Alla regione Campania
                                              Alla regione Basilicata
                                                  Alla regione Puglia
                                                Alla regione Calabria
1. Considerazioni introduttive
Nel supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 86 del 12 aprile
1990 e' stato  pubblicato  il  decreto  legislativo  30  marzo  1990,
relativo  al testo unico indicato in oggetto, entrato in vigore il 27
aprile 1990.
Il   provvedimento  e'  stato  emanato  in  attuazione  della  delega
legislativa conferita al Governo con l'articolo 4 del  decreto  legge
30  giugno 1989, n. 245, convertito, con modificazioni, dalla legge 4
agosto 1989, n. 288.
Come  e'  noto,  in dipendenza del sisma che colpi' i territori della
Campania, Basilicata e Puglia nel novembre 1980 e nel  febbraio  1981
furono emanate norme urgenti per far fronte all'emergenza determinata
dalla calamita' (cfr. DD.LL. nn. 776 e 779/1980  nonche'  DD.LL.  nn.
11,  19  e  24  del 1981) e successivamente disposizioni dirette alla
ricostruzione  e  allo  sviluppo  economico  delle  zone  terremotate
mediante  la legge 14 maggio 1981, n. 219, di conversione del D.L. n.
75 del 1981, che ha costituito il quadro  di  riferimento  essenziale
per l'attuazione degli interventi pubblici e privati.
Tale  impianto  normativo  sotto  vari  profili  ha  peraltro  subito
ricorrenti adeguamenti, prevalentemente mediante decreti legge -  non
sempre  specifici  - a cominciare dal D.L. n. 333 del 1981, cui hanno
fatto  poi  seguito  i  decreti  legge  n.  57  e  696  del  1982,  e
principalmente il D.L. n. 19 del 1984, nonche' i decreti legge nn. 48
e 309 del 1986, i decreti legge nn. 8  e  474  del  1987,  convertiti
dalle  leggi  n. 120 del 1987 e n. 12 del 1988 e, da ultimo, la legge
n. 48 del 1989.
In  presenza  di  un assetto normativo non sempre coerente e ordinato
era stata varie volte espressa l'esigenza  -  specialmente  da  parte
degli  amministratori  locali  chiamati  in  modo  rilevante  a  dare
attuazione alla disciplina per la ricostruzione dele zone terremotate
-  che  disciplina  per la ricostruzione delle zone terremotate - che
fosse data chiarezza al sistema mediante un apposito testo unico.
Tale  richiesta  era  stata  esternata  anche  nel corso di audizioni
svoltesi  in  sede  parlamentare,  l'ultima  delle  quali  presso  la
Commissione Ambiente della Camera dei Deputati il 15 dicembre 1987.
Il  Parlamento  gia' con l'articolo 14 della legge 18 aprile 1984, n.
80,  aveva  previsto   a   tal   fine   specifica   delega,   diretta
all'emanazione  di un testo unico contenente tutte le disposizioni di
legge vigenti per gli interventi nei territori della Campania e della
Basilicata,  colpiti dal sisma del novembre 1980 e del febbraio 1981.
Tale  delega  non  fu, peraltro, esercitata a motivo della non ancora
aggiunta (a quell'epoca) stabilizzazione del sistema  normativo,  che
infatti subi' successivamente vari altri incisivi ritocchi.
Ulteriori  deleghe,  delle  quali ugualmente manco' la utilizzazione,
erano state poi conferite con il concorso dei vari gruppi politici ed
in  presenza  altresi'  di  specifiche  iniziative parlamentari, come
quella del Senatore Pagani  (atto  n.  1496)  -  prima,  mediante  la
disposizione  recata  dall'articolo  2 della legge n. 12 del 1988, e,
successivamente, mediante l'articolo 21,  comma  1,  della  legge  10
febbraio 1989, n. 48.
