A tutte le amministrazioni
provinciali e comunali
A tutte le comunita' montane
Ai prefetti della Repubblica
Ai commissari del Governo nelle
province autonome di Trento e
Bolzano
Al presidente della giunta
regionale della Valle D'Aosta
e, per conoscenza,
Al Ministero per i problemi
istituzionali
Al Ministero delle finanze -
Direzione generale finanza locale
Al Ministero del tesoro:
Ragioneria generale dello Stato -
I.G.B.
Ragioneria generale dello Stato -
I.GE.S.P.A.
Al Ministero del bilancio e della
programmazione economica
Alla Corte dei conti - Ufficio
controllo atti Ministero interno
Sezione enti locali
Alla Cassa depositi e prestiti
Al commissario dello Stato nella
regione siciliana
Al rappresentante del Governo nella
regione sarda
Al commissario del Governo nella
regione Friuli-Venezia Giulia
Ai commissari del Governo nelle
regioni a statuto ordinario
Al presidente della commissione di
coordinamento nella Valle d'Aosta
Agli uffici regionali di riscontro
amministrativo del Ministero
dell'interno - Presso le prefetture
dei capoluoghi di regione
Alla Scuola superiore
dell'Amministrazione dell'interno
All'A.N.C.I.
All'U.P.I.
All'U.N.C.E.M.
All'Istituto nazionale di
statistica
@.1. Premessa.
Con l'emanazione della legge 8 giugno 1990, n. 142, sull'ordinamento
delle autonomie sono state finalmente poste le premesse legislative,
a livello di principi, per il riordino complessivo della finanza lo-
cale e dell'ordinamento finanziario. Le norme relative sono contenute
al capo XIV riservato alla finanza e contabilita'.
Nel dettaglio, l'articolo 54, destinato alla disciplina delle fonti
d'entrata, riserva anzitutto alla legge l'ordinamento della materia e
riconosce alle province ed ai comuni l'autonomia finanziaria fondata
su certezza di risorse, assicurando puntuale potesta' impositiva, per
la quale preannuncia l'adeguamento della legislazione tributaria
vigente, ed elencando la tipologia dei cespiti d'entrata sui quali
poter fare affidamento.
Di particolare interesse, anche per la prospettiva futura, sono i
principi cui debbono adeguarsi i trasferimenti erariali, contenuti
nel comma 5, da coordinarsi con l'ultima parte del comma 7. Lo Stato
dovra' contribuire, evidentemente in misura non integrale, al
finanziamento dei servizi indispensabili, da determinarsi
puntualmente in altra sede. Dovranno essere abbandonati i sistemi di
ripartizione del passato e, sia pur gradualmente, dovranno essere
utilizzati allo scopo parametri obiettivi calibrati sulla
popolazione, con ogni suo componente, sul territorio, con ogni suo
elemento e sulle condizioni socio-economiche. Dovranno essere anche
utilizzati sistemi di perequazione per attenuare gli squilibri di
fiscalita' locale.
Sull'argomento, questo Ministero, che ha attivamente studiate le
problematiche sottese alla questione della distribuzione dei
trasferimenti erariali con formule di modernita', ha gia' proposto ed
ottenuto la presentazione in Parlamento di norme applicative, con
riassetto a regime della materia, a mezzo di emendamenti al disegno
di legge sull'autonomia impositiva (Atto Senato n. 1895).
Sono anche rilevanti le altre norme contenute nei commi successivi
dello stesso articolo 54, che pongono principi per gli interventi
erariali a sostegno degli investimenti e per le altre entrate locali.
Altrettanto puo' dirsi per le norme riguardanti il bilancio, la
programmazione finanziaria ed in generale l'intero ordinamento
finanziario e contabile, contenute nell'articolo 55. Tale
ordinamento, secondo la previsione del comma 1, e' riservato alla
legge dello Stato ed, in applicazione dell'articolo 59, comma 5, e'
previsto che fino al suo integrale rifacimento, rimangano applicabili
le norme gia' in vigore, in quanto compatibili. In ogni caso,
dell'articolo 55 sono immediatamente applicabili le disposizioni sul
termine di approvazione dei bilanci di previsione (31 ottobre
dell'anno precedente) e di conti consuntivi (30 giugno dell'anno
successivo), sull'obbligo di attestazione di copertura degli impegni
e sulla conseguente nullita' di diritto per l'inosservanza, sulla
relazione previsionale e programmatica, obbligatoria per tutti i
comuni e le province, e sulla relazione illustrativa dei conti
consuntivi.
Da ultimo, si ricorda l'immediata applicabilita' delle innovative
disposizioni sulla revisione economico-finanziaria, di cui
all'articolo 57, per le quali sono state gia' fornite note illustra-
tive in altra sede.
Nonostante i principi sopra enunciati, l'anno 1991 e' stato regolato
da una serie di provvedimenti d'urgenza, che occorre ricordare per
una visione complessiva della complessa materia.
In sede di conversione del decreto-legge 15 settembre 1990, n. 261 il
Parlamento ha ritenuto opportuno il rinvio del termine di
presentazione del bilancio di previsione 1991 al 31 dicembre 1990,
poi rivelatosi non determinante, attesa l'impossibilita' tecnica di
emanare prima le norme sulle assegnazioni dei contributi erariali.
Cosicche' gli enti locali hanno potuto egualmente formulare le
proprie previsioni sulla base delle indicazioni fornite da questo
Ministero con il telegramma circolare n. 14 del 26 settembre 1990,
pienamente confermato dalla legge.
Per dare immediata applicazione alla decisione parlamentare, il
rinvio e' stato anticipato nell'esecutivita' col decreto-legge 310
del 1990, che nell'occasione ha completato la norma con i necessari
raccordi all'ordinamento, ha recato innovazioni al finanziamento dei
disavanzi delle aziende di trasporto.
In sede parlamentare poi si sono specificati i termini
dell'intervento della Cassa depositi e prestiti.
Successivamente all'approvazione della legge finanziaria per il 1991,
e cioe' quando era possibile utilizzare i necessari mezzi di
copertura, e' stato emanato il decreto-legge 12 gennaio 1991, n. 6,
convertito, con modificazioni, della legge 15 marzo 1991, n. 80,
recante: "Disposizioni urgenti in favore degli enti locali", che
contiene essenzialmente la specifica dei fondi attribuiti agli enti
locali per il 1991, oltre alcune significative disposizioni sui
revisori dei conti e sui debiti fuori bilancio.
Si ritiene, pertanto, utile l'approfondimento di tali disposizioni
con particolare riferimento a quelle che ancora non hanno trovato
applicazione e per le quali non siano state gia' impartite
dettagliate istruzioni o forniti chiarimenti con separate circolari.
@2. Certificati.
Atteso il perdurante stato di diffuso ritardo, si ritiene
indispensabile ricordare gli adempimenti principali relativi alla
certificazione del bilancio e del consuntivo per gli enti locali, che
ricalcano essenzialmente quelli degli anni precedenti.
2.1 Modalita' e termini.
Con decreti 31 ottobre 1990 del Ministro dell'interno di concerto con
quello del Tesoro, pubblicati sul supplemento ordinario n. 79 della
Gazzetta Ufficiale n. 286 del 7 dicembre 1990, sono stati approvati i
certificati concernenti il bilancio di previsione 1991 ed il conto
consuntivo 1990. Gli stessi ne imponevano la trasmissione al
Ministero dell'interno entro il 28 febbraio 1991.
Il rispetto del termine e' particolarmente importante in quanto ad
esso, per effetto dell'articolo 7 del decreto-legge n. 6 del 1991, e'
subordinata la erogazione della quarta rata trimestrale dei
contributi ordinari del 1991 a comuni e province e della quota
residuale alle comunita' montane.
Tuttavia, come effettuato negli anni precedenti, questo Ministero
ammettera' a contribuzione, rispettivamente per la quarta rata dei
contributi ordinari e per la quota residuale, tutti gli enti i cui
certificati perverranno entro la data di emissione dei titoli di
spesa, in quanto la sanzione consiste nella sospensione della
erogazione e non nella perdita del diritto. Fanno eccezione gli enti
i quali abbiano deliberato il dissesto per i quali si fa luogo
comunque al pagamento della quarta rata.
Cio' non toglie che per gli enti ritardatari possano verificarsi
disguidi e problemi dell'ultimo momento, che poi impediscono
l'afflusso delle risorse, con grave pregiudizio delle finanze degli
enti stessi. L'unica cautela possibile e' il rispetto del termine.
Le modalita' di compilazione dei certificati sono del tutto identiche
agli anni precedenti. Gli enti pero', nonostante il miglioramento
qualitativo di cui si dira' appresso, continuano a ripetere errori ed
imprecisioni che appesantiscono notevolmente il lavoro delle
Prefetture, ritardano l'acquisizione dei dati necessari e soprattutto
impediscono di dare in tempo utile notizie, riflessioni e studi al
Parlamento, al Governo ed al mondo politico nazionale e locale.
Pertanto qui di seguito vengono dati suggerimenti e raccomandazioni,
utili per un corretto svolgimento del servizio.
