Al Vice Presidente del Consiglio
dei Ministri
A tutti i Ministri
A tutti i Sottosegretari di Stato
I. Premessa.
Nel contesto dei provvedimenti volti ad assicurare il piu' efficace
coordinamento dell'attivita' legislativa del Governo, particolare
importanza assumono le disposizioni di cui all'art. 2, commi 1, 2, 3,
4 e 7, della legge 11 marzo 1988, n. 67 (legge finanziaria 1988), che
disciplinano le modalita' cui deve conformarsi il processo di
formazione delle iniziative di legge destinate a produrre effetti
sulla finanza pubblica; disciplina che attiene all'esigenza di
garantire, nella prospettiva di una maggiore capacita' di controllo
del processo allocativo delle risorse e di una piu' coerente e
consapevole impostazione della politica di bilancio, un assolvimento
non meramente formalistico ne' forzatamente riduttivo dell'obbligo di
copertura delle leggi di spesa disposto dall'art. 81, quarto comma,
della Costituzione. Cio' anche ai fini della ricevibilita' delle
iniziative legislative da parte delle presidenze delle due Camere.
Il Governo non ha mancato, anche in precedenti occasioni, di
dettare indirizzi volti ad assicurare la necessaria trasparenza e
correttezza delle amministrazioni nelle decisioni incidenti sulla
spesa. E' sufficiente a tal riguardo richiamare il contenuto delle
circolari della Presidenza del Consiglio dei Ministri n.
1.1.26/10888/9.58 dell'11 agosto 1987, n. 16414/10.1 del 7 settembre
1987 e n. 08497633 del 27 ottobre 1987, nonche' delle circolari del
Ministero del tesoro 1 luglio 1978, n. 138689, 14 maggio 1985, n. 31
e 19 settembre 1987, n. 58, che qui si intendono confermate per
quanto non diversamente previsto dalle presenti istruzioni.
Peraltro, la disciplina normativa sopravvenuta impone di
riconsiderare in senso piu' generale ed organico la problematica in
questione, cosi' da stabilire piu' incisivamente le modalita' e le
condizioni cui deve conformarsi l'attivita' dei Ministeri in
materia.
D'altra parte, l'impegno programmatico del Governo, nel prevedere
un'adeguata revisione delle strutture ministeriali ai fini di
assicurare maggiore efficienza e trasparenza all'attivita' della
pubblica amministrazione, contempla la determinazione in via
normativa di criteri di formulazione degli indirizzi amministrativi e
dei controlli sui risultati dell'azione amministrativa. In attesa che
cio' venga definito nell'ordinamento, appare utile anticipare alcune
coerenti modalita' operative.
All'uno e all'altro fine, le amministrazioni devono conformarsi
alle seguenti direttive.
II. Procedure di coordinamento.
1. I Ministeri proponenti devono corredare gli schemi di
provvedimenti legislativi (disegni di legge, decreti-legge e decreti
legislativi) oltre che della consueta relazione illustrativa, anche
di una relazione tecnica redatta sulla base delle indicazioni che
vengono precisate nel successivo capo III.
Acquisiti i necessari concerti delle altre amministrazioni
interessate - per i quali si raccomanda la massima celerita', specie
per quanto riguarda i provvedimenti attuativi dal programma di
Governo e quelli relativi alla ratifica di accordi internazionali ed
al recepimento di direttive comunitarie - lo schema e la relazione
tecnica saranno quindi inviati al Ministero del tesoro - Ragioneria
generale dello Stato, per la prescritta verifica, le cui favorevoli
conclusioni costituiscono condizione per la richiesta di iscrizione
del relativo provvedimento all'ordine del giorno del Consiglio dei
Ministri.
In nessun caso, dunque, i Ministeri potranno richiedere
l'iscrizione di provvedimenti all'ordine del giorno del Consiglio dei
Ministri diramando i provvedimenti stessi ed invitando le
Amministrazioni interessate a comunicare direttamente a questa
Presidenza la propria adesione. Si tratta del resto di prassi che la
richiamata circolare n. 16414/10.1 del 7 settembre 1987 ha inteso
escludere, nella prospettiva di assicurare il piu' efficace e
penetrante coordinamento dell'attivita' del Governo.