Dopo  quasi  un  decennio  dall'evento  calamitoso  la  necessita' di
certezza giuridica e' sempre piu' aumentata e  d'altra  parte  e'  da
ritenere   raggiunta   nella   materia   in   esame   quella  "tregua
legislativa",  senza  la  quale  precario  e  scarsamente  utile   si
rivelerebbe un testo unico.
Per  tale  ragione con l'articolo 4 del decreto legge 30 giugno 1989,
n. 245, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 1989,  n.
288,   da   ultimo   e'   stata  prevista  ulteriore  delega  diretta
all'emanazione entro il 31 marzo 1990 dell'indicato testo unico.
In  attuazione  di  tale  ultima  delega  e' stato emanato il decreto
legislativo 30 marzo 1990, n. 76.
2. Struttura del testo unico
Il  provvedimento  e' articolato in sette titoli e strutturato con la
maggiore aderenza possibile alla gia' citata legge 14 maggio 1981, n.
219,  della  quale  costituisce  il  necessario  aggiornamento  e  la
conseguente razionalizzazione, come  sara'  posto  in  evidenza,  ove
necessario, nel commento che segue relativo ai vari articoli.
A  tal  riguarso  e'  da  precisare  che  il Consiglio di Stato si e'
pronunciato nell'Adunanza Generale dell'8 giugno 1989 sul  testo  che
era stato predisposto ai fini della (precedente) delega da esercitare
entro il termine del 30 giugno 1989,  stabilito  con  l'articolo  21,
comma 1, della citata legge n. 48 del 1989.
La   struttura  del  provvedimento,  che  riproduce  le  osservazioni
formulate nell'indicato parere, e' rimasta sostanzialmente  identica,
risultandovi inserite soltanto talune disposizioni sopravvenute al 30
giugno 1989 (cfr. art. 3, c. 5 e art. 97).
3. Contenuto del testo unico
3.1. Cenni sulle norme recepite in relazione alla data della loro
     vigenza.
Il  comma  2 dell'articolo 4 del citato decreto legge n. 245 del 1989
ha  stabilito  che  nel  testo  unico  devono  essere  ricomprese  le
disposizioni  vigenti  alla  data del 31 dicembre 1989 ed emanate per
effetto dei cennati eventi sismici.
Tale  specifico limite temporale previsto dalla delega legislativa ha
comportato due conseguenze.
Sotto  un primo riflesso si precisa che sono state recepite nel testo
unico anche le disposizioni per le quali la data del 31 dicembre 1989
costituiva  l'ultimo  giorno  della loro vigenza, onde esse non erano
vigenti alle date dell'emanazione del testo unico (30 marzo  1990)  e
della sua entrata in vigore (27 aprile 1990).
Vanno ricordate a tal riguardo le disposizioni di cui:
a) all'articolo 17, comma 4, in materia di sospensione
   dell'esecuzione delle sentenze di condanna al rilascio di immobili
   urbani di proprieta' privata e  pubblica  localizzati  nei  comuni
   terremotati della Campania e della Basilicata;
b) all'articolo 49, comma 12, per il quale nei comuni terremotati
   dichiarati  sismici  l'attuazione degli strumenti urbanistici puo'
   avvenire anche  in  assenza  dei  programmi  pluriennali  previsti
   nell'articolo 13 della legge Bucalossi (n. 10/1977);
c) all'articolo 74, comma 1, relativo all'esenzione IVA delle
   cessioni  di  beni  e  delle prestazioni di servizi effettuate per
   riparare o ricostruire il patrimonio edilizio privato  e  pubblico
   colpito dal sisma;
d) all'articolo 87, comma 3, attinente ad una certa utilizzazione
   finalizzata    dei   fondi   disponibili   dell'INAIL   ai   sensi
   dell'articolo 64 della citata legge n. 219/1981;
e) e, da ultimo, all'articolo 104, nel quale per lavori non eccedenti
   l'importo  di  200  milioni  e' sostanzialmente previsto l'esonero
   delle   imprese   dalla   iscrizione   nell'albo   nazionale   dei
   costruttori.