2.2 Certificati: suggerimenti e raccomandazioni.
Com'e' noto i certificati sono presentati dagli enti locali, alle
Prefetture e pervengono pel tramite di queste al Ministero, per
l'acquisizione e lo studio dei dati da parte dell'ufficio studi per
la finanza locale.
Dall'esame dei certificati dei bilanci preventivi 1990 e dei conti
consuntivi 1988 sono state riscontrate svariate anomalie nella
compilazione che hanno reso necessaria la restituzione di gran parte
delle certificazioni medesime, soprattutto dei certificati di conto
consuntivo. L'attenzione riposta dagli enti locali alle modalita' di
compilazione dei certificati di bilancio preventivo, stabilite con
circolare F.L. 21 del 26 luglio 1989, ha poi permesso un consistente
miglioramento qualitativo nella predisposizione di tali
certificazioni.
Le Prefetture fornendo agli enti locali validi suggerimenti e
delucidazioni per la correzione dei documenti hanno permesso che i
certificati fossero ritrasmessi al Ministero debitamente integrati.
L'ufficio studi per la finanza locale, sta ora provvedendo alla
verifica dei certificati di bilancio preventivo 1991 e di consuntivo
1989. Da un primo sommario esame si e' constatato un notevole
miglioramento, rispetto agli anni precedenti, nella stesura delle
certificazioni. Cio' nonostante si registrano ancora talune anomalie
che non permettono l'acquisizione dei dati e comportano la
restituzione dei certificati.
Pertanto, al fine di evitarne il ripetersi, per i ritardatari per i
quali i tempi di elaborazione sono ancor piu' ridotti, si elencano le
irregolarita' maggiormente riscontrate nei due tipi di
certificazione:
- mancata apposizione delle firme;
- mancata apposizione del timbro del comune;
- mancata firma del Presidente del CO.RE.CO. per i certificati di
bilancio;
- mancata apposizione del timbro del CO.RE.CO.;
- mancata presentazione di una o piu' pagine del certificato;
- compilazione dei documenti con valori non espressi in migliaia di
lire;
- certificazione non leggibile su una o piu' pagine;
- aggiunta di campi non previsti.
Per quanto riguarda piu' specificatamente i conti consuntivi si
rilevano, inoltre, nei quadri fisici le seguenti anomalie:
- mancata o incompleta compilazione dei quadri relativi ai "dati
generali";
- mancata indicazione dell'esistenza o meno dei servizi;
- mancata indicazione del codice "tipo di gestione" in corrispondenza
ai dati indicati o viceversa;
- mancata indicazione di importi, del numero degli addetti o di altri
dati richiesti, qualora il servizio sia dichiarato "esistente";
- indicazione di dati di dettaglio per i servizi dichiarati
"inesistente".
I certificati errati o incompleti non possono essere ritenuti
validamente presentati, in quanto contrastano con l'obbligo di
fornitura dei dati, previsto per legge e percio' impongono
l'applicazione della sanzione di legge.
Le Prefetture percio' devono porre la massima attenzione a quanto
sopra esposto onde evitare la restituzione dei certificati da parte
del Ministero ed il conseguente blocco dell'erogazione della quarta
rata dei contributi ordinari.
Per facilitare le Prefetture nell'attivita' di controllo dei conti
consuntivi, vengono trasmessi in allegato alla presente circolare, la
guida alla compilazione del certificato sul conto consuntivo
(allegato n. 1), le note integrative alla compilazione dei
certificati sul conto consuntivo (allegato n. 2), la tabella dei
controlli automatizzati per i comuni e per le province dei quadri
finanziari (allegato n. 3) e la tabella dei controlli automatizzati
per i comuni dei quadri fisici (allegato n. 4).
Si rammenta che le Prefetture devono verificare sui quadri fisici,
che i valori indicati sul certificato siano compresi tra quelli
indicati nell'apposita tabella; in caso contrario devono essere
effettuate indagini richiedendo agli enti locali opportuni
chiarimenti e facendo apportare, se del caso, le opportune modifiche.
@3. Trasferimenti erariali per il 1991
L'articolo 1 del decreto-legge n. 6 del 1991, indica distintamente i
fondi attraverso i quali lo Stato concorre al finanziamento dei
bilanci 1991 delle amministrazioni provinciali, dei comuni e delle
comunita' montane.
Stante la scadenza del termine per l'approvazione del bilancio di
previsione, fissato al 31 ottobre dall'articolo 55 della legge 142
del 1990, come gia' detto poi prorogato al 31 dicembre, per
consentire la redazione dei bilanci 1991, con circolare 14 del 26
settembre 1990 si e' provveduto ad autorizzare gli enti locali a
prevedere trasferimenti ordinari e perequativi ammontanti in
complesso allo stesso importo del 1990 maggiorato del 5 per cento,
come previsto nel documento di programmazione economica pluriennale
dello Stato.
A seguito della emanazione del citato decreto-legge n. 6 del 1991,
sono state elaborate le spettanze dei singoli enti che, ovviamente,
sono coerenti anche nella articolazione dei fondi, alle indicazioni
date con la circolare 14 del 1990. Le singole attribuzioni sono state
portate a conoscenza delle province e delle comunita' montane con
comunicazione del 27 marzo 1991 mentre ai comuni e' stata fatta una
prima comunicazione il 14 marzo 1991 integrata da una seconda il 27
marzo 1991.
Allo scopo di dare agli enti ogni opportuna delucidazione, che
consenta di evitare successive richieste di chiarimenti, si precisa
quanto appresso.
3.1 Contributi ordinari.
Per il 1991 i contributi per comuni e province sono aumentati del 5
per cento rispetto al 1990. Il contributo e' corrisposto in quattro
rate uguali entro il primo mese di ciascun trimestre.
Per le comunita' montane l'incremento risulta superiore al 5 per
cento in quanto ad un incremento del fondo di 6.700 milioni si e'
aggiunto anche quello dovuto alla destinazione in favore delle stesse
di una parte del ricavato dell'addizionale sui consumi di energia
elettrica, pari a 15.000 milioni.
Il contributo e' erogato in tre quote, la prima nella misura fissa di
60 milioni e' gia' stata erogata con pagamento disposto nel mese di
gennaio 1991, la seconda ad esaurimento del fondo di 86.700 milioni
verra' assegnata entro il mese di ottobre 1991.
La distribuzione alle comunita' montane del contributo ordinario di
15.000 milioni rinvenienti dall'addizionale sui consumi di energia
elettrica verra' effettuata, come per i comuni e le amministrazioni
provinciali, dopo che i relativi fondi saranno acquisiti nel conto
speciale di tesoreria e messi a disposizione di questo dicastero.
Alle comunita' montane infine, saranno trasferite nel 1991, anche le
somme stanziate dalla legge finanziaria per le finalita' previste
dalla legge n. 93 del 1981, ai fini dello sviluppo della montagna ed
iscritta da quest'anno nello stato di previsione del Ministero
dell'interno. Queste somme pari, a 100.000 milioni, saranno
ripartite, in proporzione alla popolazione montana residente al 31
dicembre del penultimo anno precedente, ove non si riesca a
modificare il sistema di ripartizione secondo le aspirazioni
manifestate dall'associazione di categoria (UNCEM).
3.2 Contributi perequativi.
Le dotazioni del 1991 sono incrementate del 5 per cento rispetto agli
stanziamenti del 1990 per un totale di 1.020.400 milioni per le prov-
ince e lire 6.167.000 milioni per i comuni.
A questi contributi si aggiungono quelli derivanti dalla addizionale
sui consumi di energia elettrica, al netto delle somme necessarie per
assicurare copertura alle disposizioni riguardanti l'allineamento dei
contributi 1989 dei comuni con meno di 5.000 abitanti ed al
finanziamento degli oneri dei mutui contratti nel 1989 e nel 1990 dai
comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti per le opere di
carattere ambientale (acquedotti, fognature ecc.).
L'importo presunto e' gia' stato determinato in lire 98.000 milioni
per le province, lire 174.500 milioni per i comuni e lire 15.000
milioni per le comunita' montane. Per il calcolo relativo, ogni ente
dovra' tenere conto del parametro per miliardo di lire ad esso
assegnato e risultante dalla comunicazione delle spettanze 1991, gia'
trasmessa.
Le sole comunita' montane, cui sono destinati 15.000 milioni del
fondo determineranno l'importo moltiplicando la popolazione montana
al 31 dicembre 1989 per la quota pro-capite di lire 1455,04323806.
E' da segnalare infine che parte del fondo perequativo, quantificato
in lire 8.500 milioni per le province e 72.000 milioni per i comuni
e' destinata agli enti i cui contributi ordinari e perequativi, pro-
capite, spettanti all'inizio dell'anno 1990, risultino pari o
inferiori al 95 per cento della media nazionale per abitante dei
contributi ordinari e perequativi della classe demografica di
appartenenza. Ulteriore quota di lire 100.000 milioni del fondo
perequativo dei comuni e' poi destinato all'attivazione delle proce-
dure di allineamento alla media dei contributi e di mobilita' del
personale prevista dall'articolo 25 del decreto-legge n. 66 del 1989.
