Alla regione Campania
Alla regione Basilicata
Alla regione Puglia
Alla regione Calabria
1. Considerazioni introduttive
Nel supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 86 del 12 aprile
1990 e' stato pubblicato il decreto legislativo 30 marzo 1990,
relativo al testo unico indicato in oggetto, entrato in vigore il 27
aprile 1990.
Il provvedimento e' stato emanato in attuazione della delega
legislativa conferita al Governo con l'articolo 4 del decreto legge
30 giugno 1989, n. 245, convertito, con modificazioni, dalla legge 4
agosto 1989, n. 288.
Come e' noto, in dipendenza del sisma che colpi' i territori della
Campania, Basilicata e Puglia nel novembre 1980 e nel febbraio 1981
furono emanate norme urgenti per far fronte all'emergenza determinata
dalla calamita' (cfr. DD.LL. nn. 776 e 779/1980 nonche' DD.LL. nn.
11, 19 e 24 del 1981) e successivamente disposizioni dirette alla
ricostruzione e allo sviluppo economico delle zone terremotate
mediante la legge 14 maggio 1981, n. 219, di conversione del D.L. n.
75 del 1981, che ha costituito il quadro di riferimento essenziale
per l'attuazione degli interventi pubblici e privati.
Tale impianto normativo sotto vari profili ha peraltro subito
ricorrenti adeguamenti, prevalentemente mediante decreti legge - non
sempre specifici - a cominciare dal D.L. n. 333 del 1981, cui hanno
fatto poi seguito i decreti legge n. 57 e 696 del 1982, e
principalmente il D.L. n. 19 del 1984, nonche' i decreti legge nn. 48
e 309 del 1986, i decreti legge nn. 8 e 474 del 1987, convertiti
dalle leggi n. 120 del 1987 e n. 12 del 1988 e, da ultimo, la legge
n. 48 del 1989.
In presenza di un assetto normativo non sempre coerente e ordinato
era stata varie volte espressa l'esigenza - specialmente da parte
degli amministratori locali chiamati in modo rilevante a dare
attuazione alla disciplina per la ricostruzione dele zone terremotate
- che disciplina per la ricostruzione delle zone terremotate - che
fosse data chiarezza al sistema mediante un apposito testo unico.
Tale richiesta era stata esternata anche nel corso di audizioni
svoltesi in sede parlamentare, l'ultima delle quali presso la
Commissione Ambiente della Camera dei Deputati il 15 dicembre 1987.
Il Parlamento gia' con l'articolo 14 della legge 18 aprile 1984, n.
80, aveva previsto a tal fine specifica delega, diretta
all'emanazione di un testo unico contenente tutte le disposizioni di
legge vigenti per gli interventi nei territori della Campania e della
Basilicata, colpiti dal sisma del novembre 1980 e del febbraio 1981.
Tale delega non fu, peraltro, esercitata a motivo della non ancora
aggiunta (a quell'epoca) stabilizzazione del sistema normativo, che
infatti subi' successivamente vari altri incisivi ritocchi.
Ulteriori deleghe, delle quali ugualmente manco' la utilizzazione,
erano state poi conferite con il concorso dei vari gruppi politici ed
in presenza altresi' di specifiche iniziative parlamentari, come
quella del Senatore Pagani (atto n. 1496) - prima, mediante la
disposizione recata dall'articolo 2 della legge n. 12 del 1988, e,
successivamente, mediante l'articolo 21, comma 1, della legge 10
febbraio 1989, n. 48.
Dopo quasi un decennio dall'evento calamitoso la necessita' di
certezza giuridica e' sempre piu' aumentata e d'altra parte e' da
ritenere raggiunta nella materia in esame quella "tregua
legislativa", senza la quale precario e scarsamente utile si
rivelerebbe un testo unico.
Per tale ragione con l'articolo 4 del decreto legge 30 giugno 1989,
n. 245, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 1989, n.
288, da ultimo e' stata prevista ulteriore delega diretta
all'emanazione entro il 31 marzo 1990 dell'indicato testo unico.
In attuazione di tale ultima delega e' stato emanato il decreto
legislativo 30 marzo 1990, n. 76.