Sotto un secondo profilo e' da sottolineare che delle cinque indicate
disposizioni quella relativa all'esenzione  IVA  e'  stata  prorogata
(sino  al  31 dicembre 1992) con disposizione emanata successivamente
al 31 dicembre 1989 (cfr. l' articolo 3, comma 7, del  decreto  legge
1o  marzo  1990,  n. 40, riprodotto nell'art. 3, comma 8, del decreto
legge 27 aprile 1990, n. 90).
Tuttavia  la  formulazione della delega legislativa non ha consentito
di recepire nel testo unico tale ultima norma di proroga, perche' non
in  vigore  alla  data del 31 dicembre 1989 (va al contempo ricordato
che detta statuizione di  proroga  non  ha  ancora  superato  l'esame
parlamentare  nel  contesto  della  conversione  dell'intero  decreto
legge).
Stante   la   indicata  preclusione,  si  e'  ritenuto  di  effttuare
nell'articolo 113, con norma di coordimamento, un implicito  raccordo
con il citato articolo 3, comma 7, del D.L. n. 40.
Quanto poi alle altre ricordate fattispecie - e cioe' le disposizioni
sub b), d) ed e) - la recentissima legge 31 maggio 1990, n. 128 ne ha
previsto  la proroga, con effetto dal 1o gennaio 1990 (cfr. art. 29),
secondo quanto sara' precisato in sede di commento agli articoli  49,
87 e 104.
3.2. Cenni sulle norme recepite in relazione al concetto di
     "interventi pubblici"
Alla  stregua  della  disposizione  di delega, di cui all'articolo 4,
comma 1, del D.L. n. 245 del 1989, il contenuto del  testo  unico  e'
costituito  dalle  norme,  all'uopo  coordinate,  vigenti - come gia'
indicato - alla data del 31 dicembre 1989  e  concernenti  interventi
pubblici  resi necessari da calamita' sismiche, indicate nella stessa
legge  di  delega  mediante  un   riferimento   sia   temporale   che
territoriale.
Va  prioritariamente  sottolineato  che  ai fini della individuazione
delle norme da recepire e' stata accolta una nozione  in  senso  lato
del termine "interventi pubblici".
Sono  state  cioe'  collocate  nel  testo  unico  non  solo  le norme
istitutive dei vari tipi di agevolazioni, di contributi, di  sussidi,
di  esecuzione  di  opere  a  carico degli enti pubblici, ma anche le
norme strumentali a detti interventi, come le norme di organizzazione
ad essi preordinate, le norme sanzionatorie delle deviazioni presenti
nella fase della concessione delle agevolazioni  o  in  quella  della
utilizzazione delle stesse, etc.
3.3. Cenni sulle norme recepite in relazione al carattere "sismico"
     degli eventi calamitosi
La  corretta interpretazione dell norma di delega, benche' ispirata a
canoni  sistematici,  non  ha   potuto   ovviamente   consentire   il
recepimento  di  norme  originate  da  calamita'  diverse  da  quelle
sismiche, ancorche' abbattutesi su alcune delle  regione  considerate
nella delega stessa: e' il caso delle norme (tranne alcune) contenute
nei  vari  articoli  del  decreto  legge  26  gennaio  1987,  n.   8,
convertito,  con  modificazioni  dalla  legge  27 marzo 1987, n. 120,
emanato  per  fronteggiare   l'emergenza   nel   comune   di   Senise
(Basilicata)   e   in  altri  comuni  interessati  dal  dissesto  del
territorio causato dalla frana del 1987; e' il caso,  inoltre,  delle
norme  emanate  per  fronteggiare  i danni derivanti dal fenomeno del
bradisismo verificatosi nell'area flegrea (decreto legge  7  novembre
1983,  n. 623, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 dicembre
1983, n. 784); e' il caso, infine,  della  normativa  concernente  il
programma  straordinario  di edilizia residenziale per la costruzione
nell'area metropolitana di Napoli di  ventimila  alloggi,  nonostante
tale  disciplina  risulti  contenuta nella stessa citata legge n. 219
del 1981 (Titolo VIII), la quale ha costituito, come gia' anticipato,
l'impianto normativo del testo unico.
