PREMESSA.
La legge 19 marzo 1990, n. 55, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
n. 60 del 23 marzo 1990, ha operato un rafforzamento ed un
aggiornamento degli strumenti gia' previsti dalla precedente
normativa antimafia (legge 31 maggio 1965, n. 575, e successive
modifiche), in relazione alla mutate strategie delle organizzazioni
criminali.
Lo scopo principale della legge e' di reprimere e prevenire le
infiltrazioni mafiose nell'esercizio di attivita' economiche e, in
particolare, imprenditoriali. All'uopo uno degli elementi portanti
del quadro normativo e' costituito dalle disposizioni volte ad
assicurare la trasparenza delle scelte operate dalle pubbliche
amministrazioni e incidenti sulle attivita' sopra indicate.
Orbene, in sede applicativa sono stati prospettati vari problemi,
in particolare in ordine all'art. 7, primo comma, il quale prevede
che la pubblica amministrazione, prima di rilasciare o consentire le
licenze, le autorizzazioni, le concessioni, le erogazioni, le
abilitazioni e le iscrizioni previste dall'art. 10 della legge 31
maggio 1965, n. 575 e prima di stipulare, approvare o autorizzare i
contratti e i sub-contratti di cui al medesimo articolo, deve
acquisire apposita certificazione relativa all'interessato circa la
sussistenza di provvedimenti definitivi del tribunale che applicano
una misura di prevenzione o dispongono divieti o decadenze
dall'esercizio delle summenzionate attivita'.
Al riguardo, acquisiti gli avvisi delle amministrazioni piu'
direttamente interessate, si forniscono i seguenti chiarimenti.
A ) Soggetti attivi.
In ordine alla individuazione dei soggetti tenuti ad acquisire il
c.d. certificato antimafia nello svolgimento delle attivita' di cui
all'art. 7, si e' posto il problema dell'ambito dell'espressione
"pubblica amministrazione". Al riguardo un ausilio ermeneutico puo'
ricavarsi dalle norme sostanziali contenute nel precedente art. 3.
Peraltro, con riferimento alle lettere da a ) ad e), del comma 1
dell'art. 3, non si pongono particolari problemi. Le fattispecie
elencate infatti concretano tutte tipici atti amministrativi
sottoposti al principio di legalita' e quindi previsti dalla legge:
alla stessa legge occorre far capo per individuare i soggetti
competenti ad emanarli. Puo' essere utile precisare - con riferimento
a quesiti pervenuti in proposito - che l'espressione "concessioni di
costruzioni", contenuta nella lettera c), riguarda solo opere da
realizzare in favore delle pubbliche amministrazioni e non va confusa
con la "concessione edilizia" disciplinata dalla legge 28 gennaio
1977, n. 10.
La natura delle attivita' individuate nella lettera f) dello stesso
comma e nel successivo comma 2 richiede invece una precisa
delimitazione dell'area soggettiva.
La norma, nel precisare che i benefici economici debbono essere
"concessi o erogati da parte dello Stato, di altri enti pubblici o
delle Comunita europee", fa chiaro riferimento all'area tradizionale
delle persone giuridiche pubbliche, cioe' alle figure soggettive
istituite dalla legge o da provvedimenti amministrativi adottati
sulla base della legge.
In tale ampia dizione devono ricomprendersi anche gli enti pubblici
economici, giacche', rispetto alle finalita' perseguite dalla norma,
e' ininfluente la forma (pubblica o privata) attraverso la quale si
manifesta l'attivita' dell'ente pubblico.
Restano, invece, esclusi gli organismi con struttura tipicamente
privatistica (si pensi alle societa' a partecipazione statale), in
quanto la connotazione privatista attiene non gia' ai modi di
gestione ma alla natura stessa dell'ente.
Un'esplicita equiparazione di soggetti privati a soggetti pubblici,
peraltro, e' stabilita dalla norma (art. 7, comma 3) che ha
ricompreso nell'ambito delle attivita' assoggettate all'onere
certificatorio anche i "contratti stipulati da un concessionario di
opere o servizi pubblici", ovviamente allorche' questi sono
funzionalmente collegati all'esecuzione della concessione.
