decreto ministeriale 15
maggio 1985, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 135 del 10 giugno
1985, in attuazione dello art. 35, comma 4, della legge n. 47/1985.
La disposizione dell'art. 29 che prevede la ridefinizione della
normativa regionale in materia di contributo di concessione,
limitatamente al recupero degli insediamenti abusivi, non coincide
perfettamente con la analoga disposizione, contenuta nell'art. 37 e
riguardante la generalita' delle concessioni in sanatoria. Deve,
tuttavia, ritenersi che l'art. 37 prevalga sull'art. 29, sia per la
maggiore completezza e articolazione della regolamentazione della
materia, sia per la portata piu' generale, che comprende anche le
ipotesi disciplinate dalla norma relativa agli insediamenti abusivi:
Quanto agli oneri di urbanizzazione e al contributo di concessione
deve farsi presente che i comuni che intendessero formare le varianti
di recupero, in carenza della legge regionale prevista dall'art. 29
dovrebbero, comunque, osservare le disposizioni emanate dalla regione
in attuazione dell'art. 37 della legge n. 47/1985.
Deve, infine, farsi presente - come si precisera' meglio illustrando
l'art. 32, lettera b) - che le opere abusive comprese in un
insediamento da recuperare possono ottenere la concessione in
sanatoria soltanto qualora risultino non in contrasto con le
previsioni delle varianti di recupero, che destinino le aree su cui
le opere medesime insistono ad edifici o spazi pubblici. Tuttavia, la
domanda di concessione deve essere presentata entro il termine
prescritto - 30 novembre 1985 - anche se la variante non sia stata
ancora adottata o approvata.
2. FACOLTA' ED OBBLIGHI DEI COMUNI (art. 30).
Per agevolare l'attuazione delle varianti di recupero la legge
prevede una serie di disposizioni dirette ad eliminare alcuni degli
ostacoli che il comune puo' incontrare nell'iter di acquisizione
degli immobili necessari per l'esecuzione di opere ed impianti
pubblici.
E' previsto, innanzitutto, che in luogo dell'indennita' di
espropriazione, i proprietari di lotti di terreno destinati a spazi o
impianti pubblici con le varianti di recupero possano chiedere
l'assegnazione di equivalenti lotti nell'ambito dei piani di zona per
costruirvi, singolarmente o riuniti in cooperative, la propria prima
abitazione.
La norma necessita di alcuni chiarimenti. In primo luogo deve
ritenersi che il lotto a disposizione nel piano di zona - sostituendo
l'indennita' di espropriazione - debba essere ceduto in proprieta' e
non assegnato in diritto di superficie.
Quanto all'equivalenza dei lotti deve ritenersi che questa debba
avere carattere non economico, ma urbanistico. E pertanto, il
confronto non deve essere effettuato tra i valori economici dei lotti
(che, in ambedue i casi corrispondono all'indennita' di
espropriazione) ma tra le potenzialita' urbanistiche: e pertanto si
dovra' assegnare al proprietario espropriando - ovvero a piu'
proprietari riuniti in cooperativa - lotti sui quali si possa
realizzare un volume edilizio equivalente a quello realizzabile
nell'insediamento abusivo - secondo la densita' media di questo - con
il limite della quantita' sufficiente e costruirvi la prima
abitazione. L'esplicito riferimento alla prima abitazione esclude
anche al proprietario espropriando di vaste aree possano essere
assegnate piu' aree di quelle necessarie e sufficienti a soddisfare
le esigenze abitative primarie: per l'acquisizione della parte
eccedente dovra' provvedersi con il normale procedimento
espropriativo.
Anche i proprietari degli edifici da demolire possono chiedere
l'assegnazione - anche qui si trattera' di cessione in proprieta' -
di un lotto di terreno, nell'ambito del piano di zona, per costruirvi
la propria prima abitazione. In questo caso l'assegnazione del lotto
sostituira' l'indennita' di espropriazione, per la parte relativa al
terreno, mentre l'espropriazione del fabbricato sara' effettuata
secondo le norme vigenti.
Una sola osservazione appare necessaria in ordine alla norma del
primo comma, secondo la quale per far fronte alle richieste di lotti
edificabili, i comuni che adottano le varianti di recupero sono
tenuti a provvedere alla formazione dei piani di zona, anche se a
cio' non obbligati dalle vigenti disposizioni.
La legge pone un obbligo di provvedere nel senso sopraddetto.
Tuttavia, l'abolizione del limite massimo del 40% e il riferimento
agli " opportuni " ampliamenti, sembra significare che l'obbligo
posto ai comuni e', in realta', quello di mettere a disposizione dei
proprietari espropriandi lotti di terreno edificabili: cosicche', se
non esistessero richieste in tale senso, ovvero se il comune potesse
soddisfarle nell'ambito del piano di zona vigente o, al limite, con
aree del patrimonio comunale, potrebbe risultare non necessario - ne'
obbligatorio - redigere o ampliare il piano di zona.
3. SANATORIA DELLE OPERE ABUSIVE: CARATTERISTICHE GENERALI (art. 31).
La legge n. 47/1985 prevede una sanatoria ampia e comprensiva sia per
cio' che riguarda i soggetti legittimati a chiedere la sanatoria
medesima, sia per cio' che concerne le opere sanabili.
La sanatoria ha carattere automatico, nel senso che al sindaco e'
sottratta ogni discrezionalita' nelle determinazioni di competenza,
quando si verifichino le condizioni poste dalla legge: il rilascio
della concessione e' pertanto da considerare atto dovuto.
La sanatoria, inoltre, e' onerosa, essendo subordinata alla
corresponsione di una somma a titolo di oblazione.
Quanto al tempo, la sanatoria riguarda le opere abusive in qualsiasi
momento realizzate, con il limite del 1° ottobre 1983, quale termine
per l'ultimazione dei lavori assoggettabili a sanatoria.
3.1. I soggetti legittimati (art. 31).
La legge riconosce la legittimazione ad agire per conseguire la
sanatoria a diverse categorie di soggetti.
Sono, innanzitutto, legittimati i proprietari delle opere abusive. A
questo riguardo - trattandosi di espressione di immediata
comprensione - deve soltanto farsi presente che, in situazioni di
condominio, spettera' non soltanto all'amministrazione condominiale
presentare l'istanza di sanatoria, per le parti comuni, ma anche ai
singoli condomini.
Possono, inoltre, conseguire la sanatoria tutti i soggetti che hanno
titolo, ai sensi della legge 28 gennaio 1977, n. 10, a richiedere la
concessione edilizia o l'autorizzazione. Si tratta di titolari di un
diritto reale sul bene, diverso dal diritto di proprieta', quale
l'usufrutto, l'uso, l'abitazione, il diritto di superficie, di
enfiteusi, ecc. ma anche di altri soggetti che, comunque, avrebbero
potuto o potrebbero chiedere la concessione o l'autorizzazione.
Infine, con espressione molto ampia e comprensiva, il terzo comma
dell'art. 31 precisa che puo' chiedere la concessione o
l'autorizzazione in sanatoria " ogni altro soggetto interessato al
conseguimento della sanatoria medesima ".
Cio' significa che la facolta' di ottenere la sanatoria e' soggetta
all'unico limite dell'esistenza di un interesse che la legge non
qualifica, ma che discende dal particolare rapporto del soggetto con
l'opera abusiva, ovvero col proprietario di questa. Puo' affermarsi,
in breve, che sono legittimati tutti i soggetti che dalla sanatoria
dell'abuso possono trarre un vantaggio giuridico od economico.
Pertanto, potra' chiedere la sanatoria il conduttore che, di fronte
all'inerzia del proprietario e nel timore della ingiunzione della
sanzione demolitoria ritenga di assumere l'iniziativa; potranno
prendere l'iniziativa i congiunti o i rappresentanti di assenti, di
immigrati, di malati, di minori; potra' presentare istanza il
creditore che abbia interesse a rendere pienamente commerciabile un
bene del debitore; il socio di cooperativa che abbia avuto
l'assegnazione provvisoria; il proprietario dell'area sulla quale e'
stata realizzata la costruzione abusiva; il detentore dell'immobile a
titolo precario, ecc.
A parte vanno poi considerati coloro che sono legittimati a
presentare la domanda di concessione in sanatoria, in nome e per
conto del titolare del bene, quali rappresentanti legali e volontari,
secondo il disposto dell'art. 47-bis della legge n. 47/1985.
La legge, comunque, e' chiara nell'attribuire l'onere della sanatoria
al responsabile dell'abuso; poiche', infatti, precisa che " gli altri
soggetti interessati " hanno diritto a rivalersi nei confronti del
proprietario, per quanto concerne le spese sostenute per il pagamento
sia dell'oblazione, sia del contributo di concessione, ove dovuto.
Altri soggetti esplicitamente legittimati a chiedere la sanatoria
sono il titolare della concessione, il committente, il costruttore,
il direttore dei lavori. L'art. 38 della legge n. 47/1985 precisa,
infatti, che tali soggetti, se intendono fruire dei benefici penali
previsti dallo stesso art. 38 e dell'articolo successivo, possono
presentare al comune autonoma domanda di oblazione. In tal caso, si
verifichera' un cumulo di istanze per la stessa unita' immobiliare
anche se alcune intese ad ottenere la concessione, altre a fruire dei
benefici penali, essendo l'estinzione del reato strettamente
personale ai sensi dell'art. 182 del codice penale.
3.2. Amministrazioni statali o equiparate (art. 31).
Non debbono, invece, presentare istanza di sanatoria ai sensi della
legge n. 47/1985 i soggetti che non sono tenuti a munirsi di licenza
edilizia, concessione o autorizzazione comunale per realizzare le
opere di competenza.
Si tratta delle amministrazioni statali o ad esse equiparate, nonche'
degli " enti istituzionalmente competenti " le cui opere sono
sottratte alla concessione comunale perche' sottoposte al controllo
urbanistico statale nei modi previsti dall'art. 29 della legge
urbanistica numero 150/1942 fino al dicembre 1977 e, successivamente,
dall'art. 81 del decreto del Presidente della Repubblica n. 616/1977.
Non vi e' dubbio che anche l'attivita' edificatoria di tali
amministrazioni ed enti puo' risultare in contrasto con la normativa
urbanistico-edilizia e che tale illegittimo comportamento deve essere
riportato nell'ambito della norma. Ma, per raggiungere questo fine
deve provvedersi secondo il procedimento stabilito dalla vigente
legislazione: e cioe' i soggetti pubblici interessati debbono
presentare al Ministero dei lavori pubblici istanza intesa ad
ottenere, ora per allora, la prescritta autorizzazione, che sara'
rilasciata, ove ricorrano le condizioni previste, dopo l'espletamento
della procedura di cui all'art. 81.
Quando le amministrazioni abbiano realizzato opere o interventi su
immobili di cui non siano proprietarie (ad es.: presi in locazione)
l'istanza per ottenere in sanatoria l'autorizzazione puo' essere
presentata soltanto dalle amministrazioni medesime e non dal
proprietario dell'immobile, il quale certamente non ha titolo per
ottenere il provvedimento ex art. 81 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 616/1977.
E' da ritenere, peraltro, che il proprietario possa chiedere al
sindaco la concessione in sanatoria, per conservare, al momento del
rilascio da parte dell'amministrazione statale, l'immobile con le
modifiche strutturali e d'uso realizzate da detta amministrazione, di
fatto o in base ad autorizzazione. Cio', ovviamente, alle condizioni
stabilite per la sanatoria della legge numero 47/1985: stante che la
facolta' di operare in modo " difforme dalle prescrizioni e dai
vincoli delle norme o dei piani urbanistici ed edilizi " riconosciuta
dallo art. 81. del decreto del Presidente della Repubblica n.
616/1977 alle amministrazioni statali, puo' incontrare, per il
privato, il limite posto dalle disposizioni della menzionata legge
che prevedono l'insanabilita' o la sanabilita' condizionata delle
opere eseguite in zone vincolate.
3.3. L'oggetto della sanatoria (art. 31).
Come si e' detto, la legge prevede una sanatoria ampia anche sotto il
profilo oggettivo. Salvo quanto si dira' a proposito delle condizioni
ed esclusioni previste dagli articoli 32 e 33, possono essere sanate
le " costruzioni " e le " altre opere ": cioe' non solo gli edifici,
ma anche i manufatti di ogni tipo, e le opere di urbanizzazione. Si
tratta, insomma, per usare l'espressione dell'art. 1 della legge n.
10/1977, di tutte le opere che comportano trasformazione urbanistica
ed edilizia del territorio.
Quanto agli abusi, sono suscettibili di sanatoria le opere eseguite
senza licenza o concessione edilizia, o autorizzazione, o in
difformita' dalle stesse; oppure in base a titolo annullato, decaduto
o divenuto inefficace o nei confronti sia in corso procedimento di
annullamento o di declaratoria di decadenza in sede giudiziaria o
amministrativa.
A questo ultimo riguardo deve rilevarsi che il riferimento alla
licenza, concessione edilizia o autorizzazione " prescritte da norme
di legge o di regolamento " esclude dalla necessita' della sanatoria
- poiche' non si tratta di opere abusive - le costruzioni realizzate
prima dell'entrata in vigore della legge urbanistica del 1942 nei
comuni nei quali il regolamento edilizio non prescriveva l'obbligo
della licenza edilizia. Nello stesso senso e' anche l'ultimo comma
dell'art. 31, che precisa che sono soggette alla sanatoria le opere
ultimate prima del 10 settembre 1967 - cioe' quelle comprese nella
prima fascia temporale di cui alla tabella allegata alla legge n.