Ed  infatti  i  cennati  interventi  edilizi  non  presentano  alcuna
connessione con l'evento sismico del 1980-81, che pure colpi'  l'area
napoletana.
D'altra parte e' da ricordare che l'apposito disegno di legge diretto
a  definire  gli  interventi  per  il  completamento  del  suindicato
programma  straordinario, gia' approvato dalla Camera dei Deputati il
31 marzo 1989, non e' stato ancora  esaminato  dal  Senato  (Atto  n.
1715).
3.4. Cenni sulle norme recepite in relazione agli eventi sismici
     indicati dal legislatore.
Come  gia'  anticipato,  il  contenuto  della  delega  e'  delimitato
altresi'  dagli  eventi  sismici  individuati  mediante  un   preciso
riferimento sia temporale che territoriale.
Il  testo  unico  in  esame,  percio', non solo non e' il testo unico
generale  in  materia  di  calamita'  naturali,  ma  neppure   quello
specifico  in  materia di calamita' sismiche, trovandovi collocazione
soltanto le norme attinenti ad alcune di queste ultime calamita'.
Per effetto di tale puntualizzazione percio' sono rimaste estranee al
testo unico anche varie norme  ancorche'  emanate  in  dipendenza  di
altri  eventi  sismici,  taluni dei quali poi verificatisi proprio in
alcune delle regioni considerate nella legge di delega  ma  in  epoca
differente.
E' il caso delle norme contenute nel decreto legge 26 maggio 1984, n.
159, convertito, con modificazioni dalla legge n. 363 del  24  luglio
1984,  concernente gli interventi urgenti in favore delle popolazioni
colpite dai movimenti sismici del 7 e dell'11 maggio 1984 in Abruzzo,
Molise, Lazio e Campania.
E'  il  caso  ancora  del  decreto  legge  3  aprile  1985,  n.  144,
convertito, con modificazioni, dalla legge 30 maggio  1985,  n.  221,
recante  provvedimenti  per  la  realizzazione  degli  interventi  di
ricostruzione  dell'edilizia  pubblica  e  privata  nel   comune   di
Zafferana  Etnea,  colpito  dal  terremoto  del 19 e 25 ottobre 1984,
sebbene  nell'articolo  1,  comma  1,  di  detto  provvedimento   sia
contenuto  un  rinvio  alla disciplina prevista dalla citata legge n.
219/1981 e successive modificazioni e integrazioni.
La stessa preclusione non e' pero' derivata anche nei confronti della
normativa emanata con  il  decreto  legge  2  aprile  1982,  n.  129,
convertito,  con  modificazioni,  dalla legge 29 maggio 1982, n. 303,
per la  ricostruzione  e  lo  sviluppo  dei  comuni  della  Campania,
Calabria  e  Basilicata, danneggiati dall'evento sismico del 21 marzo
1982.
Ed  invero detto inconveniente non si e' verificato perche' il Senato
(cfr. Resoconto Assemblea del 13 novembre 1987) accolse uno specifico
emendamento  del  Sen. Perugini alla originaria norma di delega - che
riguardava i soli terremoti del novembre 1980  e  del  febbraio  1981
verificatisi  nelle  regioni Campania,  Basilicata e Puglia - diretto
ad includere nell'emanando testo unico  anche  le  disposizioni  rese
necessarie   dal  terremoto  del  1982,  abbattutosi  oltre  che  nei
territori delle predette regioni (gia' terremotati nel 1980  e  1981)
anche in taluni vicini comuni della Calabria.
