In riferimento alle ordinanze 4 dicembre 1992, pubblicate nella
Gazzetta Ufficiale n. 300 del 22 dicembre 1992, si forniscono i
seguenti chiarimenti interpretativi, riguardanti questioni di
generale rilevanza concreta:
1. E' utile premettere che nel procedimento delineato dall'art. 34,
comma 3, della legge 6 dicembre 1991, n. 394, l'audizione delle
regioni e degli enti locali interessati costituisce un momento
essenziale ai fini dell'adozione delle misure di salvaguardia. Si
osserva, in proposito, che la formulazione di tale parere consente al
Ministro dell'ambiente di adottare le suddette misure e rende
inefficaci le prescrizioni adottate con ordinanze cautelari ai fini
della salvaguardia delle aree medesime.
Il predetto parere e' stato richiesto con note trasmesse il 4
gennaio 1993 e deve essere reso entro il 4 aprile p.v. e, se reso in
data anteriore, consente di anticipare l'adozione delle misure di
salvaguardia da emanarsi tenuto conto delle osservazioni degli enti
locali.
2. Il divieto di edificazione indicato all'art. 1, lettera a),
riproduce, con esclusione della previsione di eventuali divieti anche
nell'ambito dei centri edificati, la misura di salvaguardia contenuta
nell'art. 6, comma 3, della legge 6 dicembre 1991, n. 394, e relativa
alle aree individuate nel programma triennale per le aree naturali
protette.
L'art. 6, a bilanciamento del divieto di edificazione, prevede che,
nei casi di necessita' ed urgenza, il Ministro dell'ambiente possa
consentire deroghe al divieto. Tale possibilita', come verra'
appresso precisato, deve ritenersi esistente anche in relazione alle
misure di salvaguardia introdotte con l'art. 1, lettera a),
dell'ordinanza 4 dicembre 1992.
Deve osservarsi che l'art. 18 della legge n. 865/1971, richiamato
dall'art. 6 e dall'art. 1, lettera a), citati, non e' una
disposizione dettata a fini urbanistici, ma aveva la finalita' di
suddividere il territorio comunale in zone rilevanti per
l'applicazione dei diversi criteri di determinazione dell'indennita'
di espropriazione previsti da altre disposizioni della medesima
legge; tali criteri, com'e' noto, sono stati dichiarati
costituzionalmente illegittimi dalla Corte costituzionale.
La circostanza indicata ha fatto si' che, dall'epoca della
pronuncia della Corte, i comuni non abbiano piu' adottato ovvero
aggiornato le perimetrazioni dei centri edificati, che quindi
risultano, nella maggior parte dei casi, superate dalla edificazione
realizzata sulla base degli strumenti urbanistici.
Tenuto conto di cio', anche alla luce della formulazione dell'art.
6, comma 3, della legge n. 349/1991, nella parte riprodotta nelle
ordinanze, il richiamo dell'art. 18, comma 2, e' riferito al criterio
sostanziale di individuazione dei centri edificati e non soltanto
alle perimetrazioni formalmente adottate dai comuni in base alla
disposizione del comma 1. Detto contenuto e' il seguente: "Il centro
edificato e' delimitato, per ciascun centro o nucleo abitato, dal
perimetro continuo che comprende tutte le aree edificate con
continuita' ed i lotti interclusi. Non possono essere compresi nel
perimetro dei centri edificati gli insediamenti sparsi e le aree
esterne, anche se interessate dal processo di urbanizzazione".
3. Occorre peraltro considerare che il potere di deroga stabilito
al comma 3 dell'art. 6, anche se non richiamato nel testo delle
ordinanze 4 dicembre 1992, e' comunque esercitabile, in quanto
logicamente ricompreso nel potere di ordinanza gia' esercitato.
4. Dalle considerazioni esposte ai punti precedenti, consegue:
4.1 che, ai fini dell'esclusione del divieto di edificazione,
hanno efficacia le perimetrazioni dei centri edificati che
individuino la situazione esistente alla data del 22 dicembre 1992,
anche se adottate successivamente a tale data. I comuni, al fine di
consentire l'esercizio dei poteri di vigilanza e di deroga, dovranno
trasmettere al Ministero dell'ambiente le perimetrazioni adottate;
4.2 che nelle zone esterne ai centri edificati nelle quali
l'edificazione sia prevista dagli strumenti urbanistici attuativi (ad
esempio piano di zona per l'edilizia economica e popolare - P.E.E.P.,
piano particolareggiato, piano di lottizzazione) che siano stati
adottati alla data del 22 dicembre 1992 e che non necessitino di
approvazione da parte dell'autorita' regionale, l'edificazione potra'
essere consentita dal Ministro dell'ambiente attraverso l'esercizio
del potere di autorizzazione in deroga su specifica e documentata
richiesta dei comuni interessati. Deve osservarsi in proposito che
nei tempi intercorrenti tra la richiesta di parere alle regioni ed
agli enti locali interessati avanzata dal Ministro dell'ambiente
sulle misure di salvaguardia e la formulazione di detto parere
(novanta giorni) i casi di adozione di strumenti urbanistici generali
ed attuativi in variante ai vigenti P.R.G. sono da ritenere una
fattispecie limitata ad un ridotto numero di casi, tale da consentire
una rapida definizione da parte del Ministero dell'ambiente delle
relative richieste.
