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1. Premessa.
La legge finanziaria 2008, legge n. 244 del 2007, e' nuovamente
intervenuta a disciplinare le retribuzioni e gli emolumenti a carico
di pubbliche amministrazioni e di societa' partecipate ponendo tetti
retributivi. La medesima legge ha disciplinato un regime di
pubblicita' e di comunicazione per gli enti od organismi interessati
avente ad oggetto le retribuzioni ed i compensi. Le disposizioni
rilevanti sono contenute nell'art. 3, commi da 43 a 53. I commi in
questione hanno innovato il regime che era stato posto dall'art. 1,
comma 593, della legge n. 296 del 2006 (legge finanziaria 2007),
disposizione che e' stata espressamente abrogata dal comma 43
dell'art. 3. In considerazione delle profonde modifiche intervenute
si forniscono, d'intesa con il Ministero dell'economia e delle
finanze, le seguenti prime indicazioni sulle disposizioni richiamate.
2. La disciplina sul tetto retributivo - ambito di applicazione (art.
3, commi 44 - 49).
La disciplina si riferisce al «trattamento economico
onnicomprensivo» di talune categorie di soggetti. Per individuare
l'ambito di applicazione delle norme occorre stabilire quali sono le
figure soggettive interessate (destinatari degli emolumenti), quali
sono le categorie di soggetti pubblici o privati con cui il rapporto
che da' luogo al corrispettivo e' instaurato (soggetti
conferenti/pagatori), la tipologia di rapporto che i destinatari
degli emolumenti hanno con i soggetti conferenti/pagatori.
2.1. I soggetti interessati (destinatari degli emolumenti).
Il nuovo regime riguarda «chiunque riceva a carico delle pubbliche
finanze emolumenti o retribuzioni nell'ambito di rapporti di lavoro
dipendente o autonomo con pubbliche amministrazioni statali di cui
all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165,
agenzie, enti pubblici anche economici, enti di ricerca, universita',
societa' non quotate a totale o prevalente partecipazione pubblica
nonche' le loro controllate, ovvero sia titolare di incarichi o
mandati di qualsiasi natura nel territorio metropolitano.».
Dal punto di vista soggettivo quindi la nuova disciplina ha
carattere generale. La legge ha comunque specificato che sono inclusi
nel campo di applicazione della normativa anche i magistrati
ordinari, amministrativi e contabili, i presidenti e i componenti di
collegi ed organi di governo e di controllo delle societa' non
quotate e i dirigenti.
In base al dato letterale, le norme non riguardano i corrispettivi
per incarichi conferiti a soggetti diversi dalle persone fisiche.
2.2. La tipologia di rapporti rilevanti intercorrente tra i
destinatari degli emolumenti e i soggetti conferenti/pagatori.
I soggetti interessati dalla normativa sono tutti coloro che
percepiscono retribuzioni o emolumenti a carico delle pubbliche
finanze essendo legati da un rapporto di lavoro subordinato o
autonomo con le amministrazioni od organismi indicati (paragrafo
2.3). In generale, sono quindi compresi nel campo di applicazione
oltre ai lavoratori dipendenti, a prescindere dalla natura
privatistica o pubblicistica del rapporto, le parti di un contratto
d'opera, di collaborazione coordinata e continuativa o di una
collaborazione a progetto, qualora il committente sia una societa'
partecipata, o comunque i titolari di altri incarichi.
2.3. Le amministrazioni e gli organismi considerati (soggetti
conferenti/pagatori).
Gli incarichi o rapporti rilevanti sono quelli che intercorrono con
le amministrazioni statali, le agenzie, gli enti pubblici economici e
non economici, gli enti di ricerca, le universita', le societa' non
quotate a totale o prevalente partecipazione pubblica e le loro
controllate.
La disciplina de qua vale come principio per le altre
amministrazioni, nell'ambito del coordinamento della finanza
pubblica.
Quanto agli incarichi o rapporti intercorrenti con le societa' non
quotate e con quelle da queste controllate, coerentemente a quanto
sopra detto deve ritenersi che la partecipazione totale o prevalente
e' quella relativa alle amministrazioni indicate dalla legge.
Pertanto le amministrazioni interessate, relativamente a societa' non
quotate a cui partecipano in via totale o prevalente e alle societa'
comunque controllate, assicurano il rispetto degli adempimenti
necessari individuati dalla presente circolare e dalle disposizioni
qui richiamate.
Si segnala inoltre che l'art. 3, comma 51, della legge finanziaria
2008 ha previsto la «soppressione» (rectius l'abrogazione) del primo,
secondo e terzo periodo dell'art. 1, comma 466, della legge
finanziaria 2007, che contenevano una disciplina specifica per il
numero ed il compenso dei componenti dei consigli di amministrazione
delle societa' non quotate partecipate dal Ministero dell'economia e
delle finanze e rispettive societa' controllate e collegate,
stabilendo che a tali fattispecie si applica la nuova disciplina.
