L'AUTORITA' PER LE GARANZIE
NELLE COMUNICAZIONI
Nella riunione del Consiglio del 19 dicembre 2007;
Vista la legge 31 luglio 1997, n. 249, recante «Istituzione
dell'Autorita' per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui
sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo»;
Visto il decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259, recante
«Codice delle comunicazioni elettroniche» pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica italiana n. 215 del 15 settembre 2003;
Vista la Raccomandazione della Commissione europea n. 2003/311/CE
sui mercati rilevanti dei prodotti e dei servizi nell'ambito del
nuovo quadro regolamentare delle comunicazioni elettroniche,
relativamente all'applicazione di misure ex ante secondo quanto
disposto dalla direttiva 2002/21/CE dell'11 febbraio 2003, pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale delle Comunita' europee L 114 dell'8 maggio
2003;
Vista la Raccomandazione 98/322/CE della Commissione europea
dell'8 aprile 1998, sull'interconnessione in un mercato liberalizzato
delle telecomunicazioni (Parte II - Separazione contabile e
contabilita' dei costi);
Visto il decreto del Presidente della Repubblica n. 403 del
20 ottobre 1998 recante «Regolamento di attuazione degli articoli 1,
2 e 3 della legge 15 maggio 1997, n. 127, in materia di
semplificazione delle certificazioni amministrative», pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 275 del
24 novembre 1998;
Vista la delibera n. 217/01/CONS recante «Regolamento concernente
l'accesso ai documenti» pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica italiana n. 141 del 20 giugno 2001;
Vista la delibera n. 335/03/CONS del 24 settembre 2003, recante
«Modifiche e integrazioni al regolamento concernente l'accesso ai
documenti approvato con delibera n. 217/01/CONS», pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 240 del 15 ottobre
2003;
Vista la Raccomandazione della Commissione europea del 19 settembre
2005 (2005/698/CE) sulla separazione contabile e la contabilita' dei
costi nel quadro normativo delle comunicazioni elettroniche;
Vista la delibera n. 3/06/CONS recante «Mercato della terminazione
di chiamate vocali su singole reti mobili (mercato n. 16 fra quelli
identificati dalla Raccomandazione della Commissione europea n.
2003/311/CE): Identificazione ed analisi del mercato, valutazione di
sussistenza di imprese con significativo potere di mercato ed
individuazione degli obblighi regolamentari», pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 32 dell'8 febbraio
2006;
Vista la delibera n. 4/06/CONS recante «Mercato dell'accesso
disaggregato all'ingrosso (ivi compreso l'accesso condiviso) alle
reti e sottoreti metalliche, ai fini della fornitura di servizi a
banda larga e vocali (mercato n. 11 fra quelli identificati dalla
raccomandazione della commissione europea n. 2003/311/CE):
identificazione ed analisi del mercato, valutazione di sussistenza di
imprese con significativo potere di mercato ed individuazione degli
obblighi regolamentari», pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica italiana n. 33 del 9 febbraio 2006;
Vista la delibera n. 417/06/CONS del 28 giugno 2006, recante
«Mercati della raccolta, terminazione e transito delle chiamate nella
rete telefonica pubblica fissa, valutazione di sussistenza del
significativo potere di mercato per le imprese ivi operanti e
obblighi regolamentari cui vanno soggette le imprese che dispongono
di un tale potere (mercati n. 8, 9 e 10 fra quelli identificati dalla
raccomandazione sui mercati rilevanti dei prodotti e dei servizi
della commissione europea)» pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica italiana n. 208 del 7 settembre 2006;
Visto, in particolare, l'art. 40 della delibera 417/06/CONS in cui
l'Autorita' fissa i valori delle tariffe di terminazione (glide path)
e prevede, seppur secondo due procedimenti autonomi, un collegamento
tra la definizione dei valori di terminazione in deroga a quelli
previsti e la definizione del modello di costi per il calcolo della
terminazione degli operatori alternativi;
Viste le sentenze del TAR Lazio dell'11 ottobre 2007 n. 10230/2007
e n. 9993/2007 e del Consiglio di Stato del 10 luglio 2007 n.
4888/2007, relative alla asimmetria nella regolamentazione dei prezzi
di terminazione;
Viste le istanze presentate ai sensi dell'art. 40 comma 4 della
delibera n. 417/06/CONS, dagli operatori Fastweb, BT Italia, Tele 2 e
Tiscali rispettivamente nelle date 4 agosto 2006, 7 agosto 2006,
7 dicembre 2006 e 31 gennaio 2007 e concernenti l'applicazione di un
prezzo di terminazione superiore al valore massimo stabilito
dall'art. 40 comma 3 della delibera n. 417/06/CONS;
Visto l'avvio dei procedimenti di «Valutazione ai sensi dell'art.
40 della delibera n. 417/06/CONS, della richiesta di autorizzazione
delle condizioni di offerta proposte dall'operatore Fastweb per il
servizio di terminazione delle chiamate vocali in postazione fissa» e
«Valutazione ai sensi dell'art. 40 della delibera n. 417/06/CONS,
della richiesta di autorizzazione delle condizioni di offerta
proposte dall'operatore BT Italia per il servizio di terminazione
delle chiamate vocali in postazione fissa», pubblicati nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica italiana n. 256 del 3 novembre 2006;
Visto l'avvio dei procedimenti di «Valutazione ai sensi della
delibera n. 417/06/CONS art. 40, comma 4, delle condizioni economiche
del servizio di terminazione delle chiamate vocali in postazione
fissa richieste dall'operatore Tele2 Italia S.p.A.» e «Valutazione ai
sensi dell'art. 40 della delibera n. 417/06/CONS, della richiesta di
autorizzazione delle condizioni di offerta proposte dall'operatore
Tiscali Italia per il servizio di terminazione delle chiamate vocali
in postazione fissa», pubblicati nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica italiana n. 51 del 2 marzo 2007;
Visto l'avvio del procedimento di «Valutazione ai sensi della
delibera n. 417/06/CONS art. 40, comma 4, delle condizioni economiche
del servizio di terminazione delle chiamate vocali in postazione
fissa richieste dall'operatore Multilink S.p.A.», pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 118 del 23 maggio
2007;
Vista la relazione della Direzione Reti e Servizi di Comunicazione
Elettronica del 9 novembre 2007 recante le «Risultanze dei
procedimenti di valutazione ai sensi della delibera n. 417/06/CONS
art. 40, comma 4, delle condizioni economiche del servizio di
terminazione delle chiamate vocali in postazione fissa richieste
dagli operatori BT Italia S.p.A., Fastweb S.p.A., Tele2 Italia
S.p.A., Tiscali S.p.A.» inviata, in pari data agli operatori BT
Italia, Colt Telecom, Eutelia, Fastweb, Equant Italy, H3G, Metropol
Access Italia, Multilink, Tele 2, Telecom Italia, Tiscali, Vodafone,
Welcome Italia e Wind (prot. 67366);
Sentiti, in audizione congiunta innanzi al Consiglio, in data
21 novembre 2007, gli operatori BT Italia, Eutelia, Fastweb, H3G,
Multilink, Tele 2 Italia, Telecom Italia, Tiscali, Vodafone, Welcome
Italia e Wind;
Vista la relazione della Direzione Reti e Servizi di Comunicazione
Elettronica dell'11 dicembre 2007 recante le «Risultanze dei
procedimenti di valutazione ai sensi della delibera n. 417/06/CONS
art. 40, comma 4, delle condizioni economiche del servizio di
terminazione delle chiamate vocali in postazione fissa richieste
dagli operatori BT Italia S.p.A., Fastweb S.p.A., Tele2 Italia
S.p.A., Tiscali S.p.A. - Relazione conclusiva» inviata, in pari data
agli operatori BT Italia, Colt Telecom, Eutelia, Fastweb, Equant
Italy, H3G, Metropol, Access Italia, Multilink, Tele 2, Telecom
Italia, Tiscali, Vodafone, Welcome Italia e Wind (prot. 73971);
Sentiti, innanzi al Consiglio in data 18 dicembre 2007, gli
operatori, BT Italia, Eutelia, Fastweb, H3G, Multilink, Tele 2,
Telecom Italia, Tiscali, Welcome Italia e Wind;
Visti gli atti del procedimento;
Considerato quanto segue:
1. Il procedimento istruttorio
Con la delibera n. 417/06/CONS, all'art. 40, l'Autorita' ha
previsto che gli operatori alternativi notificati come aventi
significativo potere di mercato nell'offerta dei servizi di
terminazione sulla propria rete possano praticare prezzi equi e
ragionevoli non superiori ai limiti imposti al comma 3 del predetto
articolo. L'Autorita', con la medesima delibera, ha previsto altresi'
che gli operatori possano richiedere prezzi maggiori a quelli
definiti al succitato comma 3 qualora giustificati dai costi. A
giustificazione dei propri costi gli operatori devono allegare alla
richiesta un'opportuna documentazione contabile ed un sistema di
contabilita' dei costi conformi a quanto indicato al successivo
comma 5 del predetto articolo. In particolare si riportano i seguenti
commi dell'art. 40, rilevanti ai fini del procedimento:
1. Ai sensi dell'art. 50 del Codice, gli operatori alternativi
notificati sono soggetti ad obblighi di controllo dei prezzi per i
servizi di terminazione.
2. Il prezzo del servizio di terminazione e' fissato dagli
operatori alternativi notificati sulla base di criteri di equita' e
ragionevolezza.
3. Il prezzo del servizio di terminazione delle chiamate vocali
sulla rete degli operatori alternativi notificati, fino al 30 giugno
2007, non puo' essere maggiore di 1,54Eurocent/min. Per i successivi
12 mesi, il prezzo massimo di terminazione e' pari a
1,32Eurocent/min. Nei successivi quattro anni, il prezzo del servizio
di terminazione proseguira' il proprio decalage, assumendo i seguenti
valori: 1,11; 0,88; 0,69; 0,55 (centesimi di euro al minuto). Questi
valori saranno riesaminati dall'Autorita' all'esito dell'applicazione
del modello contabile per il calcolo dei costi di terminazione per
gli operatori alternativi notificati, di cui al successivo comma 11.
4. Gli operatori alternativi notificati possono richiedere
all'Autorita' di autorizzare, in deroga al comma 3, un prezzo di
terminazione superiore al livello massimo, qualora il prezzo di
terminazione richiesto risulti giustificato dai propri costi.
5. In tal caso, gli operatori notificati presentano all'Autorita'
un'istanza di autorizzazione corredata di tutta la documentazione
ritenuta necessaria ad evidenziare le motivazioni tecniche ed
economiche a giustificazione della richiesta nonche' di un sistema di
contabilita' dei costi, conforme al quadro regolamentare vigente in
materia di contabilita' regolatoria, con una descrizione, che
illustri almeno le categorie principali di costi e le regole di
ripartizione degli stessi, definite in linea con la prassi
internazionale.
6. Il procedimento istruttorio di valutazione della richiesta di
autorizzazione in deroga ai fini della decisione di cui al comma 6,
e' svolto secondo il modello procedurale previsto dal regolamento
approvato con la delibera n. 148/01/CONS in quanto applicabile e
comunque nel rispetto dei principi di cui alla legge n. 241/1990.
7. Nel corso del procedimento l'Autorita' svolge un'analisi del
sistema di contabilita' dei costi predisposto dall'operatore
alternativo richiedendo eventualmente la documentazione integrativa
di dettaglio ritenuta necessaria.
8. In ordine a qualsiasi elemento rilevante ai fini del
procedimento l'Autorita' ha il potere di disporre perizie e analisi
statistiche ed economiche; essa puo' altresi' richiedere la verifica
di conformita' del sistema di contabilita' dei costi di cui al
comma 5 affidandosi ad un organismo indipendente.
Si osserva che procedimenti istruttori di cui alla presente
delibera hanno natura regolatoria, valendo essi a dare attuazione,
nello stesso tempo integrandolo, al meccanismo di controllo di prezzo
delineato dall'art. 40 della delibera n. 417/06/CONS. Il rinvio, al
comma 6 del predetto articolo, alla procedura di cui alla delibera n.
148/01/CONS, il cui dispositivo e' richiamato «in quanto applicabile»
ha il solo significato di accrescere la dialettica del
contraddittorio procedimentale ma non altera la natura regolatoria
dei procedimenti di cui alla presente delibera.