47/1985 - quando ai sensi non solo della legge urbanistica del 1942,
ma anche dei regolamenti edilizi comunali era richiesto il rilascio
della licenza di costruzione.
Per quanto riguarda le costruzioni realizzate prima dell'entrata in
vigore della legge urbanistica del 1942 - la quale e' stata la prima
a prevedere sanzioni penali in caso di costruzione in assenza di
licenza edilizia o in difformita' da questa - non sembra che esse
siano soggette alla sanatoria ove si consideri che nei loro confronti
viene meno l'oggetto fondamentale dell'istituto e cioe' l'illecito
penale.
La sanatoria puo' essere chiesta anche quando il titolo a costruire,
ancora non annullato, sia sottoposto a procedimento di annullamento o
di declaratoria di decadenza in sede giudiziaria o amministrativa. La
disposizione riguarda opere che potrebbero essere state realizzate
legittimamente e che tali potrebbero risultare a conclusione del
procedimento. Tuttavia il legislatore ha ritenuto di dare
all'interessato la facolta' di uscire dall'incertezza connessa con il
procedimento liberandosi, attraverso la sanatoria, da ogni timore
circa la sorte del bene contestato.
Secondo il disposto dell'art. 43 la sanatoria e' applicabile anche ai
provvedimenti sanzionatori ancora in corso: cioe' a quelli ancora in
termini per l'impugnazione, a quelli nei cui confronti essa sia
pendente nonche' a quelli inoppugnabili ma non ancora eseguiti.
Nell'ipotesi di annullamento del titolo abilitante la realizzazione
dell'opera, oggetto della domanda di' sanatoria dovra'
necessariamente essere l'intera opera la quale per effetto della
misura caducatoria va considerata abusiva perche' priva del titolo
fin dall'origine. Nell'ipotesi di decadenza o di titolo
successivamente divenuto inefficace, considerata la irretroattivita'
dei relativi provvedimenti, la sanatoria dovra' invece essere
richiesta solo per la parte di opera realizzata dopo che sia
intervenuta la decadenza o l'inefficacia.
3.4. La data di ultimazione (art. 31.
La data entro la quale le opere debbono essere ultimate, per essere
ammesse alla sanatoria, e' il 10 ottobre 1983.
La legge da' una definizione di ultimazione (diversa da quella usata
dall'art. 4 della legge n. 10/1977, che considera ultimate le opere "
abitabili o agibili ") da valere soltanto per la legge n. 47/1985 e
che fa riferimento all'esecuzione del rustico e al completamento
della copertura.
Quanto all'espressione " rustico " essa comprende, oltre alla
muratura portante - negli edifici realizzati con sistemi tradizionali
- e l'intelaiatura in cemento armato o in travi in acciaio, anche le
tamponature perimetrali.
Non puo' escludersi, tuttavia, che possa considerarsi ultimato un
edificio privo delle tamponature, quando le chiusure esterne siano
previste non in laterizio ma in materiali o strutture prefabbricate
da applicare: quali potrebbero essere vetrate che formano parete o
infissi che chiudono le aperture dell'intelaiatura.
Il rustico, insieme alla copertura, deve, comunque, essere tale da
rendere bene individuabile il volume dell'edificio: in aggiunta al
volume cosi' definito non e' ammissibile alcuna addizione, salvo i
volumi tecnici che, come e' noto, debbono, per la loro funzione,
essere realizzati al di fuori del corpo dell'edificio e che,
pertanto, non concorrono a formare cubatura.
La copertura potra' risultare costituita dal tetto ovvero dal solaio
dell'ultimo piano realizzato: dovra', in ogni caso, concorrere a
definire il volume dell'edificio.
La legge stabilisce anche che, per le opere interne abusive e per
quelle non destinate alla residenza, l'ultimazione corrisponde al
completamento funzionale delle opere medesime. Esse, pertanto,
possono essere completate " al rustico " e cioe' senza le finiture
civili, ma debbono essere tali da permetterne l'uso in relazione alla
funzione cui sono destinate.
L'indicazione, contenuta nella legge, di un termine riferito
all'ultimazione per poter accedere alla sanatoria comporta il divieto
di completare le opere che, alla data stabilita, non erano ultimate
nel senso indicato dalla legge medesima. Qualora, dopo il 1° ottobre
1983, il responsabile dell'abuso avesse continuato i lavori, la
sanatoria potrebbe essere richiesta soltanto per la parte realizzata
prima di tale data, sempreche' la parte aggiuntiva sia enucleabile e
autonoma, rispetto alla restante costruzione, cosi' da poter essere
sottoposta al regime sanzionatorio previsto dalla legge n. 10/1977.
Altrimenti, quando quella aggiuntiva costituisca la parte piu'
rilevante della costruzione, tale da caratterizzarla tipologicamente
o strutturalmente, l'edificio deve essere considerato totalmente
realizzato dopo la data di riferimento.
A questo proposito deve farsi presente - come gia' accennato - che
l'art. 43 stabilisce una deroga al principio generale, nel senso che
le opere " non ultimate nel senso indicato dal secondo comma
dell'art. 31, per effetto di provvedimenti amministrativi e
giurisdizionali, possano non solo ottenere la sanatoria, ma anche
essere completate " limitatamente alle strutture realizzate e ai
lavori che siano strettamente necessari alla loro funzionalita' ".
La diversa terminologia usata (" struttura realizzata " e non "
rustico e copertura ultimata ", come al comma 2 dell'art. 31);
nonche' il fatto che i lavori di completamento possono riguardare la
"funzionalita' " delle strutture, mostrano come il legislatore abbia
avuto una particolare considerazione per i soggetti che abbiano
ottemperato al provvedimento di sospensione. Infatti, le " strutture
", nelle costruzioni in cemento armato o in travi di ferro non
comprende anche le tamponature; ed inoltre l'art. 43 non chiede la
loro previa ultimazione. Anzi, esso consente il completamento
funzionale delle strutture in qualsiasi stato si trovino ("
realizzate ") fino a renderle adatte a svolgere la funzione cui erano
destinate.
Per le opere di cui al comma 5 dell'art. 43 il tempo di commissione
dell'abuso e' determinato dalla data del primo provvedimento
amministrativo o giurisdizionale di sospensione dei lavori: purche',
ovviamente, questo sia intervenuto entro il 10 ottobre 1983.
Quando esistano provvedimenti del tipo ora detto, o altri atti o
certificazioni provenienti da pubblici poteri, l'accertamento del
tempo di commissione dello abuso non crea problemi.
Quando, invece, manchi un provvedimento avente data certa, che
individui tale momento, l'interessato potra' dimostrare, attraverso
la documentazione in suo possesso (fatture per la fornitura di
materiale, fattura di aziende erogatrici di servizi pubblici, ecc.),
la veridicita' della sua affermazione ovvero, in mancanza di tale
documentazione, potra' presentare un atto notorio o un atto
sostitutivo di atto notorio.
Comunque, il comune potra' accertare la data di effettiva ultimazione
dei lavori nei modi che riterra' piu' opportuni.
4. OPERE COSTRUITE SU AREE SOTTOPOSTE A VINCOLO (art. 32).
L'art. 32 pone, innanzitutto, un principio generale: e cioe' che il
rilascio della concessione in sanatoria per opere eseguite su aree
sottoposte a vincolo e' subordinato al parere favorevole delle
amministrazioni preposte alla tutela del vincolo stesso. Si tratta di
vincoli la cui tutela e' affidata alla discrezionale valutazione
dell'amministrazione che puo' consentire, negare o sottoporre a
condizioni l'edificazione o, comunque, la trasformazione del
territorio. La norma non si riferisce, pertanto, alle destinazioni di
piano, il cui rispetto e' assicurato dal comune nell'esercizio dei
suoi poteri, ma ai vincoli posti da amministrazioni diverse da quella
comunale.
4.1. Il momento dell'imposizione del vincolo (art. 32).
L'art. 32 non precisa in quale momento il vincolo deve essere stato
imposto, perche' sorga la necessita' di acquisire il parere
favorevole dell'amministrazione preposta alla tutela del vincolo
medesimo. La norma, anzi usa una espressione ampia ma che non ne
definisce sicuramente l'ambito di applicazione (" opere eseguite su
aree sottoposte a vincolo ") che necessita di interpretazione sulla
base dei principi generali. E il principio che trova applicazione
quando si tratti di concessioni di edificare e' che esse (comprese
quelle in sanatoria) sono rilasciate sulla base della normativa
urbanistica vigente al momento del rilascio.
Pertanto, nessuna questione sorge quando il vincolo preesisteva alla
realizzazione dell'opera abusiva e permane tuttora: alla violazione
della normativa urbanistica si aggiunge quella del vincolo e,
conseguentemente, e' necessario acquisire il parere
dell'amministrazione preposta alla tutela del vincolo medesimo.
Quando l'opera abusiva e' stata realizzata in contrasto con un
vincolo poi venuto meno, e pertanto inesistente al momento della
concessione in sanatoria ovvero della formazione del silenzio-assenso
di cui al comma 12 dell'art. 35, il primo comma dell'art. 32 non
trova applicazione e nessun parere deve essere richiesto:
l'amministrazione, d'altra parte, non avrebbe la potesta' di negare
un parere favorevole, quando il vincolo non esistesse al momento
dell'esame dell'opera abusiva.
Quando, invece, il vincolo e' intervenuto dopo la realizzazione
dell'opera abusiva e' necessario chiedere il parere previsto
dall'art. 32, che sara' rilasciato tenendo conto della esistenza del
vincolo in parola. Si tratta, infatti, di opere che, in precedenza -
mancando della concessione o essendo state realizzate in difformita'
da questa - non avevano giuridica esistenza; e, pertanto, in
occasione della richiesta di concessione in sanatoria, debbono essere
valutate secondo la normativa vigente al momento del relativo
rilascio.
L'art. 32, peraltro, lascia al discrezionale apprezzamento
dell'amministrazione preposta alla tutela del vincolo la
determinazione in ordine al parere. Tale amministrazione, cioe', deve
sempre valutare l'opera in relazione agli interessi da tutelare:
cosicche' potrebbe rilasciare parere favorevole alla concessione in
sanatoria, anche quando il vincolo previsto comportasse la
inedificabilita' assoluta.
4.2. Il parere delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo
(art: 32).
Il parere delle amministrazioni competenti e' per il comune
obbligatorio - nel senso che esso non puo' provvedere senza aver
preso cognizione del parere - e vincolante ai fini del rilascio della
concessione in sanatoria.
Trattandosi di un sub-procedimento e', di norma, compito del comune
chiedere alla competente amministrazione il parere: e cio' significa
anche che ricade sul comune la responsabilita' del rilascio della
concessione in conformita' a tutti i pareri necessari.
Tuttavia, cio' non esclude che l'interessato possa assumersi il
compito di chiedere direttamente all'amministrazione competente il
parere necessario. In tale caso, egli deve allegare alla domanda di
concessione il parere gia' ottenuto; altrimenti, alleghera' copia
conforme della istanza rivolta all'amministrazione che tutela il
vincolo, affinche' il comune possa conoscere l'esito della istanza in
parola: poiche', trascorsi centottanta giorni dalla presentazione, il
parere si intende reso in senso negativo ed il comune non puo'
rilasciare la concessione in sanatoria.
In ogni caso, il privato invia al comune tante copie di domande (con
relativa documentazione) quanti sono i vincoli di cui gli risulti
l'esistenza.
Nei casi in cui sia il comune a chiedere il parere, deve farlo con
modalita' che permettano di individuare una data certa, appunto
perche' tale data e' quella dalla quale decorre il termine di
centottanta giorni sopradetto. Il comune, inoltre, e' tenuto a
comunicare il parere negativo - espresso o tacito - e la conseguente
reiezione della domanda di sanatoria, all'interessato, il quale
potrebbe esperire i rimedi giurisdizionali avverso il provvedimento
dell'amministrazione preposta alla tutela del vincolo.
Il parere dell'amministrazione preposta alla tutela del vincolo, se
non rilasciato nel termine di centottanta giorni comporta, come si e'
detto, silenzio-rifiuto. Esso e' elemento importante nel procedimento
di sanatoria, perche' condiziona sia la ripresa dei lavori, sia la
formazione del silenzio-assenso sull'istanza di concessione in
sanatoria: e, pertanto, sara' opportuno che le competenti
amministrazioni provvedano tempestivamente, anche perche' il
silenzio-rifiuto immotivato originerebbe un contenzioso, che vedrebbe
l'amministrazione soccombente.
4.3. I vincoli (art. 32).
Il comma 2 dell'art. 32 stabilisce, poi, che sono sanabili le opere
eseguite abusivamente su aree vincolate dopo la loro realizzazione,
purche' si verifichino alcune condizioni.
La prima categoria cui la norma fa riferimento e' quella delle opere
realizzate (lettera a) in difformita' dalla normativa antisismica: e
la condizione e' che l'edificio sia staticamente idoneo o che lo
divenga a seguito di un intervento di adeguamento realizzato in
conformita' alle disposizioni del decreto del Ministro dei lavori
pubblici in data 15 maggio 1985, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale
n. 135 del 10 giugno 1985.