3.3 Media nazionale dei contributi ordinari e perequativi.
Negli ultimi anni, in considerazione dell'applicazione dei criteri di
perequazione nella attribuzione dei trasferimenti erariali, questo
Ministero ha reputato valido che i singoli enti locali potessero
valutare la situazione generale dei trasferimenti, attraverso la
conoscenza dei valori medi dei contributi erariali di tutti gli enti
distinti per classe demografica di appartenenza.
Inoltre, dall'anno 1989, a seguito della introduzione delle norme
riguardanti gli enti dissestati, la conoscenza di questi valori
diviene determinante posto che il comma 5 dell'articolo 25 del
decreto-legge n. 66/1989 prevede, tra le misure per il consolidamento
finanziario dell'ente, l'eventuale adeguamento dei contributi statali
alla media della classe demografica di appartenenza.
Con decreto ministeriale del 10 maggio 1991 si e' pertanto provveduto
ad individuare la media dei trasferimenti ordinari e perequativi
all'inizio del 1991, di ciascuna delle fasce demografiche indicate
all'articolo 18, comma 1, lettera c), del citato decreto-legge n. 66
del 1989, considerate unificate le ultime due classi.
E' bene precisare che le medie appresso indicate sono divulgate a
scopo puramente informativo e, fatta eccezione per i comuni
dissestati, non costituiscono titolo di integrazione finanziaria per
gli enti sottodotati.
Per il calcolo delle medie sono stati considerati oltre ai
trasferimenti a titolo ordinario e perequativo, anche quelli relativi
a finanziamento dei maggiori oneri contrattuali 1985/1987, in quanto
ripartiti per legge col sistema di perequazione. Parimenti e' stata
ricompresa anche quella parte di contributo perequativo derivante
dall'addizionale sui consumi di energia elettrica, destinata nel 1989
ai comuni con popolazione sotto 5.000 abitanti per il raggiungimento
delle assegnazioni complessive del 1988 e consolidatesi dal 1990.
Ai fini delle eventuali valutazioni dei valori medi si ricorda che
questi contengono sia il contributo ordinario che quello perequativo
e quindi risentono nel modo in cui si sono costituiti nel tempo i due
contributi.
Tanto premesso si indicano di seguito le attuali medie nazionali dei
contributi erariali correnti, calcolate al 1o gennaio 1991, con la
popolazione calcolata al 31 dicembre 1989.
AMMINISTRAZIONI PROVINCIALI
Media nazionale pro-capite Lire 64.787
COMUNI
_____________________________________________________________________
Classe Fascia demografica Media nazionale
pro-capite
_____________________________________________________________________
1a Comuni con meno di 500 abitanti lire 425.099
2a Comuni da 500 a 999 abitanti lire 386.773
3a Comuni da 1.000 a 1.999 abitanti lire 329.292
4a Comuni da 2.000 a 2.999 abitanti lire 312.866
5a Comuni da 3.000 a 4.999 abitanti lire 292.071
6a Comuni da 5.000 a 9.999 abitanti lire 275.451
7a Comuni da 10.000 a 19.999 abitanti lire 302.538
8a Comuni da 20.000 a 59.999 abitanti lire 338.279
9a Comuni da 60.000 a 99.999 abitanti lire 433.829
10a Comuni da 100.000 a 249.999 abitanti lire 459.059
11a Comuni da 250.000 a 449.999 abitanti lire 591.479
12a Comuni da 500.000 abitanti ed oltre lire 580.350
_____________________________________________________________________
3.4 Contributi a regime per oneri discendenti dal contratto 1989/1990
per i dipendenti degli enti locali.
In relazione all'intervenuto accordo sindacale per il rinnovo del
contratto di lavoro per gli anni 1988/1990 dei dipendenti degli enti
locali, recepito con il decreto del Presidente della Repubblica n.
333 del 3 agosto 1990 si e' provveduto a ripartire tra gli enti
interessati i contributi erariali spettanti per il 1990 a fronte
degli oneri sostenuti per l'applicazione del contratto stesso negli
anni 1988, 1989, 1990.
L'importo globale dello stanziamento pari a lire 2.868.000 milioni e'
stato ripartito, come gia' comunicato con circolare n. 18 del 7
novembre 1990, tra le categorie di enti (province, comuni e comunita'
montane) secondo le percentuali stabilite nel decreto ministeriale
dell'8 agosto 1990 di cui e' parte integrante un allegato contenente
il parametro per miliardo di lire tramite il quale ogni ente ha
potuto calcolare la propria spettanza con la stessa procedura in atto
seguita per l'addizionale sui consumi di energia elettrica.
Il riparto del finanziamento di lire 2.503.000 milioni per il 1991 e'
in fase di avanzata elaborazione. Lo stesso anche se seguito con
modalita' analoghe alla precedente attribuzione portera' comunque a
risultati diversi, anche se presumibilmente non di molto, in quanto
l'applicazione a regime del contratto risente del cosiddetto effetto
di trascinamento di alcuni istituti contrattuali che, specie per i
dipendenti appartenenti alle fasce piu' alte, hanno pieno vigore solo
a partire dall'anno 1991. La differenza trova inoltre spiegazione
nella diversita' dello stanziamento che, per il 1991, e' di L.
2.503.000 milioni di lire contro i 2.868.000 milioni di lire
precedenti. Non si deve pero' tralasciare la circostanza che anche se
minore in valore assoluto, lo stanziamento e' invero piu' elevato in
quanto si riferisce ad un solo anno mentre il precedente
trasferimento corrispondeva ad un onere di tre anni di applicazione
del contratto. Terminata l'elaborazione in corso sara' emanato il
necessario decreto ministeriale. L'attribuzione dei contributi e'
prevista entro il mese di giugno 1991.
Nell'occasione si e' proceduto anche alle rettifiche relative ad
errori riscontrati nelle schede del censimento o comunque
verificatisi nella trasmissione o nel controllo delle stesse, portati
a conoscenza o comunque rilevati dall'ufficio. A tal fine, con
circolare telegrafica n. 4 del 17 febbraio 1991, emanata dalla
Direzione centrale dei segretari comunali e provinciali e Personale
enti locali, e' stato fatto presente a tutti gli enti che si sarebbe
tenuto conto delle eventuali discordanze segnalate entro il 31
gennaio u.s.. Comunque si e' potuto tenere conto di tutte le
segnalazioni pervenute entro il 15 aprile. Ovviamente le modifiche
avranno efficacia anche sul trasferimento per il 1991. Ai fini della
predisposizione del bilancio 1991 si ricorda, comunque, che il
Ministero ha autorizzato gli enti a calcolare la spettanza 1991
adottando lo stesso parametro per miliardo di lire riconosciuto per
il 1990, salvo la successiva rettifica.
Per gli enti che hanno avuto riconosciuto errori di segnalazione nel
numero dei dipendenti per il periodo 1988-1990, l'assegnazione
compensativa avverra' contestualmente a quella del 1991, con
prededuzione degli importi dal fondo relativo.
3.5 Contributi di specifica destinazione.
Il provvedimento di finanza locale per il 1991, decreto-legge n. 6
del 12 gennaio 1991, non reca traccia di alcuni fondi erogati nei
precedenti anni.
E' sorto da taluni il dubbio che questo significasse la mancata
conferma dei citati fondi. In realta' questi sono oramai inseriti nel
bilancio statale a legislazione vigente a seguito del loro
consolidamento disposto dal decreto-legge n. 415 del 1989. Essi
confluiscono in via permanente nel bilancio del Ministero
dell'interno, per il succesivo riparto tra gli enti locali
interessati, senza la necessita' di ulteriori autorizzazioni legisla-
tive.
Pertanto, anche per il 1991 sono confermati i seguenti contributi
consolidati negli importi gia' riconosciuti nel 1990:
- contributo per il personale assunto ai sensi della legge 1
giugno 1977, n. 285, complessivamente pari a lire 811.000
milioni. E' corrisposto in quattro rate uguali entro il primo
mese di ciascun trimestre;
- contributo per il finanziamento dei maggiori oneri contrattuali
1985-1987, pari in totale a lire 745.000 milioni. E' attribuito
in unica soluzione entro il mese di giugno 1991;
- contributo per le spese di personale di cui all'articolo 12
della legge 28 ottobre 1986, n. 730 ed al comma 1 bis
dell'articolo 1 del decreto-legge 30 giugno 1986, n. 309, pari
complessivamente a lire 40.000 milioni. Lo stanziamento, oltre a
rilevarsi insufficiente a corrispondere interamente la spettanza
di ciascun ente, e' stato accreditato in misura parziale. Si e'
provveduto ad erogare, pertanto, entro la scadenza di legge, un
acconto pari al 90 per cento delle somme dovute ai sensi della
predetta legge 730/86. Il restante 10 per cento sara' corrisposto
nel prossimo mese di giugno, appena il Ministero del tesoro avra'
provveduto ad accreditare l'importo ancora mancante. Per quanto
concerne il fondo di lire 1 miliardo, relativo alle spettanze di
cui al menzionato decreto-legge n. 309/86, e' stato gia' chiesto
al predetto Dicastero uno stanziamento integrativo di pari
ammontare che sara' erogato con la massima sollecitudine agli
enti locali interessati ad avvenuta variazione del relativo
capitolo dello stato di previsione della spesa di questo
Ministero.
