Pervengono a questo Ministero quesiti in ordine alla corretta
applicazione dell'art. 35, comma 12, della legge 28 febbraio 1985, n.
47, secondo il quale, "... decorso il termine perentorio di
ventiquattro mesi dalla presentazione della domanda" di concessione o
autorizzazione in sanatoria, "quest'ultima si intende accolta...",
anche in relazione al disposto dell'art. 4, comma 6, del
decreto-legge 12 gennaio 1988, n. 2, convertito nella legge 13 marzo
1988, n. 68, il quale stabilisce che "trascorsi trentasei mesi si
prescrive l'eventuale diritto al conguaglio o al rimborso spettanti".
Al riguardo, questo Ministero fa presente quanto segue:
1. Decorrenza del termine.
Le disposizioni ora menzionate sono, con tutta evidenza, intese ad
evitare che eventuali ritardi dell'amministrazione nell'adottare le
proprie determinazioni in ordine alle domande di concessione o
autorizzazione in sanatoria, lascino per troppo tempo senza riscontro
le istanze degli interessati.
L'intendimento del legislatore di dare certezza alle situazioni
giuridiche risulta palese in relazione anche al carattere del termine
biennale per la formazione del silenzio-assenso, che la stessa norma
qualifica "perentorio". Tale perentorieta' del termine comporta
l'obbligo per l'amministrazione di completare l'istruttoria entro il
biennio assegnato. Non valgono, quindi, ad interrompere il predetto
termine perentorio eventuali richieste dell'amministrazione a seguito
dell'istruttoria prevista dal comma 9 dell'art. 35.
Il termine decorre dalla presentazione della domanda, salvo quanto
disposto dal comma 13, dell'art. 35, il quale stabilisce, in
relazione alle opere realizzate in zone vincolate, che il rilascio
della concessione o autorizzazione in sanatoria sia subordinato, ai
sensi dell'art. 32, al parere favorevole dell'amministrazione
preposta alla tutela del vincolo, nel quale caso il termine per il
silenzio-assenso comincia a decorrere dalla emissione del parere.
2. Presupposti della formazione.
La presentazione della domanda, assieme al decorso del tempo, non
e' sufficiente a determinare la formazione del silenzio-assenso, il
quale si verifica soltanto nel concorso dei presupposti richiesti
dalla legge.
In particolare, a tal fine occorre fare riferimento a presupposti o
requisiti di carattere generale, che possono indicarsi nel modo
seguente:
a) provenienza della domanda da un soggetto legittimato, ai sensi
dell'art. 31, della legge n. 47/85, ad agire per conseguire la
sanatoria; al riguardo la circolare di questo Ministero n. 3357/25,
del 30 luglio 1985 (punto 3.1) fornisce i necessari chiarimenti;
b) idoneita' della domanda ad invididuare le opere oggetto di
richiesta di sanatoria; a tal fine sono sufficienti i modelli
predisposti da questo Ministero, unitamente alla documentazione
prescritta.
Quanto alla documentazione prescritta, a precisazione di cio' che
la legge stabilisce all'art. 35, comma 3, va considerato che e'
indispensabile che i documenti prodotti siano sufficienti ad
identificare compiutamente l'opera della quale si e' chiesta la
sanatoria. Identificazione che puo' anche avvenire attraverso
grafici, i quali peraltro non sono indispensabili se la
documentazione nel suo complesso e' tale da consentire
l'identificazione dell'opera.
La domanda deve essere stata presentata entro il termine stabilito
alla autorita' competente, cioe' al sindaco del comune nel quale
l'abuso e' stato commesso.
3. Situazioni ostative.
Per la formazione del silenzio-assenso non devono ricorrere
situazioni ostative al rilascio della concessione o
dell'autorizzazione in sanatoria e cioe':
il contrasto con i vincoli indicati nell'art. 33, che rendono
l'opera non suscettibile di sanatoria;
l'esistenza di vincoli che condizionano il rilascio della
concessione in sanatoria al parere favorevole dell'autorita'
copetente o al verificarsi delle condizioni di cui all'art. 32.
L'inesistenza dei detti requisiti, non rilevata entro il termine
biennale stabilito, puo' essere opposta all'interessato in qualsiasi
momento, in quanto tale inesistenza ha impedito il formarsi del
provvedimento tacito e l'opera e', pertanto, da ritenersi non sanata.