La lettera b) riguarda le costruzioni realizzate in contrasto con le
previsioni urbanistiche di destinazione ad edifici o spazi pubblici:
e, la condizione di sanabilita' consiste in un evento futuro, poiche'
tali costruzioni dovranno risultare non in contrasto con le varianti
di recupero urbanistico che i comuni formeranno nel rispetto dei
criteri stabiliti dalle regioni ai sensi del capo III della legge n.
47/1985. Nell'ipotesi della lettera b), pertanto, il responsabile
dell'abuso deve presentare istanza di concessione in sanatoria nei
termini stabiliti dall'art. 35 conseguendo gli effetti collegati a
tale presentazione e al versamento dell'oblazione; ma potra' ottenere
la concessione solo dopo l'approvazione della variante di recupero.
E' da ritenere, a questo riguardo, che le regioni e i comuni debbano
provvedere, ai sensi dell'art. 29, rispettivamente, a disciplinare la
formazione delle varianti di recupero (comma 1) o a formare tali
varianti (comma 3) prima del rilascio delle concessioni in sanatoria
e quindi, prima del termine di cui all'art. 35, comma 12, trascorso
il quale si forma il silenzio-assenso sulla domanda di concessione.
Altrimenti - e cioe' dopo il rilascio esplicito e implicito della
concessione - l'opera abusiva sara' considerata sanata e pertanto
legittima tutti gli effetti, compresi quelli espropriativi: non
trovera' applicazione, cioe' il disposto dell'art. 16 della legge 22
ottobre 1971, n. 865, secondo il quale, quando sull'area esproprianda
insiste un'opera abusiva, l'indennita' e' determinata in base al
valore della sola area.
Deve farsi presente - in relazione alla sentenza n. 92/1982 della
Corte costituzionale - che, trascorso il termine quinquennale di
efficacia delle norme urbanistiche che prevedono la destinazione ad
edifici o spazi pubblici, cessa il relativo vincolo; e pertanto viene
a mancare il contrasto ipotizzato dall'art. 32, lettera b), della
legge n. 47/1985, e le opere abusive debbono essere considerate come
realizzate su area gia' vincolata sulla quale il vincolo e' venuto
meno. Il comune, tuttavia, potrebbe confermare il vincolo con la
variante di recupero.
Infine (lettera c) sono sanabili le costruzioni realizzate nelle
fasce poste a protezione del nastro stradale, a condizione che non
costituiscano minaccia alla sicurezza del traffico. I criteri per
stabilire se esista tale minaccia e se, percio', la concessione in
sanatoria debba essere negata, possono indicarsi come segue:
a) Abusi singoli su strada in rettilineo.
Quando l'abuso sia costituito da un fabbricato di piccole dimensioni
su strada diritta senza intersezioni, curve o singolarita'
plano-volumetriche prossime, la concessione edilizia in sanatoria
sara' ammissibile ove il manufatto disti dalla strada almeno 5 m,
ovvero almeno meta' della larghezza della strada, se superiore tale
frazione a 5 m.
b) Abusi " singoli " su intersezione stradale.
Sara' opportuno assumere una perimetrazione flessibile con valori
minimi e massimi, entro i quali l'amministrazione comunale, sentito
l'ente proprietario della strada, possa adottare le sue
determinazioni:
valore minimo: lo stesso di cui al punto a);
valore massimo: quello di cui al decreto ministeriale 1° aprile 1968,
n. 1404, ma con distacchi limitati ad una sola lunghezza.
Al di fuori di tali valori, la concessione in sanatoria sara'
comunque negata.
c) Abusi plurimi o di dimensioni notevoli su strada in rettilineo.
Non potranno essere rilasciate concessioni quando manchi un distacco
pari almeno alla meta' dei valori di cui alla tabella dell'art. 4,
del decreto ministeriale 1° aprile 1968, n. 1404.
d) Abusi plurimi su intersezione stradale.
Sara' opportuno considerare una fascia avente la dimensione:
minima: corrispondente all'art. 5 del decreto ministeriale 1° aprile
1968, n. 1404 con distacchi limitati ad una sola lunghezza;
massima: il valore integrale dell'art. 5 dello stesso decreto
ministeriale.
Al di sotto di detti valori minimi non appare possibile alcuna
concessione in sanatoria.
e) Abusi singoli o plurimi in corrispondenza di curve, dossi,
disuniformita' plano-volumetriche.
L'ampia diversificazione dei casi in concreto riscontrabili
suggerisce di conferire l'accertamento della " minaccia " alla
valutazione documentata delle amministrazioni comunali e degli enti
proprietari delle strade, fermo restando il minimo inderogabile di
cui al terzo comma dell'art. 19 della legge 6 agosto 1967, n. 765.
Naturalmente, le amministrazioni dovranno tenere massimo conto della
casistica degli incidenti verificatisi in dette zone.
Si ritiene, inoltre, essenziale prescrivere che nei casi c), d) ed
e), le amministrazioni comunali subordinino il rilascio della
concessione in sanatoria alla destinazione a parcheggio, mediante
atto d'obbligo in forma pubblica, della intera fascia residua tra
strada ed edificio: a destinazione privata per quanto richiesto
dall'art. 18 della legge 6 agosto 1967, n. 765, e dall'ultimo comma
dell'art. 26 della legge n. 47/1985, ed anche a destinazione pubblica
ove nei fabbricati coesistano attivita' commerciali, artigianali o
produttive.
Comunque, il rilascio della concessione, per le costruzioni nelle
fasce di rispetto stradale, e' subordinato anche al parere favorevole
dell'ente proprietario della strada.
Quando le condizioni indicate non si verifichino, le opere abusive
sono da considerarsi non suscettibili di sanatoria; e pertanto, nei
loro confronti trovano applicazione le disposizioni del capo I.
Per le opere abusive realizzate da privati su aree di proprieta'
dello Stato o di enti pubblici territoriali, senza titolo che abiliti
al godimento del suolo, il rilascio della concessione o
dell'autorizzazione in sanatoria e' subordinato anche alla
disponibilita' dell'ente a concedere onerosamente l'uso del suolo su
cui insiste la costruzione.
Le opere in questione, tuttavia, ai sensi dell'art. 33 della legge,
sono insuscettibili di sanatoria anche dopo aver eventualmente
ottenuto la concessione del suolo in tutti i casi in cui ricadono in
zone sottoposte a vincolo di inedificabilita' ovvero, ai sensi
dell'art. 32, sono sanabili soltanto se si verifichino le condizioni
ivi previste.
5. OPERE NON SUSCETTIBILI DI SANATORIA (art. 33).
L'indicazione delle opere abusive non suscettibili di sanatoria,
contenuta nell'art. 33 comprende il contrasto con " ogni... vincolo
che comporti la inedificabilita' delle aree ". Quest'ultima dizione
contenuta nella lettera d) deve considerarsi di carattere residuale,
con la conseguenza che le lettere precedenti sono meramente
esemplificative.
L'ampiezza dell'indicazione e' evidente anche in relazione alla
inclusione, tra i vincoli tutelati, di quelli imposti non solo dalle
leggi, statali e regionali, ma anche da strumenti urbanistici.
Le opere in questione, tuttavia, debbono essere state realizzate dopo
l'imposizione del vincolo, per essere insuscettibili di sanatoria.
La' dove l'opera sia stata realizzata prima dell'imposizione del
vincolo si e' evidentemente al di fuori dell'art. 33 ma non per
questo al di fuori di ogni fattispecie limitativa. Si ritiene infatti
che debba farsi applicazione della norma di carattere generale
contenuta nel primo comma dell'art. 32, con la conseguenza che i
vincoli assumono un contenuto e una efficacia analoghi a quelli
parziali.
Le opere realizzate su immobili vincolati ai sensi della legge n.
1089 del 1939 sono di sanabilita' condizionata, poiche' la loro
esclusione dalla sanatoria si verifica soltanto nella ipotesi in cui
siano incompatibili con la tutela prevista dalla menzionata legge.
Tale valutazione non puo' che competere all'autorita', come
individuata ai sensi dell'art. 32, il cui parere negativo - sempre in
analogia con quanto previsto in quest'ultimo articolo - sara'
vincolante ai fini della sanatoria.
Non si ritiene invece possibile anche l'applicazione in via estensiva
della speciale disciplina del silenzio-rifiuto e pertanto nei casi di
omissioni dovra' farsi luogo ai principi generali dell'istituto
(domanda piu' diffida).
Pertanto, il giudizio di insanabilita' non puo' competere al comune
ma, come per le opere di cui al primo comma dell'art. 32 e' di
spettanza dell'amministrazione preposta alla tutela del vincolo: il
comune (o l'interessato) dovranno, pertanto, chiedere il parere
previsto dalla disposizione ora menzionata.
Il recupero di opere abusive in contrasto con vincoli di
inedificabilita' mediante variante allo strumento urbanistico
generale, deve considerarsi inammissibile tutte le volte che il
vincolo medesimo e' posto da leggi statali o regionali; e', invece,
da ritenere consentito quando esso e' previsto dal piano regolatore.
Solo in questa ultima ipotesi il comune puo' " disporre ",
modificandolo o eliminandolo, del vincolo preesistente, emanazione
della sua volonta'.
Per le opere non suscettibili di sanatoria si applicano le sanzioni
del capo I ed in particolare la demolizione, stante la preminente
esigenza di assicurare la salvaguardia dei valori tutelati col
vincolo.
6. SOMMA DA CORRISPONDERE PER OTTENERE LA CONCESSIONE IN SANATORIA:
L'OBLAZIONE (art. 34).
La legge subordina il conseguimento della concessione o
dell'autorizzazione in sanatoria al pagamento di una somma all'erario
(oblazione) e, nei casi previsti, di un'altra somma al comune
(contributo di concessione).
Quanto all'oblazione, la somma unitaria a metro quadrato di
superficie da corrispondere e' indicata nella tabella allegata alla
legge, che prevede sette tipologie di abuso e tre fasce temporali.
La somma da versare e' determinata - peraltro, in via provvisoria -
dal soggetto che presenta l'istanza di concessione in relazione alla
superficie dell'opera o della parte dell'opera abusivamente
realizzata; alla tipologia dell'abuso; al momento in cui l'abuso e'
stato realizzato. La legge, inoltre, per tener conto di particolari
aspetti, oggettivi e soggettivi, dell'abuso e diversificare
conseguentemente l'oblazione, prevede alcuni correttivi, maggiorativi
o diminutivi, da applicare al valore tabellare.
a) La tabella.
Le tipologie degli abusi sono ordinate, nella tabella, in scala
decrescente, a partire da quella di maggior gravita'.
La tipologia 1 riguarda le opere realizzate in assenza di titolo o in
difformita' da questo, e, comunque, non conformi alle norme
urbanistiche ed alle prescrizioni degli strumenti urbanistici sia al
momento in cui i lavori furono iniziati, sia al momento in cui la
domanda di concessione viene presentata.
La tipologia 2 riguarda le opere abusive, nel senso ora detto, al
momento dell'inizio dei lavori, ma conformi alla normativa
urbanistico-edilizia alla data di entrata in vigore della legge n.
47/85. Ricadono in tale tipologia di abuso, pertanto, le opere che
sono diventate conformi a seguito di varianti allo strumento
urbanistico, purche' approvate - non semplicemente adottate - al
momento dell'entrata in vigore della legge: ivi comprese le varianti
di recupero formate dai comuni, nelle regioni - quali il Lazio e la
Sicilia - che hanno gia' legiferato in materia, quando i comuni
abbiano gia' deliberato tali varianti e queste siano state approvate.
La tipologia 3 riguarda gli abusi formali: cioe' le opere realizzate
in assenza di titolo, ma conformi alla normativa vigente all'inizio
dei lavori. La concessione in sanatoria, pertanto, puo' essere
richiesta e rilasciata anche se, all'entrata in vigore della legge o
al momento della presentazione dell'istanza, la disciplina
urbanistica della zona interessata e' mutata, cosi' che l'opera
abusiva soltanto formalmente al momento dell'inizio dei lavori e',
attualmente, in contrasto sostanziale con la normativa ora vigente.
La tipologia 4 riguarda interventi abusivi eseguiti su edifici
esistenti - a suo tempo realizzati in base a regolare licenza o
concessione - che non abbiano comportato aumento della superficie
utile o del volume assentito; opere di ristrutturazione edilizia
realizzate senza titolo; modifiche di destinazione d'uso.
Ricadono nel primo gruppo di interventi le modifiche della sagoma che
abbiano lasciato invariata superficie e volume assentiti; le lievi
traslazioni dell'edificio, che non siano tali da comportare totale
difformita' dalla licenza o dalla concessione, ecc. Ai fini del
calcolo dell'oblazione non vanno, comunque, computati - secondo il
disposto dell'art. 51 - i volumi tecnici e i manufatti realizzati
negli stabilimenti, indicati dalla norma ora citata, anche se per
tali opere deve essere chiesta la concessione in sanatoria, quando
siano state realizzate senza titolo.
Quanto al mutamento della destinazione d'uso, quello preso in
considerazione al punto 4 della tabella allegata alla legge e' il
mutamento accompagnato da opere, che puo' definirsi strutturale;
mentre quello funzionale - cioe' senza realizzazione di opere - non
forma oggetto di sanatoria.