Gli operatori Fastweb, BT Italia, Tele 2 e Tiscali hanno avanzato,
ai sensi dell'art. 40 comma 4 della delibera n. 417/06/CONS,
rispettivamente nelle date 4 agosto 2006, 7 agosto 2006, 7 dicembre
2006 e 31 gennaio 2007 istanze concernenti l'applicazione di un
prezzo di terminazione superiore al valore massimo stabilito
dall'art. 40 comma 3 della delibera n. 417/06/CONS. Al fine di dare
applicazione a quanto previsto ai commi 6 e 7 dell'art. 40 della
delibera n. 417/06/CONS, la Direzione Reti e Servizi dell'Autorita'
ha provveduto ad avviare i relativi procedimenti di valutazione delle
istanze, rispettivamente con le comunicazioni pubblicate nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 256 del 3 novembre
2006 (per gli operatori Fastweb e BT Italia) e con le comunicazioni
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 51
del 2 marzo 2007 (per gli operatori Tele 2 e Tiscali). Si segnala
che, in data 30 marzo 2007, anche l'operatore Multilink ha presentato
una propria contabilita' a supporto dell'istanza di applicazione di
prezzi in deroga al valore massimo stabilito dall'art. 40, comma 3
della delibera n. 417/06/CONS, la cui valutazione e' ancora in corso
e sara' oggetto di diverso e successivo provvedimento. La valutazione
delle istanze degli operatori Fastweb, BT Italia, Tiscali e Tele 2 e'
avvenuta in due fasi distinte. Nel corso della prima fase (denominata
nel seguito fase di vigilanza) gli Uffici hanno provveduto ad
analizzare la contabilita' prodotte da ciascun operatore,
richiedendo, anche in contraddittorio con i singoli operatori, le
integrazioni ed i dettagli necessari alla verifica della rispondenza
delle documentazioni contabili fornite al quadro regolamentare
vigente in materia di contabilita' regolatoria. Sulla base di tale
attivita', la Direzione Reti ha concluso la fase c.d. di vigilanza in
data 9 novembre 2007, trasmettendo agli operatori che avevano
richiesto di partecipare ai predetti procedimenti, nonche' agli
operatori notificati quali aventi significativo potere di mercato nel
mercato della terminazione sulla propria rete con le delibere
417/06/CONS e 3/06/CONS una relazione sulle attivita' svolte e le
risultanze delle analisi della documentazione contabile predisposta
dagli operatori che hanno avanzato istanza.
Successivamente si e' avviata una seconda fase procedimentale
(denominata nel seguito fase di contraddittorio), delineata secondo
quanto previsto all'art. 40, comma 6 della delibera n. 417/06/CONS,
nel corso della quale le risultanze delle valutazioni della Direzione
sono state poste a contraddittorio con gli operatori sopra indicati,
anche attraverso audizioni innanzi al Consiglio dell'Autorita'.
Sulla scorta delle risultanze della fase di contradditorio, la
Direzione ha predisposto le proprie valutazioni e proposte conclusive
che sono state esaminate nella seduta di Consiglio del 19 dicembre
2007.
1.1 Fase di vigilanza del procedimento.
L'attivita' nella fase di vigilanza si e' svolta separatamente per
ciascuno degli operatori che hanno avanzo richiesta di deroga.
L'analisi della documentazione contabile e' avvenuta anche attraverso
lo svolgimento di numerose audizioni e richieste di informazioni
integrative. In questa fase, a seguito della formalizzazione
dell'avvio dei procedimenti di valutazione, hanno espresso interesse
al procedimento, attraverso istanze partecipazione o di accesso agli
atti gli operatori H3G, Welcome Italia, Tiscali, Vodafone, Telecom
Italia e Wind. Le richieste di accesso agli atti, nonche' di
partecipazione ai singoli procedimenti sono state, nel corso di tale
fase, differite alla conclusione delle analisi preliminari degli
Uffici, cio' sia al fine di garantire la riservatezza delle
informazioni contabili di dettaglio richieste ai singoli operatori,
sia per rendere piu' efficace l'attivita' amministrativa che
prevedeva, infatti, una disamina delle documentazioni contabili
presentate da ciascun operatore, anche in contraddittorio. Si e'
inoltre ritenuto opportuno, in tale fase procedimentale, far
prevalere il diritto dei singoli operatori instanti alla riservatezza
delle informazioni contabili prodotte, differendo alla successiva
fase di contraddittorio il confronto con gli operatori legittimamente
interessati ai procedimenti.
Come gia' anticipato, la fase procedimentale di vigilanza si e'
conclusa il 9 novembre 2007 con l'invio da parte degli Uffici a
ciascuno degli operatori BT Italia, Colt Telecom, Eutelia, Fastweb,
Equant Italy, H3G, Metropol Access Italia, Multilink, Tele 2, Telecom
Italia, Tiscali, Vodafone, Welcome Italia e Wind, di una relazione
recante le risultanze, di rispettivo interesse, delle analisi svolte
dalla Direzione. Sono stati individuati come soggetti interessati al
procedimento quelli che avevano espressamente richiesto di
partecipare, a seguito della pubblicazione delle relative
comunicazioni di avvio nonche' gli operatori notificati quali aventi
significativo potere di mercato nel mercato della terminazione sulla
propria rete con le delibere 417/06/CONS e 3/06/CONS.
Le risultanze delle valutazioni della Direzione, inviate in data
9 novembre 2007 e riportate complessivamente in allegato A alla
presente delibera, consistono in una relazione generale, che illustra
i criteri e le metodologie adottate per la valutazione delle
documentazioni contabili (allegato A.1) e in disamina specifica delle
documentazioni contabili degli operatori Fastweb, BT Italia, Tiscali
e Tele2, riportate rispettivamente negli allegati A.2, A.3, A.4 ed
A.5. Sono state infine riportate le valutazioni metodologiche e le
analisi contabili svolte ai fini della determinazione del tasso di
remunerazione del capitale (secondo la metodologia WACC, Weighted
Average Cost of Capital, in allegato A.6).
1.2 Fase di contraddittorio del procedimento.
Al fine di consentire ai soggetti interessati la partecipazione ai
procedimenti ed il contraddittorio, secondo il modello procedurale
previsto al comma 6 dell'art. 40 della delibera n. 417/06/CONS 1),
1) «Il procedimento istruttorio di valutazione della
richiesta di autorizzazione in deroga ai fini della
decisione di cui al comma 6, e' svolto secondo il modello
procedurale previsto dal regolamento approvato con la
delibera n. 148/01/CONS in quanto applicabile e comunque
nel rispetto dei principi di cui alla legge 241/90».
i soggetti interessati sopra elencati sono stati convocati, in data
21 novembre 2007, in audizione congiunta innanzi al Consiglio
dell'Autorita'. Hanno partecipato all'audizione e prodotto contributi
gli operatori BT Italia, Eutelia, Fastweb, H3G, Multilink, Tele 2
Italia, Telecom Italia, Tiscali, Vodafone, Welcome Italia e Wind.
Sulla base della documentazione prodotta nel corso ed a seguito di
tale audizione, gli Uffici hanno predisposto ed inviato agli
operatori interessati, in data 11 dicembre 2007, una relazione
conclusiva (riportata in allegato B.1 alla presente delibera) sui
procedimenti di analisi delle istanze, recante i propri orientamenti
circa la metodologia da impiegare nella valutazione dei dati di
contabilita' presentati a giustificazione delle proprie istanze dagli
operatori Fastweb, BT Italia, Tiscali e Tele 2, inclusa la
valutazione del tasso di remunerazione del costo del capitale
(allegato B.2), ed una propria valutazione, sulla base di tali
metodologie e delle analisi degli specifici documenti contabili, che
conduceva ad una accettazione dell'istanza di deroga per gli
operatori Fastweb, BT Italia e Tiscali, ed al diniego per Tele 2,
indicando altresi' per i primi tre operatori un orientamento circa la
misura delle deroga. Contestualmente, gli operatori interessati sono
stati invitati ad inviare proprie memorie ed osservazioni in ordine
alla relazione conclusiva degli Uffici ed a presentare la propria
posizione il giorno 18 dicembre 2007 nel corso di audizioni
individuali innanzi al Consiglio. Sono convenuti alle audizioni del
18 dicembre 2007 gli operatori, BT Italia, Eutelia, Fastweb, H3G,
Multilink, Tele 2, Telecom Italia, Tiscali, Welcome Italia e Wind.
Nel corso della fase di contradditorio si e' inoltre provveduto a
dare seguito, nei giorni 13 e 14 dicembre 2006, alle richieste di
accesso agli atti relativi ai procedimenti di analisi delle istanze,
nonche' agli atti successivamente prodotti da tutti gli operatori
interessati nel corso della fase di contraddittorio avviata con
l'invio della relazione del 9 novembre 2007. L'accesso, che si e'
svolto ai sensi del regolamento di cui alla delibera n. 335/03/CONS,
e' stato effettuato dall'operatore Fastweb nei giorni 13 e
14 dicembre e dagli operatori Telecom Italia e Wind in data
13 dicembre 2007.
2. Le conclusioni della Direzione in esito ai procedimenti di
valutazione delle richieste di deroga
Il presente paragrafo riassume le conclusioni della Direzione in
esito ai procedimenti istruttori di valutazione delle richieste di
deroga, conclusioni che sono state gia' rappresentate ai soggetti
partecipanti al procedimento nelle relazioni del 9 novembre 2007
(riportate in Allegato A alla presente delibera) e dell'11 dicembre
2007 (riportate nella loro interezza in Allegato B alla presente
delibera). Si fa notare, in particolare, che le conclusioni di cui
alla seconda relazione tengono in conto le osservazioni espresse
dagli operatori nel corso dell'audizione del 21 novembre 2007 nonche'
dei contributi dai soggetti partecipanti al procedimento pervenuti
sino alla data dell'11 dicembre 2007.
Tali conclusioni sono riportate con riferimento ai principali
aspetti metodologici e contabili esaminati nel corso dei
procedimenti. Si rimanda agli allegati A e B della presente delibera
per la completa illustrazione di tutti gli aspetti metodologici e
specifici esaminati dagli Uffici nel corso dei procedimenti di
valutazione delle richieste di deroga.
2.1 Criteri regolamentari.
La Direzione, ad esito degli approfondimenti istruttori, ritiene
che quanto indicato all'art. 40 comma 5 della delibera n. 417/06/CONS
sulla rispondenza del sistema di contabilita' dei costi al «quadro
regolamentare vigente in materia di contabilita' regolatoria», deve
essere inteso nel senso di applicare, laddove possibile, le norme
vigenti in capo all'operatore incumbent di rete fissa anche nella
valutazione le contabilita' degli operatori alternativi.
Seppure con le necessarie differenze, si ritiene infatti che le
metodologie e le convenzioni di contabilita' vigenti per Telecom
Italia, con particolare riferimento ai perimetri del servizio,
riflettono in modo sufficientemente adeguato la struttura produttiva
degli operatori di rete fissa. E' necessario sottolineare a tale
riguardo, che l'introduzione di regole di contabilita' non adeguate a
rappresentare in modo sufficientemente disaggregato le catene
produttive e gli elementi di costo delle reti degli operatori a cui
si applicano, potrebbe, qualora estese a tutti e quindi anche
all'incumbent, minare l'efficienza competitiva del mercato stesso.
D'altra parte l'applicazione di regole ad hoc ai soli operatori nuovi
entranti che hanno avanzato istanza di deroga deve essere valutata
con estrema cautela in quanto potrebbe comportare una discriminazione
a vantaggio solo di questi ultimi, in considerazione del fatto che
tutti gli operatori competono sullo stesso mercato finale dei servizi
su rete fissa.
Tanto premesso, ovunque possibile, gli Uffici hanno proceduto nella
valutazione delle contabilita' prodotte dagli operatori ad adottare
come riferimento quanto previsto dal quadro normativo vigente per la
contabilita' di rete di Telecom Italia.
