Secondo l'art. 48 della legge n. 47/85, nel testo sostituito
dall'art. 1 del decreto-legge 13 aprile 1985, n. 146, convertito
nella legge 21 giugno 1985, n. 298 "per le opere interne alle
costruzioni, definite dall'art. 26, realizzate prima dell'entrata in
vigore della presente legge o in corso di realizzazione alla medesima
data, il proprietario della costruzione o della unita' immobiliare
deve inviare al sindaco, mediante raccomandata con avviso di
ricevimento, una relazione descrittiva delle opere realizzate, entro
il termine del 30 giugno 1986".
Con tale disposizione, dunque, il legislatore si e' limitato a
prescrivere, per le opere interne realizzate anteriormente o in corso
di realizzazione alla data di entrata in vigore della legge medesima,
la presentazione da parte del privato di una relazione descrittiva
delle opere, senza prevedere, in caso di omissione, alcuna sanzione
particolare. Si tratta di mero obbligo di condotta. Si pone quindi il
problema di quali effetti giuridici scaturiscano dall'eventuale
inerzia del privato, in particolare, se da essa consegua
l'applicazione di una qualche sanzione.
La risposta al quesito presuppone che si chiarisca la collocazione
delle opere interne nell'ambito del sistema sanzionatorio precedente
e attuale. Il punto di partenza e' dunque costituito dall'art. 26
della legge n. 47/85 che nel disporre, al primo comma, che "non sono
soggette a concessione ne' ad autorizzazione le opere interne alle
costruzioni ...", prevede poi, al secondo comma, l'obbligo del
proprietario di presentare al sindaco, contestualmente, all'inizio
dei lavori, una relazione che asseveri le opere da compiersi e il
rispetto delle norme di sicurezza e delle norme igienico-sanitarie
vigenti. Il successivo comma dell'art. 26, infine, punisce la mancata
presentazione della relazione mediante l'applicazione della sanzione
pecuniaria di cui all'art. 10, ridotta di un terzo.
L'ambito di applicazione dell'art. 26 copre una serie molto ampia di
opere che nel precedente regime erano assoggettate a sanzione solo
nel caso in cui era richiesta la concessione e tale sanzione era
tipicamente ripristinataria ed era strutturata secondo i modelli
tipici dell'attivita' amministrativa; nei rimanenti casi invece non
era prevista alcuna sanzione (quando cioe' era nchiesta la sola
autorizzazione: vedi Cassazione - sezione III, 12 aprile 1983, n.
782: TAR Lazio, II sezione 21 ottobre 1984, n. 914: TAR Lombardia -
Milano, 9 novembre 1984, n. 346). Ne consegue che il legislatore ha
innovato in due direzioni precise.
Anzitutto ha liberalizzato l'esecuzione di dette opere che non sono
piu' assoggettate ad un atto di assenso dell'amministrazione e
rientrano, quindi, nell'ambito della libera determinazione del
privato. Tale effetto si dispiega evidentemente non solo per il
futuro ma, anche con riferimento al passato. Ed invero non sembra
concepibile l'applicazione di sanzioni a comportamenti nei quali non
si ravvisa piu' la lesione di un interesse pubblico.
Il legislatore ha poi introdotto un obbligo di condotta (la
presentazione della relazione); il quale non limita l'esercizio dello
jus aedificandi ma e' diretto a consentire l'esercizio da parte
dell'amministrazione di controlli, da esercitarsi contestualmente
alla esecuzione delle opere, rivolti ad assicurare che l'attivita'
medesima avvenga nel rispetto delle norme di sicurezza ed
igienico-sanitarie. L'omissione di tale condotta e', quindi, colpita
con una sanzione meramente pecuniaria che rientra per intero nel
modello punitivo ed e' quindi assoggettata ai criteri generali
contenuti nella legge n. 689 del 1981 (Principi di legalita', di
personalita' della pena, di irretroattivita' della sanzione, di
prescrittibilita' dell'azione repressiva). La conseguenza
fondamentale - in relazione al quesito proposto - e' che la nuova
sanzione e' destinata ad operare solo per il futuro.
Ad avviso di questo Ministero, pertanto, in caso di mancata
presentazione della relazione di cui all'articolo 48 della legge n.
47/85 non sono piu' applicabili le eventuali sanzioni ripristinatorie
previgenti (nell'ipotesi in cui le opere interne rientrassero nella
categoria di quelle gia' assoggettate a concessione edilizia) proprio
perche' non e' piu' ipotizzabile l'esistenza di opere interne
abusive. Tantomeno appare applicabile la sanzione pecuniaria di cui
all'art. 26 della legge n. 47/85. Cio' in quanto tale sanzione e'
retta dal pincipio di legalita' (art. 1 della legge n. 689/81) in
forza del quale "le leggi che prevedono sanzioni amministrative si
applicano soltanto nei casi e per i tempi in esse considerate"; dal
che ne deriva l'impossibilita' di una applicazione estensiva o
retroattiva della disposizione contenuta nell'art. 26 piu' volte
citato.
Tuttavia, anche se nella fattispecie in esame non e' prevista alcuna
sanzione, cionondimeno, sul piano pratico, la mancata presentazione,
entro il termine stabilito dall'art. 48 della legge n. 47/85, della
relazione descrittiva, espone indubbiamente il privato a possibili
contestazioni circa la data di realizzazione delle opere interne
costringendolo a documentare l'anteriorita' delle stesse rispetto
alla data di entrata in vigore della legge sul condono edilizio.
Il Ministro: NICOLAZZI