Cio' e' dimostrato dagli atti parlamentari e dalla stessa legge n.
47/1985. Innanzitutto, la previsione di una oblazione per tali
mutamenti, che esisteva nella versione del disegno di legge approvata
dalla Camera dei deputati, e' scomparsa nel successivo iter
parlamentare. In secondo luogo, l'art. 25, ultimo comma, della legge
riduce entro ambiti precisi e limitati la facolta' dei comuni di
disciplinare, eventualmente, il mutamento funzionale di destinazione
d'uso.
La soluzione adottata dal legislatore appare, d'altra parte,
equilibrata in relazione ai contrasti giurisprudenziali che si erano
verificati vigente la precedente legislazione.
Inoltre, per essere rilevante ai fini che qui interessano, il
mutamento di destinazione d'uso deve implicare variazione tipologica
degli standards previsti dal decreto ministeriale 2 aprile 1968.
Cio' premesso, deve precisarsi, che, di norma, rientrano nella
tipologia di abuso 4 le modifiche, con opere, relative a superfici o
volumi residenziali - come tali computati ai fini del rilascio della
originaria licenza o concessione - che abbiano ricevuto altra
destinazione: cosi' ad esempio, la trasformazione di una abitazione
in studio professionale.
Non rientrano invece nella tipologia 4 ma in quella 1 - od
eventualmente nella 2 o nella 3 - le trasformazioni, con opere, di
superfici o volumi non computati ai fini del rilascio del titolo
originario, in superfici o i volumi destinati alla residenza o
all'uso produttivo. Cosi', ad esempio, ricadra' nella tipologia 1 (o
2 o 3) la trasformazione di soffitte, cantine, stenditoi o lavatoi
coperti (ove il regolamento edilizio non li ricomprenda nei volumi
considerati ai fini del computo dell'indice di edificabilita'), in
abitazione; nella stessa tipologia ricadra' la chiusura di spazi
aperti (ad esempio: balconi) anche con pareti vetrate; o la chiusura
di portici o di altri spazi aperti individuati da pilastri. In questi
casi - poiche' la modifica di destinazione ha comportato non solo un
uso diverso, ma anche l'aumento del volume o della superficie utile -
dovra' essere corrisposto anche il contributo di concessione, nella
misura stabilita dalle disposizioni regionali.
Le tipologie 5 e 6 riguardano ambedue gli abusi consistenti in opere
di restauro e risanamento conservativo eseguite senza titolo in
difformita' da questo: quando tali opere sono realizzate nei centri
storici - purche' non si tratti di interventi finalizzati
all'adeguamento igienico, che ricadono nella tipologia 6 - sono
assoggettati alla piu' onerosa oblazione prevista per la tipologia 5.
La tipologia 7 prevede le opere di manutenzione straordinaria
realizzate senza titolo o in difformita' da questo; le opere o
modalita' di esecuzione non valutabili in termini di superficie o di
volume; le varianti in corso d'opera.
Quanto alle opere di manutenzione straordinaria, rientrano nella
tipologia quelle che riguardano l'esterno degli edifici e, comunque,
quelle che non rientrano della categoria delle " opere interne " di
cui allo art. 26.
Per le opere non valutabili in termini di superficie o di volume (ad
esempio: scale, apertura o chiusura di vani per finestre o porte;
piccole pensiline, ecc.) deve farsi presente che l'oblazione prevista
deve essere pagata una sola volta, anche se nell'ambito della stessa
unita' immobiliare siano stati effettuati piu' abusi dello stesso
tipo: quando, ad esempio, siano stati aperti due vani finestra;
ovvero sia stata chiusa una finestra e aperta un'altra. Quando,
tuttavia, per la quantita' delle opere e per il loro collegamento
funzionale, anche con opere interne, l'intervento realizzato debba
considerarsi ricadente in altra tipologia di abuso (ad esempio
ristrutturazione edilizia) la richiesta di concessione in sanatoria
non potra' riguardare le singole opere (non valutabili in termini di
superficie o di volume) ma l'intervento complessivo realizzato.
Infine, nella tipologia 7 ricadono abusi previsti anche in altre
tipologie, quando siano stati commessi in corso d'opera. Le opere
debbono avere le caratteristiche indicate all'art. 15 della legge n.
47/1985; per esse la concessione in sanatoria e' necessaria, in
quanto non e' stata richiesta l'approvazione prima della
dichiarazione di ultimazione dei lavori; o, meglio, prima del
rilascio del certificato di abitabilita', come precisa il comma 12
dell'art. 15 della legge n. 10/1977, vigente quando le opere venivano
realizzate.
Quanto alle note della tabella deve farsi presente che la nota 1 era
stata introdotta nel disegno di legge quando la oblazione veniva
calcolata in percentuale del contributo di concessione, determinato,
secondo i parametri regionali, alcune volte in base alla superficie
ed altre volte in base al volume. L'oblazione, cosi' come e'
configurata nella legge approvata, fa, invece, esclusivo riferimento
alla superficie.
Deve, infine, sottolinearsi che la nota 4 precisa che l'oblazione non
puo' essere, in nessun caso, corrisposta in misura inferiore a quella
prevista per la tipologia settima.
b) I coefficienti correttivi.
Come si e' detto, la legge prevede alcuni coefficienti maggiorativi o
diminutivi dell'oblazione, per tener conto di situazioni soggettive
ed oggettive.
Speciale considerazione e' riservata, alla prima casa: (il cosiddetto
abusivismo di necessita') per la quale l'oblazione ai fini del
rilascio della concessione e' ridotta di un terzo.
Tale riduzione e' concessa purche' si verifichino due condizioni. La
prima e' che l'abitazione sia stata " eseguita o acquistata " dal
soggetto che presenta l'istanza: e pertanto il richiedente deve
essere il proprietario dell'immobile da sanare. Non possono,
conseguentemente, chiedere il beneficio della riduzione soggetti che
usufruiscono dell'opera abusiva come " prima abitazione " ma a titolo
diverso dalla proprieta' (locazione, uso, abitazione, ecc.) anche se
legati al proprietario da vincoli di parentela; ne' puo' chiedere
tale beneficio il proprietario di uno o piu' alloggi che abbia
destinato questi a " prima abitazione " di parenti, anche in primo
grado.
La seconda condizione e' che il richiedente la sanatoria risieda
nell'unita' immobiliare per la quale ha presentato la relativa
domanda; a meno che si tratti di opera ultimata, ma non completata,
ai sensi dell'art. 31 e, pertanto, non abitabile.
La riduzione si applica per unita' immobiliari di qualsiasi
superficie - purche' non si tratti di abitazioni di lusso, ovvero
classificate catastalmente A1 - limitatamente ai primi 150 mq.
Pertanto, il calcolo dell'oblazione, quando l'abitazione superi la
misura ora indicata, dovra' essere effettuato distinguendo le
superfici in relazione al diverso regime cui sono sottoposte.
Una ulteriore riduzione, pari al 50 per cento dell'importo gia'
ridotto, e' concessa ai soggetti - anche in questo caso non puo'
trattarsi che dei proprietari - che stipulano con il comune la
convenzione o l'atto di obbligo per determinare canoni di locazione e
prezzi di vendita delle unita' immobiliari, costituenti prima
abitazione.
La riduzione di un terzo e quella connessa al convenzionamento si
applicano, ai fini della determinazione dell'oblazione, per intere
unita' immobiliari costituenti prima abitazione e non per abusi
consistenti in ampliamenti, interventi sul patrimonio edilizio
esistente, ecc. pur realizzati in una prima abitazione. Anche per la
prima abitazione vale il disposto della nota 4 della tabella, circa
l'importo minimo da corrispondere.
Il normale convenzionamento, ai sensi degli articoli 7 e 8 della
legge n. 10/1977, che consente di ottenere la riduzione del
contributo di concessione alla sola quota commisurata alle opere di
urbanizzazione, puo', invece, essere chiesto da qualsiasi soggetto
che presenti l'istanza di concessione in sanatoria, alle condizioni
previste dalle convenzioni comunali.
Quanto alle maggiorazioni, quella del secondo comma e' generale: essa
si applica, cioe', a tutte le opere abusive aventi superfici
superiori a quelle indicate nel comma medesimo; a meno che non si
tratti degli abusi indicati al quinto comma, per i quali e' prevista
una specifica disciplina delle riduzioni e delle maggiorazioni.
Deve, infine, farsi presente, quanto alle maggiorazioni previste per
le superfici, che esse si applicano alle singole opere abusive aventi
specifica rilevanza e autonomamente utilizzabili e costituenti, di
norma, una unita' immobiliare; e non al complesso delle opere
eventualmente realizzate dal soggetto istante nell'ambito del comune
o dell'intero territorio nazionale. Quando, tuttavia, le opere
abusive costituiscano un complesso unitario, sia pure suddiviso o
suddivisibile in piu' unita' immobiliari, le maggiorazioni previste
dal comma 2 si applicano all'intera opera abusiva, almeno fino a
quando questa resti nella disponibilita' del costruttore o, comunque,
di un unico proprietario.
E pertanto dovranno essere sommate, ai fini della maggiorazione
dell'oblazione le superfici di singole unita' immobiliari comprese
nello stesso edificio o quelle degli edifici compresi in una
lottizzazione abusiva; non cosi' per quelle di unita' immobiliari
ubicate in zone diverse, sia pure appartenenti allo stesso
proprietario. Invece, le maggiorazioni relative alla superficie si
applicano quando il richiedente la sanatoria sia
l'acquirente-proprietario di piu' unita' immobiliari ubicate in una
singola " opera abusiva ".
7. RATEIZZAZIONE (art. 36).
L'oblazione puo' essere rateizzata. Tutti i soggetti che presentano
la domanda di sanatoria possono corrispondere l'oblazione in tre
rate: una al momento della presentazione della domanda pari alla
meta' e le altre due, maggiorate del 10 per cento in ragione di anno,
rispettivamente nei successivi centoventi e sessanta giorni. Ma
quando l'abuso costituisce la prima abitazione, il responsabile
dell'abuso medesimo puo' ottenere una rateizzazione maggiore: sedici
rate trimestrali per chi abbia i requisiti di reddito per essere
assegnatario in locazione di un alloggio di edilizia pubblica
sovvenzionata e otto rate, egualmente trimestrali, quando il reddito
sia quello previsto per accedere ai mutui agevolati dell'edilizia
residenziale pubblica.
Il numero di rate sopraindicato e' il massimo concesso dalla legge;
ma - stante il limite minimo di importo di ciascuna rata, fissato in
150.000 lire - quando l'importo dell'oblazione non sia elevato, la
rateizzazione fruibile potra' risultare contenuta in un numero minore
di trimestralita'.
Anche per la rateizzazione vale quanto si e' detto a proposito delle
riduzioni dell'oblazione per la prima abitazione: e cioe' che essa
non si applica quando si tratti di ampliamenti, interventi su
fabbricati esistenti, ecc.
Deve, infine, farsi presente che il disposto dell'art. 4 del
decreto-legge 22 luglio 1985, n. 356, che fissa la prima rata
dell'oblazione in una somma pari alla meta' della oblazione, non
trova applicazione quando la rateizzazione e' effettuata nelle
ipotesi previste ai commi 1 e 2 dell'art. 36.
8. IL CONTRIBUTO DI CONCESSIONE (art. 37).
Oltre la somma da corrispondere all'erario a titolo di oblazione il
responsabile dell'abuso deve versare al comune il contributo di
concessione (art. 37). Questo e' dovuto per le opere abusivamente
realizzate dopo l'entrata in vigore della legge n. 10/1977, purche'
non sia stato versato in precedenza: come puo' verificarsi quando una
costruzione sia stata eseguita in base a concessione edilizia, ma in
totale difformita' dal titolo ottenuto.
La misura del contributo e le modalita' di versamento sono stabilite
dalle leggi regionali che possono modificare le precedenti
disposizioni in materia.
Un contributo concessorio, in misura non superiore a quello
commisurato alle opere di urbanizzazione, puo', inoltre, essere
previsto, sempre con legge regionale, anche per il periodo precedente
all'entrata in vigore della legge n. 10/1977, compreso tra il 1°
settembre 1967 e il 30 gennaio 1977.
E' da far presente che i soggetti indicati all'art. 6 (titolare della
concessione, committente, costruttore, direttore dei lavori), i quali
presentano autonoma domanda di oblazione ai sensi e per gli effetti
dell'art. 38 della legge n. 47/1985, non debbono corrispondere il
contributo di concessione, che resta a carico del richiedente la
concessione; e cio' anche in relazione al principio - affermato dal
Consiglio di Stato e divulgato dal Ministero dei lavori pubblici con
la circolare del 30 luglio 1981, n. 1669 - secondo il quale il
contributo di concessione ha natura di corrispettivo per le opere di
urbanizzazione che il comune e' tenuto a realizzare e, pertanto, non
puo' essere riscosso piu' di una volta.
9. PROCEDIMENTO PER LA SANATORIA - LA DOMANDA DI CONCESSIONE (art.
35).
Il procedimento per ottenere la concessione o l'autorizzazione in
sanatoria inizia con la presentazione della domanda al comune. Tale
domanda deve essere fatta esclusivamente sui modelli n. 47/85
predisposti dal Ministero dei lavori pubblici e stampati a cura
dell'Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato, approvati con decreto
ministeriale 19 luglio 1985 pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n.