2.2 Base costi, ammortamenti e capitale impiegato.
Tutti gli operatori hanno adottato, per la propria contabilita', la
metodologia del costo storico piamente allocato (HCA - FAC)
impiegando come base costi voci di costo provenienti dalla
contabilita' che alimenta i bilanci pubblici o dai bilanci pubblici
stessi. Gli operatori hanno altresi' mantenuto le medesime vite utili
ed ammortamenti impiegati nelle proprie contabilita' generali
predisposte a fini civilistici. Tutti gli operatori hanno dichiarato
2)
2) Anche Tele 2, a seguito del rinvio della contabilita'
del 16 novembre 2007.
di aver adottato valori desumibili dai propri stati patrimoniali e
fondi di ammortamento e che pertanto e' possibile garantire il
raccordo tra i dati pubblici di bilancio ed i costi impiegati in
ingresso ai propri modelli di contabilita' (operativi, ammortamenti e
capitale residuo).
La Direzione, pur rilevando che la metodologia vigente per Telecom
Italia e' quella del costo corrente (CCA), ritiene che, per tutti gli
operatori analizzati, l'uso dei costi storici in luogo di quelli
correnti, non comporti significative distorsioni in ragione del fatto
che la maggior parte gli investimenti in servizi di accesso diretto
ed unbundling risultano relativamente recenti. La metodologia HCA-FAC
e' dunque, nel caso degli operatori analizzati, accettabile e
sostanzialmente equivalente all'uso della metodologia CCA richiesta
nel caso di Telecom Italia. la Direzione ritiene altresi'
condivisibile l'impiego, nel calcolo degli ammortamenti e del
capitale impiegato, delle medesime vite utili adottate nelle
contabilita' generali. Tali scelte garantiscono trasparenza nel
raccordo con i dati pubblici di bilancio e la rispondenza
dell'effettivo valore degli asset per il mercato.
Al fine di garantire al mercato il massimo grado di trasparenza
sull'effettiva corrispondenza tra i dati contabili presentati a
giustificazione delle richieste di deroga e quelli presenti nei
bilanci civilistici, la Direzione ritiene opportuno che gli operatori
provvedano a far certificare da una societa' di revisione scelta tra
quante risultano iscritte all'apposito albo tenuto presso la
Commissione nazionale per le societa' e la borsa, ai sensi dell'art.
161 del testo unico di cui al decreto legislativo 24 febbraio 1998,
n. 58, la rispondenza dei dati utilizzati nella richiesta di deroga
alle risultanze contabili del bilancio dell'esercizio di riferimento.
2.3 Perimetro contabile.
Gli operatori, nella redazione delle proprie contabilita', hanno
adottato perimetri contabili alquanto disomogenei tra loro. Tali
differenze, per quanto riguarda i costi di rete, sono solo
parzialmente dovute alle differenti catene impiantistiche adottate da
ciascuno. Ulteriori differenze si sono riscontrate nella tipologia
dei costi non di rete attribuiti al servizio di terminazione e nelle
modalita' stesse di attribuzione.
L'Autorita', assumendo a riferimento i criteri vigenti per Telecom
Italia, ha provveduto ad individuare ed escludere tutte quelle voci
di costo, all'interno delle contabilita' presentate da ciascun
operatore, che non ricadono nel perimetro contabile del servizio di
terminazione di un operatore di rete fissa, coerentemente con quanto
assunto per Telecom Italia, oppure, che non potrebbero comunque
ricadervi in virtu' dei criteri di pertinenza e causalita' dei costi.
In particolare, tra i costi esclusi dal servizio di terminazione vi
sono i costi delle linee di accesso e dei relativi contributi di
attivazione. Tali costi ricadrebbero, nel caso di Telecom Italia,
nell'aggregato di Accesso in quanto variabili con il numero di utenti
e non con il traffico. Per lo stesso motivo si e' inoltre provveduto
a scomputare i costi sopportati internamente per l'attivazione dei
clienti in accesso diretto. Ancora con riferimento ai servizi di
accesso, si e' provveduto ad escludere, nell'ambito delle
informazioni disaggregate valutate nel corso dei procedimenti, i
costi relativi agli accessi xDSL all'ingrosso, ai segmenti terminali
di linee affittate e tutti i costi di accesso dedicati ai singoli
clienti.
Sono stati altresi' esclusi dal perimetro contabile del servizio di
terminazione, sulla base delle motivazioni sopra espresse, i costi
commerciali (marketing, promozioni, ecc.), i costi relativi a
funzioni di gestione dell'utenza finale (customer care, fatturazione
all'utenza, ecc.), i costi afferenti a sistemi di rete non pertinenti
al traffico di terminazione o ripagati in altra forma (flussi di
interconnessione diretta o inversa, portabilita' del numero).
Con riferimento, invece, agli elementi da riconoscere nel perimetro
contabile del servizio di terminazione, e' stato effettuato uno
specifico approfondimento sull'inclusione, nel caso degli operatori
che fanno uso di tecnologie VoIP, dei costi afferenti agli apparati
istallati in sede di utenti, denominati a seconda dell'operatore o
della tipologia di utenza CPE (Customer Premises Equipment), HAG
(Home Access Gateway) o IAD (Integrated Access Device). Su tale
aspetto, si osserva che in via generale, i costi relativi a tali
apparati, considerati nel loro insieme, non sarebbero attribuibili ai
servizi a traffico, per il principio contabile della causalita', in
quanto legati all'attestazione del cliente. Pur tuttavia, ad un piu'
approfondito esame delle funzioni svolte da tali apparati, sulla base
anche di quanto indicato dagli operatori alternativi che li
utilizzano, emerge che gli stessi svolgono anche funzioni che,
nell'architettura di rete presa a riferimento per Telecom Italia
vengono svolte nel nodo di centrale Stadio di Linea (SL). Alla luce
di tale rilevazione, la scelta di escludere in toto gli apparati in
sede di utente dai costi afferibili al servizio di terminazione
comporterebbe una discriminazione a danno degli operatori nuovi
entranti che hanno adottato tecnologie VoIP, in quanto alcune
funzioni che nel caso di Telecom Italia vengono remunerate dal prezzo
del servizio a traffico di terminazione, nel caso di tali operatori
sarebbero poste a carico degli utenti finali.
Si e' ritenuto pertanto necessario, al fine di non discriminare gli
operatori nuovi entranti che hanno investito in reti di nuova
generazione, considerare la quota parte di costo degli apparati di
utente afferibile alle funzioni di segnalazione come appartenente al
perimetro dei costi del servizio di terminazione. A tale riguardo,
gli Uffici hanno inizialmente stimato per tali apparati una quota di
costo di pertinenza alla terminazione compresa in un intervallo del
5%-15% (relazione del 9 novembre 2007), modificando tale valutazioni
sulla base delle documentazioni fornite dagli operatori Fastweb e BT
Italia nell'intervallo 10%-20% (relazione dell'11 dicembre 2007).
Ancora con riferimento ai sistemi in sede di utente, gli Uffici
hanno ritenuto di non poter includere nel perimetro del servizio di
terminazione i costi relativi all'attivazione e messa in opera di
tali apparati poiche' a tali voci di costo non possono pienamente
applicarsi le medesime valutazioni circa la discriminazione tra
operatori VoIP e PSTN 3).
3) I costi di predisposizione degli apparati in sede
cliente, in quota analoga agli stessi apparati CPE, sono
stati esaminati al fine della valutazione del mark-up di
cui al successivo paragrafo 2.7.
2.4 Driver e criteri di ripartizione dei costi comuni.
Relativamente ai criteri di ripartizione dei costi comuni di rete,
la Direzione sottolinea che in linea generale i costi relativi a
risorse condivise tra piu' servizi debbono essere ripartiti in base
all'uso della risorsa da parte di ciascun servizio. In particolare,
per i costi di rete, l'uso corrisponde alla capacita' trasmissiva
impiegata dai diversi servizi, ossia ai megabyte di dati trasmessi e
ricevuti dagli apparati per ciascuna tipologia di traffico.
Si e' rilevato tuttavia che gli operatori che adottano architetture
integrate voce-dati non dispongono (a causa di limitazioni legate ai
propri sistemi gestionali) di registrazioni sistematiche della
quantita' di traffico smaltita da ciascun apparato per i diversi
servizi offerti (voce, dati, TV). Per limiti intrinseci dei sistemi
di commutazione a pacchetto, infatti, le reti integrate voce-dati non
registrano i minuti di traffico vocale transitati in ciascun elemento
di rete ne' dettagliate informazioni circa l'instradamento delle
chiamate. Le analisi hanno evidenziato che effettivamente tale limite
e' da considerarsi oggettivo, in quanto, nelle architetture basate su
reti a pacchetto, il traffico vocale e' instradato con il resto del
traffico e non e' tracciato separatamente a meno di non introdurre
sviluppi ad hoc per tale scopo. Peraltro, per gli esercizi contabili
utilizzati dagli operatori nelle loro documentazioni contabili (2005
per Fastweb e BT Italia e 2006 per Tiscali e Tele2), la mancata
disponibilita' di tali rilevazioni e' giustificabile dalla mancanza
di indicazioni od obblighi in materia di contabilita' regolatoria a
carico dei predetti operatori.
In mancanza di sistemi di rilevamento dedicati alla registrazione
delle quantita' di traffico che ciascuna tipologia di servizio
transitate negli apparati, si e' quindi ritenuto accettabile, nel
caso di Fastweb, l'impiego di driver basati sulla capacita' prevista
in fase di progetto dalle aziende manifatturiere; nel caso di BT
Italia, l'Autorita' ha richiesto la riformulazione dei driver
(inizialmente basati sui ricavi) a partire dalla capacita'
trasmissiva allocata al traffico vocale 4),
4) L'Autorita' ha altresi' provveduto a rivalutare i
coefficienti di utilizzo applicati da BT Italia a talune
infrastrutture al fine di renderli omogenei a quelli
dichiarati dallo stesso operatore in casi analoghi
mentre, nel caso di Tiscali, l'Autorita', pur esprimendo perplessita'
circa la scelta di adottare driver misti che includono anche i ricavi
relativi al traffico telefonico (in quanto dipendenti dalle politiche
commerciali degli operatori), ha comunque proceduto ad accettare i
valori risultanti in quanto prudenziali in linea con analoghi
coefficienti di ripartizione riscontrati nelle contabilita' degli
altri operatori.
Le analisi non hanno rilevato invece criticita' circa le procedure
di attribuzione dei costi di rete ai servizi per gli operatori con
architettura di tipo tradizionale. Nei casi esaminati sono stati
infatti redatti formati contabili del tutto analoghi a quelli di
Telecom Italia.
Con riferimento ai criteri di attribuzione dei costi non di rete,
Fastweb, Tiscali e BT Italia hanno proceduto all'attribuzione diretta
al servizio di terminazione (attraverso driver) dei costi commerciali
e di overhead e cio' ne ha reso agevole l'individuazione ed analisi.
L'Autorita' ha ritenuto opportuno eliminare dai perimetri contabili
tutte le voci di costo direttamente correlate alla gestione tecnica e
commerciale della clientela finale. Circa i costi di overhead
dichiarati da BT Italia, l'Autorita' ha provveduto a limitare tale
ammontare al 10% del costo totale allocato, ritenendo eccessiva e non
ragionevole la quota di costo afferente a tale categoria nel caso di
tale operatore. Relativamente a Tele 2, questa ha provveduto ad
includere elementi di costo commerciali tra i costi generali ed
overhead nel processo di attribuzioni dei costi comuni agli elementi
di rete. Anche in questo caso, l'Autorita' ha provveduto all'analisi
ed allo scorporo di tali voci.
2.5 Volumi di traffico.
Nel calcolo dei costi unitari gli operatori BT Italia e Fastweb
hanno impiegato i volumi di traffico effettivamente generati nel
corso agli esercizi contabili utilizzati per prospettare i propri
costi. A tale riguardo si fa presente che Fastweb e BT Italia hanno
impiegato contabilita' relative all'anno 2005 (BT Italia incorpora le
reti degli operatori Atlanet ed Albacom). Per quest'ultima, per
diverse convenzioni contabili, il bilancio di esercizio 2005
comprende i mesi tra il 1° aprile 2005 ed il 31 marzo 2006, mentre
Tiscali e Tele 2 hanno impiegato i costi sostenuti nel corso
dell'anno 2006. Nel caso di questi ultimi, i volumi di traffico in
accesso diretto sono risultati significativi solo nella seconda meta'
del 2006. Tali operatori dunque hanno provveduto ad operare opportuni
aggiustamenti al fine di evitare sovrastime nel valore di costi
unitari risultanti. In particolare Tiscali ha impiegato, in luogo del
traffico effettivo, il traffico che avrebbero generato nel corso del
2006 gli utenti registrati come attivi al 31 dicembre 2006, cio' ha
portato ad una riduzione del 50% circa dei costi di rete. Tele 2
invece ha provveduto ad adottare, in primo luogo, come volumi di
traffico quelli relativi ai 12 mesi tra il 1° luglio 2006 ed il 30
giugno 2007, operando opportune stime sul traffico relativo al
secondo semestre. Tele 2 ha altresi' provveduto, nella contabilita'
ripresentata 16 novembre 2007, a rivalutare i costi di rete sulla
base del solo traffico generato nel corso del 2006.