4. Immobili vincolati.
La formazione del silenzio-assenso, nelle ipotesi di opere
realizzate su aree vincolate, e' condizionata alla tempestivita' con
la qualle l'amministrazione competente fornisce la sua risposta alla
richiesta di parere e, alternativamente, in caso di parere non
rilasciato nel termine di centottanta giorni, alla iniziativa
dell'interessato che, ai sensi dell'art. 12 del decreto-legge n.
2/88, convertito nella legge n. 68/88, puo' impugnare il
silenzio-rifiuto dell'amministrazione. In tali ipotesi dopo la
pronunzia favorevole e dopo che l'amministrazione abbia provveduto ad
emettere il parere, comincera' a decorrere il termine per la
formazione del silenzio-assenso ancora sulla domanda di concessione
in sanatoria.
E' da ritenere che il silenzio-assenso possa formarsi anche quando,
a seguito di parere negativo, l'interessato abbia proposto ricorso al
giudice amministrativo ed abbia ottenuto al riguardo una decisione
favoreole con effetti esecutivi. In tal caso il termine decorre dal
nuovo parere favorevole emesso dall'Amministrazione.
5. Documentazione richiesta.
Altro presupposto o requisito per la formazione del
silenzio-assenso e' l'avvenuta presentazione della documentazione: si
tratta, ovviamente, di quella prescritta dalla legge, e non di altra
che il comune intendesse ottenere a fini particolari. La legge n.
47/85, infatti, all'art. 35, comma 3, stabilisce che "alla domanda
devono essere allegati" alcuni documenti, precisamente elencati; dal
che l'intuitiva implicazione che, se essi debbono accompagnare la
domanda, non possono mancare quale presupposto ed a corredo del
provvedimento che si forma con il silenzio-assenso. Pertanto, ferma
restando la facolta' del comune di chiedere "l'ulteriore
documentazione", di cui al comma 9 dell'art. 35, soltanto la
documentazione prescritta dalla legge deve ritenersi necessaria ai
fini della formazione del silenzio-assenso; onde altri atti
istruttori non possono considerarsi idonei ad interrompere il termine
biennale.
Riguardo alla documentazione questo Ministero si e' gia' espresso
con la circolare 29 ottobre 1985, n. 4498/25, facendo presente che
l'incompletezza della documentazione non costituisce motivo di
invalidita' della domanda, ma che "fino a quando tutti i documenti
necessari non siano stati presentati... non si formera' il
silenzio-assenso...", rectius non iniziera' a decorrere il termine
per la sua formazione.
Tale concetto e' ribadito anche ai fini della documentazione
necessaria per l'accatastamento, in ordine alla quale la legge n.
68/88 all'art. 4, comma 6, prescrive che il silenzio-assenso si
verifica soltanto "ove l'interessato provveda... alla presentazione
all'ufficio tecnico erariale" della documentazione occorrente.
Il caso di domanda dolosamente infedele, per la rilevanza delle
omissioni o delle inesattezze riscontrate, e' equiparato dalla legge
alla mancata presentazione della domanda e pertanto si applicano
anche in tal caso le sanzioni di cui all'art. 40.
6. Pagamento dell'oblazione.
Altro presupposto per la formazione del silenio-assenso e' il
pagamento "di tutte le somme eventualmente dovute a conguaglio",
richieste dal comune nel termine di ventiquattro mesi. Invero il
verificarsi dell'effetto previsto dal comma 12 dell'art. 35, e'
subordinato al pagamento della somma autoliquidata con la domanda di
concessione in sanatoria, nonche' di quella maggiore determinata a
conguaglio dal comune in sede di controllo della domanda medesima.
In piu' occasioni questo Ministero ha ritenuto che i termini per il
versamento delle rate dell'oblazione - compresa la prima - non siano
perentori; e che, pertanto, il ritardo nel versamento comporta
unicamente la maggiorazione della rata nella misura del 10% in
ragione d'anno; invece deve ritenersi perentorio il termine assegnato
eventualmente dal comune per il pagamento della quota residuale
dell'oblazione nell'ipotesi prevista dall'art. 40, comma 1.
L'oblazione e l'eventuale conguaglio, versati entro il termine
legale, concorrono quindi alla formazione del silenzio-assenso,
costituendone presupposto. In caso di rateizzazione oltre il biennio,
il silenzio-assenso, si produce egualmente allo scadere dei
ventiquattro mesi purche' siano state versate le rate corrispondenti
al detto periodo. I comuni dovranno richiedere ai fini del recupero
delle rate successive idonee garanzie fidejussorie.
