Alla regione Campania Alla regione Basilicata Alla regione Puglia Alla regione Calabria 1. Considerazioni introduttive Nel supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 86 del 12 aprile 1990 e' stato pubblicato il decreto legislativo 30 marzo 1990, relativo al testo unico indicato in oggetto, entrato in vigore il 27 aprile 1990. Il provvedimento e' stato emanato in attuazione della delega legislativa conferita al Governo con l'articolo 4 del decreto legge 30 giugno 1989, n. 245, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 1989, n. 288. Come e' noto, in dipendenza del sisma che colpi' i territori della Campania, Basilicata e Puglia nel novembre 1980 e nel febbraio 1981 furono emanate norme urgenti per far fronte all'emergenza determinata dalla calamita' (cfr. DD.LL. nn. 776 e 779/1980 nonche' DD.LL. nn. 11, 19 e 24 del 1981) e successivamente disposizioni dirette alla ricostruzione e allo sviluppo economico delle zone terremotate mediante la legge 14 maggio 1981, n. 219, di conversione del D.L. n. 75 del 1981, che ha costituito il quadro di riferimento essenziale per l'attuazione degli interventi pubblici e privati. Tale impianto normativo sotto vari profili ha peraltro subito ricorrenti adeguamenti, prevalentemente mediante decreti legge - non sempre specifici - a cominciare dal D.L. n. 333 del 1981, cui hanno fatto poi seguito i decreti legge n. 57 e 696 del 1982, e principalmente il D.L. n. 19 del 1984, nonche' i decreti legge nn. 48 e 309 del 1986, i decreti legge nn. 8 e 474 del 1987, convertiti dalle leggi n. 120 del 1987 e n. 12 del 1988 e, da ultimo, la legge n. 48 del 1989. In presenza di un assetto normativo non sempre coerente e ordinato era stata varie volte espressa l'esigenza - specialmente da parte degli amministratori locali chiamati in modo rilevante a dare attuazione alla disciplina per la ricostruzione dele zone terremotate - che disciplina per la ricostruzione delle zone terremotate - che fosse data chiarezza al sistema mediante un apposito testo unico. Tale richiesta era stata esternata anche nel corso di audizioni svoltesi in sede parlamentare, l'ultima delle quali presso la Commissione Ambiente della Camera dei Deputati il 15 dicembre 1987. Il Parlamento gia' con l'articolo 14 della legge 18 aprile 1984, n. 80, aveva previsto a tal fine specifica delega, diretta all'emanazione di un testo unico contenente tutte le disposizioni di legge vigenti per gli interventi nei territori della Campania e della Basilicata, colpiti dal sisma del novembre 1980 e del febbraio 1981. Tale delega non fu, peraltro, esercitata a motivo della non ancora aggiunta (a quell'epoca) stabilizzazione del sistema normativo, che infatti subi' successivamente vari altri incisivi ritocchi. Ulteriori deleghe, delle quali ugualmente manco' la utilizzazione, erano state poi conferite con il concorso dei vari gruppi politici ed in presenza altresi' di specifiche iniziative parlamentari, come quella del Senatore Pagani (atto n. 1496) - prima, mediante la disposizione recata dall'articolo 2 della legge n. 12 del 1988, e, successivamente, mediante l'articolo 21, comma 1, della legge 10 febbraio 1989, n. 48. Dopo quasi un decennio dall'evento calamitoso la necessita' di certezza giuridica e' sempre piu' aumentata e d'altra parte e' da ritenere raggiunta nella materia in esame quella "tregua legislativa", senza la quale precario e scarsamente utile si rivelerebbe un testo unico. Per tale ragione con l'articolo 4 del decreto legge 30 giugno 1989, n. 245, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 1989, n. 288, da ultimo e' stata prevista ulteriore delega diretta all'emanazione entro il 31 marzo 1990 dell'indicato testo unico. In attuazione di tale ultima delega e' stato emanato il decreto legislativo 30 marzo 1990, n. 76. 