Anche gli intermediari creditizi ed in particolare gli istituti di
credito speciale rientrano fra i soggetti suindicati quando, sulla
base di apposita disposizione di legge, accordano direttamente
finanziamenti agevolati con fondi anticipati dallo Stato o da altro
ente pubblico (e' il caso dei diversi fondi di rotazione gestiti
dagli intermediari creditizi). Tali soggetti devono condizionare la
concessione alla preventiva acquisizione dei certificati, che
potranno anche essere forniti dagli stessi destinatari in virtu'
dell'art. 7, comma 6.
Di contro gli intermediari creditizi non sono tenuti agli
adempimenti di cui all'art. 7 se l'agevolazione viene accordata da
altra pubblica amministrazione - che in tale fase avra' gia'
acquisito la necessaria documentazione - e non rileva la circostanza
che al destinatario finale (operatore economico) il beneficio giunga
per il tramite dell'istituto finanziatore.
Nulla impedisce, poi, sotto il profilo operativo, che le aziende e
gli istituti interessati, anche allo scopo di evitare che
l'applicazione della legge abbia a risolversi in un appesantimento
delle procedure e, in definitiva, in un intralcio al sollecito
finanziamento delle iniziative, collaborino con le amministrazioni
competenti ai fini della acquisizione della documentazione.
B ) Soggetti passivi.
I soggetti, nei cui confronti sussiste l'obbligo della
certificazione, sono, ai sensi dell'art. 3, comma 1, "le persone alle
quali sia stata applicata... una misura di prevenzione" e, ai sensi
del comma 4, i conviventi con la persona sottoposta alla misura di
prevenzione, nonche' le imprese, associazioni, societa' ed i consorzi
di cui la persona sottoposta a misure di prevenzione sia
amministratore o determini in qualsiasi modo scelte e indirizzi.
Anche per quest'ultima ipotesi e' necessario un provvedimento del
tribunale che ne disponga i divieti e le decadenze.
Tali disposizioni riguardano in sostanza tutti i soggetti, persone
fisiche e persone giuridiche, con le uniche eccezioni per quelle
persone giuridiche che per la loro connotazione pubblicistica
rientrano nella categoria sub. A, quali soggetti attivi.
Giova chiarire che, nel caso delle societa', l'art. 7, comma 4,
richiede sia la certificazione relativa alla persona giuridica (primo
inciso) che quella relativa alle persone fisiche che operano con
potere di amministratore o di rappresentante legale, ovvero rivestono
le cariche specificamente indicate dalla restante parte del comma 4.
Si richiama in particolare l'attenzione sulla prima fattispecie che
costituisce una rilevante novita' della legge (art. 3, comma 4).
Quando alle persone fisiche, si ritiene utile precisare che anche
nei confronti dei cittadini stranieri, pur se residenti all'estero,
deve essere acquisita la certificazione prefettizia.
Tale onere sussiste inoltre nei confronti delle imprese la cui
abilitazione a stipulare contratti pubblici discenda dall'iscrizione
in albi tenuti dell'amministrazione; e cio' secondo la prassi gia'
consolidata nel regime normativo pregresso, il quale sul punto non e'
stato modificato.
Nell'ambito delle provvidenze di cui alla legge 28 novembre 1965,
n. 1329, il soggetto nei confronti del quale deve essere acquisita la
certificazione va individuato caso per caso, avuto riguardo alle
modalita' tecniche dello sconto cambiali. In concreto, la
certificazione deve essere acquisita nei confronti sia del venditore
che dell'acquirente se lo smobilizzo avviene a tasso agevolato, del
solo acquirente quando avviene al tasso di riferimento.
C) Attivita' assoggettate.
Gli atti assoggettati all'obbligo dell'acquisizione della
certificazione sono - come si e' gia' detto - espressamente indicati
nell'art. 3, commi 1 e 2.
Nei casi di cui alle lettere b ), e ) ed f) del comma 1, gli atti
sono ulteriormente qualificati dalla finalizzazione diretta ed
immediata all'esercizio o allo svolgimento "di attivita'
imprenditoriali". Pertanto, restano escluse quelle determinazioni
amministrative che solo indirettamente sono suscettibili di produrre
effetti sull'attivita' imprenditoriale, quali ad esempio i nulla
osta, le licenze e simili aventi contenuto tecnico (si pensi alle
licenze di esercizio per la mietitrebbiatura).