3.6 Contributi per lo sviluppo degli investimenti.
Per i mutui contratti nel 1991 a scopo di investimento dagli enti
locali lo Stato assicura il proprio contributo per il relativo
ammortamento a partire dal 1992.
Quest'anno le difficolta' del bilancio dello Stato hanno imposto
nella stesura iniziale dello schema di legge finanziaria la totale
assenza di stanziamenti a tale titolo. Successivamente,
nell'approvare la legge finanziaria, il Parlamento ha introdotto una
specifica integrazione degli stanziamenti in conto capitale onde
assegnare 600.000 milioni per gli investimenti degli enti locali.
Tale somma e' poi diminuita a 400.000 milioni a seguito della scelta
governativa di destinare una parte allo stanziamento, pari a 200.000
milioni, al finanziamento delle disposizioni legislative urgenti per
l'edilizia scolastica ed universitaria e per l'arredamento
scolastico, approvate con apposito decreto-legge.
Il riparto dei fondi, ammontanti a 400.000 milioni, viene effettuato
nel seguente modo: per 65.000 milioni al finanziamento di mutui
ventennali contratti dai comuni con meno di 5.000 abitanti per la
costruzione, l'ampliamento o la ristrutturazione degli acquedetti,
fognature, impianti di depurazione delle acque, di smaltimento dei
rifiuti solidi urbani, incluso l'acquisto dei mezzi speciali; per
335.000 milioni a favore di province, comuni e comunita' montane
mediante l'assegnazione di una quota fissa per abitante, maggiorata
per i comuni fino a 20.000 abitanti di una quota fissa.
Pertanto, per le amministrazioni provinciali il fondo complessivo e'
di lire 42.000 milioni con quota per abitante e' di lire 754; per i
comuni il fondo e' di lire 285.000 milioni, che consentono una quota
per abitante di lire 2.756, e lire 7.930 per quelli che hanno
deliberato il dissesto finanziario ex articolo 25 del decreto-legge
66 del 1989; per le comunita' montane il fondo e' di lire 8.000
milioni con una quota per abitante di lire 776. La quota fissa rimane
confermata nella misura degli anni precedenti. La popolazione di
riferimento e' quella del 1989.
I contributi saranno corrisposti per il solo periodo di ammortamento
del mutuo e saranno determinati calcolando una rata di ammortamento
annua costante posticipata, con interesse del 7 o 6 per cento,
rispettivamente per gli enti con popolazione inferiore a 5.000
abitanti o per quelli con popolazione uguale o superiore. I mutui
dovranno essere certificati entro il 28 febbraio 1992, in base alle
modalita' indicate da un apposito decreto ministeriale da approvarsi
entro il 31 ottobre 1991 ed da apposita circolare illustrativa.
In tema di capacita' di investimento si fa presente che nel corso
dell'anno 1991 gli enti locali potranno attivare anche la quota dei
contributi assegnati per gli investimenti 1990 che, ai sensi
dell'articolo 12, comma 2, del decreto-legge 28 dicembre 1989, n.
415, potevano attivarsi anche nell'anno successivo, nonche' quelle
non utilizzate relative agli anni 1988 e 1989 per le quali,
rispettivamente, il comma 3 dell'articolo 5 del decreto-legge n.
6/1991 ed il comma 2 bis dell'articolo 5 del decreto legge n.
310/1990 hanno prorogato la scadenza al 31 dicembre 1991.
Riassumendo nel 1991 gli enti locali possono utilizzare per
l'assunzione di mutui le quote non ancora impegnate riguardanti gli
anni 1988, 1989 e 1990 e l'intero importo assegnato per l'anno 1991.
Le modalita' di attribuzione del contributo erariale anche
relativamente alle quote di anni precedenti sono quelle applicabili
per le quote del 1991 sopra descritte. Analoga proroga a tutto il
1991 e' stata introdotta per i mutui concedibili dalla Cassa depositi
e prestiti, ai comuni con meno di 5.000 abitanti, ai sensi del comma
2 dell'articolo 10 del decreto-legge n. 359 del 1987 ed attivabili
entro i due esercizi successivi.
Tutte queste disposizioni, in linea generale, consentono un recupero
delle capacita' di investimento.
Con questo intendimento e per facilitare il ricorso al credito nel
1991 l'articolo 5, comma 1, del decreto-legge 310 del 1990 ha abolito
la disposizione di cui all'articolo 4, comma 11, del decreto-legge 2
marzo 1989, n. 65 che consentiva il ricorso a mutui con istituti
diversi dalla Cassa depositi e prestiti solo dopo la dichiarata
indisponibilita' dell'istituto stesso a concedere il mutuo e comunque
trascorsi 45 giorni dalla istanza di concessione.
Questo pero' non deve far tralasciare la massima attenzione e
prudenza nella scelta di operare investimenti. Si raccomanda quindi
una attenta analisi delle priorita' e delle scelte tenendo conto
della situazione generale in cui versa l'ente al fine di evitare il
sensibile irrigidimento dei bilanci. Essenziale al riguardo e' la
modifica apportata, dal comma 10 dell'articolo 4 del decreto-legge n.
65 del 1989, ai limiti di indebitamento di ogni singolo ente che, a
partire dall'anno 1991, deve essere conteggiati facendo riferimento
al conto consuntivo del penultimo anno precedente quello in cui viene
deliberata l'assunzione dei mutui. Quindi, per il 1991 e' da tenere
presente il conto consuntivo 1989. Si richiama al riguardo la
disposizione contenuta nell'articolo 19 del decreto del Presidente
della Repubblica n. 421 del 1979 che fa divieto di contrarre mutui se
non e' stato approvato il rendiconto dell'esercizio di due anni
precedenti quello in cui i nuovi mutui sono deliberati e quella
analoga di cui all'articolo 4, comma 9, del decreto-legge 65 del 1989
che invece fa riferimento alla avvenuta approvazione del bilancio di
previsione nel quale siano incluse le relative previsioni.
Il tutto infine deve concretizzarsi nella scrupolosa redazione del
piano finanziario da approvarsi con delibera di consiglio, in cui si
riflettano interamente le valutazioni di carattere finanziario
effettuate. Si conferma che la delicatezza della materia anche per
l'aspetto finanziario e le ripercussioni sul bilancio e l'intera
programmazione impongono, tassativamente, l'approvazione del piano
finanziario esclusivamente da parte del consiglio.
Per quanto riguarda infine gli enti che hanno deliberato il piano di
risanamento di cui all'articolo 25 del decreto-legge n. 66 del 1989,
come sopra accennato e' stato confermato in lire 7.930 la quota pro-
capite del contributo per investimento che, come consentito dal comma
8 del citato articolo 25, puo' essere destinata alla copertura
dell'ammortamento dei mutui contratti per il consolidamento del
disavanzo e dei debiti fuori bilancio per i quali sia stata
riscontrata la legittimita'. Inoltre il comma 6 dell'articolo 5 del
decreto-legge n. 6 del 1991 consente alla Cassa depositi e prestiti
di concedere formalmente un unico mutuo anche se l'importo trovi
copertura nelle quote disponibili di piu' anni, fatto salvo
l'ammortamento e ovviamente l'erogazione per quote, in relazione alla
ripartizione pluriennale prevista nel decreto del Ministro
dell'interno. Per questi enti comunque resta ferma la possibilita' di
finanziare gli investimenti per la quota residua dopo la copertura
dei mutui per il risanamento della gestione.
In materia di mutui si richiama anche la circolare della Cassa
depositi e prestiti del gennaio 1991, n. 1179 sottolineando in
particolare la circostanza della necessita' di confermare tutte le
richieste fatte al suddetto ente, comprese quelle che, nel 1989,
avessero gia' ottenuta l'adesione, oramai decaduta.
@4 Espropri
La materia degli espropri in questi ultimi anni ha sempre rivestito
una particolare importanza per gli enti locali in quanto il peso
finanziario degli oneri ad essi conseguenti e' spesso alla base delle
difficolta' dei bilanci di comuni e province. A volte ha determinato
anche il dissesto finanziario.
Si e' imposto, quindi, l'inevitabile intervento del legislatore che
con legge 27 ottobre 1988, n. 458 ha avviato un primo tentativo per
finanziare gli espropri dei comuni con mutui con ammortamento a
carico dello Stato.
Il riferimento nella legge ai soli comuni e la possibilita' di
ricorrere al finanziamento per i soli oneri di esproprio in senso
stretto (cioe' fatta esclusione di ogni fattispecie anomala) e
comunque maturati al 31 dicembre 1987, ha comportato lo scarso
utilizzo dei fondi all'uopo stanziati.
Per ovviare a questa situazione e cercare di raggiungere gli scopi
prefissi dalla legge, la norma sopra indicata e' stata modificata dal
decreto-legge 415 del 1989 il cui articolo 12 ha esteso le
provvidenze anche alle province ampliando nel contempo la casistica
degli oneri finanziabili.
E' stato poi consentito di finanziare i maggiori oneri successivi al
31 dicembre 1987 e comunque maturati entro il 31 dicembre 1990, con i
contributi erariali riconosciuti per gli investimenti.