2. Struttura del testo unico
Il provvedimento e' articolato in sette titoli e strutturato con la
maggiore aderenza possibile alla gia' citata legge 14 maggio 1981, n.
219, della quale costituisce il necessario aggiornamento e la
conseguente razionalizzazione, come sara' posto in evidenza, ove
necessario, nel commento che segue relativo ai vari articoli.
A tal riguarso e' da precisare che il Consiglio di Stato si e'
pronunciato nell'Adunanza Generale dell'8 giugno 1989 sul testo che
era stato predisposto ai fini della (precedente) delega da esercitare
entro il termine del 30 giugno 1989, stabilito con l'articolo 21,
comma 1, della citata legge n. 48 del 1989.
La struttura del provvedimento, che riproduce le osservazioni
formulate nell'indicato parere, e' rimasta sostanzialmente identica,
risultandovi inserite soltanto talune disposizioni sopravvenute al 30
giugno 1989 (cfr. art. 3, c. 5 e art. 97).
3. Contenuto del testo unico
3.1. Cenni sulle norme recepite in relazione alla data della loro
vigenza.
Il comma 2 dell'articolo 4 del citato decreto legge n. 245 del 1989
ha stabilito che nel testo unico devono essere ricomprese le
disposizioni vigenti alla data del 31 dicembre 1989 ed emanate per
effetto dei cennati eventi sismici.
Tale specifico limite temporale previsto dalla delega legislativa ha
comportato due conseguenze.
Sotto un primo riflesso si precisa che sono state recepite nel testo
unico anche le disposizioni per le quali la data del 31 dicembre 1989
costituiva l'ultimo giorno della loro vigenza, onde esse non erano
vigenti alle date dell'emanazione del testo unico (30 marzo 1990) e
della sua entrata in vigore (27 aprile 1990).
Vanno ricordate a tal riguardo le disposizioni di cui:
a) all'articolo 17, comma 4, in materia di sospensione
dell'esecuzione delle sentenze di condanna al rilascio di immobili
urbani di proprieta' privata e pubblica localizzati nei comuni
terremotati della Campania e della Basilicata;
b) all'articolo 49, comma 12, per il quale nei comuni terremotati
dichiarati sismici l'attuazione degli strumenti urbanistici puo'
avvenire anche in assenza dei programmi pluriennali previsti
nell'articolo 13 della legge Bucalossi (n. 10/1977);
c) all'articolo 74, comma 1, relativo all'esenzione IVA delle
cessioni di beni e delle prestazioni di servizi effettuate per
riparare o ricostruire il patrimonio edilizio privato e pubblico
colpito dal sisma;
d) all'articolo 87, comma 3, attinente ad una certa utilizzazione
finalizzata dei fondi disponibili dell'INAIL ai sensi
dell'articolo 64 della citata legge n. 219/1981;
e) e, da ultimo, all'articolo 104, nel quale per lavori non eccedenti
l'importo di 200 milioni e' sostanzialmente previsto l'esonero
delle imprese dalla iscrizione nell'albo nazionale dei
costruttori.
Sotto un secondo profilo e' da sottolineare che delle cinque indicate
disposizioni quella relativa all'esenzione IVA e' stata prorogata
(sino al 31 dicembre 1992) con disposizione emanata successivamente
al 31 dicembre 1989 (cfr. l' articolo 3, comma 7, del decreto legge
1o marzo 1990, n. 40, riprodotto nell'art. 3, comma 8, del decreto
legge 27 aprile 1990, n. 90).
Tuttavia la formulazione della delega legislativa non ha consentito
di recepire nel testo unico tale ultima norma di proroga, perche' non
in vigore alla data del 31 dicembre 1989 (va al contempo ricordato
che detta statuizione di proroga non ha ancora superato l'esame
parlamentare nel contesto della conversione dell'intero decreto
legge).
Stante la indicata preclusione, si e' ritenuto di effttuare
nell'articolo 113, con norma di coordimamento, un implicito raccordo
con il citato articolo 3, comma 7, del D.L. n. 40.
Quanto poi alle altre ricordate fattispecie - e cioe' le disposizioni
sub b), d) ed e) - la recentissima legge 31 maggio 1990, n. 128 ne ha
previsto la proroga, con effetto dal 1o gennaio 1990 (cfr. art. 29),
secondo quanto sara' precisato in sede di commento agli articoli 49,
87 e 104.