La Direzione evidenzia che, al fine di assicurare omogeneita' di
valutazione, le quantita' prodotte dovrebbero essere sempre quelle
relative all'esercizio contabile a cui i costi si riferiscono. Con
riferimento alle valutazione effettuate da Tele 2 e Tiscali, si
ritiene che le scelte effettuate da tali operatori siano accettabili
e ragionevoli nella misura in cui le soluzioni proposte consentono di
calcolare costi unitari a regime in linea con quelli conseguibili con
l'adozione di un eventuale ammortamento economico degli assets volto
a attribuire ai servizi la sola quota di costo relativa all'effettivo
utilizzo dello stesso. In tal senso, avendo adottato per Tiscali
l'efficientamento proposto dalla stessa, per parita' di trattamento,
non si ritiene accettabile l'uso dei soli volumi 2006 nel caso di
Tele 2.
2.6 Il tasso di remunerazione del capitale impiegato.
Relativamente al tasso di remunerazione del capitale impiegato,
l'Autorita' ha, ovunque possibile, seguito le medesime metodologie
previste dalla delibera n. 4/06/CONS (cfr. allegato Al alla predetta
delibera) per il calcolo dello stesso secondo la metodologia (WACC)
impiegata per Telecom Italia nonche' (cfr. allegato Al alla delibera
n. 3/06/CONS) per gli operatori di rete mobile soggetti ad obblighi
di controllo di prezzo e di rendicontazione contabile. Ove
disponibili sono stati impiegati dati pubblici di bilancio, seguendo
la migliore prassi corrente. Le valutazioni preliminari degli uffici
sono state riportate nell'allegato A.6. A seguito della prima
audizione della fase di contraddittorio le valutazioni degli uffici
sono state integrate e riportate nell'allegato B.2.
I valori conclusivi a cui e' pervenuta la direzione sono riportati
nella tabella seguente:
=====================================================================
| BT Italia | Fastweb | Tele2 Italia | Tiscali
=====================================================================
WACC | 12,9% | 13,4% | 12,6% | 12,9%
2.7 Ulteriori valutazioni.
La Direzione ha ritenuto opportuno riconoscere agli operatori nuovi
entranti, a fini pro-concorrenziali ed in via temporanea, una quota
parte dei costi non recuperabili (sunk costs) in cui, differentemente
dall'incumbent, questi devono incorrere per avviare le attivita',
investire nella copertura della rete, ed affermare il proprio marchio
in un contesto caratterizzato dalla presenza di un soggetto in
posizione dominante in tutti i mercati delle telecomunicazioni fisse
e quindi da una forte incertezza dei ritorni economici. Nelle
contabilita' sottoposte all'Autorita', tali costi risultano
variamente classificati come costi di avviamento, di attivazione,
acquisizione e gestione clientela, costi di marketing e promozione
del prodotto, costi di distribuzione ecc.. Il riconoscimento di tale
posta nella forma di mark-up sui costi di rete deve ritenersi una
misura asimmetrica temporanea rivolta ai soli soggetti neo-entranti a
fini pro-concorrenziali. Si ritiene in particolare che il
riconoscimento di tale ammontare sia essenziale per ripristinare
condizioni concorrenziali in un contesto ancora caratterizzato
dall'esistenza di forti squilibri competitivi. La misura e' quindi
giustificata in quanto idonea a produrre benefici strutturali e di
lungo periodo connessi alla crescita del numero di operatori
infrastrutturati in grado di offrire servizi di telecomunicazioni
fisse ai consumatori finali. Dal momento che cio' produrra' un
rafforzamento dell'assetto competitivo, una riduzione dei prezzi ed
un incremento della varieta' dei prodotti e servizi offerti, i
benefici di tale misura asimmetrica e temporanea appaiono soverchiare
di gran lunga gli eventuali costi.
L'esame delle voci di costo relative a: avviamento, attivazione,
acquisizione e gestione clientela, costi di marketing e promozione
del prodotto, costi di distribuzione, ha evidenziato notevoli
disomogeneita' tra tutte le contabilita' esaminate, cio'
principalmente in ragione delle diverse enfasi poste da ciascun
operatore sui costi non di rete sostenuti e del diverso livello di
dettaglio con cui sono state documentate tali voci. In ragione di
tali disomogeneita', si e' ritenuto opportuno valutare tali costi
come markup sui costi di rete in una misura forfettaria che tenesse
conto dell'incidenza media di tali voci sulle contabilita'
analizzate. La Direzione ha stimato tale mark-up nella misura fino al
20% dei costi di rete.
2.8 Orientamenti conclusivi degli Uffici.
Gli Uffici, con la relazione conclusiva dell'11 dicembre 2007,
tenuto conto delle valutazioni sintetizzate nei precedenti
paragrafi da 2.1 a 2.7, hanno espresso le seguenti le valutazioni
conclusive:
Per l'operatore BT Italia, il prezzo di terminazione risultante
dagli aggiustamenti e dall'eliminazione delle voci di costo
individuate risulta compreso tra 1,83 Eurocent/min ed
2,23Eurocent/min.
Per l'operatore Fastweb, il prezzo di terminazione risultante
dagli aggiustamenti e dall'eliminazione delle voci di costo
individuate risulta compreso tra 2,00 Eurocent/min ed
2,49Eurocent/min.
Per l'operatore Tele2, avendo altresi' applicato la medesime
quote di markup, i documenti giustificativi prodotti non appaiono
tali da giustificare una deroga al livello di prezzo proposto dalla
delibera n. 417/06/CONS.
Per l'operatore Tiscali, il prezzo di terminazione risultante
dagli aggiustamenti e dall'eliminazione delle voci di costo
individuate risulta compreso tra 1,71Eurocentimin ed
2,19Eurocent/min.
Gli Uffici hanno inoltre espresso l'opportunita' di richiedere, in
linea con quanto previsto all'art. 40 comma 8 della delibera n.
417/06/CONS, che ciascun operatore debba provvedere a fornire, ai
fini dell'efficacia della deroga, una relazione redatta da una
societa' di revisione, scelta tra quante risultano iscritte
all'apposito albo tenuto presso la Commissione nazionale per le
societa' e la borsa, ai sensi dell'art. 161 del testo unico di cui al
decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58, che certifichi che i
dati utilizzati nella richiesta di deroga sono stati, nel loro
complesso, predisposti sulla base delle risultanze contabili del
bilancio dell'esercizio di riferimento. A tal fine gli Uffici
ritengono opportuno, ove possibile, che tale relazione venga
predisposta dalla medesima societa' incaricata per la revisione del
bilancio pubblico per l'anno di riferimento e che sia sottoposta
all'approvazione dei competenti organi societari, prima dell'invio
all'Autorita'.
3. Le valutazioni conclusive dell'Autorita'
Gli Uffici, con l'invio della relazione del 9 novembre 2007 hanno
sottoposto a contraddittorio le risultanze delle analisi contabili
effettuate sulle contabilita' degli operatori Fastweb, BT Italia
Tiscali e Tele 2. Con l'invio della relazione conclusiva
dell'11 dicembre 2007, gli Uffici hanno provveduto a raccogliere ed
analizzare le principali osservazioni pervenute dagli operatori nel
corso del contraddittorio. Le posizioni presentate nella fase di
contraddittorio dai singoli operatori sono fornite in allegato C al
presente provvedimento.
Nel seguito si ripropongono le principali posizioni espresse dagli
operatori e le valutazioni conclusive dell'Autorita', alla luce anche
degli ulteriori contributi ricevuti entro il 14 dicembre 2007 e delle
osservazioni emerse nel corso dell'Audizione del 18 dicembre 2007.
3.1 La natura del procedimento.
La natura dei procedimenti di approvazione in oggetto e le
modalita' di svolgimento delle istruttorie hanno rappresentato temi
di rilievo sostanziale nell'ambito della fase procedimentale avviata
con la nota del 9 novembre 2007. Il tema e' stato in particolare
sollevato da Telecom Italia, ed indirettamente da Wind e Fastweb, che
hanno anche avanzato istanza di accesso agli atti ai procedimenti in
oggetto. Al riguardo occorre sottolineare che sia Telecom Italia che
Wind, prima dell'invio della relazione del 9 novembre 2007, avevano
avanzato diverse istanze di accesso agli atti di contabilita'
prodotti dai concorrenti a cui non era stato dato seguito, sia per la
natura riservata delle informazioni contabili prodotte, sia perche'
la conoscenza da parte di terzi delle informazioni fornite agli
uffici prima della conclusione delle analisi non avrebbe giovato
all'efficacia dell'azione amministrativa svolta dagli Uffici
dell'Autorita' nella fase di vigilanza del procedimento 5).
5) Al riguardo si fa presente che, in ossequio a quanto
previsto dal regolamento di cui alla delibera 335/03/CONS,
la scrivente Direzione ha provveduto a richiedere in data
26 ottobre 2006 alle societa' BT Italia e Fastweb (note
prot. 44178 e prot. 44180) di indicare, motivando, quali
parti dei documenti prodotti dovesse essere sottratta
all'accesso agli atti. Tali societa' hanno indicato come
coperti da segreto industriale e commerciale
sostanzialmente tutti i principali documenti contabili
(note prot. 44758 e prot. 44785 del 31 ottobre 2006)
forniti nell'ambito delle richieste di deroga. Si evidenzia
altresi' che anche la successiva documentazione relativa ai
dettagli di costo prodotta nel corso dell'istruttoria da
tali societa' e' stata fornita come non accessibile e
coperta da segreto industriale. Analogamente, tutti i
documenti contabili prodotti dalle societa' Tiscali, Tele 2
e Multilink sono state forniti come riservati e coperti da
segreto industriale e commerciale. In considerazione della
natura estremamente disaggregata e dettagliata delle
informazioni richieste nel corso delle istruttorie e
fornite dagli operatori, gli Uffici hanno ritenuto
condivisibili le motivazioni addotte dalle societa' a
giustificazione della sottrazione all'accesso della
documentazione in parola.
Successivamente alla data del 9 novembre 2007, data di conclusione
della fase di vigilanza, Telecom Italia e Wind hanno rinnovato le
istanze di accesso agli atti il 19 ed il 20 novembre u.s. A tali
istanze si e' aggiunta quella di Fastweb (6 dicembre 2007, di pari
oggetto). Avendo gli Uffici completato le proprie attivita'
istruttorie, si e' provveduto a dare seguito, in data 13 dicembre
2007, alle richieste di accesso agli atti, sia per quanto riguarda i
documenti prodotti da BT Italia, Fastweb, Tele 2 e Tiscali nel corso
dei rispettivi procedimenti di valutazione, sia con riferimento agli
atti prodotti in sede di contraddittorio a seguito dell'invio della
relazione del 9 novembre u.s., tenendo naturalmente nel dovuto conto
le richieste di riservatezza presentate da ciascun operatore (inclusi
quelli che hanno contribuito al contraddittorio) ai sensi del
regolamento di accesso agli atti di cui alla delibera n. 335/03/CONS.
Sul punto, la posizione di Telecom Italia circa la natura del
procedimento e' che quest'ultimo debba configurarsi come controversia
tra operatori. In tal senso tutti gli atti prodotti devono essere
resi accessibili alle controparti prima della decisione del
Consiglio. La posizione di Telecom Italia fa leva sul richiamo
espresso all'art. 40 comma 6 della delibera n. 417/06/CONS alla
delibera n. 148/01/CONS «in quanto applicabile» e sul diritto a
garantire «agli interessati la visione degli atti relativi ai
procedimenti amministrativi, la cui conoscenza sia necessaria per
curare o per difendere i loro interessi giuridici» di cui alle legge
n. 241/90.