Queste disposizioni hanno consentito un grosso passo avanti in questo
campo, ma non hanno determinato una definitiva soluzione del
problema.
Vi e' stato cosi' un ulteriore intervento del legislatore in
occasione della emanazione del decreto-legge n. 6 del 1991, il cui
articolo 6 reca disposizioni in tema di espropri. La norma estende il
campo di applicazione della legge n. 458 del 1988 comprendendo anche
il finanziamento di maggiori oneri per indennita' di esproprio
rispetto a quelli determinati in base alle leggi 22 ottobre 1971, n.
865 e 28 gennaio 1977 n. 10, purche' questi siano maturati entro il
15 gennaio 1991. Viene anche ampliato l'ambito di applicazione agli
accordi bonari.
Il finanziamento della disposizione rientra nell'ambito delle somme
stanziate per la citata legge 458 del 1988, che sono rimaste in larga
parte inutilizzate per le originarie difficolta' di accesso alle
provvidenze. In caso di richieste di fondi superiori alle
disponibilita' e' previsto un riparto proporzionale.
Le domande, il cui termine di presentazione e' scaduto entro il 15
aprile 1991, dovevano avere riguardo ad indennita' di esproprio
oppure ad indennita' definitiva per accordo bonario. Per quelle
riguardanti le indennita' di esproprio determinate da sentenze
esecutive e' concessa una priorita'.
E' prevista inoltre una clausola di salvaguardia consistente nella
facolta' di contrarre mutui a carico dei propri bilanci per il
finanziamento dei maggiori oneri che non trovano capienza nell'ambito
delle provvidenze esaminate.
@5 Alienazione beni patrimoniali
Le nuove tendenze di politica economica in tema di dismissioni
patrimoniali da parte dello Stato si sono estese anche agli altri
enti pubblici ed in particolare modo agli enti locali.
Le perduranti difficolta' del bilancio statale che hanno consigliato
nell'ambito di una piu' vasta manovra economica di contenimento della
spesa pubblica anche il contenimento del credito agli enti locali ed
ai primi passi reali per un ritorno ad una finanza propria degli
enti, hanno indotto il legislatore ad ampliare le facolta' degli
stessi in tema di alienazioni patrimoniali.
Le uniche fattispecie precedentemente previste in materia erano
quelle dell'articolo 1 bis, comma 3, del decreto-legge n. 318 del
1986 e quelle degli articoli 24 e 25 del decreto-legge n. 66 del 1989
che consentivano l'alienazione di beni, rispettivamente non
redditizzi o del patrimonio disponibile, per l'adozione dei
provvedimenti necessari al riequilibrio del bilancio o per il
risanamento finanziario del disavanzo di amministrazione e dei debiti
fuori bilancio.
Su questa precedente normativa si innesta ora l'articolo 3 del
decreto-legge 31 ottobre 1990, n. 310 convertito, con modificazioni
dalla legge 22 dicembre 1990, n. 403, che consente alle province, i
comuni, le comunita' montane ed i loro consorzi di alienare il
patrimonio disponibile non piu' unicamente ai fini dei citati
articoli 1 bis del decreto legge 318 del 1986 e 24 e 25 del decreto-
legge 66 del 1989, ma anche per la realizzazione di opere pubbliche o
per il finanziamento delle perdite di gestione delle aziende
pubbliche di trasporto.
E' possibile inoltre alienare il patrimonio di edilizia residenziale
con particolari modalita' a tutela di coloro che ne fanno uso.
E' stato tenuto debitamente conto della complessivita' delle proce-
dure di alienazione e quindi nella attesa del perfezionamento delle
stesse e' possibile fare ricorso ad operazioni di anticipazione
bancaria attraverso finanziamenti con istituti di credito, con le
modalita' emanate dal Ministero del tesoro.
Riguardo a queste disposizioni corre l'obbligo di richiamare
l'attenzione sulla delicatezza della materia per il pericolo
esistente di un eccessivo impoverimento del patrimonio degli enti
locali tanto piu' significativo se come e' presumibile saranno
innanzitutto alienati, perche' piu' appetibili da terzi, quei beni
contraddistinti da alta redditivita'. Non puo' sfuggire al riguardo
la circostanza della diminuzione di entrate patrimoniali, certe e
ripetitive e delle sue ripercussioni sul bilancio. Uguale prudenza
dovra' essere adottata per il ricorso ai finanziamenti presso
istituti di credito nelle more del perfezionamento delle vendite.
L'operazione, infatti, andra' esperita solo nella certezza
dell'avvenuta vendita del bene o ovviamente tenendo conto
dell'importo convenuto, dopo aver attentamente valutato anche i costi
bancari della anticipazione stessa.
Infine, in tema di trasferimento di beni dei comuni, province e loro
consorzi ad aziende speciali o societa' per azioni costituite per la
gestione di pubblici servizi, costituite ai sensi dell'articolo 22
della legge 142 del 1990, l'articolo 13 bis del decreto-legge 6 del
1991, dispone l'esenzione di queste operazioni dalle imposte di
bollo, registro, invim, ipotecarie, catastali e da ogni altra
imposta, spesa, tassa o diritto di qualsiasi specie o natura,
riducendo altresi' alla meta' gli onorari dei notai incaricati della
redazione degli atti conseguenti ai citati trasferimenti.
@6 Copertura costo servizi
Come per i fondi di cui al precedente paragrafo 3.4 anche le
disposizioni riguardanti la copertura del costo dei servizi sono
oramai a legislazione vigente e sono quelle contenute nell'articolo
14 del decreto-legge n. 415 del 1989. Le percentuali minime di
copertura, stabili dal 1989, sono pertanto del 36 per cento per i
servizi a domanda individuale, del 50 per cento per lo smaltimento
dei rifiuti e dell'80 per cento per il servizio di acquedotto.
Ai sensi dell'articolo 9 del decreto-legge n. 6 del 1991 le
certificazioni inerenti il rispetto delle percentuali minime di
copertura dei costi dovranno essere trasmesse alle Prefetture entro
il termine perentorio del 31 marzo 1992 per il successivo inoltro al
Ministero dell'interno. Le modalita' delle suddette certificazioni
saranno stabilite entro il 31 ottobre 1991 con apposito decreto del
Ministro dell'interno, di concerto con quello del tesoro, sentite
l'Associazione Nazionale Comuni Italiani e l'Unione Province
d'Italia.
Si richiama ancora una volta la massima attenzione sul rispetto dei
limiti minimi di copertura cui come consuetudine e' connessa una
sanzione.
Infatti l'articolo 3, comma 3 e l'articolo 4, comma 3 del decreto-
legge n. 6 del 1991, impongono a province e comuni la restituzione
della parte di fondo perequativo pari all'incremento del 5 per cento
attribuito sulla base del contributo perequativo riconosciuto nel
1990 e corrisposto in via provvisoria in attesta che gli enti
dimostrino appunto la copertura minima dei costi.
L'importo della eventuale sanzione si ricava dal tabulato delle
spettanze gia' trasmesso e corrisponde alla voce contributi
perequativi "incremento di legge (5%)".
La restituzione si attua d'ufficio, con detrazione dei trasferimenti
ordinari e perequativi, appena possibile.
Sulle modalita' delle certificazioni verranno comunque impartite piu'
specifiche e dettagliate istruzioni con apposita circolare.
@7 Enti in difficolta' finanziaria
Ancora una volta il legislatore ha ritenuto opportuno occuparsi degli
enti che versano in gravi difficolta' di natura finanziaria e che
siano alle prese con la fenomenologia, pericolosa e devastante dei
debiti fuori bilancio.
7.1 Innovazioni normative per i debiti fuori bilancio.
Tra le problematiche che piu' hanno impegnato negli ultimi tempi il
legislatore si puo' senz'altro annoverare quella riguardante
l'indebitamento sommerso, cui spesso si e' fatto ricorso, nelle
fallace convinzione di poterne comunque sanare gli effetti negli anni
successivi.
Gia' nel 1986, di fronte all'incalzare del problema, il legislatore
prescrisse per la prima volta l'evidenziazione dei debiti fuori
bilancio nella sede del conto consuntivo e questo Ministero avvio'
una ricognizione di potenziali situazioni di crisi finanziaria.
L'indicazione nei consuntivi diede risultati contraddittori; mentre
l'indagine ministeriale, cui si credette di connettere benefici
contributivi, evidenzio' un fenomeno largamente diffuso, in alcuni
casi patologico e soprattutto concentrato nel mezzogiorno.
Un primo passo legislativo di normazione e' stato effettuato con la
emanazione degli articoli 23, 24 e 25 del decreto-legge n. 66 del
1989. Il primo riafferma i principi contabili gia' vigenti in materia
di effettuazione delle spese e disciplina innovativamente la
responsabilita' di cui viola la norma regolamentare imponendo l'onere
finanziario della controprestazione agli amministratori o funzionari
che abbiano consentito la fornitura di beni o servizi. Gli altri due
introducono nuovi procedimenti, in sovrapposizione al gia' esistente
articolo 1 bis del decreto-legge 318/1986, che rispettivamente
prevedono il risanamento con mezzi propri (articolo 24) od il ricorso
all'aiuto da parte dello Stato nei casi in cui la copertura del
disavanzo pregresso non sia possibile con le sole risorse proprie
dell'ente. Per un piu' agevole rientro dei debiti fuori bilancio e'
stata inizialmente prevista, con il citato articolo 24, la
possibilita' di predisporre rateizzazioni delle passivita' pregresse
in 5 anni.