177 del 29 luglio 1985.
I modelli sono predisposti in quattro versioni, in relazione alle
singole tipologie di abuso relative ad opere ad uso residenziale
(mod. 47/85-A per le tipologie 1, 2, 3; mod. 47/85-B per le tipologie
5 e 6; mod. 47/85-C per la tipologia 7) in una versione relativa alle
opere non destinate alla residenza, per tutte le tipologie (modello
47/85-D); oltre ad un modello riepilogativo (modello 47/85-R) delle
domande presentate. Essi possono, pertanto, soddisfare ogni esigenza,
per quanto riguarda le dichiarazioni degli interessati. Nulla vieta,
tuttavia, che in casi specifici - ove si ritenga opportuno fornire
altri dati oltre quelli richiesti, ovvero segnalare particolari
situazioni che non trovano spazio nei modelli - si alleghi al modello
uno o piu' fogli aggiunti, debitamente firmati, con l'indicazione
degli elementi e dati integrativi.
I modelli sono stampati in un esemplare per il comune e in due copie,
una per il Ministero dei lavori pubblici, l'altra per il
contribuente. L'esemplare per il comune e la copia per il Ministero
sono inseriti nella busta appositamente predisposta e stampata; la
copia per il Ministero deve essere trasmessa dal comune alla
prefettura che provvedera' a farla pervenire al competente Ministero.
La domanda deve essere presentata entro il termine perentorio del 30
novembre 1985. Essa puo' pervenire al comune anche per posta,
attraverso plico raccomandato con avviso di ricevimento.
Nei casi in cui il richiedente la concessione intenda ottenere copia
conforme della domanda presentata - ad esempio per i fini di cui al
comma 2 dell'art. 40 della legge - deve rivolgersi, di norma, al
comune, che e' tenuto a rilasciarla. Qualora, tuttavia, l'interessato
abbia necessita' di ottenere tale documento in tempi piu' brevi di
quelli occorrenti al comune, puo' provvedere diversamente: ad
esempio, mediante notifica; oppure presentando al notaio, per
l'autentica della firma, l'originale ed una copia della domanda di
concessione e chiedendo al comune di apporre il proprio timbro e
numero di protocollo, senza attestazione di conformita', sulla copia
autenticata.
La legge prevede due ipotesi particolari, nelle quali e' consentito
presentare la domanda entro termini diversi da quello generale. La
prima ipotesi considera la eventualita' che il titolo a costruire -
relativamente ad opere ultimate entro il 1° ottobre 1983 - venga
annullata ovvero dichiarato decaduto o inefficace dopo l'entrata in
vigore della legge n. 47/1985. In tal caso e' assegnato
all'interessato un termine di centoventi giorni, a partire dalla data
di notifica del provvedimento per presentare la domanda.
A questo riguardo deve farsi presente che l'art. 31 stabilisce che
possono chiedere la concessione in sanatoria coloro " nei cui
confronti sia in corso procedimento di annullamento di declaratoria
di decadenza in sede giudiziaria o amministrativa ". Il termine di
cui all'art. 35 riguarda, pertanto, i procedimenti di annullamento o
di dichiarazione di decadenza o di inefficacia iniziati prima
dell'entrata in vigore della legge numero 47/1985; non quelli
eventualmente instaurati, anche entro il 30 novembre 1985, avverso
provvedimenti comunali o regionali di annullamento o di declaratoria
di decadenza, emessi dagli organi competenti.
La seconda ipotesi e' prevista dall'art. 40, secondo il quale, quando
l'abuso non riguardi totale difformita' o assenza del titolo, la
domanda di concessione in sanatoria puo' essere presentata entro un
anno dall'entrata in vigore della legge n. 47/1985, sia pure dietro
pagamento di una oblazione doppia rispetto alla norma.
La domanda di concessione in sanatoria deve essere presentata per
singole unita' immobiliari, cosi' come accatastate ovvero
suscettibili di accatastamento. Le connessioni tra singole unita'
immobiliari - nel senso indicato all'art. 34 - che possono portare al
cumulo delle superfici ed alla maggiorazione dell'oblazione debbono
risultare dal modello utilizzato.
Qualora si verificasse che, in un edificio abusivo composto di piu'
unita' immobiliari alcuni proprietari soltanto provvedano a chiedere
la concessione in sanatoria, nulla vieta che la sanatoria venga
rilasciata per una parte soltanto dell'edificio. Ai soggetti che
hanno presentato l'istanza di concessione sara' accordato - alle
condizioni di legge - il certificato di abitabilita'; ai soggetti
inerti saranno applicate le sanzioni, secondo il disposto dell'art.
40, che consisteranno nella gratuita acquisizione delle unita'
immobiliari non sanate.
9.1. La documentazione (art. 35).
Alla domanda debbono essere allegati alcuni documenti. Il primo tra
essi e' costituito dalla prova dell'eseguito versamento
dell'oblazione. Esso va effettuato esclusivamente sui moduli di conto
corrente postale appositamente predisposti e in distribuzione presso
gli uffici postali.
Quanto alla documentazione tecnica, l'art. 35 non prescrive la
presentazione del progetto, ma soltanto che siano allegate alla
domanda la descrizione delle opere, le dichiarazioni sullo stato dei
lavori, la documentazione fotografica, ecc.
Deve, tuttavia, rilevarsi che la documentazione prodotta deve essere
tale da consentire al comune di rilasciare la concessione o
l'autorizzazione in sanatoria richiesta. D'altra parte essa deve dare
all'interessato la certezza del suo diritto: solo la chiara
documentazione di cio' che e' stato sanato lo mettera' al riparo da
futuri accertamenti di abusi presunti e gli dara' la possibilita' di
ottenere i provvedimenti eventualmente necessari per modificare
l'opera sanata. Inoltre, quando l'opera e' ultimata al rustico, ma
non e' completata, e' necessario rappresentare al comune, che deve
rilasciare la concessione, come l'opera sara' completata nella
distribuzione interna, nelle finiture, ecc.
E' pertanto da ritenere - fermo restando che, ai sensi del comma 9
dell'art. 35 il comune puo' chiedere integrazioni dei documenti
presentati - che, quanto meno per le prime tre tipologie di abuso sia
opportuno se non necessario, presentare anche il progetto delle
opere. Il modello di domanda, comunque, e' corredato da una busta che
puo' contenere anche gli atti progettuali.
Tornando alla documentazione esplicitamente prescritta dall'art. 35,
deve farsi presente che la " descrizione delle opere " di cui alla
lettera a) - necessaria sia per le costruzioni ultimate ma non
completate sia per quelle abitabili o agibili - e' effettuata
correttamente compilando in tutte le sue parti il modello di domanda
di concessione predisposto dal Ministero dei lavori pubblici.
La documentazione della lettera b) riguarda, invece, essenzialmente -
anche se non unicamente - le opere ultimate al rustico ai sensi del
comma 2 dell'art. 31 ma non ancora completate. La dichiarazione sullo
stato dei lavori, corredata dalla documentazione fotografica e la
perizia giurata sulle dimensioni e sullo stato delle opere - quando
l'opera abusiva superi i 450 mc - sono necessarie per individuare con
certezza la consistenza delle opere da sanare, quando le opere
medesime non siano ancora completate.
Quanto alla certificazione attestante l'idoneita' statica delle
opere, essa deve essere sempre presentata, quando l'opera abusiva
superi i 450 mc e deve riguardare anche l'intero edificio nei casi in
cui l'opera medesima, avente volume superiore alla detta misura,
faccia parte di un edificio di maggiori dimensioni, per l'evidente
ragione che un carico supplementare influisce sulla statica
dell'intero edificio.
Quando un edificio abusivo superi il volume in questione, ma sia
formato da piu' unita' immobiliari, tutte inferiori a detta misura ed
appartenenti a diversi proprietari, la certificazione relativa allo
stato delle opere e all'idoneita' statica deve essere presentata
dall'amministrazione condominiale, ove esista; ovvero da uno dei
proprietari anche per gli altri. Il sindaco, comunque, puo'
condizionare il rilascio delle singole concessioni in sanatoria alla
presentazione di detta certificazione.
I soggetti che intendono chiedere la riduzione della oblazione per la
prima abitazione debbono inoltre allegare (lettera c) un certificato
di residenza. Nel caso in cui l'alloggio ultimato non sia abitabile,
perche' incompleto, l'interessato potra' allegare una dichiarazione
per affermare di aver eseguito - prima del 1° ottobre 1983 - o
acquistato l'unita' immobiliare allo scopo di destinarla a propria
prima abitazione e di assumere l'obbligo di abitarla appena
completata. Gli stessi soggetti, se intendono ottenere la
rateizzazione prevista dall'articolo 36 sono tenuti a presentare
anche la dichiarazione dei redditi. I responsabili di opere abusive
destinate alla produzione allegano alla domanda un certificato della
competente camera di commercio dal quale risulti che la sede
dell'impresa - nel senso di luogo nel quale si svolge l'attivita'
produttiva, non di sede legale - e' situata nei locali per i quali si
chiede la concessione in sanatoria. Cio' ai fini dell'applicazione
del disposto del comma 5 dell'art. 34, e, in particolare, per
determinare le riduzioni dell'oblazione previste in relazione alle
superfici coperte complessive, che appunto spettano a chi utilizzi
l'opera per attivita' produttive e non al costruttore - venditore
dell'opera o all'imprenditore che non utilizza i locali abusivi per
lo svolgimento della sua attivita'. Le maggiorazioni dell'oblazione,
invece, colpiscono, comunque, il soggetto che richiede la sanatoria.
Deve, solo, precisarsi che le imprese agricole, le quali non sono
iscritte alla camera di commercio, in sostituzione del certificato
camerale, possono presentare altra attestazione, quale, ad esempio,
quella riguardante la qualifica di coltivatore diretto rilasciata dal
comune, ovvero analoga dichiarazione delle organizzazioni
professionali o sindacali dell'agricoltura, ecc.
Infine, tutti coloro i quali chiedono la concessione in sanatoria,
devono allegare la prova dell'avvenuta presentazione all'ufficio
tecnico erariale della documentazione necessaria per
l'accatastamento; ovvero, quando l'accatastamento sia gia' avvenuto,
la relativa certificazione.
Qualora il professionista incaricato di rilasciare la certificazione
statica non ritenga l'opera " collaudabile ", l'interessato deve
presentare un progetto di adeguamento, anch'esso redatto da un
tecnico abilitato.
Tale progetto - stante il limitato tempo a disposizione -- puo'
essere presentato anche separatamente dalla domanda: ma, comunque,
entro centoventi giorni da questa. Il comma 6 dell'art. 35 precisa,
infatti, che entro tale termine " l'interessato integra, ove
necessario, la domanda a suo tempo presentata ". Pertanto, nella
ipotesi ora fatta, l'interessato dovra', nel presentare la domanda,
dichiarare la inidoneita' statica della costruzione, ed il proprio
intendimento di presentare un progetto di adeguamento; nei centoventi
giorni successivi presentera' il progetto preannunziato; al momento
della ultimazione dell'intervento di adeguamento presentera' la
certificazione di idoneita' statica; il rilascio della concessione
seguira' la presentazione della detta certificazione.
Quanto al progetto in questione, deve precisarsi che la sua
qualificazione " di adeguamento " sta a significare che esso deve
prevedere interventi sulle strutture, che non modifichino l'edificio
nella sua consistenza volumetrica e di superficie; e che, anzi,
conservi le strutture gia' realizzate, pur rendendole staticamente
idonee in relazione alla loro funzione. Non sarebbe, pertanto,
ammissibile non solo un ampliamento dell'esistente, ma neppure una
demolizione e ricostruzione, quando le strutture fossero talmente
inidonee, da non poter essere rese staticamente collaudabili mediante
opere di adeguamento.
Deve sottolinearsi - a proposito sia della certificazione statica che
del progetto di adeguamento - la rilevanza e la delicatezza del
compito affidato al professionista. Detta certificazione sostituisce,
infatti, a tutti gli effetti, gli accertamenti, in ordine alla
idoneita' statica, al cemento armato, al rispetto delle norme
sismiche, altrimenti attribuiti agli uffici statali e regionali. Si
tratta, in concreto, del trasferimento al professionista di compiti
normalmente spettanti ad uffici pubblici. Questi ultimi peraltro sono
senz'altro autorizzati ad effettuare tutti gli ulteriori accertamenti
ritenuti necessari.
Come si e' detto, il comma 6 dell'art. 35 da' la facolta'
all'interessato di integrare, nei centoventi giorni successivi alla
presentazione della domanda, la domanda medesima. La disposizione,
insieme a quella del comma 9 che faculta il sindaco ad invitare, ove
lo ritenga necessario, l'interessato ad integrare la documentazione
presentata, rende palese, che la presentazione della domanda e'
soggetta ad un termine perentorio, ma che l'incompletezza della
documentazione non e' motivo di invalidita' della domanda medesima.
Il comma 7 dell'art. 35 riguarda le costruzioni abusive, realizzate
in comprensori lottizzati: in questa ipotesi non e' sufficiente il
versamento dell'oblazione per ottenere il rilascio della concessione
in sanatoria, ma e' necessario anche assumere, mediante convenzione,
l'impegno a partecipare, per la quota di spettanza, agli oneri di
urbanizzazione dell'intero comprensorio.