2. Struttura del testo unico Il provvedimento e' articolato in sette titoli e strutturato con la maggiore aderenza possibile alla gia' citata legge 14 maggio 1981, n. 219, della quale costituisce il necessario aggiornamento e la conseguente razionalizzazione, come sara' posto in evidenza, ove necessario, nel commento che segue relativo ai vari articoli. A tal riguarso e' da precisare che il Consiglio di Stato si e' pronunciato nell'Adunanza Generale dell'8 giugno 1989 sul testo che era stato predisposto ai fini della (precedente) delega da esercitare entro il termine del 30 giugno 1989, stabilito con l'articolo 21, comma 1, della citata legge n. 48 del 1989. La struttura del provvedimento, che riproduce le osservazioni formulate nell'indicato parere, e' rimasta sostanzialmente identica, risultandovi inserite soltanto talune disposizioni sopravvenute al 30 giugno 1989 (cfr. art. 3, c. 5 e art. 97). 3. Contenuto del testo unico 3.1. Cenni sulle norme recepite in relazione alla data della loro vigenza. Il comma 2 dell'articolo 4 del citato decreto legge n. 245 del 1989 ha stabilito che nel testo unico devono essere ricomprese le disposizioni vigenti alla data del 31 dicembre 1989 ed emanate per effetto dei cennati eventi sismici. Tale specifico limite temporale previsto dalla delega legislativa ha comportato due conseguenze. Sotto un primo riflesso si precisa che sono state recepite nel testo unico anche le disposizioni per le quali la data del 31 dicembre 1989 costituiva l'ultimo giorno della loro vigenza, onde esse non erano vigenti alle date dell'emanazione del testo unico (30 marzo 1990) e della sua entrata in vigore (27 aprile 1990). Vanno ricordate a tal riguardo le disposizioni di cui: a) all'articolo 17, comma 4, in materia di sospensione dell'esecuzione delle sentenze di condanna al rilascio di immobili urbani di proprieta' privata e pubblica localizzati nei comuni terremotati della Campania e della Basilicata; b) all'articolo 49, comma 12, per il quale nei comuni terremotati dichiarati sismici l'attuazione degli strumenti urbanistici puo' avvenire anche in assenza dei programmi pluriennali previsti nell'articolo 13 della legge Bucalossi (n. 10/1977); c) all'articolo 74, comma 1, relativo all'esenzione IVA delle cessioni di beni e delle prestazioni di servizi effettuate per riparare o ricostruire il patrimonio edilizio privato e pubblico colpito dal sisma; d) all'articolo 87, comma 3, attinente ad una certa utilizzazione finalizzata dei fondi disponibili dell'INAIL ai sensi dell'articolo 64 della citata legge n. 219/1981; e) e, da ultimo, all'articolo 104, nel quale per lavori non eccedenti l'importo di 200 milioni e' sostanzialmente previsto l'esonero delle imprese dalla iscrizione nell'albo nazionale dei costruttori. Sotto un secondo profilo e' da sottolineare che delle cinque indicate disposizioni quella relativa all'esenzione IVA e' stata prorogata (sino al 31 dicembre 1992) con disposizione emanata successivamente al 31 dicembre 1989 (cfr. l' articolo 3, comma 7, del decreto legge 1o marzo 1990, n. 40, riprodotto nell'art. 3, comma 8, del decreto legge 27 aprile 1990, n. 90). Tuttavia la formulazione della delega legislativa non ha consentito di recepire nel testo unico tale ultima norma di proroga, perche' non in vigore alla data del 31 dicembre 1989 (va al contempo ricordato che detta statuizione di proroga non ha ancora superato l'esame parlamentare nel contesto della conversione dell'intero decreto legge). Stante la indicata preclusione, si e' ritenuto di effttuare nell'articolo 113, con norma di coordimamento, un implicito raccordo con il citato articolo 3, comma 7, del D.L. n. 40. Quanto poi alle altre ricordate fattispecie - e cioe' le disposizioni sub b), d) ed e) - la recentissima legge 31 maggio 1990, n. 128 ne ha previsto la proroga, con effetto dal 1o gennaio 1990 (cfr. art. 29), secondo quanto sara' precisato in sede di commento agli articoli 49, 87 e 104. 