Al riguardo l'Autorita' ritiene che tali procedimenti non possano
ritenersi di natura controversiale e che i richiami al regolamento di
risoluzione delle controversie vadano intesi limitatamente alle
modalita' di regolazione del contraddittorio, ad esempio attraverso
l'audizione innanzi all'Organo collegiale. I procedimenti in
questione sono, infatti, maggiormente da assimilare alle approvazioni
delle offerte di operatori notificati soggetti all'obbligo di
controllo dei prezzi. A tale riguardo si evidenzia che, in
circostanze analoghe - p.e. approvazione dell'offerta dei servizi di
interconnessione di Telecom Italia - non viene di norma concesso
l'accesso alle informazioni contabili prodotte dalla stessa Telecom
Italia a giustificazione dei propri prezzi, neppure quando tali
informazioni si presentano nelle forme aggregate definite dalla
regolamentazione in materia di contabilita' adottata dall'Autorita'.
Tali informazioni, come noto, vengono pubblicate solo al
completamento delle attivita' di revisione da parte del soggetto
indipendente. Pertanto, non pare giustificata la questione avanzata
da Telecom Italia circa il proprio «diritto alla difesa» nell'ambito
del contraddittorio, anche tenuto conto che le risultanze dei
procedimenti inviate dagli Uffici ai soggetti interessati ed oggetto
della fase di contraddittorio contengono in estremo dettaglio le
valutazioni degli Uffici stessi circa le documentazioni contabili e
le informazioni fornite dagli operatori alternativi. Occorre infatti
rilevare che tutti gli operatori interessati hanno ricevuto, nel
corso della fase di contraddittorio con le relazioni del 9 novembre
2007 e dell'11 dicembre 2007 una estensiva rappresentazione delle
attivita' di verifica svolte dagli Uffici avendo congrui termini per
produrre le proprie memorie ed osservazioni.
Al riguardo, i richiami di Telecom Italia alla recente decisione
del TAR Lazio (sentenza 11260/07 del 16 novembre 2007) sul diritto di
accesso agli atti appaiono in effetti pertinenti al caso in esame. Si
noti tuttavia che le richieste di accesso agli atti avanzate da
Telecom Italia sia prima che dopo la conclusione formale delle
attivita' di verifica degli uffici (9 novembre 2007) vertevano non
tanto sulle risultanze della attivita' di verifica stesse
(evidentemente non ancora formate prima del 9 novembre 2007 e rese
pubbliche dopo tale data) quanto piuttosto sugli atti di contabilita'
depositati dagli operatori. In tal senso, il fatto che la richiamata
sentenza del TAR abbia riconosciuto come corretta l'esclusione delle
terze parti nella partecipazione alle attivita' del verificatore
incaricato delle analisi contabili, affinche' quest'ultimo non sia
influenzato nel proprio lavoro, e' del tutto coerente con le scelte
procedimentali effettuate dagli Uffici. Il fatto anzi che Telecom
Italia (assieme a Wind e Fastweb) abbiano avuto accesso agli atti del
procedimento (ancorche' in prossimita' dell'audizione finale e
limitatamente alle parti non secretate dei documenti) va ben oltre
quanto strettamente previsto nella sentenza in oggetto, secondo cui
il contraddittorio sarebbe potuto avvenire sulla base della sola
conoscenza delle relazioni degli uffici.
In tal senso si ritiene che le modalita' di contraddittorio
adottate siano del tutto adeguate a garantire la partecipazione alla
formazione dell'atto amministrativo da parte di tutti i soggetti
interessati. Da ultimo, la richiesta di prorogare la chiusura del
procedimento avanzata da Telecom Italia (nonche' da altri operatori,
sebbene con motivazioni diverse) non puo' ritenersi condivisibile, in
quanto il periodo di tempo avuto a disposizione nella fase di
contraddittorio e' stato adeguato alla valutazione delle
documentazioni messe a disposizione degli operatori. Peraltro, una
richiesta di ulteriore rinvio della conclusione dei procedimenti in
esame mal si sarebbe conciliata con le esigenze di efficacia e
rapidita' dell'azione amministrativa, tenuto conto che il presente
provvedimento ha effetto sui 12 mesi tra 2006-2007 (ormai trascorsi)
e le relative decisioni hanno diretta correlazione sul procedimento
per la modifica dell'art. 40 della delibera n. 417/06/CONS, a seguito
dell'applicazione del modello volto alla determinazione dei costi di
terminazione per un operatore alternativo efficiente.
3.2 Criteri regolamentari.
In linea generale si riscontra una sostanziale convergenza tra i
rilievi mossi dagli operatori BT Italia, Fastweb, Tele 2, Tiscali e
Multilink sulle posizioni degli uffici in merito alle questioni
relative al perimetro contabile del servizio (rilegamento di accesso
in rame o fibra, altri costi di rete dedicati all'utente), al fattore
di utilizzo dei CPE, al calcolo del WACC, alla valorizzazione del
mark-up. Tali operatori sono altresi' concordi nel ritenere non
applicabile agli operatori il quadro regolamentare vigente in capo a
Telecom Italia.
Secondo gli operatori la delibera n. 417/06/CONS non fissava
criteri regolamentari di dettaglio per la redazione delle
contabilita' regolatorie lasciando piena liberta' per gli operatori
nella giustificazione dei propri prezzi. Al contrario, secondo gli
operatori, la relazione degli uffici ha identificato solamente in
data 9 novembre 2007 come riferimento regolamentare l'insieme delle
norme applicate per la rete fissa di Telecom Italia. Gli operatori
ritengono che i criteri di contabilita' da applicare non siano quelli
per la rete fissa di Telecom Italia, ma quelli relativi alle reti
mobili o alla prassi internazionale. Al riguardo BT Italia richiama
il caso del Belgio, ove la locale Autorita', prima in Europa, ha
fissato le tariffe di terminazione per gli operatori alternativi
sulla base di una contabilita' regolatoria.
Secondo gli operatori, gli Uffici hanno definito solo ex-post quale
dovrebbe essere il quadro regolamentare vigente e quali criteri di
contabilita' sono applicabili agli operatori alternativi di rete
fissa. La contabilita' sarebbe stata rivista applicando perimetri,
categorie contabili e prassi valide per Telecom Italia, che si trova
in una situazione di mercato completamente diversa da quella degli
operatori alternativi, perimetri peraltro basati sulla
Raccomandazione del 1998 che allo stato e' superata dalla
Raccomandazione del 2005. L'applicazione agli operatori alternativi
delle norme in capo a Telecom Italia rappresenterebbe dunque un onere
iniquo e non proporzionato.
D'altro canto, Telecom Italia, nelle proprie memorie, lamenta
esattamente la situazione opposta, ossia che le analisi degli Uffici
non prevedrebbero in capo agli operatori l'obbligo di predisposizione
di un sistema contabile conforme al quadro regolamentare ad essa
applicato, pur chiamandolo a riferimento. Telecom Italia richiede non
soltanto che tali contabilita' siano riformulate in conformita' alle
norme ad essa applicate, ma addirittura che la certificazione di tali
contabilita' avvenga in modo identico a quanto previsto nel suo caso
ai sensi dell'art. 50 comma 4, del Codice delle Comunicazioni.
Al riguardo si osserva che effettivamente la delibera n.
417/06/CONS, in articolato, richiede la produzione «di un sistema di
contabilita' dei costi, conforme al quadro regolamentare vigente in
materia di contabilita' regolatoria, con una descrizione, che
illustri almeno le categorie principali di costi e le regole di
ripartizione degli stessi, definite in linea con la prassi
internazionale». Gli uffici tuttavia, richiamando come riferimento
regolamentare l'insieme delle norme applicate per la rete fissa di
Telecom Italia, non hanno inteso richiedere che il «sistema di
contabilita» risultante dalle analisi fosse lo stesso in vigore per
Telecom Italia. Cio' che e' corretto affermare, e' che le analisi di
costo hanno avuto come obbiettivo quello di uniformare i perimetri
contabili impiegati, i criteri di ammortamento, di valutazione del
costo del capitale e di ripartizione dei costi comuni tra le
contabilita' di tutti gli operatori adottando come riferimento,
ovunque possibile, analoghe scelte adottate dal Regolatore nel caso
della contabilita' di rete fissa (nella fattispecie di Telecom
Italia). In realta' l'adesione totale e diretta alle regole di
contabilita' previste per Telecom Italia sarebbe stata possibile
unicamente a parita' di catene impiantistiche, e dunque non
pienamente realizzabile a causa delle differenze architetturali e
tecnologiche tra le reti innovative degli operatori alternativi e
quella di Telecom Italia (ancora sostanzialmente PSTN). Nel rispetto
di tali differenze, le analisi hanno tuttavia previsto l'aderenza,
con i necessari adeguamenti, ai criteri gia' applicati a Telecom
Italia nel rispetto dei principi generali di causalita', prudenza,
proporzionalita' e non discriminazione tra gli operatori. Alla luce
di tali considerazioni non risulta condivisibile l'affermazione
secondo cui gli operatori sono stati costretti all'adozione integrale
del sistema di contabilita' dei costi applicato a Telecom Italia, ma
unicamente a quanto applicabile secondo i principi succitati.
Nel merito, circa l'esclusione dal perimetro contabile dei costi
non pertinenti, occorre comunque evidenziare che, a prescindere dal
fatto che le norme di riferimento richiamate dalla relazione degli
uffici siano quelle di Telecom Italia per la rete fissa o quelle
applicate agli operatori mobili, alla data di entrata in vigore della
delibera n. 417/06/CONS, l'esclusione dei costi commerciali era
sancita in entrambi i quadri regolamentari (cfr. punti 16 e 17
dell'allegato Al alla delibera n. 3/06/CONS.). E' opportuno rilevare
che tale esclusione sta solo progressivamente (come segnalato da
diversi operatori) mostrando i propri effetti nel calcolo delle
tariffe di terminazione tenendo in conto che l'adozione del
network-cap fissato dalla delibera 3/06/CONS ha previsto, come punto
di partenza, le tariffe previgenti. D'altra parte, quando vi sono
forti cambiamenti metodologici nei criteri contabili, la prassi di
ripartire su piu' anni la riduzione programmata e' in linea con
quanto previsto dalla Raccomandazione 2005/698/CE a tutela della
certezza e stabilita' degli stessi operatori sul mercato 6).
6) Cfr. punto (7) della Racc. 2005/698/CE, «L'attuazione di
una metodologia dei costi nuova o modificata puo' indicare
che i livelli attuali degli oneri regolamentati e/o
meccanismi di prezzo sono inadeguati o in qualche modo
squilibrati. Se un'autorita' nazionale di regolamentazione
ritiene che siano necessari interventi correttivi, essa
deve tenere in debito conto la situazione commerciale ed
economica per ridurre al minimo i rischi e le incertezze
nei pertinenti mercati. Cio' potrebbe significare, ad
esempio, ripartire gli adeguamenti di prezzo in un lasso di
tempo ragionevole».
Circa l'esclusione dei costi dell'accesso e l'entita' «ragionevole»
dei costi non imputabili (riduzione degli overhead nel caso di BT
Italia), gli operatori si appellano al superamento della
Raccomandazione 322/98 da parte della nuova Raccomandazione
2005/698/CE, che non indicando criteri di dettaglio, lascerebbe ampi
gradi di liberta' nella definizione dei criteri adottabili. Ebbene
anche questa obiezione non appare fondata.
In primo luogo, le motivazioni alla base dell'esclusione dal
perimetro contabile dei servizi di traffico dei costi di accesso
dedicati al cliente sono legate all'applicazione dei principi di
causalita' e di ABC (Activity-Based Costing) che prevedono che
l'assegnazione dei costi passi attraverso l'identificazione di
relazioni oggettive di causa ed effetto e che, una volta definite le
attivita' ed i costi corrispondenti, il costo di ciascuna attivita'
sia ripartito tra i servizi in proporzione all'uso da parte di
ciascun servizio. Secondo tali criteri di contabilita', tutti i costi
che dipendono in modo diretto dal numero dei clienti devono essere
attribuiti agli stessi. Di converso, devono essere attribuiti ai
servizi a traffico tutti i costi congiunti che dipendono dal traffico
stesso e non dal numero di utenti che lo genera 7).