9.2. Il completamento delle opere ultimate (art. 35).
Trascorsi centoventi giorni dalla presentazione della istanza
l'interessato puo' completare l'opera ultimata, purche' abbia versato
la seconda rata dell'oblazione.
E' da ritenere, in relazione alla lettera della legge, che le due
condizioni - pagamento della seconda rata dell'oblazione e decorso
del termine - debbano essere ambedue presenti e non sia sufficiente,
percio', pagare due rate dell'oblazione per chiedere al comune di
iniziare i lavori.
Quanto al pagamento, deve rilevarsi che, a seguito del decreto-legge
22 luglio 1985, n. 356, che ha portato l'importo della prima rata
alla meta' dell'intera oblazione, l'interessato deve corrispondere i
tre quarti della intera somma per poter iniziare i lavori di
completamento. I soggetti che fruiscono della rateizzazione prevista
dall'art. 36 corrisponderanno, rispettivamente, due sedicesimi e due
ottavi dell'intero; ma, se non vorranno anticipare i versamenti
trimestrali, dovranno attendere sei mesi per iniziare i lavori.
Il presentatore dell'istanza di concessione o autorizzazione in
sanatoria puo' completare i lavori " sotto la sua responsabilita' ".
E cio' sta a significare che tocca all'interessato controllare il
rispetto della normativa e del progetto presentato al comune. Tra
l'altro, deve ottenere il parere di cui al primo comma dell'art. 32,
ove necessario; e deve accertarsi che l'opera non ricada in una delle
ipotesi di insuscettibilita' della sanatoria di cui all'art. 33.
Il comune - cui l'interessato deve notificare il proprio
intendimento, ha trenta giorni per intervenire, nel senso di
comunicare eventuali fatti ostativi all'esecuzione dei lavori; ma il
decorso del termine non priva il comune - anche inerte - dei suoi
poteri di vigilanza e di repressione, pur dopo l'esecuzione dei
lavori. La esecuzione dei lavori di completamento quando l'opera non
sia suscettibile di sanatoria, ovvero l'esecuzione di modifiche delle
strutture ultimate ai sensi dell'art. 31 o l'aver disatteso il parere
sfavorevole della competente amministrazione, comportano
l'applicazione delle sanzioni previste al capo I della legge n.
47/1985.
Quanto al parere delle amministrazioni competenti alla tutela del
vincolo, spetta all'interessato avanzare la relativa richiesta e
trasmettere al comune il parere ottenuto.
9.3. Il procedimento in sede comunale (art. 35).
Il comma 9 disciplina il procedimento in sede comunale. Il sindaco e'
tenuto a fare gli accertamenti che ritenga opportuni e che varieranno
in relazione allo stato dell'opera. Egli, comunque, puo' chiedere
all'interessato i documenti a suo avviso indispensabili ai fini del
rilascio della concessione o dell'autorizzazione: sempre, tuttavia,
considerando che il titolo richiesto e' - verificandosi le condizioni
di legge - un atto dovuto. E, pertanto, andrebbe oltre il consentito
il sindaco che chiedesse documentazione relativa a condizioni o ad
esclusioni non previste dalla legge; ovvero che subordinasse il
rilascio della concessione al verificarsi di tali condizioni. Il
sindaco, comunque, potra' sempre richiedere documentazione tecnica
relativa all'opera, a cominciare dal progetto; nonche' altri
documenti o elaborati intesi ad individuare l'opera in tutte le sue
caratteristiche.
E' da rilevare che il disposto del comma 9 ribadisce
l'interpretazione prima data, secondo la quale la documentazione puo'
essere presentata fino a quando il comune non abbia deciso in ordine
all'istanza: la quale non e' invalida per la incompletezza della
documentazione.
Il sindaco e' tenuto anche a verificare l'esattezza della oblazione
determinata provvisoriamente dal presentatore della domanda e a
rideterminarla in via definitiva: sotto questo profilo egli e'
responsabile nei confronti dell'erario del mancato controllo.
Eseguiti, cosi', i dovuti accertamenti, il sindaco rilascia la
concessione in sanatoria, determinando anche il relativo contributo
che, diversamente dall'oblazione, deve essere corrisposto all'atto
del ritiro della concessione; salva la rateizzazione che, secondo il
disposto della legge regionale sara' accordata all'interessato che ne
abbia fatto richiesta.
La legge precisa che il sindaco non puo' rilasciare la concessione
ove l'interessato non abbia versato l'intero importo della oblazione,
ivi compreso il conguaglio eventualmente richiesto al momento della
determinazione definitiva dell'oblazione medesima. Egli, pertanto,
deve ricevere la prova del versamento e conservarla, poiche', in
relazione al disposto dell'art. 40, comma 1, la mancata effettuazione
dell'oblazione fa considerare la domanda di concessione come non
prescrutata e comporta l'applicazione delle sanzioni del capo I. Da
cio' deriva che, nel caso in cui l'interessato chieda la
rateizzazione prevista dall'art. 36, non potra' ottenere la
concessione prima di aver completato il versamento dell'oblazione.
Il procedimento per il rilascio della concessione deve considerarsi
completamente definito dal comma 9 dell'art. 35, nel senso che il
sindaco non e' tenuto a sottoporre la domanda agli organi
tecnico-consultivi, ed in particolare alla commissione edilizia:
fermo restando che non gli e' preclusa la facolta' di sentire, quando
lo ritenga opportuno, il parere di uffici o della stessa commissione.
La legge prevede il cosiddetto " silenzio-assenso " che si forma
trascorsi ventiquattro mesi dalla presentazione della domanda di
concessione in sanatoria. Sono escluse dall'applicazione della norma,
ovviamente, le opere insuscettibili di sanatoria; per quelle sanabili
previo parere favorevole dell'autorita' competente alla tutela del
vincolo il termine di ventiquattro mesi decorre dal momento della
emissione di tale parere. E' evidente che il silenzio-assenso non si
forma in caso di parere negativo o di mancata emissione del parere
entro centottanta giorni dalla richiesta, che equivale a parere
negativo. Inoltre, secondo la norma generale, la concessione si ha
per rilasciata a condizione che l'interessato provveda anche al
pagamento dell'intera oblazione, nonche' del contributo di
concessione. Quanto a detto contributo l'interessato provvede a
calcolarlo in via provvisoria - cosi' come prevede anche l'art. 8
della legge n. 94/1982 - salvo conguaglio.
Il comma 14 precisa che, rilasciata la concessione in sanatoria, deve
essere rilasciato anche il certificato di abitabilita' o di
agibilita', a speciali condizioni. Esso, cioe' puo' essere rilasciato
anche in deroga alla normativa regolamentare, purche' siano osservate
le disposizioni vigenti in materia di sicurezza statica e di
prevenzione degli incendi e degli infortuni.
Per l'applicazione del disposto del comma 14 piu' che cercare di
individuare le norme derogabili e' preferibile considerare
inderogabili le norme di legge o regolamentari in materia di
sicurezza e di prevenzione degli incendi: la mancata osservanza delle
altre, infatti, non costituira' ostacolo al rilascio del certificato
in questione. Conseguentemente tra le norme derogabili sono da
considerare quelle relative alle altezze interne delle abitazioni,
ivi comprese quelle dell'art. 34 della legge n. 457/1978 - che "
prevalgono sulle disposizioni dei regolamenti edilizi vigenti " - le
quali hanno carattere regolamentare, anche se i relativi regolamenti
di esecuzione sono previsti dalla legge.
E' anche da rilevare che l'abitabilita' o l'agibilita' e' in
relazione all'uso dichiarato o presunto: ad esempio, un locale che
non potrebbe essere considerato agibile, se destinato a cinema, per
l'inosservanza della normativa di prevenzione degli incendi, potrebbe
ottenere il certificato di agibilita' se fosse destinato a deposito
non aperto al pubblico.
10. LE " OPERE INTERNE " (art. 26).
L'art. 26 prevede una particolare disciplina per una categoria di
opere - definite " interne " - che non trova riscontro nella
precedente legislazione. La nuova disciplina e' intesa a semplificare
e snellire la realizzazione di tali opere: esse, cioe', non sono
soggette ne' alla concessione ne' alla autorizzazione essendo
sufficiente darne notizia al sindaco, mediante la presentazione di
una relazione a firma di un professionista abilitato alla
progettazione.
La disposizione dell'art. 26 non e' di agevole applicazione in quanto
le opere in questione coincidono, almeno in parte, con gli interventi
di recupero cosi' come definiti dall'art. 31 della legge n. 457/1978.
E' pertanto necessario per una corretta applicazione della norma,
individuare esattamente la categoria delle opere interne, prima
attraverso l'esame della stessa norma e, successivamente, con il
raffronto tra il disegno che ne fornisce l'art. 26 e le definizioni
dell'art. 31 della legge n. 457/1978.
E' da rilevare preliminarmente che le opere in questione possono
interessare sia le singole unita' immobiliari (gli alloggi, in caso
di edilizia residenziale, i manufatti costituenti catastalmente una
unita' immobiliare negli altri casi), sia l'intera costruzione.
Cio' premesso si puo' affermare con certezza che esse, dovendo
rispettare la sagoma e i prospetti dell'intera costruzione, non
possono assolutamente riguardare l'aspetto esterno del fabbricato,
compresa la copertura; da cio' deriva che non possono essere
considerate " opere interne " aperture, aggetti, chiusure di balconi,
ecc. in definitiva non possono essere mutati o alterati l'assetto
architettonico e l'estetica dell'edificio, sia pure mediante semplici
fregi.
Il rispetto degli strumenti urbanistico-edilizi adottati e approvati
e' una ovvia necessita'. Poiche' si tratta di operare su edifici
esistenti, il mancato rispetto degli strumenti - soprattutto di
disciplina edilizia - potrebbe derivare, ad esempio da modifiche,
anche lievi, della distribuzione dello spazio interno all'unita'
immobiliare tali da comportare la realizzazione di vani di dimensioni
insufficienti ad assicurare condizioni ottimali di areazione o
illuminazione.
La norma esclude, inoltre, dalla categoria delle opere interne quelle
che comportano aumento delle superfici utili e del numero delle
unita' medesime.
Circa la superficie - stante che la norma si riferisce alle
costruzioni e non solo alle unita' immobiliari - deve ritenersi che
siano consentiti ampliamenti di tali unita' nell'ambito della
costruzione, mediante accorpamento totale o parziale di unita'
contigue. Non costituisce, comunque, aumento della superficie utile
l'eliminazione o lo spostamento di pareti interne o di parti di esse.
L'aumento del numero delle unita' immobiliari, attraverso il
frazionamento di quelle preesistenti, invece, e' espressamente
escluso dalle " opere interne ", poiche' comporta un maggior " peso "
urbanistico: e' di tutta evidenza, infatti, che un maggior numero di
unita' immobiliari comporta la presenza, nella costruzione e nella
zona, di un maggior numero di famiglie o di altri utenti, con
conseguenze di carattere urbanistico, piu' o meno sensibili.
Quanto alla esclusione, dalla categoria delle opere interne, di
quelle necessarie per attuare la modifica della destinazione di uso,
della costruzione o di singole unita' immobiliari, deve farsi
presente, che la esclusione va letta e interpretata alla luce
dell'ultimo comma dell'art. 25.
Nei centri storici, inoltre, i lavori progettati possono essere
considerati opere interne solo se rispettino le caratteristiche
originarie sia strutturali, sia tipologiche, sia funzionali delle
costruzioni e delle unita' immobiliari.
Quanto alla prescrizione secondo la quale le opere interne non
debbono recare pregiudizio alla statica dell'immobile, essa non puo'
significare il divieto di operare sulle strutture: poiche' altrimenti
non si comprenderebbe la necessita' dell'intervento del
professionista abilitato alla progettazione. La disposizione va
correttamente interpretata nel senso che gli interventi sulle
strutture debbono essere tali da evitare ogni pregiudizio, sotto il
profilo statico.
La semplificazione procedurale prevista dall'art. 26 non si applica
quando si tratti di immobili vincolati ai sensi delle leggi di tutela
n. 1086 e n. 1497 del 1939. Al riguardo deve precisarsi che, quando
l'immobile e' solo parzialmente vincolato, l'inapplicabilita'
riguarda soltanto la parte vincolata.
Cosi' illustrata la norma, e' necessaria qualche considerazione sui
rapporti tra le " opere interne " e gli interventi sul patrimonio
edilizio esistente, come definiti dall'art. 31 della legge n.
457/1978.
In realta' la categoria delle " opere interne ", attraversa tutte le
definizioni della disposizione ora menzionata, pur senza esaurirle;
con l'esclusione, soltanto della " ristrutturazione urbanistica "
che, come tale, comporta trasformazione, appunto, urbanistica del
territorio.
Sono pertanto, da esaminare i rapporti tra le opere in questione, da
una parte e gli interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria,
restauro e risanamento conservativo, ristrutturazione edilizia,
dall'altra. E cio' e' necessario in quanto la legge n. 47/1985,
disciplinando agli articoli 9 e 10 tali interventi, ne considera il
carattere concorrente con le " opere interne " tanto che i due citati
articoli iniziano con l'espressione " fermo restando quanto disposto
dal successivo art. 26 ".