In realta' l'indicato emendamento costituiva il naturale raccordo con
l'articolo 1, comma 4, di detto D.L. n. 129/1982, e con l'articolo 6,
comma 11, del D.L. n. 8/1987.
Nel  1982,  infatti,  il  Governo  era stato incaricato di presentare
entro tre mesi un disegno di legge per  disciplinare  gli  interventi
diretti alla ricostruzione e allo sviluppo dei comuni danneggiati dal
sisma del 1982 "secondo i principi e i criteri direttivi di cui  alla
legge  14  maggio  1981, n. 219". Specificava poi la norma che "a tal
fine gli interventi a favore dei comuni colpiti  anche  dagli  eventi
sismici  del  novembre  1980  e  del  febbraio  1981  dovranno essere
unitariamente considerati".
Nel   1987  poi,  in  assenza  della  indicata  specifica  iniziativa
legislativa, era stato sancito il  generico  rinvio  alle  norme,  in
quanto  compatibili,  di  cui  alla  legge  n.  219/1981 e successive
modificazioni.
L'auspicata  "considerazione  unitaria",  non effettuata nel 1982, e'
stata possibile in sede di testo  unico  per  effetto  del  ricordato
emendamento alla norma di delega, che e' risultata, poi, formulata in
senso conforme in tutti i successivi testi legislativi,  compreso  il
D.L. n. 245/1989 (art. 4), che e' alla base del testo unico.
Per  effetto  percio' di detta considerazione unitaria trova di norma
applicazione in ordine ai cennati comuni della Calabria,  terremotati
nel marzo 1982, la disciplina dettata dalla legge n. 219 e successive
modificazioni concernente i comuni danneggiati,  recepita  nel  testo
unico.
Tale  estensione  normativa  opera  nei  confronti  di  detti  comuni
prevalentemente in senso favorevole; si  pensi  in  particolare  alle
risorse finanziarie, che non e' piu' necessario stanziare ad hoc, con
vincolo di destinazione specifica,  come  avvenuto  in  passato,  con
l'articolo  2  del  citato  decreto  legge n. 129 del 2 aprile 1982 e
successivamente con l'articolo 6, comma 11 del gia' ricordato decreto
legge  26  gennaio 1987, n. 8, dovendosi far fronte, per contro, alle
esigenze della  ricostruzione  e  della  riparazione  del  patrimonio
immobiliare  terremotato  di  detti  comuni  della  Calabria mediante
imputazione dei relativi oneri  a  carico  del  fondo  istituito  con
l'articolo  3 della legge n. 219 del 1981, sulla base del riparto dei
corrispondenti   stanziamenti   effettuato   dal   CIPE   ai    sensi
dell'articolo 4, comma 1.
Peraltro trova applicazione nei confronti di detti comuni terremotati
della Calabria a decorrere dal 27 aprile 1990 anche la disciplina  in
materia di agevolazioni IVA, contenuta nel testo unico (art. 74), che
e' meno favorevole di quella introdotta con il comma 5  dell'articolo
1 del cennato D.L. n. 129/1982, sotto il profilo sia della durata sia
della estensione.
4. Natura giuridica del testo unico. Conseguenze
Come  innanzi chiarito, il testo unico e' stato emanato in base ad un
provvedimento legislativo di delega che aveva conferito al Governo la
facolta'  di  apportare alla allora vigente legislazione le modifiche
necessarie per il coordinamento.
La  disciplina  di  tale  delega  era contenuta nell'articolo 2 della
legge 21 gennaio 1988, n. 12, di conversione  del  decreto  legge  20
novembre 1987, n. 474, che stabiliva: il termine per l'emanazione del
testo unico (22 luglio 1988); il campo di applicazione  ai  territori
interessati  (Campania, Basilicata, Puglia e Calabria) ed agli eventi
sismici del 1980, 1981 e 1982; il cennato  principio  concernente  le
modifiche  necessarie  per  il coordinamento delle norme da includere
nel testo unico (norme di coordinamento) ed il riferimento alla  data
di  vigenza  delle  predette  norme  (data di entrata in vigore della
legge di delega: 22 gennaio 1988).