3.2. Cenni sulle norme recepite in relazione al concetto di "interventi pubblici" Alla stregua della disposizione di delega, di cui all'articolo 4, comma 1, del D.L. n. 245 del 1989, il contenuto del testo unico e' costituito dalle norme, all'uopo coordinate, vigenti - come gia' indicato - alla data del 31 dicembre 1989 e concernenti interventi pubblici resi necessari da calamita' sismiche, indicate nella stessa legge di delega mediante un riferimento sia temporale che territoriale. Va prioritariamente sottolineato che ai fini della individuazione delle norme da recepire e' stata accolta una nozione in senso lato del termine "interventi pubblici". Sono state cioe' collocate nel testo unico non solo le norme istitutive dei vari tipi di agevolazioni, di contributi, di sussidi, di esecuzione di opere a carico degli enti pubblici, ma anche le norme strumentali a detti interventi, come le norme di organizzazione ad essi preordinate, le norme sanzionatorie delle deviazioni presenti nella fase della concessione delle agevolazioni o in quella della utilizzazione delle stesse, etc. 3.3. Cenni sulle norme recepite in relazione al carattere "sismico" degli eventi calamitosi La corretta interpretazione dell norma di delega, benche' ispirata a canoni sistematici, non ha potuto ovviamente consentire il recepimento di norme originate da calamita' diverse da quelle sismiche, ancorche' abbattutesi su alcune delle regione considerate nella delega stessa: e' il caso delle norme (tranne alcune) contenute nei vari articoli del decreto legge 26 gennaio 1987, n. 8, convertito, con modificazioni dalla legge 27 marzo 1987, n. 120, emanato per fronteggiare l'emergenza nel comune di Senise (Basilicata) e in altri comuni interessati dal dissesto del territorio causato dalla frana del 1987; e' il caso, inoltre, delle norme emanate per fronteggiare i danni derivanti dal fenomeno del bradisismo verificatosi nell'area flegrea (decreto legge 7 novembre 1983, n. 623, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 dicembre 1983, n. 784); e' il caso, infine, della normativa concernente il programma straordinario di edilizia residenziale per la costruzione nell'area metropolitana di Napoli di ventimila alloggi, nonostante tale disciplina risulti contenuta nella stessa citata legge n. 219 del 1981 (Titolo VIII), la quale ha costituito, come gia' anticipato, l'impianto normativo del testo unico. Ed infatti i cennati interventi edilizi non presentano alcuna connessione con l'evento sismico del 1980-81, che pure colpi' l'area napoletana. D'altra parte e' da ricordare che l'apposito disegno di legge diretto a definire gli interventi per il completamento del suindicato programma straordinario, gia' approvato dalla Camera dei Deputati il 31 marzo 1989, non e' stato ancora esaminato dal Senato (Atto n. 1715). 3.4. Cenni sulle norme recepite in relazione agli eventi sismici indicati dal legislatore. Come gia' anticipato, il contenuto della delega e' delimitato altresi' dagli eventi sismici individuati mediante un preciso riferimento sia temporale che territoriale. Il testo unico in esame, percio', non solo non e' il testo unico generale in materia di calamita' naturali, ma neppure quello specifico in materia di calamita' sismiche, trovandovi collocazione soltanto le norme attinenti ad alcune di queste ultime calamita'. Per effetto di tale puntualizzazione percio' sono rimaste estranee al testo unico anche varie norme ancorche' emanate in dipendenza di altri eventi sismici, taluni dei quali poi verificatisi proprio in alcune delle regioni considerate nella legge di delega ma in epoca differente. E' il caso delle norme contenute nel decreto legge 26 maggio 1984, n. 159, convertito, con modificazioni dalla legge n. 363 del 24 luglio 1984, concernente gli interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dai movimenti sismici del 7 e dell'11 maggio 1984 in Abruzzo, Molise, Lazio e Campania. E' il caso ancora del decreto legge 3 aprile 1985, n. 144, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 maggio 1985, n. 221, recante provvedimenti per