Va chiarito anzitutto che gli interventi di manutenzione ordinaria
che coincidono, quando sono interni, con le opere in parola, sono
sottratti ad ogni controllo comunale, sia pure nella forma della
notizia; essi infatti godevano gia' di questo regime di totale
liberta' e non e' pensabile che il nuovo intervento legislativo abbia
voluto assoggettarli al controllo pubblico.
Gli interventi di Manutenzione straordinaria, invece - sottoposti ad
autorizzazione comunale - possono considerarsi " opere interne "
sempreche' non riguardino l'esterno dell'edificio, se e' vero che -
come prima si e' detto - anche il rinnovo di parti strutturali puo'
essere realizzato con il procedimento di cui all'art. 26.
Quanto agli interventi di restauro e risanamento conservativo, la
parte di essi che non comporta modifiche di destinazione d'uso -
anche nel senso di nuove destinazioni " compatibili " con l'organismo
edilizio - e che non comporti l'eliminazione di elementi estranei a
tale organismo, almeno quando si tratti di elementi che modifichino
la sagoma, e' assoggettabile alla disciplina dell'art. 26. E' ovvio
che tale disciplina non trova applicazione nel caso di restauro di
immobili vincolati.
Infine, la ristrutturazione edilizia soggetta a concessione di
edificare. E' da ritenere che nell'insieme sistematico di opere che
costituiscono tale intervento, alcune - quando non riguardino ne'
sagoma ne' prospetti - possono rientrare nella categoria delineata
dall'art. 26. Cosi', il ripristino o la sostituzione di alcuni
elementi costitutivi dell'edificio o la modifica o l'inserimento di
impianti. Tuttavia tali opere non possono essere considerate "
interne " quando hanno la finalita' tipica della ristrutturazione
edilizia, che e' quella di giungere ad un organismo edilizio in tutto
o in parte diverso dal precedente. Altrimenti si arriverebbe alla
conclusione che, attraverso le opere interne non si puo' modificare
la destinazione d'uso, ma e' consentito trasformare completamente
l'edificio.
Deve, comunque, farsi presente che opere complesse, cioe' comportanti
interventi di diverso tipo e ampiezza, realizzate in una unita'
immobiliare o in una costruzione, non possono essere disarticolate e
denunziate separatamente, quando tra esse esista un rapporto di
funzionalita'. Cosi', non e' ammissibile presentare la relazione
sulle opere interne e, separatamente, chiedere la concessione per
l'apertura di una o piu' finestre o per la realizzazione di altri
interventi esterni, funzionali o comunque, contestuali a dette opere:
e' necessario, in questa ipotesi, chiedere, a seconda dei casi,
l'autorizzazione per la manutenzione straordinaria o la concessione
per la ristrutturazione edilizia. Cosi' pure, non possono essere
denunciate come opere interne, con successive relazioni, quelle
intese a realizzare un organismo in tutto o in parte diverso dal
precedente. Ancora, non puo' essere denunziato come opera interna un
intervento, in se' " neutro " ma che, di fatto, prelude ad un
mutamento di destinazione d'uso ed e' da questo seguito.
La normativa relativa alle opere interne riguarda ogni tipo di
edilizia - residenziale e non - come risulta chiaramente
dall'espressione "costruzioni" - usata all'art. 26.
In particolare, per cio' che concerne l'edilizia industriale, deve
farsi presente che sono da considerare opere interne quelle eseguite
entro il perimetro degli impianti o degli stabilimenti, purche'
aventi le caratteristiche indicate nella circolare di questo
Ministero in data 16 novembre 1977, n. 1913. Cio' in quanto tale
circolare, in relazione alla specificita' della tipologia edilizia e
dell'attivita' svolta, fornisce una interpretazione ampia
dell'intervento " manutenzione ordinaria " che appare corrispondente
alla nozione di " opere interne " secondo il disposto dell'art. 26.
Come si e' detto, la legge prevede che il proprietario, al momento
dell'inizio dei lavori presenti una relazione firmata da un
professionista abilitato alla progettazione " che asseveri le opere
da compiersi e il rispetto delle norme di sicurezza e delle norme
igienico-sanitarie vigenti ".
Il documento da presentare consiste, pertanto, in una semplice
relazione, che potrebbe non essere accompagnata da planimetrie, con
la quale il professionista " assevera " - cioe', afferma in base ad
un necessario accertamento - quali sono le opere da compiersi. Con la
sottoscrizione della relazione egli dichiara responsabilmente,
inoltre, che le opere da realizzare hanno le caratteristiche,
indicate all'art. 26 ed in particolare che esse sono state progettate
in modo da rispettare le norme di sicurezza e quelle
igienico-sanitarie vigenti.
La relazione dovra' essere presentata in duplice esemplare al comune
il quale apporra' su quello restituito al presentatore l'attestazione
di copia conforme; tale esemplare sara' esibito sul luogo dei lavori
e attestera' l'avvenuta denunzia delle opere. La relazione potra'
essere anche spedita con raccomandata con avviso di ricevimento.
La mancata presentazione della relazione e' punita con la sanzione
pecuniaria prevista per le opere eseguite senza autorizzazione,
ridotta di un terzo.
ll. OPERE INTERNE REALIZZATE PRIMA DELL'ENTRATA IN VIGORE DELLA LEGGE
(art. 48).
La facolta' di regolarizzare con procedura semplificata le " opere
interne " e' data dalla legge n. 47/1985 anche a quanti hanno
realizzato tali interventi prima dell'entrata in vigore della
medesima legge - prima, cioe', del 17 marzo 1985 - o li avessero in
corso a tale data. Il legislatore, avendo stabilito all'art. 26, che
le " opere interne " sono sottratte alla concessione ed
all'autorizzazione, ha ritenuto di estendere la nuova disciplina alle
opere della stessa natura realizzate in passato. Peraltro, ha
previsto forme ancora piu' semplici, per la relativa denuncia,
poiche', in luogo della relazione asseverativa del professionista,
richiede soltanto una " relazione descrittiva delle opere realizzate
" inviata al sindaco mediante raccomandata con avviso di ricevimento
entro il 31 dicembre 1985.
La nozione di " opere interne " e' stata chiarita al punto 10, cui si
rinvia. Quanto alla relazione, essa deve essere firmata dal
proprietario dell'unita' immobiliare o della costruzione o da altro
avente titolo (amministratore del condominio, rappresentante di un
ente, usufruttuario, ecc.) anche senza l'assistenza di un
professionista.
E' appena il caso di rilevare che quanti abbiano presentato la
relazione a firma del professionista, ai sensi dell'originario art.
48, prima delle modifiche apportate alla legge n. 47/1985 dal
decreto-legge n. 146/1985 convertito nella legge 21 giugno 1985, n.
298, non debbono ripresentare alcuna relazione.
Quella dell'art. 48 puo' considerarsi una speciale forma di
sanatoria, in quanto interventi che in precedenza erano soggetti,
quanto meno, ad autorizzazione, possono, pur in mancanza del titolo,
essere regolarizzati con la presentazione del documento suddetto. Per
tale sanatoria non trova applicazione il termine del 10 ottobre 1983
stabilito dalla legge n. 47/1985 per l'ultimazione dell'opera: il
disposto dell'art. 48 riguarda infatti tutte le opere realizzate
prima dell'entrata in vigore della legge ovvero in corso alla data
del 17 marzo 1985.
Il termine entro cui deve essere presentata la relazione e'
perentorio, nel senso che l'inerzia del proprietario protratta fino
al 31 dicembre 1985 lascia le opere nella situazione in cui si
trovavano alla data di entrata in vigore della legge: e cioe' restano
abusive se tali erano al momento della loro realizzazione.
Come si e' gia' accennato illustrando l'art. 26, in caso di'
interventi complessi che comprendano anche " opere interne " queste
ultime non possono essere scorporate dal complesso dei lavori e
denunciate separatamente, quando tra le opere eseguite esista un
rapporto di funzionalita'.
Infatti, quando il complesso delle opere configuri uno degli
interventi definiti all'art. 31 della legge n. 457/1978, sottoposti
ad autorizzazione o concessione, e' tale intervento che deve essere
denunciato; e quando si tratti di opera realizzata prima del l°
ottobre 1983, non possono essere presentate separatamente la
relazione di cui allo art. 48 e la domanda di concessione in
sanatoria per le altre opere abusive, ogni volta che detto rapporto
di funzionalita' sussista.
Il rapporto in questione puo' mancare quando le varie categorie di
opere siano state eseguite in parti nettamente distinte della
costruzione; ovvero quando esse siano state realizzate in tempi
diversi, e cosi' distanziati tra di loro, da escludere ogni relazione
di continuita'.
In questi casi, tuttavia, il presentatore della domanda di
concessione in sanatoria dovra' allegare al modello 47/1985
indirizzato al comune, insieme con l'altra documentazione necessaria,
anche la relazione di cui all'art. 43. Il comune, quando accerti che
tra l'opera abusiva per la quale si chiede la sanatoria e le " opere
interne " di cui alla relazione esista un rapporto di funzionalita',
determina in via definitiva l'importo della oblazione ai sensi
dell'art. 35, comma 9, della legge n. 47/1985, secondo l'abuso
effettivamente commesso. Se, invece, accerti che la domanda in
rapporto alla relazione, per la rilevanza delle omissioni o delle
inesattezze riscontrate, e' da considerare dolosamente infedele
applica le sanzioni di cui al capo I.
12. MANCATA PRESENTAZIONE DELL'ISTANZA (art. 40).
L'art. 40 disciplina gli effetti della mancata presentazione della
domanda di concessione.
Il primo comma considera tre distinte ipotesi, in relazione ad opere
abusive realizzate in totale difformita' ovvero in assenza di licenza
o concessione:
a) la mancata presentazione della domanda nei termini;
b) la presentazione nei termini di una domanda dolosamente infedele;
c) il mancato versamento della somma dovuta a titolo di oblazione.
In queste ipotesi all'abuso commesso si applicano non piu' le
sanzioni amministrative vigenti al momento dell'inizio dei lavori, ma
quelle del capo I della legge n. 47/1985, le quali, come e' noto,
sono piu' articolate e rigorose di quelle precedenti: non si
applicano, invece, le nuove sanzioni penali - pure collocate nel capo
I - per il principio della irretroattivita' di tali sanzioni.
Quanto alla ipotesi di cui alla lettera a) la domanda deve essere
presentata entro il 30 novembre 1985 sugli appositi modelli 47/1985
predisposti dal Ministero dei lavori pubblici. Qualora la domanda sia
stata presentata irritualmente - anche su carta legale, ma non sul
prescritto modello - deve essere riprodotta, nel termine suddetto, in
conformita' a quanto si e' ora precisato: ferma restando la validita'
della prima agli effetti degli articoli 35 e 40.
Alla domanda debbono essere allegati i prescritti documenti; ma la
mancanza di uno o piu' di essi - come si e' gia' accennato - non
rende invalida l'istanza, stante che l'art. 35 della legge n. 47/1985
prevede la possibilita' di integrare l'atto entro centoventi giorni
dalla sua presentazione e attribuisce al sindaco la facolta' di
chiedere l'ulteriore documentazione necessaria.
Diversa dalla ritardata presentazione della documentazione (che,
comunque, deve essere stata tutta presentata prima del rilascio della
concessione) e' la mancanza della documentazione, la inesattezza
delle notizie o delle dichiarazioni, ecc. (lettera b).
In tal caso la domanda si considera come non presentata: sempreche'
tali omissioni o inesattezze siano di tale rilievo da far considerare
la domanda medesima " dolosamente infedele ". Deve, percio',
trattarsi non di semplice errore, sia pure grave, ma del deliberato
proposito di alterare la reale consistenza ed essenza della opera
abusiva; ovvero di nascondere altri importanti elementi, anche
relativi all'istante.
Il mancato versamento della somma dovuta a titolo di oblazione
(lettera c) puo' determinare l'applicazione delle sanzioni di cui al
capo I anche quando sia parziale. Nel versamento e' compreso,
ovviamente, anche l'eventuale conguaglio da corrispondere al momento
del rilascio della concessione.
Nelle tre ipotesi suddette spetta al sindaco applicare le sanzioni di
cui al capo I ed inoltre: controllare che la domanda sia stata
tempestivamente e ritualmente presentata; valutare se la domanda
debba considerarsi dolosamente infedele; controllare che l'oblazione
sia stata versata.
Nelle ipotesi diverse da quelle ora illustrate (e cioe' quando si
tratti di abusi minori) la tardiva presentazione della domanda,
purche' non oltre un anno dall'entrata in vigore della legge n.
47/1985 - e cioe' entro il 17 marzo 1986 - comporta il pagamento
dell'oblazione in misura doppia.
Il comma 2 dell'art. 40 stabilisce che sono nulli gli atti tra vivi
aventi per oggetto diritti reali relativi ad edifici o alle unita'
immobiliari che li compongono, quando da essi non risultino, per
dichiarazione dello alienante, gli estremi della licenza o della
concessione; ovvero, in caso di opere abusive, gli estremi della
concessione in sanatoria o copia conforme della relativa domanda
corredata dalla prova dell'avvenuto versamento delle prime due rate
dell'oblazione. Per gli edifici iniziati prima dell'entrata in vigore
della legge numero 765/1967 - cioe' prima del 1° settembre 1967 - e'
sufficiente presentare una dichiarazione sostitutiva di atto notorio,
attestante, appunto, che l'opera e' stata iniziata prima di tale
data.