Parimenti si ritiene che - a parte il caso del cottimo fiduciario
espressamente richiamato dall'art. 3, comma 2 - siano sottratti
all'applicazione della norma i contratti destinati alla fornitura dei
"servizi in economia", in quanto gli stessi, nell'ambito della
contabilita' generale dello Stato - che costituisce, come e' noto, un
sistema di principi validi per tutta l'attivita' contrattuale della
pubblica amministrazione e degli enti pubblici - sono una categoria
di contratti dotati di spiccata autonomia e specialita' formale. Tali
contratti, infatti, sono sottratti nel loro complesso alle regole
della evidenza pubblica e sono destinati a procurare opere, beni e
servizi di limitato valore occorrenti a soddisfare i bisogni minuti
di ciascun apparato o tramite rapporti di particolare fiducia, che
presuppongono a loro volta controlli costanti e approfonditi di
affidabilita' e di correttezza, ovvero attraverso acquisti di beni di
uso e produzione comune.
Quanto alla nozione di "credito agevolato", giova ricordare che la
prassi bancaria ricomprende in essa le operazioni eseguite a tasso
inferiore a quello di mercato in virtu' di provvedimenti legislativi
che dispongono sia la concessione del concorso agli interessi sia
l'impiego di fondi di provenienza statale o regionale, ivi comprese
le erogazioni di contribuzioni e/o di fondi da parte del Mediocredito
centrale, dell'Artigiancassa e dell'Agenzia per il Mezzogiorno.
Nel caso di mutuo agevolato, la determinazione del valore al
disotto del quale la certificazione non e' richiesta ed e' sostituita
dalla dichiarazione di cui al comma 7 dell'art. 7 va riferita, ai
sensi del successivo comma 9, lettera d), all'effettivo ammontare
dell'agevolazione (totale dei contributi in conto capitale o in conto
interessi o canoni, ancorche' ripartiti in piu' rate; per l'ipotesi
di finanziamenti a valere su fondi pubblici andra' calcolata la
differenza complessiva tra il tasso di mercato e quello praticato per
detti finanziamenti).
Per quel che concerne la cessione a terzi del credito - sia quale
oggetto principale sia quale accessorio del bene o dell'attivita'
derivanti dall'intervento finanziario pubblico - la presentazione
della certificazione antimafia si impone in tutti quei casi nei quali
le norme prevedono una manifestazione di volonta'
dell'amministrazione,nelle forme sia del consenso che del controllo.
D ) Modalita' procedimentali.
L'art. 7, comma 1, stabilisce che "la pubblica amministrazione
prima di rilasciare o consentire........ e prima di stipulare,
approvare o autorizzare......... deve acquisire apposita
certificazione......" L'obbligo, quindi, si colloca nella fase
immediatamente precedente l'adozione dell'atto conclusivo del
procedimento ovvero del contratto.
Cosi' e' anche per quel che concerne le "erogazioni", espressione
con la quale il legislatore, alla lettera f) dell'art. 3, ha inteso
individuare tutte quelle ipotesi in cui il pagamento delle somme di
denaro acquisti una valenza autonoma, in quanto non preceduto da un
atto formale ed esternamente rilevante di verifica delle condizioni o
di costituzione del rapporto.
In particolare, consegue che:
non occorre richiedere la certificazione fin dall'atto di
iniziativa del procedimento (domanda del privato di concessione o di
erogazione; domanda di partecipazione alla gara);
la certificazione deve avere validita' temporale all'epoca
dell'adozione dell'atto da parte dell'amministrazione; tale momento
deve intendersi coincidente con quello della conclusione del
procedimento amministrativo ovvero della stipula del contratto, non
assumendo rilevanza a questi effetti le successive fasi integrative
di efficacia (approvazioni, controlli, pubblicazioni, ecc.);
nel caso di procedimenti articolati su piu' atti produttivi di
effetti economici autonomi (concessione provvisoria di contributo con
erogazione di anticipazione e concessione definitiva) la
certificazione va chiesta prima della conclusione di ciascun atto;
non occorre richiedere una nuova certificazione nella fase di
esecuzione dell'atto concessivo (pagamento di varie rate); le
amministrazioni competenti saranno solo tenute a verificare le
comunicazioni prefettizie di cui al comma 3 dell'art. 4, adottando i
conseguenti provvedimenti.