3.2. Cenni sulle norme recepite in relazione al concetto di
"interventi pubblici"
Alla stregua della disposizione di delega, di cui all'articolo 4,
comma 1, del D.L. n. 245 del 1989, il contenuto del testo unico e'
costituito dalle norme, all'uopo coordinate, vigenti - come gia'
indicato - alla data del 31 dicembre 1989 e concernenti interventi
pubblici resi necessari da calamita' sismiche, indicate nella stessa
legge di delega mediante un riferimento sia temporale che
territoriale.
Va prioritariamente sottolineato che ai fini della individuazione
delle norme da recepire e' stata accolta una nozione in senso lato
del termine "interventi pubblici".
Sono state cioe' collocate nel testo unico non solo le norme
istitutive dei vari tipi di agevolazioni, di contributi, di sussidi,
di esecuzione di opere a carico degli enti pubblici, ma anche le
norme strumentali a detti interventi, come le norme di organizzazione
ad essi preordinate, le norme sanzionatorie delle deviazioni presenti
nella fase della concessione delle agevolazioni o in quella della
utilizzazione delle stesse, etc.
3.3. Cenni sulle norme recepite in relazione al carattere "sismico"
degli eventi calamitosi
La corretta interpretazione dell norma di delega, benche' ispirata a
canoni sistematici, non ha potuto ovviamente consentire il
recepimento di norme originate da calamita' diverse da quelle
sismiche, ancorche' abbattutesi su alcune delle regione considerate
nella delega stessa: e' il caso delle norme (tranne alcune) contenute
nei vari articoli del decreto legge 26 gennaio 1987, n. 8,
convertito, con modificazioni dalla legge 27 marzo 1987, n. 120,
emanato per fronteggiare l'emergenza nel comune di Senise
(Basilicata) e in altri comuni interessati dal dissesto del
territorio causato dalla frana del 1987; e' il caso, inoltre, delle
norme emanate per fronteggiare i danni derivanti dal fenomeno del
bradisismo verificatosi nell'area flegrea (decreto legge 7 novembre
1983, n. 623, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 dicembre
1983, n. 784); e' il caso, infine, della normativa concernente il
programma straordinario di edilizia residenziale per la costruzione
nell'area metropolitana di Napoli di ventimila alloggi, nonostante
tale disciplina risulti contenuta nella stessa citata legge n. 219
del 1981 (Titolo VIII), la quale ha costituito, come gia' anticipato,
l'impianto normativo del testo unico.
Ed infatti i cennati interventi edilizi non presentano alcuna
connessione con l'evento sismico del 1980-81, che pure colpi' l'area
napoletana.
D'altra parte e' da ricordare che l'apposito disegno di legge diretto
a definire gli interventi per il completamento del suindicato
programma straordinario, gia' approvato dalla Camera dei Deputati il
31 marzo 1989, non e' stato ancora esaminato dal Senato (Atto n.
1715).
3.4. Cenni sulle norme recepite in relazione agli eventi sismici
indicati dal legislatore.
Come gia' anticipato, il contenuto della delega e' delimitato
altresi' dagli eventi sismici individuati mediante un preciso
riferimento sia temporale che territoriale.
Il testo unico in esame, percio', non solo non e' il testo unico
generale in materia di calamita' naturali, ma neppure quello
specifico in materia di calamita' sismiche, trovandovi collocazione
soltanto le norme attinenti ad alcune di queste ultime calamita'.
Per effetto di tale puntualizzazione percio' sono rimaste estranee al
testo unico anche varie norme ancorche' emanate in dipendenza di
altri eventi sismici, taluni dei quali poi verificatisi proprio in
alcune delle regioni considerate nella legge di delega ma in epoca
differente.
E' il caso delle norme contenute nel decreto legge 26 maggio 1984, n.
159, convertito, con modificazioni dalla legge n. 363 del 24 luglio
1984, concernente gli interventi urgenti in favore delle popolazioni
colpite dai movimenti sismici del 7 e dell'11 maggio 1984 in Abruzzo,
Molise, Lazio e Campania.