7. Contributi di concessione.
Questo Ministero, nella circolare citata n. 3357/25, aveva espresso
l'avviso che, tra le somme a conguaglio di cui al comma 12 dell'art.
35, ai fini della formazione del silenzio-assenso, dovessero essere
comprese, oltre quelle dell'oblazione, anche quelle relative al
contributo di concessione; ed era stato precisato che il presentatore
della domanda di concessione in sanatoria "provvede a calcolarlo in
via provvisoria... salvo conguaglio".
Meglio ponderata la questione, si e' ora dell'avviso - anche in
relazione all'art. 4, comma 6, del decreto-legge n. 2/88 convertito
nella legge n. 68/88 che ha modificato e integrato il comma 12
delll'art. 35 della legge n. 47/85 - che il versamento del contributo
di concessione non concorre a formare il silenzio-assenso, stante che
il contributo di cui trattasi non costituisce presupposto per il
rilascio della stessa.
Invero, detto contributo, secondo l'art. 11 della legge 28 gennaio
1977, n. 10, e' corrisposto al comune, per la quota relativa agli
onere di urbanizzazione, "all'atto del rilascio della concessione";
ma - a norma dell'art. 47, della legge 5 agosto 1978, n. 457, e'
rateizzato in non piu' di quattro rate semestrali; e la quota
relativa al costo di costruzione - ai sensi del citato art. 11 della
legge n. 10/1977 - "e' corrisposta in corso d'opera... e, comunque,
non oltre sessanta giorni dalla ultimazione delle opere".
Per modo che deve ritenersi che il contributo concessorio
intervenga dopo che il provvedimento - concessione si sia formato; ne
consegue, quindi, che esso non possa essere considerato un
presupposto per la formazione del silenzio-assenso.
Rimane tuttavia l'obbligo del pagamento del contributo concessorio
che ovviamente non viene meno con la formazione del silenzio-assenso;
ed a questo proposito va tenuta presente la disposizione dell'art. 3
della legge n. 47/1985, nel quale sono previste le sanzioni per il
mancato versamento, nei termini di legge, del contributo di
concessione.
8. Riscossione coattiva.
In ordine al quesito circa i mezzi che l'amministrazione ha per
ottenere la corresponsione delle somme dovute (rate dell'oblazione e
contributo di concessione) quando si sia formato il silenzio-assenso
o il comune abbia provveduto al rilascio della concessione in
sanatoria determinando il contributo stesso, non sembra dubbio,
riguardo al contributo di concessione, che debbano ritenersi
applicabili gli articoli 3 e 16, della legge n. 47/85, per la
determinazione e la riscossione coattiva delle somme dovute.
Quanto, invece, al recupero delle quote di oblazione non
corrisposte, l'art. 16 citato riferendosi a contributi, sanzioni e
spese, non sembrerebbe applicabile. Ma poiche' esso e' collocato nel
capo I della legge e senza riferimento ai capi 3 e 4 relativi alla
concessione in sanatoria, deve ritenersi che abbia portata generale;
onde la sua applicabilita', anche alla fattispecie considerata, con
la conseguente implicazione (gia' in precedenza rilevata) della
equiparazione del mancato versamento, anche parziale dell'oblazione,
alla mancata presentazione della domanda di concessione in sanatoria
e con l'applicazione delle sanzioni di cui al capo I della legge n.
47/85.
9. Prescrizione.
Infine, va rilevato, riguardo al comma 6, ultima parte, dell'art. 4
del decreto-legge n. 2/88 convertito nella legge n. 68/88, secondo il
quale "trascorsi trentasei mesi si prescrive l'eventuale diritto al
conguaglio o al rimborso spettante" che tale termine decorre dal
momento della presentazione della domanda e non da quello della
formazione del silenzio-assenso ed e' soggetto esclusivamente alle
eventuali interruzioni che influiscono sul perfezionamento del
procedimento amministrativo, sia che questo venga concluso con il
rilascio della concessione, che con la formazione del
silenzio-assenso.
Il decorso del menzionato termine comporta l'impossibilita', per
l'Amministrazione, di pretendere somme a conguaglio e, per il
presentatore dell'istanza, di pretendere eventuali rimborsi; ma non
incide sul diritto dell'Amministrazione a riscuotere le somme
accertate nel detto termine.
Il Ministro: FERRI