La scadenza era stata fissata al 25 giugno e limitatamente ai debiti
esistenti al 27 aprile 1989, data di entrata in vigore dalla legge di
conversione del decreto-legge n. 66/1989. Questo termine e' stato
interpretato come ordinatorio, principalmente per la mancata
previsione di una sanzione, con la conseguenza di non costituire un
sufficiente stimolo alla immediata applicazione della norma. Si e'
pertanto imposta la proroga del termine al 30 settembre 1990, questa
volta perentorio ed a pena di decadenza, come previsto dall'articolo
14 ter del decreto-legge n. 415 del 1989, che pero' ha confermato il
riferimento ai soli debiti esistenti al 27 aprile 1989 ed ha ridotto
il piano di rateizzazione a 4 anni.
Nel frattempo, e' intervenuta la legge 142 del 1990 che ha riscritto
totalmente la materia della responsabilita' degli amministratori e
del personale degli enti locali, dei pareri sulle regolarita' tecnica
e contabile delle deliberazioni, nonche' delle attestazioni sulla
copertura finanziaria degli impegni di spesa. Per tali ultimi, con
effetto dell'entrata in vigore della norma (13 giugno 1990), ha
introdotto la sanzione della nullita' di diritto per gli impegni di
spesa privi di copertura finanziaria.
Tale complesso di norme, mancando di alcun specifico richiamo e
riferimento alle disposizioni contenute nell'articolo 23 del decreto-
legge n. 66/1989, ha comportato il pericolo che si formasse il
convincimento che detto articolo 23 fosse da una parte incompatibile
e dall'altra soppiantato e quindi soppresso.
E' parso quindi necessario alla luce dei nuovi indennizzi dettati
dalla legge di riforma delle autonomie, ridare pieno vigore alle
disposizioni contenute nell'articolo 23 rendendole compatibili con la
legge di riforma, coordinando peraltro i termini dei debiti fuori
bilancio riconoscibili con l'epoca di introduzione dell'istituto
della nullita' di diritto.
Pertanto, con l'articolo 12 bis del decreto-legge n. 6/1991 e' stato
rinviato al 15 luglio 1991, con termine perentorio, a pena di
decadenza, il termine per il riconoscimento di tutti i debiti fuori
bilancio esistenti alla data del 12 giugno 1990, data di entrata in
vigore della legge di riforma delle autonomie n. 142, prevedendo
l'applicazione dell'articolo 23 del decreto-legge n. 66/1989, per
tutte le opere, la fornitura di beni e servizi, le prestazioni
ordinate o per le pendenze comunque costituite successivamente al 12
giugno 1990.
Per le modalita' del riconoscimento si richiama l'articolo 24 del
decreto-legge 66/1989 ed i chiarimenti dati nell'occasione.
E' evidente che la rinnovata facolta' di risoluzione degli
indebitamenti pregressi costituisce, in effetti, l'ultima
possibilita' tecnica per ripianare situazioni difficili. Decorso il
termine del 15 luglio interviene la decadenza dal diritto al
riconoscimento ed ogni successivo tentativo di finanziamento e'
impossibile. Sorge per chi ha provocato la decadenza, la
responsabilita' oggettiva e personale.
Si raccomanda, quindi, di svolgere ogni azione affinche' detto
termine sia rispettato.
La durata massima della rateizzazione e' di tre anni finanziari, per
rimanere in linea con le precedenti disposizioni. A fianco di questa
figura di debiti fuori bilancio per i quali e', a certe condizioni,
ammessa la procedura di sanatoria, e' stata altresi' prevista una
elencanzione, tassativa, di fattispecie che pur dando luogo alla
formazione di debiti fuori bilancio, per loro natura non generano
responsabilita' a carico degli amministratori o dei dipendenti degli
enti, e che comunque potranno essere riconosciuti con le procedure di
cui all'articolo 1 bis del decreto-legge 318/1986.
Si risolve, cosi', il problema di indebitamenti finora non regolati.
Sono quelli inerenti: le sentenze passate in giudicato; la copertura
di disavanzi di enti, aziende ed organismi dipendenti dal comune o
della provincia a seconda dell'ente interessato; le procedure
espropriative o di occupazione d'urgenza per opere di pubblica
utilita' oppure in via generale tutti quei fatti e provvedimenti ai
quali non hanno concorso, in alcuna fase, interventi o decisioni di
amministratori o dipendenti dell'ente.
A proposito della procedura di cui al piu' volte citato articolo 1
bis del decreto-legge n. 318/1986 si fa notare che lo stesso e' stato
modificato dall'ultimo comma dell'articolo 12 bis del decreto-legge
n. 6/1991.
Questo, nel modificare, per ragioni di coordinamento il termine del
30 giugno per l'approvazione del conto consuntivo dell'anno
precedente, in connessione dell'articolo 55 comma 8 della legge
142/1990, ha anticipato al 15 luglio successivo l'adozione dei
provvedimenti di riequilibrio della gestione connessi al consuntivo,
termine stabilito originariamente al 15 ottobre, sanzionando
l'eventuale inadempimento con lo scioglimento del consiglio, con le
procedure di cui all'articolo 39 della legge 142.
La norma va interpretata e coordinata alla luce delle piu' puntuali
disposizioni introdotte dalla legge di riforma delle autonomie locali
sul controllo di gestione degli enti. In questo quadro e' possibile
interpretare che la modifica cennata abbia riferimento esclusivamente
al solo termine per sanare eventuali disavanzi di amministrazione o
debiti fuori bilancio che risultino dal consuntivo deliberato entro
il 30 giugno di cui al comma 3 del citato articolo 1 bis del decreto-
legge 318/86.
Infatti, il termine del 15 ottobre previsto dal precedente comma 2
dell'articolo 1 bis per sanare gli squilibri della gestione in corso
non sembra anticipabile, pena lo svuotamento del suo significato, in
quanto la facolta', ma anche l'obbligo, per gli enti di svolgere un
continuo monitoraggio dell'andamento della gestione finanziaria,
adesso coadiuvati dalla preziosa opera dei revisori, non puo' essere
limitata ad un periodo della gestione, il 15 luglio, relativamente
limitato e poco significativo, tenuto altresi' conto delle
limitazioni esistenti nel primo semestre di esercizio in tema di
assunzione di impegni per spese correnti (50 per cento dello
stanziamento in annuo previsto, ex articolo 6 del decreto-legge n.
65/1989) ma anche di quelle ancor piu' restrittive contenute nelle
direttive del Presidente del Consiglio dei Ministri che annualmente
vengono emanate riguardo le modalita' di gestione della spesa, sia di
parte corrente che di parte capitale.
Si ritiene, pertanto, che la lettura coordinata dagli articoli 1 bis
del decreto-legge 318/1986, 55 della legge 142/1990 e 12 bis del
decreto-legge n. 6/1991 comporti:
- l'approvazione del conto consuntivo entro il 30 giugno
dell'esercizio successivo;
- l'adozione entro il 15 luglio successivo dei provvedimenti per il
riequilibrio della gestione con esclusivo riferimento al
disavanzo di gestione o ai debiti fuori bilancio eventualmente
risultanti dal conto consuntivo dell'anno precedente, che
rientrino nella casistica per i quali sia ammesso il
riconoscimento;
- l'approvazione entro il 15 ottobre della deliberazione con la
quale si risolvono gli squilibri di gestione della competenza o
dei residui evidenziatisi in sede di controllo della gestione
dell'anno in corso.
E' evidente che gli enti locali debbono impiantare, ed i revisori
debbono controllare, un puntuale sistema di controllo di gestione che
ponga in evidenza i risultati maturati e realizzati dalla competenza
e dei residui, che consenta di allarmare tempestivamente l'autorita'
politica.
@.7.2 Procedura di dissesto.
Com'e' noto l'articolo 25 del decreto-legge n. 66 del 1989 ha
introdotto la procedura del dissesto per quegli enti che non siano in
grado di garantire l'assolvimento delle funzioni e dei servizi
primari.
La procedura e' articolata e prevede l'intervento del Ministero
dell'interno per l'approvazione del piano di risanamento predisposto
dall'ente.
Fino ad oggi a questo Ministero risulta che hanno deliberato il
dissesto 196 comuni, di cui 10 successivamente hanno revocato le
delibere. L'Ufficio ha esaminato 125 piani di risanamento portandone
32 all'attenzione della Commissione di ricerca per la finanza locale,
deputata per legge alla istruzione dei piani stessi. Ne sono stati
approvati 8, disapprovati 2. Dei rimanenti 22, 18 sono in corso di
approvazione e per 4 e' stata richiesta ulteriore documentazione.
Poiche' continuamente vengono richiesti chiarimenti sulla portata
delle disposizioni riguardanti la procedura del dissesto, si ritiene
utile fornire alcune delucidazioni.