E' appena il caso di precisare che, stante la complessita' tecnica
delle verifiche che la normativa impone al Ministero del tesoro, gli
schemi in questione e le relative relazioni tecniche devono essere
trasmesse con congrui margini temporali.
Nelle ipotesi in cui il Ministero del tesoro verifichi la
incompletezza dei dati o la incongruita' delle valutazioni, ovvero la
carenza di copertura finanziaria e l'amministrazione proponente non
si conformi alle indicazioni dallo stesso fornite, le problematiche
saranno sottoposte alla Presidenza del Consiglio dei Ministri
nell'esercizio delle funzioni costituzionali di coordinamento
dell'attivita' di Governo.
E' di tutta evidenza, poi, che, ove il Consiglio dei Ministri
deliberi significative modificazioni del provvedimento, i Ministeri
proponenti provvederanno a modulare conseguentemente la relazione
tecnica, d'intesa con il Ministero del tesoro, anche recependo le
indicazioni al riguardo scaturite dalla sede collegiale.
Le direttive di cui sopra dovranno essere osservate anche per gli
schemi di provvedimenti legislativi gia' diramati in data anteriore
alla presente circolare e non ancora esaminati da parte del Consiglio
dei Ministri, quando i Ministri proponenti intendano confermare gli
schemi medesimi ai fini del loro ulteriore iter.
2. Nel richiamare la particolare attenzione delle SS.LL. sui
principi enunciati dalla Corte costituzionale con sentenza n.
302/1988, si ricorda l'esigenza espressa anche nel programma di
Governo che sui decreti-legge debba intervenire la deliberazione
delle Camere entro il termine costituzionale dei sessanta giorni. In
attesa, peraltro, che il Parlamento si dia tale nuova
regolamentazione - cio' che farebbe venir meno il problema stesso
della reiterazione - si ritiene opportuno precisare che la
reiterazione dei decreti-legge, non tempestivamente convertiti, possa
essere proposta soltanto quando, attraverso il complessivo andamento
dei lavori delle Camere, non sia stato riscontrato un orientamento
parlamentare negativo in ordine all'iniziativa del Governo nella
materia. Esclusa, pertanto, la possibilita' di reiterare disposizioni
che siano state espressamente respinte, la relazione illustrativa
dello schema di disegno di legge di conversione dovra' enunciare gli
elementi oggettivi dai quali si ricavi che la mancata conversione nei
termini non e' ascrivibile a motivazioni negative. In ogni caso,
l'eventuale recepimento, in occasione della reiterazione, di proposte
emendative scaturite dalla sede parlamentare, dovra' costituire
oggetto dell'apposita relazione tecnica verificata dal Ministero del
tesoro.
3. Per cio' che concerne la presentazione di emendamenti a disegni
o proposte di legge, in corso di esame parlamentare, i Ministeri
interessati devono trasmettere tempestivamente alla Presidenza del
Consiglio dei Ministri - Ufficio del Ministro per i rapporti con il
Parlamento, il relativo testo, corredato della relazione tecnica,
positivamente verificata dal Ministero del tesoro, quando tali
emendamenti comportino nuove o maggiori spese, ovvero diminuzioni di
entrata.
L'Ufficio del Ministro per i rapporti con il Parlamento provvede ad
informare l'uffico legislativo della stessa Presidenza del Consiglio
dei Ministri e, sulla base degli accertamenti espletati anche ai fini
del necessario coordinamento, esprime al Ministero proponente
l'eventuale assenso all'ulteriore corso degli emendamenti.
Per gli emendamenti d'iniziativa parlamentare, il rappresentante
del Governo deve con immediatezza dare notizia degli stessi al
Ministro per i rapporti con il Parlamento e, quando tali emendamenti
comportino maggiori spese o minori entrate, anche al Ministro del
tesoro, per l'acquisizione dell'assenso, secondo le modalita' dianzi
precisate per gli emendamenti di iniziativa governativa. All'esito
positivo delle procedure di cui sopra, e' subordinato il parere
favorevole del rappresentante del Governo all'ulteriore corso degli
emendamenti.