Con  l'articolo  21, comma 1, della legge 10 febbraio 1989, n. 48, il
termine per l'emanazione del testo unico e'  stato  differito  al  30
giugno 1989.
Con   l'articolo  4  del  decreto  legge  30  giugno  1989,  n.  245,
convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 1989, n. 288,  il
termine  per  l'emanazione  del  testo  unico  e' stato ulteriormente
prorogato al 31 marzo 1990,  mentre  la  data  di  riferimento  della
vigenza  delle  disposizioni  da  includere  nel testo unico e' stata
differita al 31 dicembre 1989.
In  sostanza  per  il  principio  direttivo  per  la delega formulato
nell'articolo 2 della legge n. 12 del 1988, consisteva nella facolta'
del  Governo  di  introdurre  modifiche  alle  norme  legislative  da
recepire nel testo  unico,  limitatamente  pero'  alle  esigenze  del
coordinamento  delle  norme  stesse,  al  fine di assicurarne la piu'
completa operativita'.
"Si  tratta  quindi  -  come  sottolineato dal Consiglio di Stato nel
citato parere reso nell'Adunanza Generale dell'8 giugno 1989 - di  un
testo  unico  non meramente ricognitivo, ma di un testo normativo che
importa una novazione delle precedenti fonti, sulla base della delega
di poteri contenuta nella legge."
Poiche',  come  chiarito,  nel testo unico e' individuabile anche una
esigua innovazione normativa che si riconnette al potere del  Governo
di  apportare  modifiche  per esigenze di coordinamento, consegue che
mentre  l'efficacia  delle  disposizioni  recepite  senza   modifiche
decorre  di norma (salvo, cioe', diversa specifica statuizione) dalla
data dell'entrata in vigore delle stesse, quella  delle  disposizioni
di   coordinamento  e  l'abrogazione  delle  norme  non  recepite  ed
incompatibili decorre, invece, solo  dal  27  aprile  1990,  data  di
entrata in vigore del testo unico.
Mette  conto,  da  ultimo,  soffermarsi  su  un  altro corollario del
carattere normativo del testo unico.
Qualche norma della legge n. 219/1981 si configurava come statuizione
non  suscettibile  di  applicazione  reiterata,  ma  unica,  con   la
conseguenza che, intervenuta gia' detta applicazione alla data del 31
dicembre 1989, non sarebbe stato possibile recepire nel  testo  unico
la norma stessa.
Tuttavia,  talora  -  ove  e'  stato  possibile  -  il recepimento e'
avvenuto, previo adattamento della formulazione della norma.
Si consideri, ad esempio, l'art. 37 della legge n. 219, relativo alla
approvazione da parte del  CIPE,  secondo  una  specifica  articolata
procedura,  di  un  programma  integrativo speciale di metanizzazione
delle  regioni  Campania  e  Basilicata,  in  effetti  poi  dal  CIPE
approvato verso la fine del 1981.
La  disciplina  dell'art.  37 e' stata tuttavia recepita nell'art. 46
del testo  unico,  ma  con  opportuni  adattamenti  finalizzati  alla
adozione  di  eventuali  modifiche  che  il  CIPE  dovesse  ravvisare
necessarie in ordine a detto programma integrativo.
Si vedano inoltre della legge n. 219/1981 anche gli articoli 45 e 48,
comma 3, recepiti, rispettivamente, negli articoli 44 e 56, comma  3,
del testo unico.
          AVVERTENZA: si veda nella Gazzetta Ufficiale n. 134 dell'11
          giugno 1990 l'avviso  di  rettifica  concernente  il  testo
          unico.