E' il caso ancora del decreto legge 3 aprile 1985, n. 144,
convertito, con modificazioni, dalla legge 30 maggio 1985, n. 221,
recante provvedimenti per la realizzazione degli interventi di
ricostruzione dell'edilizia pubblica e privata nel comune di
Zafferana Etnea, colpito dal terremoto del 19 e 25 ottobre 1984,
sebbene nell'articolo 1, comma 1, di detto provvedimento sia
contenuto un rinvio alla disciplina prevista dalla citata legge n.
219/1981 e successive modificazioni e integrazioni.
La stessa preclusione non e' pero' derivata anche nei confronti della
normativa emanata con il decreto legge 2 aprile 1982, n. 129,
convertito, con modificazioni, dalla legge 29 maggio 1982, n. 303,
per la ricostruzione e lo sviluppo dei comuni della Campania,
Calabria e Basilicata, danneggiati dall'evento sismico del 21 marzo
1982.
Ed invero detto inconveniente non si e' verificato perche' il Senato
(cfr. Resoconto Assemblea del 13 novembre 1987) accolse uno specifico
emendamento del Sen. Perugini alla originaria norma di delega - che
riguardava i soli terremoti del novembre 1980 e del febbraio 1981
verificatisi nelle regioni Campania, Basilicata e Puglia - diretto
ad includere nell'emanando testo unico anche le disposizioni rese
necessarie dal terremoto del 1982, abbattutosi oltre che nei
territori delle predette regioni (gia' terremotati nel 1980 e 1981)
anche in taluni vicini comuni della Calabria.
In realta' l'indicato emendamento costituiva il naturale raccordo con
l'articolo 1, comma 4, di detto D.L. n. 129/1982, e con l'articolo 6,
comma 11, del D.L. n. 8/1987.
Nel 1982, infatti, il Governo era stato incaricato di presentare
entro tre mesi un disegno di legge per disciplinare gli interventi
diretti alla ricostruzione e allo sviluppo dei comuni danneggiati dal
sisma del 1982 "secondo i principi e i criteri direttivi di cui alla
legge 14 maggio 1981, n. 219". Specificava poi la norma che "a tal
fine gli interventi a favore dei comuni colpiti anche dagli eventi
sismici del novembre 1980 e del febbraio 1981 dovranno essere
unitariamente considerati".
Nel 1987 poi, in assenza della indicata specifica iniziativa
legislativa, era stato sancito il generico rinvio alle norme, in
quanto compatibili, di cui alla legge n. 219/1981 e successive
modificazioni.
L'auspicata "considerazione unitaria", non effettuata nel 1982, e'
stata possibile in sede di testo unico per effetto del ricordato
emendamento alla norma di delega, che e' risultata, poi, formulata in
senso conforme in tutti i successivi testi legislativi, compreso il
D.L. n. 245/1989 (art. 4), che e' alla base del testo unico.
Per effetto percio' di detta considerazione unitaria trova di norma
applicazione in ordine ai cennati comuni della Calabria, terremotati
nel marzo 1982, la disciplina dettata dalla legge n. 219 e successive
modificazioni concernente i comuni danneggiati, recepita nel testo
unico.
Tale estensione normativa opera nei confronti di detti comuni
prevalentemente in senso favorevole; si pensi in particolare alle
risorse finanziarie, che non e' piu' necessario stanziare ad hoc, con
vincolo di destinazione specifica, come avvenuto in passato, con
l'articolo 2 del citato decreto legge n. 129 del 2 aprile 1982 e
successivamente con l'articolo 6, comma 11 del gia' ricordato decreto
legge 26 gennaio 1987, n. 8, dovendosi far fronte, per contro, alle
esigenze della ricostruzione e della riparazione del patrimonio
immobiliare terremotato di detti comuni della Calabria mediante
imputazione dei relativi oneri a carico del fondo istituito con
l'articolo 3 della legge n. 219 del 1981, sulla base del riparto dei
corrispondenti stanziamenti effettuato dal CIPE ai sensi
dell'articolo 4, comma 1.
Peraltro trova applicazione nei confronti di detti comuni terremotati
della Calabria a decorrere dal 27 aprile 1990 anche la disciplina in
materia di agevolazioni IVA, contenuta nel testo unico (art. 74), che
e' meno favorevole di quella introdotta con il comma 5 dell'articolo
1 del cennato D.L. n. 129/1982, sotto il profilo sia della durata sia
della estensione.