7) In merito ai rilievi mossi da BT e altri circa il
riferimento alla metodologia ABC, si osserva che tale
metodologia effettivamente permette, attraverso la
definizione di opportune attivita' intermedie, il
ribaltamento dei costi indiretti sui servizi. Non si
conviene tuttavia con BT che la corretta applicazione
dell'ABC e del criterio di causalita' consenta che costi
diretti per i servizi di accesso (in quanto direttamente
attribuibili al numero di clienti o di attivazioni) possano
essere trattati come costi indiretti ed attribuiti
attraverso driver ad altri centri di costo intermedi legati
al traffico.
Qualora non si rispettasse tale ripartizione, la contabilita'
allocherebbe sul traffico costi che non dipendono dallo stesso,
ovvero sottostimerebbe il costo sostenuto dall'azienda per
l'attivazione del generico cliente. A livello di contabilita'
gestionale, l'effetto sarebbe quello di distorcere il reale costo
delle attivita', inducendo il management a sottostimare il rischio
commerciale sostenuto dall'azienda nell'attivazione del singolo
utente (se il cliente non svolge traffico, il costo della parte di
rete accesso necessaria a collegare tale cliente non viene
remunerato), a livello regolamentare l'effetto sarebbe quello di
introdurre una disparita' di trattamento non legata a differenze
impiantistiche, tecnologiche o di altra natura tra gli operatori
alternativi che usano l'unbundling e l'incumbent, ove quest'ultimo
usando la medesima rete in rame e', allo stato, vincolato a separare
costi e ricavi di accesso e traffico. In applicazione dei medesimi
principi e con riferimento all'uso di infrastrutture di accesso
alternative, quali ad es. la fibra ottica di Fastweb e di BT Italia,
non possono ritenersi attribuibili ai servizi a traffico quelle
infrastrutture dedicate al singolo utente (come avviene nel caso
della clientela affari per BT Italia, o nel caso dei c.d. raccordi
verticali in fibra nel caso di Fastweb).
In secondo luogo e' opportuno sottolineare che la Raccomandazione
2005/698/CE rappresenta un framework generale che non esclude il
mantenimento delle dettagliate regole di contabilita' definite dalla
Raccomandazione 322/98. Prova ne sia che in vigenza della nuova
Raccomandazione, l'Autorita', con le analisi di mercato (delibere
4/06/CONS, 45/06/CONS, 417/06/CONS, etc.), ha ribadito e integrato
per Telecom Italia tutti gli obblighi ed i criteri definiti, sulla
base di quest'ultima Raccomandazione, alle delibere 152/02/CONS e
399/02/CONS.
Tutto cio' premesso, guardando al merito della questione, poiche'
la Raccomandazione 2005/698/CE evidenzia la necessita' di separare le
contabilita' per mercati rilevanti, sottolineando trasferimenti tra
aggregati definiti per mercati, parrebbe incoerente con lo stessa
Raccomandazione un'applicazione nel senso proposto da alcuni
operatori, ossia volto ad includere elementi di rete appartenenti ai
mercati dell'accesso (mercati 1, 2 ed 11) tra i costi di pertinenza
del mercato del traffico di terminazione (mercato 9). Analogo
discorso si applica ai costi commerciali al dettaglio che, inclusi
nei servizi dei mercati 3, 4, 5 e 6, parrebbero difficilmente
attribuibili ai servizi all'ingrosso - mercati 8, 9 e 10.
Circa il secondo tema richiamato in particolare da BT Italia, ossia
l'entita' massima dei costi non imputabili (per BT Italia pari al
10%), tale valore appare giustificato da ragionevolezza e prudenza,
prima ancora che essere richiamato nella Raccomandazione del 1998.
Appare infatti che ove i costi indiretti non imputabili superino una
soglia ragionevole, cio' e' indice del fatto che il sistema di
contabilita' in analisi non riflette in modo accurato le relazioni di
causa ed effetto tra costi ed attivita'. A tale riguardo, si ritiene
che un sistema di imputazione dei costi correttamente definito debba
necessariamente limitare l'entita' massima dei costi non imputabili,
e cio' per garantire il rispetto dei criteri di causalita' e
ragionevolezza. Relativamente alla nuova ripartizione dei costi di
overhead sui restanti aggregati, comunicata da BT Italia con la nota
del 20 novembre 2007, si condivide in linea di principio quanto
espresso da BT Italia circa il fatto che, in assenza di obblighi di
contabilita' regolatoria, le ripartizioni dei costi nella propria
contabilita' gestionale dovrebbero rispondere solo a logiche interne.
Tuttavia, in presenza di decisioni regolamentari fondate sulle
documentazioni contabili presentate dall'operatore, e' onere
dell'operatore medesimo presentare a giustificazione dei propri
prezzi un sistema di contabilita' regolatoria adeguato a
rappresentare le giuste relazioni tra attivita' e costi sostenuti.
Bt Italia ha rilevato che gli obblighi di cui all'art. 40 comma 5
della 417/06/CONS prevedono unicamente la presentazione di una
contabilita' che illustri le principali categorie di costi definite
in linea con la prassi internazionale, che nonostante la
presentazione in modo accorpato di costi imputabili al servizio e di
costi generali da parte di BT Italia, tali poste sono comunque state
presentate e giustificate per tempo nel corso del procedimento e che
nessuna richiesta di informazioni e' stata avanzata a seguito della
riproposizione dei nuovi criteri di attribuzione di tali costi.
L'Autorita' deve tuttavia rilevare che l'aggregazione di costi
generali e di costi indiretti non e' conforme a quanto disposto dal
citato articolo nella parte in cui si richiede di illustrare -
evidentemente in modo disaggregato, le principali categorie di costo.
Piu' in particolare i dati contabili da ultimo forniti a
giustificazione della riallocazione non hanno consentito una puntuale
analisi dei criteri con cui sono state effettuate le
riclassificazioni, ne' di valutare compiutamente le modalita' di
costruzione dei driver con cui i costi IT Systems, Security e
Procurement sono stati attribuiti agli aggregati Accesso e Rete. In
mancanza di ulteriori approfondimenti bilaterali, non esperibili nei
termini di conclusione del procedimenti, deve ritenersi come valida
la classificazione presentata da BT Italia con la prima contabilita'
e la conseguente riduzione del valore massimo di overhead
ammissibili.
Ancora in relazione ai criteri contabili da applicare, stavolta con
riferimento alle modalita' di verifica delle basi di costo
prospettata dalla nota dell'11 dicembre 2007 ed alle richieste di
Telecom Italia di estendere le verifiche contabili non alla sola fase
di «DATA CAPTURE» ma all'intera catena di attribuzioni dei costi ai
servizi, l'Autorita' ritiene che l'onere di tali verifiche, da
effettuarsi secondo Telecom Italia a cura di un revisore indipendente
nominato dall'Autorita' stessa, risulterebbe non proporzionato sia in
relazione all'impatto economico ed amministrativo sui procedimenti in
esame, sia in considerazione dell'aggravio amministrativo relativo
all'espletamento della gara di assegnazione dell'incarico ed il
completamento dello stesso, che comporterebbe un ritardo
inaccettabile al completamento dei procedimenti oggetto della
presente delibera.
Ma soprattutto, al di la' delle precedenti conside-razioni, vale
far rilevare quanto segue. In primo luogo si precisa che, non essendo
stato posto in capo agli operatori in oggetto un effettivo obbligo di
contabilita' dei costi, non puo' applicarsi, come richiesto da
Telecom Italia quanto previsto all'art. 50 comma 4 del Codice delle
Comunicazioni. L'impiego del revisore del bilancio civilistico al
fine di espletare le limitate verifiche richieste, risponde dunque al
criterio di proporzionalita' 8)
8) Le diverse e piu' complete procedure di verifica
contabile applicate a Telecom Italia per i servizi di
interconnessione a traffico riguardano ricavi dell'ordine
del miliardo di Euro. L'impatto del provvedimento in
oggetto per l'anno tra 2006-2007 e' inferiore a centinaio
di milioni di Euro (da ripartirsi tra tutti gli operatori).
ed efficienza dell'azione amministrativa, ove, diversamente
disponendo, si incorrerebbero in costi ed allungamenti procedurali
non accettabili ne' per il mercato ne' per le successive attivita'
amministrative che dipendono dagli esiti di tale decisione. In
secondo luogo, ai sensi di quanto previsto al comma 7 dell'art. 40
della delibera n. 417/06/CONS e' l'Autorita' stessa, nel corso del
procedimento, a svolgere l'analisi del sistema di contabilita'
presentato 9),
9) «Nel corso del procedimento l'Autorita' svolge
un'analisi del sistema di contabilita' dei costi
predisposto dall'operatore alternativo richiedendo
eventualmente la documentazione integrativa di dettaglio
ritenuta necessaria».
avendo comunque la facolta' (cfr comma 8 dell'art. 40 della delibera
n. 417/06/CONS) 10)
10) «In ordine a qualsiasi elemento rilevante ai fini del
procedimento l'Autorita' ha il potere di disporre perizie e
analisi statistiche ed economiche; essa puo' altresi'
richiedere la verifica di conformita' del sistema di
contabilita' dei costi di cui al comma 5 affidandosi ad un
organismo indipendente».
di disporre perizie o richiedere la verifica del sistema di
contabilita' ad un organismo indipendente.
3.3 Alcuni rilievi sulle contabilita' di Tele 2 e di Tiscali.
Come gia' evidenziato nella sezione 2.5 del presente provvedimento,
Tele 2 ha impiegato nella contabilita' inviata il 7 dicembre 2006 non
gia' i minuti relativi all'anno 2006, ma bensi' i minuti relativi ai
dodici mesi a tra luglio 2006 e giugno 2007, procedendo a stimare i
dati non disponibili relativamente al primo semestre 2007. Tale
scelta e' legata alla data di presentazione dell'istanza (dicembre
2006) ed all'avvio di commercializzazione dei servizi su ULL
(settembre 2006).
Tele 2 nei due contributi inviati il 13 ed il 14 dicembre u.s. ha
ripresentato la propria contabilita' garantendo il completo
allineamento temporale tra la base costi e le quantita' di traffico
impiegate, adottando altresi' come base costo (operativi e capitale
impiegato) dati raccordati con il bilancio pubblico 2006. A causa
dell'effettiva data di avvio del servizio di accesso diretto di Tele
2, l'impiego dei minuti di traffico realmente generati, relativi
sostanzialmente solo all'ultimo quadrimestre del 2006, ha comportato
un significativo incremento dei costi unitari di rete, che risultano,
da soli, al di sopra della soglia di 1,54 Eurocent/min.
L'Autorita' ritiene che in linea generale la prassi corretta
richiederebbe l'uso di costi e volumi prodotti nel corso del medesimo
anno di esercizio. Tale prassi va tuttavia specificata nel caso delle
contabilita' di attivita' in via di avviamento. In tali casi infatti
non e' possibile adoperare criteri di ammortamento lineari, poiche'
gli ammortamenti risultanti potrebbe portare a risultati paradossali
nel calcolo dei costi unitari (ad esempio qualora un operatore
nell'anno di avvio del servizio producesse un solo minuto di traffico
- ad es. perche' ha avviato il servizio il 31 dicembre; tale minuto
avrebbe come costo unitario il totale dei costi di rete dell'anno di
esercizio). Per le attivita' di avvio recente e' opportuno, nel
calcolo dei costi unitari impiegare criteri di ammortamento di tipo
economico volti a ridurre il peso di tali voci di costo in ragione
dell'uso effettivo degli assets corrispondenti. Cio' e' in linea con
il fatto che gli ammortamenti sono ascritti ai bilanci solo quando i
corrispondenti asset entrano in esercizio e producono ricavi.
Sulla base di tali considerazioni l'Autorita' ritiene ammissibile,
nel caso della stessa Tele 2, l'uso dei minuti relativi ai 12 mesi
tra 2006 e 2007, in quanto tale criterio risulta analogo a quello
dell'ammortamento economico. Non ritiene invece ammissibile l'uso dei
minuti effettivi rilevati nel solo 2006 in mancanza di aggiustamenti
sui metodi di ammortamento.