la realizzazione degli interventi di ricostruzione dell'edilizia pubblica e privata nel comune di Zafferana Etnea, colpito dal terremoto del 19 e 25 ottobre 1984, sebbene nell'articolo 1, comma 1, di detto provvedimento sia contenuto un rinvio alla disciplina prevista dalla citata legge n. 219/1981 e successive modificazioni e integrazioni. La stessa preclusione non e' pero' derivata anche nei confronti della normativa emanata con il decreto legge 2 aprile 1982, n. 129, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 maggio 1982, n. 303, per la ricostruzione e lo sviluppo dei comuni della Campania, Calabria e Basilicata, danneggiati dall'evento sismico del 21 marzo 1982. Ed invero detto inconveniente non si e' verificato perche' il Senato (cfr. Resoconto Assemblea del 13 novembre 1987) accolse uno specifico emendamento del Sen. Perugini alla originaria norma di delega - che riguardava i soli terremoti del novembre 1980 e del febbraio 1981 verificatisi nelle regioni Campania, Basilicata e Puglia - diretto ad includere nell'emanando testo unico anche le disposizioni rese necessarie dal terremoto del 1982, abbattutosi oltre che nei territori delle predette regioni (gia' terremotati nel 1980 e 1981) anche in taluni vicini comuni della Calabria. In realta' l'indicato emendamento costituiva il naturale raccordo con l'articolo 1, comma 4, di detto D.L. n. 129/1982, e con l'articolo 6, comma 11, del D.L. n. 8/1987. Nel 1982, infatti, il Governo era stato incaricato di presentare entro tre mesi un disegno di legge per disciplinare gli interventi diretti alla ricostruzione e allo sviluppo dei comuni danneggiati dal sisma del 1982 "secondo i principi e i criteri direttivi di cui alla legge 14 maggio 1981, n. 219". Specificava poi la norma che "a tal fine gli interventi a favore dei comuni colpiti anche dagli eventi sismici del novembre 1980 e del febbraio 1981 dovranno essere unitariamente considerati". Nel 1987 poi, in assenza della indicata specifica iniziativa legislativa, era stato sancito il generico rinvio alle norme, in quanto compatibili, di cui alla legge n. 219/1981 e successive modificazioni. L'auspicata "considerazione unitaria", non effettuata nel 1982, e' stata possibile in sede di testo unico per effetto del ricordato emendamento alla norma di delega, che e' risultata, poi, formulata in senso conforme in tutti i successivi testi legislativi, compreso il D.L. n. 245/1989 (art. 4), che e' alla base del testo unico. Per effetto percio' di detta considerazione unitaria trova di norma applicazione in ordine ai cennati comuni della Calabria, terremotati nel marzo 1982, la disciplina dettata dalla legge n. 219 e successive modificazioni concernente i comuni danneggiati, recepita nel testo unico. Tale estensione normativa opera nei confronti di detti comuni prevalentemente in senso favorevole; si pensi in particolare alle risorse finanziarie, che non e' piu' necessario stanziare ad hoc, con vincolo di destinazione specifica, come avvenuto in passato, con l'articolo 2 del citato decreto legge n. 129 del 2 aprile 1982 e successivamente con l'articolo 6, comma 11 del gia' ricordato decreto legge 26 gennaio 1987, n. 8, dovendosi far fronte, per contro, alle esigenze della ricostruzione e della riparazione del patrimonio immobiliare terremotato di detti comuni della Calabria mediante imputazione dei relativi oneri a carico del fondo istituito con l'articolo 3 della legge n. 219 del 1981, sulla base del riparto dei corrispondenti stanziamenti effettuato dal CIPE ai sensi dell'articolo 4, comma 1. Peraltro trova applicazione nei confronti di detti comuni terremotati della Calabria a decorrere dal 27 aprile 1990 anche la disciplina in materia di agevolazioni IVA, contenuta nel testo unico (art. 74), che e' meno favorevole di quella introdotta con il comma 5 dell'articolo 1 del cennato D.L. n. 129/1982, sotto il profilo sia della durata sia della estensione. 