Quindi l'applicazione del nuovo regime si riferisce anche alle
societa' non quotate partecipate dal Ministero dell'economia e delle
finanze e loro controllate e collegate.
2.4. L'esclusione dal campo di applicazione derivante dall'oggetto e
dalla finalita' dell'incarico o rapporto.
Il terzo periodo del comma 44 espressamente prevede in maniera
puntuale che «il limite non si applica alle attivita' di natura
professionale e ai contratti d'opera, che non possono in alcun caso
essere stipulati con chi ad altro titolo percepisce emolumenti o
retribuzioni ai sensi dei precedenti periodi, aventi ad oggetto una
prestazione artistica o professionale (...) che consenta di competere
sul mercato in condizioni di effettiva concorrenza.».
In base a questa previsione solo i contratti o gli incarichi,
aventi la suddetta natura, i cui oneri sono a carico delle finanze
pubbliche, non sono assoggettati al tetto del trattamento retributivo
del Primo Presidente della Corte di cassazione, ferma restando
l'incompatibilita' prevista dalla norma. Il limite tuttavia non opera
soltanto allorche' tale prestazione artistica o professionale
«consenta» al soggetto che conferisce l'incarico o che stipula il
contratto, tra i quali vanno ricompresi i contratti di servizio a
societa', quali gli incarichi di revisione contabile, «di competere
sul mercato in condizioni di effettiva concorrenza». Sono escluse,
altresi', dal campo di applicazione le attivita' i cui compensi o
tariffe sono determinati dalla legge o da regolamento. Il limite
trova pertanto applicazione ai restanti incarichi di natura
professionale e ai contratti d'opera in generale.
3. La disciplina generale sul tetto retributivo.
Il vincolo economico posto dalla normativa consiste
nell'imposizione di un tetto non superabile per il compenso o la
retribuzione (emolumenti) che i destinatari possono percepire per
l'espletamento di uno o piu' rapporti. Tale limite e' individuato per
relazione nel trattamento economico del Primo Presidente della Corte
di cassazione nell'art. 3, comma 44, della legge. E' previsto poi un
secondo tetto per le ipotesi di deroga e i casi speciali (art. 3,
comma 46, della legge) pari al doppio di tale trattamento.
Relativamente all'individuazione del tetto, occorre concretamente
fare riferimento alla retribuzione attuale del Primo Presidente della
Corte. Il riferimento puo' ritenersi effettuato alla retribuzione
dell'attuale Primo Presidente in carica, comprensiva di tutti gli
emolumenti connessi alla carica. Questa retribuzione e' pari a Euro
289.984,00 annui lordi.
La disposizione assoggetta espressamente al limite il trattamento
onnicomprensivo dei destinatari degli emolumenti. Cio' significa che
in base alla norma debbono considerarsi ai fini del concorso al
limite tutti gli emolumenti lordi ricevuti «a carico delle pubbliche
finanze» nell'ambito di rapporti con i soggetti pagatori indicati
(par. 2.3). In proposito, il penultimo periodo del comma 44 citato
prevede che «ai fini dell'applicazione del presente comma sono
computate in modo cumulativo le somme comunque erogate
all'interessato a carico del medesimo o di piu' organismi, anche nel
caso di pluralita' di incarichi da uno stesso organismo conferiti nel
corso dell'anno.», chiarendo il concetto di onnicomprensivita' e il
periodo temporale di riferimento, che e' quello annuo.
4. Le deroghe al tetto retributivo generale.
L'art. 3, comma 44, della legge prevede la possibilita' di derogare
al regime che impone un tetto al trattamento economico. La deroga e'
possibile solo se ricorrono «motivate esigenze di carattere
eccezionale e per un periodo di tempo non superiore a tre anni». La
sussistenza dei presupposti deve essere valutata dall'amministrazione
o dalla societa' che conferisce l'incarico o che instaura con
l'interessato un rapporto di lavoro, i quali determinino il
superamento del tetto.
Per le amministrazioni dello Stato possono essere autorizzate
deroghe con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su
proposta del Ministro per le riforme e le innovazioni nella pubblica
amministrazione, di concerto con il Ministro dell'economia e delle
finanze, nel limite massimo di 25 unita', corrispondenti alle
posizioni di piu' elevato livello di responsabilita', riferite sia al
personale in regime di diritto pubblico e sia al personale
contrattualizzato. Nell'individuare tali deroghe il decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri dovra', pertanto, tenere conto
di funzioni di particolare complessita' correlate alle attribuzioni
istituzionali e, conseguentemente tale determinazione assumera',
proprio per tale motivo, la caratteristica della stabilita'.