La dichiarazione di dissesto e' atto dovuto, non rinviabile, da tutte
le amministrazioni che si trovano nella condizione di non poter
garantire l'assolvimento delle funzioni e dei servizi essenziali
primari.
La disposizione che lo prevede ha carattere permanente.
Lo stato di difficolta' puo' essere dovuto ad una situazione di
debiti pregressi la cui entita' e' al di sopra delle capacita'
economico-finanziarie dell'ente e tale da non consentire piu'
l'erogazione dei servizi primari oppure puo' essere generata da una
impostazione non equilibrata del bilancio causata da insufficiente
attivazione delle risorse proprie o da spese eccessive, specie di
personale.
In questi casi si rende obbligatorio il ricorso alle procedure di cui
all'articolo 25 del decreto-legge n. 66 del 1989, deliberando lo
stato di dissesto e procedendo alla predisposizione del piano di
risanamento.
Alcuni enti che hanno gia' approvato il bilancio per l'esercizio in
corso hanno chiesto di sapere se sia possibile l'annullamento della
delibera di approvazione del bilancio ed il conseguente ricorso a
questa procedura.
Al riguardo, deve ritenersi che cio' non risulti possibile in quanto
il bilancio gia' approvato ha di certo esplicato parte, a volte
notevole, dei suoi effetti, con connessa determinazione di entrate
contributive e corrispettive, con la contrazione di mutui per
investimento, con autorizzazione di riscossioni ed imputazione di
pagamenti e con altri importanti effetti finanziari.
In questi casi, per l'esercizio in corso, non puo' che continuare la
gestione conformata, programmata ed approvata sia pur con una attenta
politica dell'entrata e della spesa, che consenta all'ente di
completare l'esercizio ed impostare in quello nuovo il risanamento
finanziario con l'applicazione delle norme di cui all'articolo 25 del
decreto-legge n. 66/1989.
Alla procedure del risanamento si connettono, secondo la legge, una
serie di possibilita' positive ma anche alcuni vincoli. Infatti,
l'ente che vedra' approvarsi il piano di risanamento potra' risanare
la situazione debitoria pregressa contraendo un mutuo con la Cassa
depositi e prestiti il cui onere di ammortamento e' integralmente
coperto con il contributo statale del fondo per lo sviluppo degli
investimenti, peraltro ora riconosciuto in misura maggiore proprio
agli enti dissestati. Se i contributi ordinari e perequativi sono
inferiori alla media pro-capite nazionale della fascia demografica di
appartenenza viene concesso un contributo integrativo fino al
riallineamento alla predetta media. Vengono inoltre conservate le
erogazioni statali per gli oneri del personale posto in mobilita' e
concessa la sospensione delle azioni esecutive dei creditori
dell'ente fino alla approvazione del piano di risanamento, con
l'obbligo per i giudici di liberare le somme pignorate.
Naturalmente l'ente deve produrre istanza al giudice competente per
la sospensione della procedura esecutiva.
Un'ulteriore facilitazione e' stata riservata, dall'articolo 8 del
decreto-legge n. 6/1991, agli enti che abbiano deliberato il piano di
risanamento finanziario entro il 31 dicembre 1990. A questi ultimi la
norma accorda un rinvio del termine, per regolarizzare la posizione
debitoria nei confronti degli enti previdenziali ed assistenziali,
scaduto il 15 maggio ai sensi del decreto-legge 29 aprile 1991 n. 103
spostandolo a 120 giorni dalla data del decreto del Ministro
dell'interno che approva il piano stesso.
In aggiunta a questi aspetti positivi occorre osservare precisi
vincoli che essenzialmente intendono evitare il ripetersi di queste
situazioni.
In particolare e' imposto l'obbligo di ridurre la pianta organica
entro i limiti del rapporto medio dipendenti/abitanti della fascia
demografica di appartenenza, ponendo in mobilita' il personale
eventualmente in esubero ed il divieto per cinque anni di variare la
pianta organica cosi' rideterminata. E' fatto inoltre divieto per 10
anni di assumere mutui per investimenti se non con la Cassa depositi
e prestiti e con gli Istituti di previdenza e per il credito sportivo
e per le sole somme annuali il cui ammortamento sia coperto dal
contributo statale del fondo investimenti che eventualmente residua
dopo la copertura dei mutui per il risanamento.
Infine e' obbligatorio destinare al finanziamento del debito
pregresso prioritariamente il ricavato dalla alienazione del
patrimonio disponibile, eventuali quote di mutuo economizzate e le
entrate "una tantum".
7.2.1 Principali adempimenti.
Il piano di risanamento e' costituito da due parti distinte, una per
la copertura del disavanzo pregresso e dei debiti fuori bilancio,
l'altra relativa al pareggio finanziario della gestione dell'ente ed
al suo consolidamento.
Relativamente alla prima parte concernente il debito pregresso
occorre tenere presente che:
- il riconoscimento dei debiti fuori bilancio deve essere
effettuato sulla base di una coerente documentazione dimostrativa
della loro effettiva sussistenza e congruita' e, ove necessario,
devono essere stipulate convenzioni con i creditori. Dovra'
essere predisposto altresi' un piano temporale di finanziamento
dei debiti al quale rimangono vincolati per destinazione il mutuo
e le altre risorse prioritarie;
- per la determinazione del fabbisogno finanziario (disavanzo di
amministrazione piu' debiti fuori bilancio) deve essere
provveduto all'approvazione del conto consuntivo (qualora non
ancora approvato) dell'anno precedente quello cui si riferisce
l'ipotesi di bilancio. Tale adempimento oltre ad essere soggetto
a scadenza per legge, e' necessario al fine della determinazione
del disavanzo di amministrazione;
- devono essere individuati, per la prioritaria destinazione alla
copertura del fabbisogno come sopra determinato, il patrimonio
disponibile, le quote di mutuo economizzate e le eventuali
entrate "una tantum". Per gli eventuali beni disponibile che
l'ente ritiene di non poter alienare dovra' essere prodotta
dettagliata motivazione da sottoporre alle valutazioni della
Commissione di ricerca;
- la differenza tra il fabbisogno individuato dal piano e le
risorse reperibili direttamente determina l'importo del mutuo da
autorizzare con l'intervento di risanamento.
Relativamente alla seconda parte del piano, concernente il
consolidamento della gestione dell'ente, occorre approvare un'ipotesi
di bilancio stabilmente riequilibrato, con contestuale adozione dei
relativi provvedimenti, che contempli:
- l'elevazione ai livelli massimi dei tributi, delle tariffe e dei
canoni dei beni patrimoniali e della percentuale di copertura
tariffaria dei servizi a domanda individuale;
- la riduzione delle spese per il personale con rideterminazione
della pianta organica nei limiti del rapporto medio nazionale
dipendenti/popolazione della fascia demografica di appartenenza e
la messa in mobilita' del personale in esubero;
- la riduzione della spesa per il personale a tempo determinato
a non oltre il 50 per cento di quella media dell'ultimo triennio;
- il contenimento delle altre spese entro il limite delle risorse,
con riduzione o eliminazione di quelle non aventi per fine
l'esercizio delle funzioni e dei servizi pubblici da assicurare
alla comunita' secondo le prescrizioni della legge;
- la richiesta di adeguamento dei contributi erariali alla media
pro-capite della fascia demografica di appartenenza, se
spettante.
7.2.2 Documentazione da produrre.
Poiche' l'esame dei piani di risanamento finora pervenuti ha
evidenziato nella documentazione carenze vastamente ricorrenti, si
reputa opportuno indicare una serie di adempimenti e formalita' cui
gli enti in condizioni di dissesto debbono attenersi.
a) Deliberazione del piano di risanamento.
Deve essere prodotta copia della deliberazione del piano di
risanamento adottata dal consiglio comunale completa degli estremi di
esecutivita' dell'organo di controllo, resa conforme all'originale da
parte del segretario comunale. Devono essere allegate in copia
conforme leggibile, anche la eventuale richiesta di chiarimenti dello
stesso organo di controllo e la relativa risposta.
La deliberazione, oltre alle cause del dissesto da esporre
dettagliatamente, devono contenere, se adottata entro il 15 luglio
1991, il riconoscimento dei debiti fuori bilancio risultanti dalla
data del 12 giugno 1990. A tale proposito si chiarisce che nell'atto
deve farsi riferimento alle attestazioni degli amministratori, del
segretario e dei funzionari. Inoltre, per ciascun debito, gia'
definitivo e non presunto, devono essere indicati: il creditore;
l'oggetto della spesa; il tipo e gli estremi del documento
comprovante la spesa (numero di fattura, data ed altra documentazione
probatoria); la dichiarazione di accertamento della regolarita' della
fornitura, opera e prestazione; la dichiarazione di acquisizione al
patrimonio dell'ente; la causa; il fine pubblico conseguito; i motivi
per i quali non e' stata adottata la deliberazione d'impegno
preventiva.