4. Quanto alla fattispecie disciplinata dal comma 3 dell'art. 2, il
Presidente del Consiglio dei Ministri o, per sua delega, il Ministro
per i rapporti con il Parlamento, acquisite le richieste delle
Commissioni parlamentari, assicura la tempestiva esecuzione degli
adempimenti dovuti, in analogia a quanto sopra precisato.
5. Particolare attenzione dovra' essere posta per il puntuale
rispetto del disposto di cui al comma 7 dell'articolo 2. A tal fine i
Ministeri dovranno verificare, per le materie di rispettiva
competenza, gli eventuali scostamenti, nel corso dell'attuazione
delle leggi, rispetto alle previsioni di spesa o di entrata, dandone
comunicazione al Presidente del Consiglio dei Ministri ed al Ministro
del tesoro, con l'indicazione delle occorrenti iniziative intese a
correggere gli squilibri rilevati.
Si tratta, anche in questo caso, di una innovazione di profondo
rilievo, motivata dalla medesima esigenza di assicurare una corretta
e continuativa azione conoscitiva sull'effettivita' delle previsioni
concernenti la finanza pubblica e destinata anch'essa ad arricchire
l'ordinaria operativita' delle amministrazioni nel senso di una
costante attivita' di controllo sia dei risultati conseguiti, sia
delle tendenze progressivamente emerse in sede di attuazione degli
interventi di propria competenza.
Sotto tale peculiare profilo, la collaborazione che si richiede
alle amministrazioni e' volta non solo ad ottenere una pronta
comunicazione degli scostamenti tra previsioni ed andamenti effettivi
di entrata e di spesa, non appena questi si siano verificati, ma
prima ancora ad avere tempestiva notizia di tutti quegli elementi che
appaiano in grado di determinare significative modifiche rispetto
alle previsioni.
Iniziative analoghe a quelle sopra enunciate dovranno essere,
altresi', assunte dalle amministrazioni interessate in caso di
sentenze definitive di organi giurisdizionali e della Corte
costituzionale, suscettibili di determinare maggiori oneri.
In tale quadro, le amministrazioni interessate evidenzieranno
inoltre, con apposita relazione al Presidente del Consiglio dei
Ministri ed al Ministro del tesoro, le implicazioni finanziarie
derivanti dall'eventuale accoglimento di eccezioni di illegittimita'
costituzionale ritenute non manifestamente infondate sulla base delle
ordinanze di rimessione alla Corte costituzionale. III. Modalita' e
contenuti della relazione tecnica.
1. La indifferibile necessita' di pervenire a una piu'
circostanziata conoscenza ed evidenza delle conseguenze finanziarie
delle iniziative legislative di spesa, ha indotto il Parlamento, come
dinnanzi precisato, a proporre la questione nei termini,
legislativamente vincolanti, di una articolata disciplina.
Nell'ambito di tale disciplina che si colloca nel solco degli
orientamenti gia' in materia a suo tempo formulati dal Tesoro con le
richiamate circolari, trovano in particolare conferma (art. 2, comma
2) le indicazioni secondo cui i disegni di legge e gli emendamenti di
iniziativa governativa che comportino nuove o maggiori spese, ovvero
diminuzioni di entrate, devono essere corredati da una relazione
tecnica che dia conto in maniera puntuale degli oneri recati da
ciascuna disposizione, con la specificazione, per le spese di natura
corrente e per le minori entrate, degli oneri destinati a prodursi
annualmente fino al momento della completa attuazione delle norme e,
per le spese in conto capitale, della modulazione relativa ai primi
tre anni di attuazione e dell'onere complessivo in relazione agli
obiettivi fisici previsti.
A questi preliminari adempimenti di natura informativa fa riscontro
l'esigenza di una corrispondente individuazione delle modalita' di
copertura degli oneri, secondo una tassativa tipologia che fa
esclusivo riferimento (art. 2, comma 1) alle seguenti ipotesi:
a) utilizzo di accantonamenti preordinati nei fondi speciali;
b) utilizzo di somme derivanti dalla riduzione di precedenti
autorizzazioni legislative di spesa;
c) utilizzo di disponibilita' formatesi su capitoli di natura non
obbligatoria;
d) utilizzo di nuove o maggiori entrate derivanti da
provvedimenti legislativi.