Un'analoga situazione si e' verificata nel caso di Tiscali, che ha
anch'essa sostanzialmente avviato il servizio nel corso del 2006.
Tale azienda ha adottato nella propria contabilita', a fini
prudenziali, in luogo del traffico effettivamente generato nel corso
del 2006, il traffico ipoteticamente generato dai clienti attestati
a dicembre dello stesso anno. L'Autorita' ritiene ammissibile tale
metodologia, in quanto analoga a quella dell'ammortamento economico e
pertanto ha operato le proprie valutazioni circa la riduzione di
perimetro contabile a partire dai costi di rete «efficientati» in
ragione di un consumo medio di regime per l'anno 2006.
L'eventuale accettazione della metodologia da ultimo prospettata da
Tele 2 dovrebbe essere sottoposta a valutazioni di ammortamento
economico, ovvero ad efficientamenti analoghi a quelli adottate nel
caso di Tiscali, che comporterebbero una riduzione sostanziale,
stimabile nel 66%, del costo di rete corrispondente.
In ragione di tali considerazioni, anche applicando tutte le
valutazioni gia' espresse nell'ambito delle contabilita' relative
agli altri operatori, l'Autorita' non ritiene che l'istanza di deroga
di Tele 2 possa essere accolta.
Da ultimo e' opportuno evidenziare che, nel caso di Tiscali, la
contabilita' di riferimento e' quella 2006 e che, poiche' la data di
presentazione dell'istanza e' il 31 gennaio 2007, il valore approvato
avra' effetto solo a partire da tale data. I prezzi vigenti nell'anno
2007 saranno dunque basati su dati di costo dell'esercizio del 2006
in linea con la prassi adottata per Telecom Italia.
3.4 Valorizzazione degli apparati in sede cliente.
Dalle analisi svolte da BT Italia (che ha presentato i costi
relativi agli apparati in sede cliente solo con la comunicazione del
20 novembre 2007) e Fastweb il costo delle funzionalita' dei CPE da
riconoscere nel costo del servizio di terminazione e' circa il
47%-48% del costo totale dell'apparato. Tale percentuale e' stata
stimata prima confrontando il costo di un apparato CPE e il costo di
un router per soli servizi dati, poi valutando il peso delle singole
funzioni ed apparati che compongono i CPE/IAD secondo le valutazioni
dei fornitori degli apparati stessi. La valutazione di Fastweb
risultante da tali successive analisi e' tra il 52% ed il 48% al
netto delle funzioni di «cartolina utente».
Fastweb e BT Italia richiamano inoltre il caso dell'Autorita' di
Regolamentazione del Belgio, che avrebbe invece adottato 1'80% nella
fissazione del prezzo di Telenet. Al riguardo deve sottolinearsi che
in un caso e' stata prodotta una BOM (bill of materials) del modulo
ATA (Analogue Terminal Adapter) degli apparati HAG da cui si desume
costo e funzione dei singoli elementi, mentre un altro fornitore ha
riportato inizialmente una valutazione del costo del solo sviluppo SW
e Firmware, precisando solo successivamente che le analoghe
valutazioni varrebbero anche considerando i costi dell'Hardware.
Fastweb ha altresi' integrato tali valutazioni nelle comunicazioni
successive all'invio della relazione dell'11 dicembre inviando le
analisi di costo di altre 2 societa' costruttrici. La prima societa'
ha ripartito per funzioni i costi di sviluppo e test dei sistemi
software relativi alla commessa relativa allo sviluppo HAG di
Fastweb, mentre la seconda societa' ha documentato la ripartizione
per funzioni dei costi delle attivita' di progettazione,
implementazione, personalizzazione, qualificazione interna e
certificazione del prodotto.
L'Autorita' osserva che la valutazione diretta del costo garantisce
maggiore trasparenza e verificabilita' rispetto al confronto dei
prezzi di apparati diversi. Cio' poiche' ciascuna funzione puo'
essere associata ad un componente elettronico ed ad un modulo SW per
i quali e' possibile valutare i costi industriali di acquisto e di
sviluppo. L'Autorita' osserva tuttavia che le analisi di costo svolte
dalle societa' fornitrici di Fastweb riguardano principalmente i
costi di sviluppo SW e non il totale dei costi industriali di
produzione degli apparati, (escludono cioe' il costo dell'HW fornito,
nonche' dello sviluppo dello stesso). Alla luce di tali
considerazioni le percentuali di ripartizione dei costi fornite tra
diverse le funzioni degli apparati devono ritenersi non del tutto
puntuali. Purtuttavia, per apparati con una forte componente di
software ad hoc, sviluppati per un singolo committente, i costi
industriali legati all'HW possono considerarsi meno rilevanti
rispetto a quelli legati allo sviluppo stesso. In tal senso, anche
sulla scorta di tali analisi, l'Autorita' ritiene che una misura del
20% del costo degli apparati in sede d'utente sia attribuibile al
servizio di terminazione dagli operatori Fastweb, BT Italia e
Tiscali. Tale quota rappresenta il peso delle funzioni di
segnalazione SIP/H.323 che corrispondono alle funzioni di
segnalazione svolte dalla centrale SL nella comunicazione tra la
centrale SL e quella SGU.
Fastweb e BT Italia hanno evidenziato la necessita' di includere,
assieme ai costi degli apparati CPE, anche i costi di fornitura e
messa in opera degli stessi, con la medesima quota di ripartizione.
Occorre tuttavia sottolineare che il motivo dell'inclusione di una
quota di costo del CPE nei costi degli operatori alternativi con reti
innovative e' unicamente quello di garantire la non discriminazione
di tali operatori nei confronti di Telecom Italia quando adotta una
rete PSTN tradizionale, mentre invece i costi di fornitura e messa in
opera degli apparati in sede cliente non hanno corrispondenza con
quanto riconosciuto a Telecom Italia per il proprio servizio di
terminazione. Se tuttavia per tali costi non si rilevano criteri
contabili che ne consentano l'attribuzione al servizio di
terminazione, altre considerazioni, di natura pro-competitiva,
inducono a non escluderli completamente dal calcolo corrente. Gli
operatori alternativi infatti, al fine di espandere la loro base di
utenza, tendono ad interiorizzare i costi di attivazione degli
accessi non richiedendo o praticando sostanziali sconti sui
corrispondenti contributi al dettaglio al fine di ridurre le barriere
di acquisizione della clientela finale. In tale senso, quota parte di
tali costi di attivazione puo' essere considerata tra le voci di
costo di acquisizione clientela di cui al successivo paragrafo 3.5.
Anche nel caso di BT Italia, per parita' di trattamento si ritiene
necessario garantire la copertura della voce di costo relativa agli
apparati in sede cliente, tuttavia, in tale caso, e' stato necessario
operare alcuni aggiustamenti sui valori proposti da tale societa'.
In primo luogo le valutazioni presentate da BT Italia, in quanto
basate su di un WACC del 13,5% e su di un driver di ripartizione del
47%, sovrastimavano il peso di tale componente. In secondo luogo, il
costi forniti non disaggregavano i costi relativi alla fornitura e
messa in opera, dai costi degli apparati stessi. L'Autorita' ha
quindi provveduto ad operare opportuni aggiustamenti, puntuali
ovunque possibile, sulla base di stime desunta dalla contabilita' di
Fastweb, per quanto riguarda lo scorporo dei costi di provisioning.
Da ultimo, ancora circa la valorizzazione dei CPE, occorre
analizzare i rilievi mossi da Telecom Italia e Wind circa una
possibile doppia copertura dei costi degli apparati in sede di utente
di Fastweb. Tali operatori segnalano che Fastweb richiede a chiusura
del contratto un contributo a copertura dei costi all'apparato HAG.
Al riguardo, dall'analisi delle condizioni generali di abbonamento
di Fastweb, si rileva che tale contributo appare richiesto al cliente
solo nel caso in cui quest'ultimo non e' in grado di restituire l'HAG
alla societa'. I clienti finali, nel corso della relazione
contrattuale con Fastweb, non entrano in possesso dell'apparato, il
quale resta di proprieta' dell'operatore che ne richiede la
restituzione o in alternativa il pagamento del valore residuo. Non e'
possibile pertanto concludere, sulla sola base di tale clausola
contrattuale, che l'HAG sia soggetto a doppio ristoro del costo
attraverso il traffico ed attraverso i contributi degli utenti
finali.
Resta tuttavia la possibilita' che, per quanto di proprieta' di
Fastweb, l'apparato e la sua gestione vengano comunque integralmente
coperti dalle voci di canoni e contributi richiesti al cliente, dando
luogo in ogni caso un doppio ristoro dei costi.
Al fine di chiarire tale aspetto, l'Autorita' ritiene opportuno
che, a supporto delle dichiarazioni fornite da ciascun operatore,
nell'ambito delle attivita' di verifica contabile di cui alla sezione
3.2, il revisore accerti la causalita' dei costi e dei ricavi
concernenti gli apparti in sede d'utente, provvedendo a certificare
l'assenza di doppio ristoro (dal cliente e dal servizio di
terminazione) dei costi degli apparati in sede di utente.
3.5 Mark-up.
L'Autorita' ritiene opportuno di confermare la decisione di
riconoscere agli operatori nuovi entranti, a fini pro-concorrenziali
ed in via temporanea, una quota parte dei costi non recuperabili
(sunk costs) in cui, differentemente dall'incumbent, questi devono
incorrere per avviare le attivita', investire nella copertura della
rete, ed affermare il proprio marchio in un contesto caratterizzato
dalla presenza di un soggetto in posizione dominante in tutti i
mercati delle telecomunicazioni fisse e quindi da una forte
incertezza dei ritorni economici.
Il riconoscimento di tali costi risulta essenziale per ripristinare
condizioni concorrenziali in un contesto ancora caratterizzato
dall'esistenza di forti squilibri competitivi. La misura e' quindi
giustificata in quanto idonea a produrre benefici strutturali e di
lungo periodo connessi alla crescita del numero di operatori
infrastrutturati in grado di offrire servizi di telecomunicazioni
fisse ai consumatori finali. Dal momento che cio' produrra' un
rafforzamento dell'assetto competitivo, una riduzione dei prezzi ed
un incremento della varieta' dei prodotti e servizi offerti, i
benefici di tale misura asimmetrica e temporanea appaiono soverchiare
di gran lunga gli eventuali costi.
Nelle contabilita' sottoposte all'Autorita', tali costi risultano
variamente classificati come costi di avviamento, di attivazione,
acquisizione e gestione clientela, costi di marketing e promozione
del prodotto, costi di distribuzione ecc. In ragione
dell'eterogeneita' delle strutture di costo presentate dagli
operatori per tali categorie di costi, l'Autorita' ritiene opportuno
non operare un riconoscimento puntuale delle voci di costo presentate
da ciascuno. Diversamente, tali costi, comunque sostenuti da tutti
gli operatori nuovi entranti, verrebbero riconosciuti in modo
discriminatorio sulla base delle scelte effettuate da ciascuno
nell'ambito della presentazione delle proprie contabilita'. Per
analoghi motivi, l'Autorita' ritiene opportuno che il riconoscimento
di tali costi avvenga, non in proporzione ai costi presentati da
ciascuno, ma in proporzione ai costi di rete gia' riconosciuti. Tale
insieme di costi presenta infatti massimo grado di omogeneita' tra
tutte le contabilita' esaminate, mentre la modalita' del mark-up
garantisce incentivi maggiori agli operatori che hanno maggiormente
investito in infrastrutture. L'Autorita' evidenzia infine che, in
ragione della temporaneita' e forfettarieta' di tale mark-up, non si
intende derogare ai principi contabili vigenti, ma solo operare un
riconoscimento temporaneo a valenza pro-competitiva di costi non
recuperabili sostenuti dagli operatori nuovi entranti di rete fissa
all'ingresso nel mercato.
Con riferimento alla valorizzazione del mark-up si osserva in primo
luogo che alcuni operatori hanno sottolineato il riconoscimento,
nella contabilita' di Tiscali, dei costi di gestione wholesale nella
misura del 5% richiedendo per se stessi la medesima valorizzazione.
In secondo luogo, gli operatori hanno richiesto l'introduzione, nel
perimetro contabile del servizio di terminazione, dei costi di
provisioning e messa in opera degli apparati in sede di utente.