4. Natura giuridica del testo unico. Conseguenze
Come innanzi chiarito, il testo unico e' stato emanato in base ad un
provvedimento legislativo di delega che aveva conferito al Governo la
facolta' di apportare alla allora vigente legislazione le modifiche
necessarie per il coordinamento.
La disciplina di tale delega era contenuta nell'articolo 2 della
legge 21 gennaio 1988, n. 12, di conversione del decreto legge 20
novembre 1987, n. 474, che stabiliva: il termine per l'emanazione del
testo unico (22 luglio 1988); il campo di applicazione ai territori
interessati (Campania, Basilicata, Puglia e Calabria) ed agli eventi
sismici del 1980, 1981 e 1982; il cennato principio concernente le
modifiche necessarie per il coordinamento delle norme da includere
nel testo unico (norme di coordinamento) ed il riferimento alla data
di vigenza delle predette norme (data di entrata in vigore della
legge di delega: 22 gennaio 1988).
Con l'articolo 21, comma 1, della legge 10 febbraio 1989, n. 48, il
termine per l'emanazione del testo unico e' stato differito al 30
giugno 1989.
Con l'articolo 4 del decreto legge 30 giugno 1989, n. 245,
convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 1989, n. 288, il
termine per l'emanazione del testo unico e' stato ulteriormente
prorogato al 31 marzo 1990, mentre la data di riferimento della
vigenza delle disposizioni da includere nel testo unico e' stata
differita al 31 dicembre 1989.
In sostanza per il principio direttivo per la delega formulato
nell'articolo 2 della legge n. 12 del 1988, consisteva nella facolta'
del Governo di introdurre modifiche alle norme legislative da
recepire nel testo unico, limitatamente pero' alle esigenze del
coordinamento delle norme stesse, al fine di assicurarne la piu'
completa operativita'.
"Si tratta quindi - come sottolineato dal Consiglio di Stato nel
citato parere reso nell'Adunanza Generale dell'8 giugno 1989 - di un
testo unico non meramente ricognitivo, ma di un testo normativo che
importa una novazione delle precedenti fonti, sulla base della delega
di poteri contenuta nella legge."
Poiche', come chiarito, nel testo unico e' individuabile anche una
esigua innovazione normativa che si riconnette al potere del Governo
di apportare modifiche per esigenze di coordinamento, consegue che
mentre l'efficacia delle disposizioni recepite senza modifiche
decorre di norma (salvo, cioe', diversa specifica statuizione) dalla
data dell'entrata in vigore delle stesse, quella delle disposizioni
di coordinamento e l'abrogazione delle norme non recepite ed
incompatibili decorre, invece, solo dal 27 aprile 1990, data di
entrata in vigore del testo unico.
Mette conto, da ultimo, soffermarsi su un altro corollario del
carattere normativo del testo unico.
Qualche norma della legge n. 219/1981 si configurava come statuizione
non suscettibile di applicazione reiterata, ma unica, con la
conseguenza che, intervenuta gia' detta applicazione alla data del 31
dicembre 1989, non sarebbe stato possibile recepire nel testo unico
la norma stessa.
Tuttavia, talora - ove e' stato possibile - il recepimento e'
avvenuto, previo adattamento della formulazione della norma.
Si consideri, ad esempio, l'art. 37 della legge n. 219, relativo alla
approvazione da parte del CIPE, secondo una specifica articolata
procedura, di un programma integrativo speciale di metanizzazione
delle regioni Campania e Basilicata, in effetti poi dal CIPE
approvato verso la fine del 1981.
La disciplina dell'art. 37 e' stata tuttavia recepita nell'art. 46
del testo unico, ma con opportuni adattamenti finalizzati alla
adozione di eventuali modifiche che il CIPE dovesse ravvisare
necessarie in ordine a detto programma integrativo.
Si vedano inoltre della legge n. 219/1981 anche gli articoli 45 e 48,
comma 3, recepiti, rispettivamente, negli articoli 44 e 56, comma 3,
del testo unico.
AVVERTENZA: si veda nella Gazzetta Ufficiale n. 134 dell'11
giugno 1990 l'avviso di rettifica concernente il testo
unico.