Le condizioni e i limiti specificamente identificati dalla legge
finanziaria 1988, in relazione alle singole fattispecie di copertura,
vengono piu' avanti illustrati dettagliatamente, nell'ambito delle
indicazioni che si forniscono ai fini di una corretta compilazione,
da parte delle competenti amministrazioni, sia delle schede
riassuntive di valutazione economico-finanziaria che si trasmettono
in allegato alla presente circolare, sia della relazione tecnica
nella quale andranno analiticamente illustrati e motivati gli
elementi e i dati riportati nelle schede ed esplicitate le fonti e le
metodologie utilizzate.
2. La procedura codificata con le richiamate disposizioni della
legge finanziaria 1988, nel prescrivere i comportamenti e gli
adempimenti che si rende d'ora innanzi necessario assicurare per
consentire la verifica dei dati e dei criteri metodologici delle
relative coperture, pone un doppio argine di regole dirette, da un
lato, ad evitare il rischio che, per effetto di una carente attivita'
di analisi, le reali dimensioni della spesa abbiano a precisarsi
compiutamente solo in fase realizzativa, con gravi ripercussioni sul
piano dell'attendibilita' delle previsioni di bilancio e degli
equilibri finanziari conseguentemente delineati; dall'altro, a
ridisegnare un quadro fisiologico delle possibili modalita' di
copertura delle spese.
E' opportuno al riguardo sottolineare che sull'uno e sull'altro
versante un ruolo di decisiva importanza viene in tal modo attribuito
alle amministrazioni proponenti, cui e' richiesto di provvedere in
prima istanza alla evidenziazione degli elementi di valutazione da
sottoporre, con le modalita' di cui al precedente capo II, al
conclusivo giudizio del Parlamento.
L'individuazione di questa puntuale responsabilita' delle
amministrazioni nell'accertamento delle implicazioni finanziarie dei
provvedimenti di spesa da esse proposti, pone un delicato problema di
diffusione della cultura e della politica di bilancio; postula anche
un impegno non indifferente delle amministrazioni stesse, chiamate a
cimentarsi con tematiche ritenute normalmente estrane o eccentriche
rispetto ai modi correnti di approccio alle problematiche settoriali
di rispettiva competenza.
Nella consapevolezza della gravosita' di tale impegno, al fine
dell'indispensabile coordinamento finalizzato alla costruzione e al
consolidamento della nuova prospettiva entro la quale dovra'
stabilmente collocarsi la capacita' propositiva delle
amministrazioni, si e' ritenuto pertanto necessario apportare un
fattivo contributo all'impostazione di una appropriata e uniforme
metodologia di rilevazione dei costi recati o indotti dalle
iniziative legislative con effetti sulla finanza pubblica.
A tal fine, d'intesa col Ministero del tesoro, e' stata predisposta
l'allegata scheda di valutazione economico-finanziaria, attraverso
cui si intende non gia' imporre alle amministrazioni un modello
definitivo e obbligato per la comunicazione dei dati di rilievo
finanziario che connotano le proprie iniziative, bensi' prospettare i
principali elementi e passaggi di un possibile percorso logico, da
svolgere compiutamente nell'apposita relazione tecnica, percorso che
appare congruo al raggiungimento degli scopi in questione e che
servira' in ogni caso al Ministero del tesoro in sede di verifica
delle valutazioni fornite dalle amministrazioni proponenti.
Di tali indicazioni orientative le amministrazioni potranno
ovviamente avvalersi, curandone tutti gli adattamenti che si
rendessero necessari in relazione alla specificita' delle diverse
esigenze e situazioni e sviluppandone i contenuti con le integrazioni
che risultassero opportune.
3. L'allegata scheda riassuntiva delle valutazioni
economico-finanziarie relative alle iniziative legislative con
riflessi sulla finanza pubblica, da trasmettere a corredo della
relazione tecnica che, ai sensi dell'art. 2, comma 2, della legge
finanziaria 1988, le amministrazioni proponenti sono tenute ad
elaborare e sottoporre alla verifica del Ministero del tesoro,
individua i principali dati ed elementi informativi da evidenziare
nella predetta relazione.