In base al comma 46, per le amministrazioni dello Stato, per la
Banca d'Italia e le autorita' amministrative indipendenti ed in
relazione ai soggetti cui non si applica il limite di cui al comma 44
non puo' comunque essere superato il limite del doppio del
trattamento retributivo del Primo Presidente della Corte di
cassazione. Il predetto limite opera per tutti coloro che hanno
incarichi o rapporti con la Banca d'Italia o con le autorita'
indipendenti. Invece con riferimento alle amministrazioni dello Stato
esso opera solo nel caso di deroghe mediante decreto del Presidente
del Consiglio dei Ministri.
5. Il regime di pubblicita' e di comunicazione (corrispettivi
eccedenti i tetti).
L'art. 3, comma 44, stabilisce che «nessun atto comportante spesa
ai sensi dei precedenti periodi puo' ricevere attuazione, se non sia
stato previamente reso noto, con l'indicazione nominativa dei
destinatari e dell'ammontare del compenso, attraverso la
pubblicazione sul sito web dell'amministrazione o del soggetto
interessato, nonche' comunicato al Governo e al Parlamento».
Il comma 48, mediante il richiamo al comma 44, prevede il regime di
pubblicita' anche per tutti i nuovi contratti. Inoltre, il comma 49
estende la disciplina in questione «a tutte le situazioni e rapporti
contemplati» dai precedenti commi 47 e 48.
Il regime di pubblicita' quindi e' immediatamente efficace sia con
riferimento ai rapporti in corso sia con riguardo ai nuovi contratti,
impieghi o incarichi.
La pubblicita' deve essere attuata dall'amministrazione o dal
«soggetto interessato» e quindi dal soggetto conferente/pagatore e si
realizza mediante pubblicazione sul sito istituzionale. Essa riguarda
gli atti che rappresentano il titolo giuridico che da' luogo al
pagamento (ad es. il singolo contratto).
Il regime di pubblicita' si riferisce soltanto agli atti
comportanti spesa relativi agli emolumenti, rapporti e destinatari
percettori per le situazioni che comportano il superamento dei tetti
fissati legislativamente. In tal modo sono perseguite due finalita':
quella della trasparenza in riferimento alle retribuzioni o
emolumenti piu' elevate e quella del contenimento dell'ammontare dei
compensi a carico dei bilanci pubblici.
Oltre al regime di pubblicita', le norme pongono un regime di
comunicazione al Governo e al Parlamento, per il quale vale quanto
detto sopra per la pubblicita' non essendoci in proposito
differenziazioni nella legge. Analoghe comunicazioni debbono essere
fatte alla Corte dei conti.
Per il Governo le comunicazioni vanno effettuate alla Presidenza
del Consiglio - Dipartimento della funzione pubblica.
Si raccomanda una particolare attenzione al rispetto dei principi
che governano il trattamento dei dati personali, evitando
comunicazioni eccedenti le finalita'.
6. L'attuazione della normativa.
Il sistema richiede necessariamente la partecipazione del soggetto
interessato.
Quest'ultimo, ove il pagamento debba essere disposto da una
pubblica amministrazione, al momento dell'assunzione di incarichi, di
impiego o di stipulazione di contratto di lavoro subordinato, potra',
sulla base del combinato disposto di cui agli articoli 43 e 46
decreto del Presidente della Repubblica n. 445 del 2000, effettuare
una dichiarazione (nelle forme della dichiarazione sostitutiva di cui
al citato testo unico) circa l'ammontare delle retribuzioni/compensi
che nell'anno potra' ricevere in relazione agli impegni gia' assunti,
nonche' contenente gli elementi essenziali dei rapporti rilevanti
(indicazione dell'amministrazione/organismo con il quale i rapporti
sono in corso, la natura dell'incarico o del rapporto, se di diritto
privato o incarico o impiego di natura pubblicistica, e la data del
conferimento). La dichiarazione dovra' inoltre contenere l'impegno
dell'interessato a dare tempestiva comunicazione in caso di mutamento
della situazione. In alternativa alla dichiarazione suddetta, il
soggetto interessato potra' comunicare all'amministrazione competente
gli elementi indispensabili per il reperimento delle informazioni e
dei dati richiesti.
Ciascun soggetto conferente/pagatore deve inviare al destinatario
degli emolumenti una comunicazione preventivamente all'accredito in
modo da metterlo a conoscenza del momento e dell'importo che sara'
accreditato.
Il periodo transitorio, cioe' il regime applicabile ai rapporti
gia' in corso al momento dell'entrata in vigore della legge, e'
regolato dal comma 47.