Da quanto fin qui detto discende che non e' necessario acquisire la
documentazione in questione se sia gia' intervenuta, anteriormente
alla data di entrata in vigore della legge, l'adozione del
provvedimento, la conclusione del negozio, ovvero l'erogazione, anche
se si debba ancora procedere alla esecuzione, in tutto o in parte.
Con riferimento a specifici quesiti pervenuti, si precisa che: per
quanto riguarda le operazioni di credito all'esportazione - riferite
ad un settore particolare non riconducibile alla normativa di
carattere generale sugli incentivi - la certificazione deve essere
acquisita dall'esportatore solo al momento dell'inserimento del
contratto in una linea di credito "aperta" o all'atto
dell'accoglimento dell'agevolazione nel caso di linea di credito
"legata". Infatti, il rapporto di credito tra istituto finanziatore e
controparte estera dispiega i suoi effetti in via autonoma al momento
in cui l'esportatore viene regolato per contanti.
Le stesse modalita' vanno osservate anche nelle ipotesi di credito
al fornitore, ove l'impresa esca dal rapporto con l'acquirente
mediante ricorso, per esempio, ad operazioni di sconto pro-soluto.
Nel caso di applicazione dell'art. 7 della legge 26 febbraio 1987,
n. 49, la certificazione va richiesta al momento dell'approvazione da
parte del mediocredito centrale della conclusione dell'istruttoria di
sua competenza relativa all'impresa italiana che intenda costituire
una societa' mista all'estero.
Analogamente dicasi, ricorrendo le stesse fattispecie, per gli
accordi internazionalli di cooperazione con l'estero.
E) Certificato "antimafia" e dichiarazioni sostitutive.
La certificazione e' rilasciata dalle prefetture su richiesta delle
amministrazioni e del privato interessato ed e' valida per tre mesi
dalla data del rilascio, indipendentemente dal soggetto che ne ha
effettuato la richiesta.
A parte l'ipotesi dell'esecuzione di contratti in via d'urgenza,
disciplinata dall'art. 7, comma 7, la certificazione puo' essere
sostituita dalla dichiarazione con cui l'interessato attesti di non
essere stato sottoposto a misure di prevenzione e di non essere a
conoscenza della esistenza a suo carico di procedimenti in corso per
l'applicazione delle misure di prevenzione o di una delle cause
ostative all'iscrizione negli albi di appaltatori o fornitori
pubblici, ovvero nell'albo nazionale dei costruttori, solo nei casi
tassativamente indicati dal comma 9 del medesimo articolo.
Quanto al contenuto della certificazione, giova chiarire che l'art.
7, comma 6, circoscrive l'onere di specificare gli atti e le
amministrazioni cui e' destinata la certificazione alla domanda di
rilascio del certificato presentato dal privato. Cio' ovviamente in
relazione all'obbligo di trasmettere a dette amministrazioni la
certificazione in parola, come stabilito dall'ultimo inciso del comma
medesimo. Tant'e' che analogo onere non e' previsto nel caso in cui
la certificazione sia richiesta dall'amministrazione pubblica o dal
concessionario di opere o servizi pubblici (comma 2 e 3).
Ne consegue che tali specificazioni non attengono al contenuto
della certificazione, giacche', sotto tale profilo, la lettera della
legge non consente di individuare una diversa tipologia dei
certificati a seconda del soggetto richiedente.
Pertanto, con riferimento ai quesiti pervenuti, si puo' affermare
che l'obbligo della previa certificazione puo' ritenersi assolto
allorche' la pubblica amministrazione sia gia' in possesso della
certificazione prefettizia (purche' in corso di validita'), anche se
rilasciata per altro provvedimento o contratto, ad iniziativa
d'ufficio o su domanda del privato.
Infine, il certificato antimafia puo' anche essere acquisito
attraverso intermediari privati, quali ad esempio gli istituti di
credito, allorche' essi siano affidatari di compiti istruttori, sulla
base delle norme di legge o regolamentari disciplinanti il
procedimento, purche' il beneficiario sia comunque individuato dalla
pubblica amministrazione.
Il Presidente del Consiglio dei Ministri
ANDREOTTI