In tal senso, la struttura complessiva e l'articolazione puntuale
della scheda, unitamente alle precisazioni e ai chiarimenti che si
forniscono con la presente circolare, offrono alle amministrazioni
un'utile traccia di ragionamento da svolgere compiutamente in termini
analitici in sede di relazione tecnica.
SCHEDA A.
Circa le disposizioni per le quali si rende necessario procedere
all'analisi e valutazione dell'impatto finanziario, si ricorda che il
citato art. 2, comma 2, della legge finanziaria 1988 prescrive tale
obbligo per tutte le iniziative legislative e gli emendamenti di
origine governativa. La scheda puo' peraltro essere utilizzata anche
ai fini degli analoghi adempimenti che si possono rendere necessari
in relazione all'ipotesi di cui al comma 3, del medesimo art. 2, che
consente alle Commissioni parlamentari di richiedere al Governo una
verifica tecnica della quantificazione degli oneri recati da tutte le
disposizioni legislative al loro esame, quale ne sia l'origine.
Si e' inoltre ritenuto opportuno, inserendo l'apposita voce
"decreto delegato", prevedere la possibilita' di utilizzare la scheda
anche ai fini - non contemplati espressamente dalla citata normativa,
ma ad essa direttamente riconducibili - della quantificazione e
valutazione degli oneri recati da disposizioni normative proposte in
attuazione di leggi di delega, laddove queste ultime non provvedano a
determinare gli oneri stessi, ma si limitino a individuarne il solo
criterio di copertura finanziaria.
SCHEDA B.
La scheda e' articolata in sei sezioni, rispettivamente riguardanti
le nuove o maggiori spese di natura corrente (punto 1) e in conto
capitale (punto 2), le minori entrate (punto 3), le minori spese di
natura corrente (punto 4) e in conto capitale (punto 5), le nuove o
maggiori entrate (punto 6).
In relazione alla sezione 1 (e alle successive sezioni, laddove
richiesto), si precisa che per enti del settore pubblico allargato
devono intendersi quelli individuati negli appositi decreti del
Presidente del Consiglio dei Ministri del 3 giugno 1986 e del 10
settembre 1986 (rispettivamente pubblicati nella Gazzetta Ufficiale
n. 128 del 5 giugno 1986 e n. 214 del 15 settembre 1986).
Gli oneri da ricomprendere in tale sezione vanno disaggregati,
utilizzando l'apposita tabella, sulla base delle classificazioni
economica e funzionale, e quindi singolarmente considerati secondo
gli schemi di cui ai punti da 1.1 a 1.5.
In particolare:
a) per gli oneri del personale, da riportare al punto 1.1, la
dimostrazione del relativo costo medio unitario andra' analiticamente
fornita nel contesto della relazione tecnica distinguendo tra oneri
diretti e oneri riflessi a carico dello Stato e dell'ente
interessato;
b) per gli oneri derivanti da benefici pensionistici, in
considerazione di quanto specificamente previsto dall'articolo 2,
comma 4, della legge finanziaria 1988, che impone di evidenziare
nella relazione tecnica "un quadro analitico di proiezioni
finanziarie almeno decennali, riferite all'andamento delle variabili
collegate ai soggetti beneficiari", lo schema di cui al punto 1.2.
andra' compilato, relativamente al quadro A, sulla base di
valutazioni che tengano conto, per ciascun tipo di pensione, dei
nuovi ingressi e delle probabilita' di uscita; relativamente al
quadro B, indicando il beneficio medio pro-capite proposto, da
aggiornare sulla base dei criteri di perequazione automatica annuale
previsti nei singoli ordinamenti (e specificando inoltre, nella
relazione tecnica, i parametri previsionali ipotizzati);
c) per gli oneri di funzionamento (punto 1.3.), andranno
precisati gli importi previsti per l'acquisto di beni e servizi,
quali risultano dalle analitiche valutazioni da svolgere
compiutamente in sede di relazione tecnica;
d) per gli oneri di trasferimento (punto 1.4.), andranno
individuate, nell'ambito dei quattro gruppi indicati (famiglie,
imprese, enti, organismi esteri) le specifiche categorie di
beneficiari direttamente interessate; andranno altresi' fornite delle
stime di massima circa le dimensioni dell'intera platea dei soggetti
beneficiari e di quella che una ragionevole previsione, costruita
sulla base anche di situazioni analoghe o di esperienze precedenti,
puo' portare a far ritenere realistica.