Innanzi tutto, la disposizione fa salvi i rapporti di diritto
privato in corso alla data del 28 settembre 2007. Pertanto, debbono
considerarsi fuori dall'obbligo di rispettare il tetto di cui ai
commi 44 e 46 i contratti stipulati entro questa data, salvo che la
loro efficacia non operi da una data successiva. Essi quindi non
debbono subire la decurtazione prevista dalle norme.
Cio' posto, gli incarichi o mandati di natura pubblicistica, sono
soggetti a decurtazione, nel caso in cui per il loro svolgimento sia
previsto un trattamento superiore rispetto a quello del Primo
Presidente della Corte di cassazione o del suo doppio, naturalmente a
seconda che ricorrano l'una o l'altra fattispecie.
La decurtazione si applica inoltre anche nei casi in cui i
rispettivi limiti siano superati per effetto del cumulo tra incarichi
di carattere non privatistico e contratti o mandati di natura
privatistica. La decurtazione annuale e' pari al 25% del trattamento
economico complessivo eccedente i limiti rispettivamente di cui al
comma 44 e 46 e cessa al raggiungimento del limite. Dalla norma si
deduce quindi che la decurtazione va operata ogni anno sull'importo
gia' decurtato e che in ogni caso il differenziale retributivo va
recuperato entro quattro anni.
Nel caso di cumulo di piu' incarichi, cariche o mandati la
decurtazione opera a partire dall'incarico, carica o mandato
conferito da ultimo.
Al fine di attuare la normativa e' necessario che ciascun soggetto
pagatore provveda a verificare la ricorrenza della situazione
descritta dalla legge in riferimento a ciascun rapporto di lavoro,
impiego o incarico, accertando se in riferimento ai rapporti in corso
si puo' verificare la condizione del superamento del limite
retributivo legale e se eventualmente ricorrono le condizioni per la
deroga.
In quest'ultimo caso, il soggetto conferente/pagatore dovra'
adottare un atto motivato dal quale emergono in modo chiaro e
puntuale le esigenze di deroga, che debbono avere il requisito della
eccezionalita', fermo restando che la deroga puo' valere per un
periodo non superiore a tre anni.
I soggetti pagatori obbligati opereranno la decurtazione annuale in
corrispondenza del pagamento che portera' al superamento del tetto,
operando a conguaglio a fine anno ove ne sussistano i presupposti,
salvo diverso accordo con l'interessato sulla modalita' di
decurtazione o conguaglio. In presenza di situazioni di incertezza
relativamente ai compensi realmente percepiti o percepibili nell'anno
la decurtazione potra' essere operata all'inizio dell'anno successivo
una volta definite le entrate realmente percepite.
Si fa presente che in base al comma 48, le disposizioni di cui al
comma 44 si applicano comunque alla stipula di tutti i nuovi
contratti e al rinnovo per scadenza di tutti i contratti in essere
che non possono in alcun caso essere prorogati oltre la scadenza. E'
chiaro, quindi, che il comma 47, che prevede un regime derogatorio
temporaneo, opera solo per i contratti in corso alla data del 28
settembre 2007 essendo applicabile il nuovo regime a tutti i
contratti stipulati successivamente a tale data.
8. La responsabilita' per l'inosservanza degli obblighi.
Il regime specifico di responsabilita' e' posto dal periodo 5 del
comma 44, il quale stabilisce che «in caso di violazione,
l'amministratore che abbia disposto il pagamento e il destinatario
del medesimo sono tenuti al rimborso, a titolo di danno erariale, di
una somma pari a dieci volte l'ammontare eccedente la cifra
consentita».
9. La relazione alle Camere del Presidente del Consiglio e
l'attivita' di monitoraggio e verifica.
Il comma 52 dell'art. 3 della legge finanziaria 2008 prevede
un'attivita' di relazione del Presidente del Consiglio dei Ministri
entro il 30 settembre 2008 avente ad oggetto l'applicazione della
nuova normativa, sulla base di un rapporto di analisi e
classificazione dell'insieme delle posizioni interessate predisposto
dal Ministro per le riforme e le innovazioni nella pubblica
amministrazione.
Il comma 53 dell'art. 3 della legge finanziaria prevede che la
Corte dei conti verifica l'attuazione delle disposizioni di cui al
comma 44 in sede di controllo successivo sulla gestione del bilancio.
L'Ispettorato per la funzione pubblica nell'ambito delle proprie
attivita' di controllo di cui all'art. 60 del decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165, verifica l'applicazione delle disposizioni
richiamate con la presente circolare.
Roma, 24 gennaio 2008
Il Ministro per le riforme e le innovazioni
nella pubblica amministrazione
Nicolais
Registrata alla Corte dei conti il 25 febbraio 2008
Ministeri istituzionali, Presidenza del Consiglio dei Ministri,
registro n. 2, foglio n. 178