L'Autorita', al fine di fissare il valore definitivo del mark-up, ha
provveduto ad operare un riesame, nelle contabilita' di tutti gli
operatori, delle voci di costo escluse dai perimetri del servizio con
particolare riferimento ai costi di provisioning e di gestione
wholesale.
Ad esito di tale analisi l'Autorita', valutando opportuno fissare
il valore del mark-up anche sulla base di una quota di tali costi,
ritiene che lo stesso debba essere posto pari al 25% dei costi di
terminazione di rete. Di tale inclusione si tiene conto nella
rivalutazione dei costi di gestione wholesale nella contabilita' di
Tiscali e di BT Italia (ove tali voci di costo erano inizialmente
state incluse dall'Autorita' nella valutazione dei costi overhead).
Tale mark-up deve essere considerato come una misura asimmetrica
riconosciuta in via temporanea ai soli soggetti neo-entranti a fini
pro-concorrenziali.
3.6 Il tasso di remunerazione del capitale impiegato.
Gli aspetti relativi al costo del capitale impiegato sono stati
trattati nel corso della fase di contraddittorio sulla base delle
relazioni contenute negli allegati A.6 e B.2 alla presente delibera.
In relazione alle obiezioni procedurali mosse da Telecom Italia, si
sottolinea che non appaiono condivisibili i rilievi sull'assenza di
istruttoria per il WACC. Infatti, nel caso della delibera n.
4/06/CONS, con cui si e' fissato il WACC per la rete fissa di Telecom
Italia, l'iter procedimentale e' stato del tutto analogo, avendo nei
presenti procedimenti sottoposto a contraddittorio il modello di
valutazione del costo del capitale.
Telecom Italia ha altresi' effettuato ulteriori rilievi in merito
allo spread attribuito a Fastweb e BT Italia per la determinazione
del costo del debito nonche' all'aliquota fiscale utilizzata.
Quest'ultima tematica e' stata oggetto di trattazione anche da parte
di Wind la quale ha richiesto di non utilizzare ai fini del calcolo
del tasso di remunerazione del capitale la somma algebrica delle
aliquote IRES e IRAP quale aliquota fiscale di riferimento.
Al riguardo, si osserva che lo spread calcolato per le societa'
Fastweb e BT Italia si riferisce alle societa' italiane e non ai
gruppi cui appartengono. Il rating di BT Italia non sarebbe infatti
pari al rating attribuito al gruppo di British Telecom cosi' come
quello di Fastweb non sarebbe uguale a quello del gruppo di Swisscom.
Inoltre, Fastweb e' parte del gruppo Swisscom solo a partire dal
2007.
In merito all'aliquota fiscale, si ribadisce l'orientamento
dell'Autorita' espresso in consultazione pubblica, in relazione al
quale si evidenzia la necessita' di individuare un criterio comune
per l'aliquota fiscale da applicare a tutti gli operatori di rete
fissa e mobile ai quali si riconosce un ragionevole tasso di
remunerazione del capitale per i servizi soggetti a controllo dei
prezzi, a prescindere dai risultati economici e finanziari conseguiti
da ciascun operatore. Si osserva infine che il ricorso ad un aliquota
fiscale di riferimento, derivante dalle somme di IRES e IRAP, e'
utilizzata anche dalle principali fonti finanziarie internazionali
per tutti gli operatori italiani.
Cio' premesso, l'Autorita' conferma l'orientamento espresso in
consultazione pubblica relativamente alla determinazione di un'unica
aliquota fiscale di riferimento applicabile a tutti gli operatori e
pari alla somma delle aliquote IRES e IRAP.
Nel corso del procedimento istruttorio Fastweb ha modificato piu'
volte la propria posizione sul calcolo del coefficiente beta e
sull'utilizzo del CAPM per la determinazione del tasso di
remunerazione del capitale proprio. Con l'ultimo documento inviato,
Fastweb ha inteso sintetizzare la propria posizione sul calcolo del
WACC. In particolare, Fastweb ha richiesto di utilizzare la proposta
originaria (relativa alla contabilita' presentata 4 agosto 2006) per
il calcolo del coefficiente beta, senza modificare la metodologia
impiegata dall'Autorita' con la delibera n. 4/06/CONS.
A questo proposito si osserva che la proposta originaria di Fastweb
richiedeva il calcolo del coefficiente beta ricorrendo a rilevazioni
settimanali o mensili del titolo azionario di Fastweb e dell'indice
MIBTEL. Come gia' illustrato nel documento di consultazione pubblica
tale metodologia risulterebbe diversa da quella applicata per il
tasso di remunerazione del capitale di Telecom Italia con la delibera
n. 4/06/CONS. L'Autorita' ribadisce che e' preferibile mantenere la
continuita' metodologica e di criteri del calcolo del coefficiente
beta, quale appunto la scelta dell'indice di riferimento, la
frequenza e la durata delle rilevazioni, piuttosto che modificare i
criteri scelti, di volta in volta, in funzione delle caratteristiche
dell'operatore analizzato o della bonta' degli indici statistici,
peraltro spesso non significativi. E', infatti, prassi consolidata
utilizzare costantemente la stessa metodologia di calcolo senza
adottare alcun correttivo e impiegando sempre lo stesso tipo di
rilevazioni (per esempio settimanali in un arco di tempo triennale)
proprio per garantire continuita' e coerenza ai fini della
comparabilita' dei risultati nel tempo per lo stesso operatore e tra
operatori.
In conclusione l'Autorita' ritiene di confermare i risultati del
calcolo del tasso di remunerazione del capitale derivanti dalle
risultanze istruttorie e riportati nella seguente tabella:
=====================================================================
| BT Italia | Fastweb | Tele2 Italia | Tiscali
=====================================================================
WACC | 12,9% | 13,4% | 12,6% | 12,9%
In allegato D alla presente delibera sono riportate, in
conclusione, le valutazioni metodologiche ed i dettagli dei calcoli
svolti per determinare i suindicati valori di tasso di remunerazione
del capitale impiegato.
3.7 Alcuni rilievi sulle posizioni di Eutelia, Welcome Italia e Wind
Eutelia e Welcome Italia hanno espresso l'esigenza di poter
conoscere l'elenco delle numerazioni attive sulle reti degli
operatori che hanno fatto richiesta di un prezzo in deroga al fine di
poter applicare tariffe differenziate per le chiamate dei propri
utenti verso tali reti. Eutelia lamenta di non aver ricevuto risposte
alle legittime richieste avanzate in tal senso e richiede quindi di
essere esonerata dal pagare la differenza tra il prezzo massimo ed i
valori in deroga, Welcome Italia promuove la necessita' che si
istituisca un database unico delle numerazioni geografiche che
consenta l'attribuzione dei corretti importi sia a livello retail sia
livello wholesale.
Al riguardo, l'Autorita' osserva che gli operatori alternativi
notificati sul mercato della terminazione su propria rete sono
obbligati, ai sensi di quanto all'art. 38, comma 5 della delibera n.
417/06/CONS, a fornire, a richiesta, il database dei propri numeri
geografici attivi e che il presidio sanzionatorio sul rispetto di
tali norme e' quello di previsto dal Codice delle Comunicazioni
all'art. 98, comma 11. L'Autorita' ritiene tuttavia che, fatti salvi
gli eventuali profili sanzionatori, la richiesta di Eutelia non possa
essere considerata nell'ambito del presente provvedimento di
approvazione dei prezzi in deroga, ma che la stessa debba essere
eventualmente riproposta in ambito controversiale al fine di poter
esaminare le evidenze prodotte in contraddittorio con le controparti.
Infine, Eutelia e Welcome Italia hanno fatto riserva di presentare
una propria richiesta di deroga, mentre Wind ha effettivamente
presentato due proprie istanze, corredate di relativa contabilita',
per i dodici mesi tra 2006-2007 e quelli tra 2007-2008
rispettivamente. Si sottolinea che hanno altresi' presentato istanza
di deroga per i dodici mesi tra 2007-2008 anche gli operatori BT
Italia, Fastweb, Tele 2 e Tiscali. L'analisi di tali istanze non e'
oggetto del presente provvedimento.
3.8 Decisioni conclusive dell'Autorita' sulle richieste di deroga.
In considerazione di quanto espresso nelle precedenti sezioni della
presente delibera, ed in particolare di quanto ritenuto in ordine
alla valorizzazione del mark-up e dei costi degli apparati in sede
cliente si ritiene quanto segue in merito alle richieste di deroga
avanzate dagli operatori Fastweb, BT Italia, Tele 2 e Tiscali:
per l'operatore Fastweb, il prezzo di terminazione risultante
dagli aggiustamenti e dall'eliminazione delle voci di costo
individuate risulta pari a 2,60Eurocent/min. Tale prezzo ha validita'
per il periodo compreso tra il 4 agosto 2006 ed il 30 giugno 2007;
per l'operatore BT Italia, il prezzo di terminazione risultante
dagli aggiustamenti e dall'eliminazione delle voci di costo
individuate risulta pari a 2,28Eurocent/min. Tale prezzo ha validita'
per il periodo tra il 7 agosto 2006 ed il 30 giugno 2007;
per l'operatore Tele2, avendo altresi' applicato le medesime
quote di mark-up, i documenti prodotti non appaiono tali da
giustificare una deroga al livello di prezzo proposto dalla delibera
n. 417/06/CONS;
per l'operatore Tiscali, il prezzo di terminazione risultante
dagli aggiustamenti e dall'eliminazione delle voci di costo
individuate risulta pari a 2,24Eurocent/min. Tale prezzo ha validita'
per il periodo tra il 31 gennaio 2007 ed il 30 giugno 2007.
L'Autorita' ritiene altresi' opportuno di richiedere, in linea con
quanto previsto all'art. 40, comma 8 della delibera n. 417/06/CONS,
che ciascun operatore provveda a fornire, ai fini dell'efficacia
della deroga sopra riportata, una relazione redatta da una societa'
di revisione, scelta tra quante risultano iscritte all'apposito albo
tenuto presso la Commissione nazionale per le societa' e la borsa, ai
sensi dell'art. 161 del testo unico di cui al decreto legislativo
24 febbraio 1998, n. 58, che certifichi che i dati utilizzati nella
richiesta di deroga sono stati, nel loro complesso, predisposti sulla
base delle risultanze contabili del bilancio dell'esercizio di
riferimento. Al fine di accertare l'assenza di doppio ristoro del
costo degli apparati in sede cliente, la relazione dovra' altresi'
analizzare la causalita' dei costi e dei ricavi concernenti gli
apparti in sede d'utente, e certificare che i costi degli apparati in
sede di utente attribuiti al servizio di terminazione non siano anche
remunerati dai clienti. L'Autorita' ritiene inoltre opportuno, ove
possibile, che tale relazione venga predisposta dalla medesima
societa' incaricata per la revisione del bilancio pubblico per l'anno
di riferimento e che sia sottoposta all'approvazione dei competenti
organi societari, prima dell'invio all'Autorita'. L'efficacia
dell'applicazione dei prezzi in deroga di cui al presente
provvedimento deve ritenersi subordinata alla presentazione di tale
relazione.
Ritenuto che l'analisi tecnica che sorregge le determinazioni che
precedono risiede, oltre che nelle superiori argomentazioni, negli
allegati A (allegati A.1 - A.6), B (allegati B.1 e B.2), C e D alla
presente delibera;
Udita la relazione dei commissari Nicola D'Angelo e Stefano
Mannoni, relatori ai sensi dell'art. 29 del regolamento concernente
l'organizzazione ed il funzionamento dell'Autorita';
Delibera:
Art. 1.
1. Il prezzo del servizio di terminazione delle chiamate vocali
sulla rete dell'operatore Fastweb non puo' essere maggiore di
2,60Eurocent/min per il periodo 4 agosto 2006-30 giugno 2007.
2. Il prezzo del servizio di terminazione delle chiamate vocali
sulla rete dell'operatore BT Italia non puo' essere maggiore di
2,28Eurocent/min per il periodo 7 agosto 2006-30 giugno 2007.
3. Il prezzo del servizio di terminazione delle chiamate vocali
sulla rete dell'operatore Tiscali non puo' essere maggiore di
2,24Eurocent/min per il periodo 31 gennaio 2007-30 giugno 2007.
4. La richiesta di deroga per l'operatore Tele 2 non e' accolta.