Si richiama, infine, l'attenzione sull'esigenza di approfondire in
sede di relazione tecnica talune problematiche, gia' a suo tempo
evidenziate con la citata circolare del Tesoro n. 31 del 1985,
connesse all'"eventuale esistenza di altre categorie nei confronti
delle quali potrebbe venire conseguentemente ad instaurarsi un
trattamento differenziato pur in presenza di situazioni oggettive
sostanzialmente analoghe, con la conseguenza di provocare, in
definitiva, effetti espansivi della spesa originariamente non
considerati. Difetti di valutazione, in tal senso, sono stati spesso
registrati in relazione a provvedimenti recanti benefici liberali o
assistenziali, derivandone poi l'esigenza indotta di estensione delle
provvidenze a favore di altre categorie con ulteriori oneri
originariamente del tutto ignorati".
Si segnala che valutazioni di tale natura andranno in particolare
fornite per le disposizioni in materia di pubblico impiego, tenuto
conto che l'art. 2, comma 4, della legge finanziaria 1988
espressamente impone, al riguardo, di indicare nelle relazioni
tecniche "i dati sul numero dei destinatari, sul costo unitario,
sugli automatismi diretti e indiretti che ne conseguono fino alla
loro completa attuazione, nonche' sulle loro correlazioni con lo
stato giuridico ed economico di categorie o fasce di dipendenti
pubblici omologabili".
In relazione agli elementi d'informazione da fornire nell'ambito
della sezione 2, concernente le nuove o maggiori spese di conto
capitale, si ritiene che gli schemi da compilare siano di immediata
comprensione, anche alla luce di quanto gia' chiarito in riferimento
alla precedente sezione 1.
Si ravvisa peraltro l'opportunita' di segnalare che, per quanto
riguarda il tasso d'inflazione da indicare nel quadro di cui al punto
2.1., va utilizzato quello previsto nei documenti programmatici di
Governo, assumendo come costante, per gli anni in relazione ai quali
il tasso stesso non sia stato determinato, il dato relativo
all'ultimo anno disponibile.
Nell'ambito della relazione tecnica andranno poi svolte le
necessarie valutazioni circa l'impatto che gli interventi proposti
potranno avere sulle strutture amministrative interessate (c.d.
"copertura amministrativa").
Nel medesimo contesto, in relazione a quanto espressamente disposto
dall'attuanda normativa, andra' poi fornito ogni utile elemento di
valutazione idoneo a consentire una verifica di congruita' degli
oneri complessivi recati dall'iniziativa in rapporto agli "obiettivi
fisici previsti".
Circa le minori entrate, che formano oggetto della sezione 3, si
precisa che le relative valutazioni, qualora non vi sia coincidenza
tra amministrazione proponente e amministrazione competente, andranno
fornite o preliminarmente verificate da quest'ultima.
Le sezioni 4, 5 e 6 andranno compilate, secondo le specifiche
esigenze, esclusivamente nel caso di disposizioni volte a produrre
risultati di riduzione della spesa o di nuovo o maggiore gettito
fiscale, parafiscale o tariffario in correlazione a disposizioni che,
nell'ambito del medesimo provvedimento o di provvedimenti collegati,
siano destinate a produrre nuove o maggiori spese o minori entrate.
Cio' all'evidente fine di consentire una analitica valutazione
circa la correttezza e la congruita', in termini sia quantitativi che
qualitativi, degli effetti compensativi perseguiti.
La sezione 6 andra' invece compilata in via autonoma per ogni
provvedimento recante nuove o maggiori entrate, restando inteso che
la relazione dovra' consentire una valutazione delle eventuali
conseguenze destinate a derivarne in termini di maggiore spesa per
effetto di meccanismi automatici di correlazione (quali, ad esempio,
quelli in materia di aggi, di regolazioni contabili per tributi
acquisiti presso le tesorerie delle regioni Sicilia e Sardegna) e
devoluzioni o trasferimenti rapportati a risultanze di gettito
(quali, ad esempio, le entrate sostitutive di tributi soppressi, il
fondo di solidarieta' per la Sicilia, i trasferimenti alle regioni,
ecc.).