Pertanto la nullita' - ed il divieto di rogare e stipulare gli atti
in parola - deriva, nel primo caso, dalla mancata dichiarazione
relativa agli estremi del titolo a costruire ovvero di quella
riguardante la sanatoria; nel secondo caso dalla mancata attestazione
che la costruzione esisteva, o cominciava ad esistere, ad una certa
data.
Sono esclusi dalla nullita' - e possono essere rogati - gli atti di
costituzione, modificazione ed estinzione di diritti di garanzia o di
servitu'. Conseguentemente, sono legittimi i trasferimenti di edifici
derivanti da procedure esecutive immobiliari, individuali o
concorsuali; e quelli derivanti da procedure di amministrazione
straordinaria e di liquidazione coatta amministrativa. Quando le
opere trasferite risultino abusive, ma siano sanabili ai sensi del
capo IV della legge n. 47/1985, l'aggiudicatario potra' presentare la
domanda di concessione in sanatoria entro il 31 dicembre 1986. Dopo
tale data cessa la possibilita' di chiedere la sanatoria; pertanto,
l'opera conserva il suo carattere abusivo e nei suoi confronti trova
applicazione il sistema sanzionatorio del capo I della legge.
13. DIRITTI DEGLI ACQUIRENTI DI IMMOBILI (art. 47).
La disposizione dell'art. 47 riconosce ad ogni acquirente di immobili
o di parte di essi - anche sulla base di contratto preliminare di
vendita (compromesso), purche' con sottoscrizione autenticata - il
diritto di prendere visione, presso gli uffici comunali, di ogni
documentazione - di carattere urbanistico ed edilizio - riguardante
l'immobile stesso e di ottenere le relative certificazioni.
L'eventuale rifiuto da parte della amministrazione comunale di far
esaminare la documentazione o di rilasciare le certificazioni
rientranti nella sfera di competenza comunale, deve risultare da atto
scritto e deve essere, ovviamente, puntualmente motivato. Contro tale
rifiuto potranno, pertanto esperirsi i rimedi giurisdizionali.
La norma ha lo scopo di dare all'acquirente la possibilita' di
effettuare un controllo della regolarita' urbanistico-edilizia
dell'immobile acquistato. Peraltro, il controllo e' successivo
all'acquisto: cosicche' l'interessato ha soltanto la possibilita' di
adire le vie legali per ottenere la riparazione del danno subito.
La vigente legislazione offre, peraltro, anche la possibilita' di un
controllo preventivo del titolo in base al quale e' stata realizzata
l'opera oggetto di compravendita. L'art. 31, comma 9, della legge
urbanistica numero 1150/1942, cosi' come sostituito dall'art. 10
della legge ponte n. 765/1967, stabilisce, infatti, che " chiunque
puo' prendere visione presso gli uffici comunali della licenza
edilizia e dei relativi atti di progetto ".
14. PROCEDIMENTI IN CORSO (art. 43).
Come e' stato gia' osservato, la sanatoria ha un ambito di
applicazione assai ampio: l'art. 43 ne e' una conferma. Esso,
infatti, precisa che l'esistenza di procedimenti sanzionatori non
ancora eseguiti o nei cui confronti penda l'impugnazione non
impedisce il conseguimento della sanatoria. Il comma 2 da anche una
definizione dei provvedimenti inoppugnabili - da valere per la legge
n. 47/1985 - che sono quelli per i quali e' intervenuta la decisione
del Consiglio di Stato, anche se sia ancora pendente il ricorso alla
Corte di cassazione per motivi attinenti alla giurisdizione.
La disposizione, pertanto, riguarda tutte le sanzioni pecuniarie, di
demolizione, di acquisizione gratuita - irrogate ma non ancora
eseguite - e pertanto, dalla data di presentazione della domanda di
sanatoria, non puo' pretendersi la riscossione di somme per sanzioni
pecuniarie; deve cessare la demolizione, anche se gia' iniziata; non
puo' proseguire l'iter per l'acquisizione gratuita degli immobili
abusivi, a meno che non sia intervenuta immissione in possesso del
manufatto.
Il solo limite posto dalla legge e' che le somme gia' versate non
sono ripetibili e che, comunque, le sanzioni gia' eseguite restano
ferme. Le somme in questione possono, tuttavia, essere scomputate dal
contributo di concessione: non percio', dall'oblazione, che deve
essere corrisposta per intero.
15. DICHIARAZIONI DEI RAPPRESENTANTI (art. 47-bis).
Le dichiarazioni richieste dalle varie disposizioni della legge n.
47/1985, ivi compresa la domanda di concessione in sanatoria, possono
essere rese, in luogo del proprietario o di altro avente titolo, da
rappresentanti legali o volontari. Come e' noto, la rappresentanza
legale trova la sua fonte nella legge, quella volontaria o negoziale
discende dalla volonta' del rappresentato, e si concreta nella
procura.
La procura - sia speciale, riferita alla materia della legge n.
47/1985 sia generale - abilita il procuratore a rilasciare, in nome e
per conto del rappresentato, ogni e qualsiasi dichiarazione da
rendersi ai sensi della legge medesima. Il senso della disposizione
e' appunto quello di considerare la procura - purche' non limitata
esplicitamente ad una parte della materia - comprensiva della
facolta' di rilasciare tutte le dichiarazioni previste dalla legge in
parola.
16. SANATORIE REGIONALI (art. 49).
Coloro che abbiano gia' ottenuto la sanatoria in base alla normativa
regionale, possono detrarre l'importo versato dal contributo di
concessione previsto dal primo comma dell'art. 37 della legge n.
47/1985.
Si tratta dei responsabili di abusi commessi nel Lazio e nella
Sicilia, le uniche regioni che abbiano legiferato in materia prima
dell'entrata in vigore della legge statale.
La detrazione riguarda, inoltre, le opere abusive realizzate dopo il
30 gennaio 1977, come si evince dal richiamo al primo comma dell'art.
37, che fa riferimento alla necessita' di corrispondere detto
contributo " ove dovuto ": cioe' dopo l'entrata in vigore della legge
Bucalossi.
L'oblazione spettante allo Stato deve, pertanto, essere versata
integralmente e nei tempi stabiliti; la detrazione di cui all'art. 49
avverra' al momento della determinazione e del versamento del
contributo di concessione, contestualmente al rilascio della
concessione.
17. OPERE DEMOLITE (articolo aggiunto dall'art. 8-quater della legge
di conversione).
La disposizione aggiunta con la legge del 21 giugno 1985, n. 298, di
conversione del decreto-legge n. 146/1985 (art. 8-quater) prevede la
non punibilita', ne' in sede amministrativa, ne' in sede penale, di
coloro i quali abbiano demolito o eliminato le opere abusive, entro
la data di entrata in vigore della legge medesima.
La norma, inserita come e' nella legge n. 47/1985, riguarda
esclusivamente le opere realizzate entro il 1° ottobre 1983: non
quelle successive, per le quali la normativa in materia di sanatoria
non trova applicazione. Essa, tuttavia, e' molto ampia, poiche'
attribuisce alla demolizione effetti estintivi dei reati e degli
illeciti amministrativi, non solo urbanistico-edilizi, ma anche
relativi ad altri aspetti, tutelati da leggi speciali, quali quelli
paesistici, storici, archeologici.
Ovviamente, la demolizione non sara' sufficiente a rendere
imperseguibile il responsabile dell'abuso ogni qualvolta la norma
sanzionatoria non colpisca soltanto il comportamento abusivo, ma
abbia riguardo anche al danno arrecato al bene tutelato: quando, ad
esempio, l'opera, abusivamente realizzata su area a vincolo
archeologico, abbia arrecato un danno al relativo patrimonio, la sua
eleminazione non puo' sanare l'illecito commesso.
18. DETERMINAZIONE DELLE SUPERFICI (art. 51).
Il comma primo dell'art. 51 precisa che - ai fini del calcolo
dell'oblazione - il computo delle superfici e' effettuato secondo i
parametri indicati agli articoli 2 e 3 del decreto ministeriale
emanato il 10 maggio 1977 per la determinazione della parte del
contributo di concessione ragguagliato al costo di costruzione: in
esso sono definite la superficie complessiva e quella utile
abitabile.
Il provvedimento ministeriale riguarda, peraltro, solo gli edifici
destinati alla residenza: e pertanto, per quelli aventi diversa
destinazione la superficie - sempre ai fini del calcolo
dell'oblazione - dovra' essere calcolata sulla base di normali
misurazioni, pur tenendo conto di alcuni criteri che emergono dal
provvedimento in parola, quali l'esclusione dal computo di murature,
pilastri, ecc.
Soltanto per le opere realizzate nelle zone agricole - residenze e
locali per lo svolgimento dell'attivita' produttiva - in funzione
della conduzione del fondo e delle esigenze produttive dei
coltivatori diretti o degli imprenditori agricoli a titolo
principale, la legge stabilisce che le relative superfici sono
considerate " per servizi e accessori " ai sensi del menzionato art.
2 del decreto ministeriale. E, pertanto, esse sono da considerare
solo per il 60% del totale.
Il comma terzo precisa che non sono computati i volumi tecnici delle
costruzioni. Al riguardo, si rinvia alla circolare di questo
Ministero in data 31 gennaio 1973, n. 2474, che definisce i volumi
tecnici.
19. ISCRIZIONE AL CATASTO (art. 52).
L'art. 52 disciplina l'iscrizione al catasto degli immobili di nuova
costruzione e di quelli realizzati entro la data di entrata in vigore
della legge n. 47/1985 e ancora non dichiarati ai fini di tale
iscrizione.
Al primo comma, con disposizione innovatrice che intende evitare, per
l'avvenire, ritardi ingiustificati nella iscrizione al catasto, si
stabilisce che la relativa dichiarazione deve essere effettuata prima
del rilascio del certificato di abitabilita' o di agibilita'; e che
copia di essa deve essere allegata alla domanda intesa ad ottenere
tale certificato. La norma, pertanto, vieta al comune di rilasciare
il certificato in questione quando manchi la prova dell'avvenuta
dichiarazione al catasto.
Quanto alle opere ultimate prima dell'entrata in vigore della legge
n. 47/1985, l'art. 52 pone il termine del 31 dicembre 1985 per
provvedere alla denunzia delle opere non iscritte e delle variazioni
non registrate: trascorso tale termine e' dovuto il diritto fisso di
L. 250.000.
Fermo restando che sono in ogni caso da denunziare le opere di nuova
costruzione, nonche' quelle comportanti variazioni nel numero delle
unita' immobiliari - per frazionamento o funzione - deve precisarsi
che non tutte le variazioni debbono essere registrate; ma solo quelle
che comportino mutamento dello stato dei beni per quanto riguarda la
consistenza e l'attribuzione della categoria e della classe.
E' noto che la consistenza, per le unita' abitative, (gruppo A) e'
indicata in " vani ", con dei limiti di superficie predeterminati per
ciascuna categoria, e, in alcuni casi, anche per la classe; per le
unita' del gruppo " B " (alloggi collettivi e simili) la consistenza
e' indicata in metri quadrati e per le unita' del gruppo "C"
(attivita' commerciali e simili) in metri cubi.
E' noto altresi' che il classamento viene stabilito in funzione delle
caratteristiche estrinseche ed intrinseche dell'unita' immobiliare.
Pertanto, alcune variazioni nello stato possono non avere rilevanza
ai fini della determinazione della consistenza e dell'assegnazione
del classamento.
Ad esempio, le lievi modifiche interne - quali lo spostamento di una
porta o di un tramezzo che pur variando la superficie utile dei vani
interessati non modifica il numero dei vani e la loro funzionalita' -
non hanno rilevanza catastale. Diversamente, quando si operi una
ridistribuzione degli spazi interni, si doti la unita' immobiliare di
servizi o infine si modifichi l'utilizzazione di superfici scoperte,
quali balconi o terrazze.
Deve, infine, farsi presente che sono dichiarabili per l'assunzione
nell'archivio catastale non solo i fabbricati abitabili o agibili ma
anche quelli in corso di costruzione, quando l'interessato abbia
necessita' di individuare in modo univoco con un indicatore catastale
fabbricati o loro porzioni non ancora ultimati, oggetto di negozi
giuridici; od anche quando - come nel caso previsto all'art. 35,
comma 3, lettera d), della legge n. 47/1985 - la dichiarazione al
catasto di opere non ancora abitabili o agibili sia prevista da
disposizioni di legge.
L'accatastamento deve essere chiesto dal proprietario o dal
possessore dell'unita' immobiliare. In casi eccezionali, potra',
tuttavia, presentare la relativa istanza anche il soggetto diverso
dal proprietario, che intenda presentare la domanda di concessione in
sanatoria: in tale ipotesi, l'interessato esibira' soltanto la
documentazione in suo possesso, mentre spettera' all'UTE chiedere al
proprietario l'ulteriore documentazione che risultasse necessaria.
Si confida che, anche con l'ausilio della presente circolare, i
competenti uffici statali, regionali e soprattutto comunali, vorranno
fornire ai cittadini tutta la opportuna assistenza ai fini di una
corretta applicazione della legge.
Questo Ministero, comunque, e' disponibile per ogni ulteriore
chiarimento che risultasse necessario.
Roma, addi' 30 luglio 1985
Il Ministro: NICOLAZZI