4. Natura giuridica del testo unico. Conseguenze Come innanzi chiarito, il testo unico e' stato emanato in base ad un provvedimento legislativo di delega che aveva conferito al Governo la facolta' di apportare alla allora vigente legislazione le modifiche necessarie per il coordinamento. La disciplina di tale delega era contenuta nell'articolo 2 della legge 21 gennaio 1988, n. 12, di conversione del decreto legge 20 novembre 1987, n. 474, che stabiliva: il termine per l'emanazione del testo unico (22 luglio 1988); il campo di applicazione ai territori interessati (Campania, Basilicata, Puglia e Calabria) ed agli eventi sismici del 1980, 1981 e 1982; il cennato principio concernente le modifiche necessarie per il coordinamento delle norme da includere nel testo unico (norme di coordinamento) ed il riferimento alla data di vigenza delle predette norme (data di entrata in vigore della legge di delega: 22 gennaio 1988). Con l'articolo 21, comma 1, della legge 10 febbraio 1989, n. 48, il termine per l'emanazione del testo unico e' stato differito al 30 giugno 1989. Con l'articolo 4 del decreto legge 30 giugno 1989, n. 245, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 1989, n. 288, il termine per l'emanazione del testo unico e' stato ulteriormente prorogato al 31 marzo 1990, mentre la data di riferimento della vigenza delle disposizioni da includere nel testo unico e' stata differita al 31 dicembre 1989. In sostanza per il principio direttivo per la delega formulato nell'articolo 2 della legge n. 12 del 1988, consisteva nella facolta' del Governo di introdurre modifiche alle norme legislative da recepire nel testo unico, limitatamente pero' alle esigenze del coordinamento delle norme stesse, al fine di assicurarne la piu' completa operativita'. "Si tratta quindi - come sottolineato dal Consiglio di Stato nel citato parere reso nell'Adunanza Generale dell'8 giugno 1989 - di un testo unico non meramente ricognitivo, ma di un testo normativo che importa una novazione delle precedenti fonti, sulla base della delega di poteri contenuta nella legge." Poiche', come chiarito, nel testo unico e' individuabile anche una esigua innovazione normativa che si riconnette al potere del Governo di apportare modifiche per esigenze di coordinamento, consegue che mentre l'efficacia delle disposizioni recepite senza modifiche decorre di norma (salvo, cioe', diversa specifica statuizione) dalla data dell'entrata in vigore delle stesse, quella delle disposizioni di coordinamento e l'abrogazione delle norme non recepite ed incompatibili decorre, invece, solo dal 27 aprile 1990, data di entrata in vigore del testo unico. Mette conto, da ultimo, soffermarsi su un altro corollario del carattere normativo del testo unico. Qualche norma della legge n. 219/1981 si configurava come statuizione non suscettibile di applicazione reiterata, ma unica, con la conseguenza che, intervenuta gia' detta applicazione alla data del 31 dicembre 1989, non sarebbe stato possibile recepire nel testo unico la norma stessa. Tuttavia, talora - ove e' stato possibile - il recepimento e' avvenuto, previo adattamento della formulazione della norma. Si consideri, ad esempio, l'art. 37 della legge n. 219, relativo alla approvazione da parte del CIPE, secondo una specifica articolata procedura, di un programma integrativo speciale di metanizzazione delle regioni Campania e Basilicata, in effetti poi dal CIPE approvato verso la fine del 1981. La disciplina dell'art. 37 e' stata tuttavia recepita nell'art. 46 del testo unico, ma con opportuni adattamenti finalizzati alla adozione di eventuali modifiche che il CIPE dovesse ravvisare necessarie in ordine a detto programma integrativo. Si vedano inoltre della legge n. 219/1981 anche gli articoli 45 e 48, comma 3, recepiti, rispettivamente, negli articoli 44 e 56, comma 3, del testo unico. AVVERTENZA: si veda nella Gazzetta Ufficiale n. 134 dell'11 giugno 1990 l'avviso di rettifica concernente il testo unico.