SCHEDA C.
Gia' si e' fatto cenno alle disposizioni contenute nell'art. 2,
comma 1, della legge finanziaria 1988, in materia di copertura
finanziaria delle iniziative legislative che comportano nuove o
maggiori spese o minori entrate.
In sintesi, tali disposizioni prevedono che la copertura debba
essere reperita esclusivamente mediante l'utilizzo degli
accantonamenti di fondo speciale, la riduzione di precedenti
autorizzazioni legislative di spesa, la riduzione di disponibilita'
formatesi nel corso dell'esercizio sui capitoli di natura non
obbligatoria, se accertate in sede di assestamento del bilancio, il
reperimento di nuove o maggiori entrate attraverso appositi
provvedimenti legislativi.
Ad integrazione di tali indicazioni di carattere positivo, va poi
ricordato che le stesse disposizioni vietano il ricorso, per il
medesimo scopo di copertura, alle economie (quote di stanziamenti non
impegnate) che si dovessero realizzare nelle spese per interessi e
per stipendi del bilancio dello Stato, alle risorse giacenti presso
conti correnti di Tesoreria, se non dopo che esse siano riaffluite al
bilancio, e all'utilizzazione dei c.d. "slittamenti di copertura" per
gli accantonamenti di parte corrente, salvo casi specificati.
L'utilizzo degli accantonamenti preordinati su base triennale nei
fondi speciali di parte corrente e di conto capitale della legge
finanziaria, che costituisce la modalita' prevalente di copertura dei
nuovi o maggiori oneri indotti dalle leggi, viene puntualmente
disciplinato alla lettera a) del citato comma, che vieta sia la
copertura di provvedimenti di parte corrente con accantonamenti
preordinati in quella di conto capitale, sia l'utilizzo difforme di
accantonamenti per regolazioni contabili e provvedimenti da emanare
in adempimento di obblighi internazionali.
Scopo di tale disposizione e' di contrastare i processi di
dequalificazione della spesa pubblica, che non mancherebbero di
conseguire dalla riduzione di quella programmata in conto capitale
per aumentare quella corrente, e di impedire sia l'utilizzo difforme
di accantonamenti riservati alla regolazione di transazioni interne
al settore pubblico, che hanno contenuto esclusivamente contabile in
quanto relative a debiti pregressi e non offrono, pertanto, alcuna
risorsa reale di copertura, sia l'utilizzo difforme di spese
preordinate per l'esecuzione di obblighi internazionali.
Si segnala, in particolare, che l'ultimo periodo della lettera a)
reca una modifica della legge n. 468 del 1978 con riguardo ai c.d.
"slittamenti di copertura", escludendone l'applicabilita' in
relazione all'utilizzo degli accantonamenti dei fondi speciali di
parte corrente, a meno che non si tratti di spese strutturalmente
retroattive quali, ad esempio, quelle in attuazione di accordi
internazionali aventi decorrenza prestabilita.
L'esclusione si fonda sul fatto che le spese correnti entrano
stabilmente nei flussi di bilancio non rilevando, percio',
l'intreccio meramente contabile tra l'esercizio di presentazione, e
quindi di impostazione delle coperture dei relativi provvedimenti, e
quello successivo in cui sono approvati.
Le lettere b) e c) dello stesso primo comma disciplinano, poi,
rispettivamente, le due distinte fattispecie dell'utilizzo degli
stanziamenti iscritti in capitoli sulla base di disposizioni di legge
che ne predeterminano la quantificazione, e dell'utilizzo di
disponibilita' formatesi su capitoli concernenti spese
discrezionali.
Nel primo caso si impone di modificare la norma della legge
sostanziale riducendo la corrispondente autorizzazione di spesa.
La seconda parte della lettera b) disciplina l'ipotesi in cui tali
autorizzazioni siano affluite a fondi di tesoreria, come viene
sovente disposto per semplificare la gestione pluriennale dei fondi
assegnati a programmi di spesa permanenti o di medio-lungo periodo.