Del resto l'esame delle varianti di P.R.G. e' preordinato ad
assicurare che l'istituendo ente parco possa armonizzare la
disciplina del parco con quella da valere nell'ambito della
pianificazione urbanistica dei singoli comuni.
5. Il divieto di edificazione, stabilito nelle ordinanze, nella
concreta portata risultante dalle precisazioni sopraesposte, non
inibisce l'esercizio delle potesta' amministrative spettanti agli
enti territoriali e locali.
Anche dopo il 22 dicembre 1992 possono quindi essere rilasciate le
concessioni edilizie consentite dalle disposizioni vigenti.
Peraltro, il divieto di edificazione comporta che i lavori oggetto
delle concessioni non possono essere iniziati.
Da cio' consegue che il termine per l'inizio dei lavori e quello di
efficacia della concessione decorrono soltanto a partire dal momento
in cui, per effetto del venir meno del divieto (in conseguenza
dell'intervenuto rilascio dell'autorizzazione in deroga da parte del
Ministro dell'ambiente ovvero dell'adozione di misure di salvaguardia
ai sensi dell'art. 34, comma 3, della legge n. 394/1991 che
diversamente dispongano) sara' possibile intraprendere la
realizzazione delle opere.
Inoltre, i comuni dovranno informare dell'esistenza del vincolo gli
intestatari delle concessioni; cio' dovra' avvenire attraverso
l'inserimento di specifica clausola nel testo dei provvedimenti
rilasciati in futuro, ovvero attraverso uno specifico provvedimento
integrativo da notificare a coloro ai quali siano state rilasciate
concessioni dopo il 22 dicembre 1992.
6. Sempre con riferimento alle facolta' edificatorie, si sottolinea
che, in base a quanto disposto dall'art. 2, ultimo comma, delle
ordinanze, e' consentita la realizzazione delle opere gia'
autorizzate se in corso d'opera. In analogia a quanto disposto
dall'art. 6, comma 3, della legge n. 394/1991, deve anche ritenersi
consentita la realizzazione degli interventi di manutenzione
ordinaria e straordinaria di cui alle lettere a) e b) della legge n.
457/1978, nonche' degli altri interventi di recupero, risanamento e
consolidamento non integranti nuove opere. Si precisa che devono
intendersi in corso d'opera le opere per le quali siano iniziati i
lavori ovvero, trattandosi di opere pubbliche, sia stata effettuata
la consegna dei lavori a termini della disciplina vigente in materia
di esecuzione di dette opere. Gli organi comunali nell'ambito dei
propri poteri di sorveglianza sono incaricati di vigilare
sull'osservanza delle predette disposizioni.
7. Per quanto concerne le attivita' e le opere escluse dall'ambito
di applicazione delle ordinanze del 4 dicembre 1992 a tenore
dell'art. 2 delle stesse va precisato che e' necessario acquisire
apposita autorizzazione del Ministro dell'ambiente dopo che le
autorita' competenti a diverso titolo a pronunciarsi sullo
svolgimento delle attivita' e sulla realizzazione delle opere abbiano
emesso le proprie determinazioni. Quanto ai tagli boschivi di cui
all'art. 2, lettera d), si precisa che devono ritenersi consentiti,
senza necessita' dell'autorizzazione ministeriale, i tagli boschivi
effettuati in attuazione di programmi gia' approvati, trattandosi,
nella specie, di fattispecie in tutto assimilabile alla realizzazione
di opere autorizzate ed in corso d'opera. Resta inteso che gli usi
civici, ivi compreso l'uso di beni del demanio comunale, sono esclusi
dall'assetto di applicazione delle ordinanze del 4 dicembre 1992 e
non richiedono autorizzazione preventiva del Ministro dell'ambiente.
Il Ministro: RIPA DI MEANA