La delibera deve poi contenere:
- l'indicazione del risultato di amministrazione rilevato dal conto
consuntivo dell'anno precedente a quello cui si riferisce il pi-
ano di risanamento. E' opportuno chiarire se in sede di
approvazione del conto sia stato provveduto ad una revisione dei
residui attivi e passivi;
- l'indicazione del fabbisogno finanziario. Questo e' costituito
dalla somma algebrica del risultato di amministrazione indicato
in prececenza e dell'importo complessivo dei debiti fuori
bilancio;
- la differenza tra il fabbisogno finanziario e l'importo
complessivo dei mezzi di finanziamento prioritari;
- l'indicazione dell'avvenuta approvazione dell'ipotesi di bilancio
stabilmente riequilibrato.
Nel caso, da ritenersi anomalo, in cui il piano di risanamento sia
stato approvato con diverse delibere, queste devono essere trasmesse
tutte e complete dei dati sopra richiamati.
b) Ipotesi di bilancio.
L'ipotesi di bilancio, da approvarsi con la stessa deliberazione di
cui sopra e' cenno, deve essere compilata sul modello ufficiale,
completa degli estremi di pubblicazione e firmata per conformita'
all'originale. In essa devono essere debitamente e correttamente
compilati tutti gli allegati, quadri, tabelle e prospetti riassuntivi
previsti dall'articolo 11 del D.P.R. 19 giugno 1979, n. 421.
Nell'ipotesi di bilancio non devono essere inseriti contributi dello
Stato non previsti espressamente per legge.
c) Ulteriore documentazione.
Unitamente alla deliberazione approvativa del piano di risanamento ed
all'ipotesi di bilancio riequilibrato, deve essere prodotta la
seguente ulteriore documentazione;
- copia conforme delle ultime deliberazioni con le quali sono state
elevate le imposte, le tasse, i diritti e le contribuzioni
relativi alle entrate comunali ed ai servizi a domanda
individuale o soggetti ad I.V.A.;
- copia delle deliberazioni di rideterminazione della pianta
organica. Per quanto concerne il personale da porre in mobilita',
la relativa deliberazione dovra' contenere: l'individuazione
delle qualifiche e dei profili professionali di tale personale;
la quantificazione del costo per il personale stesso; la
quantificazione del costo per oneri diretti e riflessi del
personale in dotazione al comune dopo la modifica della pianta
organica;
- copia del conto consuntivo dell'anno precedente quello a cui si
riferisce il piano di risanamento, delle relative deliberazioni
di approvazione completa degli estremi di pubblicazione e del
visto di esecutivita' dell'organo di controllo e copia della
relazione dei revisori, tutte firmate per conformita'
all'originale da parte del segretario comunale. I conti, composti
dei due documenti finanziario e patrimoniale, devono essere
compilati in ogni loro parte e devono essere comprensivi degli
allegati previsti dal decreto ministeriale del 23 febbraio 1983 e
dalla circolare del 2 marzo 1983 (Gazzetta Ufficiale n. 78/1983).
Particolare attenzione inoltre deve essere posta nella
compilazione dei riepiloghi in esso previsti.
Atteso che dal 1989 il disavanzo di amministrazione puo'
verificarsi solo a seguito di eventi straordinari ed imprevisti,
l'ente per le gestioni successive al 1988 e fino a quella l'anno
precedente a cui si riferisce il piano di risanamento compresa,
deve anche ridurre la copia dei provvedimenti di riequilibrio
adottati ai sensi dell'articolo 1 bis del decreto-legge 318/1986.
- modello istruttorio conforme a quello approvato dalla Commissione
di ricerca per la finanza locale e successivamente aggiornato.
Tale documento deve essere compilato scrupolosamente in ogni sua
parte e puntualmente firmato ove previsto, anche se i dati
richiesti sono negativi. Il quadro dimostrativo delle modifiche
apportate alla pianta organica deve essere compilato anche se con
il piano di risanamento non sono state apportate variazioni;
- una scheda per ogni debito fuori bilancio, conforme ai modelli
approvati;
- attestazione sulla reale consistenza dei residui attivi e passivi
e del risultato di amministrazione indicati nel conto consuntivo;
Appare superfluo rammentare che i dati indicati nel modello
istruttorio devono concordare con quelli risultanti dagli atti
sopraillustrati.
Si richiama in proposito la responsabilita' prevista dal comma 18
dell'art. 25 del citato decreto-legge 66/1989 per i segretari, i
ragionieri e gli amministratori circa la veridicita' e l'esattezza
dei dati e delle notizie fornite con le certificazioni.
@.8 Aziende di trasporto.
La situazione finanziaria delle aziende di trasporto pubblico e'
contraddistinta dal profondo squilibrio nella gestione economica,
indotto da elevati costi, specie di personale ed infine da dipendenza
pressoche' assoluta dai trasferimenti erariali, con assoluta modestia
dei proventi del traffico.
Il problema ha trovato fino al 1986, soluzione nell'accollo da parte
dell'erario dei disavanzi di gestione delle citate aziende.
Successivamente, interventi analoghi non si sono potuti piu'
ripetere, per l'indisponibilita' finanziaria erariale.
Si e' quindi arrivati al 1990 con una situazione aggravata cui il
legislatore ha inteso porre rimedio con una norma, l'articolo 2 del
decreto-legge 310 del 1990, con la quale si ipotizzano due ordini di
intervento erariale, per finanziare le perdite dal 1987 al 1990.
Il primo di questi interventi consiste nell'accensione da parte degli
enti locali di mutui al di fuori della Cassa depositi e prestiti e
senza intervento erariale, gli oneri di ammortamento sono a carico
dei bilanci degli enti.
Sono sorte al riguardo alcune incertezze sulla estensione di questa
disciplina anche ai consorzi fra comuni e province per il risanamento
della gestione relativa al servizio trasporti.
Questi non sono citati espressamente dall'articolo 2 del decreto-
legge n. 310 che autorizza la contrazione di mutui per la copertura
dei disavanzi di esercizio delle aziende di trasporto genericamente
agli "enti locali" tuttavia tenuto conto della conforme dottrina e
della giurisprudenza della Corte Costituzionale che nel termine "enti
locali", ha sempre inteso ricomprendere sia gli enti territoriali
minori e gli altri soggetti istituzionali che risultano essere delle
proiezioni rappresentative degli stessi, quali i consorzi, deve
ritenersi che anche i consorzi possono essere inseriti nell'ambito
dell'azione di risanamento dei debiti derivanti dalla gestione del
servizio di trasporto locale.
Questa interpretazione peraltro, e' supporta della "ratio" della
normativa che intende fornire gli strumenti necessari per il
risanamento dei debiti derivanti dalla gestione dei trasporti locali
ed una eventuale esclusione dei consorzi dell'articolo 2
comporterebbe una incompleta opera di risanamento senza una
giustificata ragione e sarebbe poco coerente con il successivo
articolo 3 del decreto-legge n. 310 che sempre al fine di finanziare
le perdite di gestione delle aziende di trasporto, permette
esplicitamente, proprio ai consorzi, di provvedere ad alienare al
patrimonio disponibile.
L'assunzione del mutuo per la copertura del disavanzo dell'esercizio
1990 e' concessa alla adozione entro il 30 settembre 1991 di un
rigoroso piano di risanamento economico-finanziario della azienda che
prevede il raggiungimento dell'equilibrio di bilancio entro il
termine del 31 dicembre 1996.
Tale piano e' sottoposto ad approvazione del Ministro dell'interno su
proposta conforme della commissione di ricerca per la finanza locale,
che per l'occasione e' integrata da due rappresentanti del Ministero
dei trasporti.
Il secondo intervento consiste nel provvedere al deficit delle
aziende di trasporto pubblico con dismissioni patrimoniali.
Si ricorda infine che per i debiti fuori bilancio dovuti ai disavanzi
delle aziende di trasporto, ai sensi dell'articolo 12 bis, comma 4,
lettera b, si rende applicabile la procedura per il relativo
riconoscimento di cui ai commi 2 e 3 dell'articolo 24 del decreto-
legge n. 66/1989.
@.9. Adempimenti delle prefetture
Istituzionalmente le Prefetture svolgono una continua e preziosa
attivita' di collaborazione con gli enti locali ed i relativi
amministratori e dirigenti. Cio' nonostante si rinnova la
raccomandazione ad assistere gli enti, stimolando l'approfondimento
delle nuove norme e la correttezza degli adempimenti, peraltro sempre
piu' numerosi.
Particolare attenzione andra' riservata da parte del terzo settore a
tutti gli enti che abbiano deliberato il piano di risanamento
finanziario ex articolo 25 del decreto legge n. 66 del 1989, avendo
particolare cura che tutta la procedura sia impostata con le
modalita' indicate nel precedente paragrafo 7.2, nel rispetto non
solo della legge ma anche dei principi indicati dalla commissione di
ricerca per la finanza locale che istruisce i piani di risanamento.
Si consiglia al riguardo di assegnare questo particolare settore alla
responsabilita' di unico qualificato funzionario che se del caso
potra' acquisire presso questa direzione centrale per la finanza lo-
cale tutti gli elementi conoscitivi e gli orientamenti utili per
l'espletamento dell'incarico.
Tanto premesso si invita a convocare, in conferenza di servizi, i
segretari comunali e provinciali e se possibile i ragionieri degli
enti locali, per illustrare la presente circolare e diramarne copia.
Si resta in attesa di riscontro di ricevuta e di adempimento.
Il Ministro: SCOTTI