In questo caso le somme giacenti presso i fondi di tesoreria devono
essere riacquisite alla gestione di bilancio, mediante contestuale
iscrizione all'entrata, per poterle utlizzare a fini di copertura.
Nel secondo caso (lettera c), che presuppone anzitutto il divieto
della riduzione di capitoli concernenti spese obbligatorie,
all'utilizzo delle disponibilita' formatesi su quelli di natura non
obbligatoria viene connesso il divieto di incrementarli nel corso
dello stesso esercizio, per evitare che la copertura reperita sia
meramente contabile.
Nella stessa logica, qualora il nuovo onere coperto abbia carattere
pluriennale, a garanzia della effettivita' della copertura viene
prevista la clausola, anch'essa peraltro gia' applicata nella prassi,
che vieta l'incremento del capitolo nei due esercizi successivi al
primo in misura superiore al tasso di inflazione programmato, dedotte
le somme utilizzate a fini di copertura.
Per l'utilizzo di questa forma di copertura e' stato peraltro
disposto che ad essa si puo' fare ricorso solo dopo che il Governo,
con la presentazione del disegno di legge di assestamento del
bilancio, abbia accertato che le disponibilita' formatesi sui
capitoli di natura non obbligatoria non debbano essere utilizzate per
far fronte alle esigenze di altri capitoli che nel primo semestre di
gestione si siano rivelati sottostimati. Ovviamente, questa regola
non appare applicabile in riferimento ad ipotesi di copertura
nell'ambito di dotazioni iscritte nei bilanci delle Aziende autonome
dello Stato, per le peculiari modalita' di assestamento di questi
bilanci, che debbono sempre offrire possibilita' di compensazione,
nel loro ambito, ad ogni eventuale variazione.
La lettera c) fa altresi' divieto di coprire nuove o maggiori spese
a valere sulle economie (quote non impegnate degli stanziamenti)
risultanti sui capitoli di spesa del bilancio dello Stato per
interessi e per stipendi.
Il divieto dell'utilizzo delle economie sugli interessi, gia'
peraltro previsto nelle leggi finanziarie per il 1986 e il 1987, si
basa sulla inopportunita' di utilizzare per nuove spese la eventuale
riduzione dell'onere per interessi sul debito pubblico.
Circa tale riduzione, e' da evidenziare che si tratta di uno degli
obiettivi essenziali ai fini del risanamento della finanza pubblica,
poiche' la spesa per interessi alimenta la crescita del rapporto
debito pubblico/PIL, dato il livello reale che hanno raggiunto i
tassi in questi anni.
Il divieto dell'utilizzo delle economie sui capitoli per stipendi
si basa invece sulla natura di spese obbligatorie che e' propria di
tali capitoli e sulla opportunita' di evitarne la sovrastima in sede
di impostazione dei bilanci.
L'ultimo periodo della lettera c) del comma disciplina l'ipotesi di
copertura correlata all'esercizio della facolta' di cui agli articoli
9 (spese impreviste) e 12, comma 1, (assegnazioni di bilancio), della
legge n. 468 del 1978.
Con la disposizione all'esame viene disposto che non si possono
integrare i capitoli di bilancio in base agli articoli 9 e 12, comma
1, della "468" se le relative disponibilita' sono state utilizzate,
in tutto o in parte, per la copertura di nuove o maggiori spese
disposte con legge.
Questa disposizione, introdotta per la prima volta nella legge
finanziaria 1983 e ripetuta in tutte le successive leggi finanziarie
limitandone pero' ogni volta l'applicazione al solo anno di
riferimento, diviene ora permanente.
Con la lettera d), infine, del comma si indica, quale ulteriore
forma di copertura, il ricorso a nuove o maggiori entrate disposte
con provvedimenti legislativi.
6. Per il 1988 si richiama la limitazione disposta al comma 5
dell'art. 1 della medesima legge finanziaria, secondo cui la parte
del gettito derivante dall'approvazione di provvedimenti di entrata
previsti nel c.d. fondo speciale negativo, che ecceda la
quantificazione di cui ai rispettivi accantonamenti, e' riservata
alla riduzione dei deficit di bilancio e non puo' percio' essere
destinata al finanziamento di nuove o maggiori spese.
Il Presidente: DE MITA