A tutti i Ministeri - Gabinetto -
Direzione generale AA.GG. e
personale
Al Consiglio di Stato -
Segretariato generale
All'Avvocatura generale dello Stato
- Segretariato generale
Al Consiglio nazionale
dell'economia e del lavoro -
Segretariato generale
Ai commissari di Governo nelle
regioni a statuto ordinario
Al commissario dello Stato nella
regione siciliana
Al rappresentante del Governo nella
regione sarda
Al commissario del Governo nella
regione Friuli-Venezia Giulia
Al presidente della commissione di
coordinamento nella regione Valle
d'Aosta
Al commissario del Governo nella
provincia di Trento
Al commissario del Governo nella
provincia di Bolzano
Ai prefetti della Repubblica (per
il tramite del Ministero
dell'interno)
Alle aziende ed alle
amministrazioni dello Stato ad
ordinamento autonomo (per il
tramite dei Ministeri interessati)
Ai presidenti degli enti pubblici
non economici (per il tramite dei
Ministeri vigilanti)
Ai presidenti degli enti di ricerca
e sperimentazione (per il tramite
dei Ministeri vigilanti)
Ai rettori delle universita' e
delle istituzioni universitarie
(per il tramite del Ministero della
ricerca scientifica e tecnologica)
Ai Presidenti delle giunte
regionali e delle provincie
autonome (per il tramite dei
rappresentanti e dei commissari di
Governo)
Alle provincie (per il tramite dei
prefetti)
Ai comuni (per il tramite dei
prefetti)
Alle comunita' montane (per il
tramite dei prefetti)
Alle unita' sanitarie locali (per
il tramite delle regioni)
Agli istituti di ricovero e di cura
a carattere scientifico (per il
tramite delle regioni)
Agli istituti zooprofilattici
sperimentali (per il tramite delle
regioni)
Alle camere di commercio,
industria, artigianato ed
agricoltura (per il tramite
dell'Unioncamere)
Agli istituti autonomi case
popolari (per il tramite
dell'ANIACAP)
All'ANCI
All'UPI
All'UNCEM
All'Unioncamere
All'ANIACAP
Alla Conferenza dei presidenti
delle regioni e delle provincie
autonome di Trento e di Bolzano
Alle aziende ed agli enti di cui
all'art. 73, comma 5, del decreto
legislativo n. 29/1973 (ASI -
Unioncamere - ENEA - ANAV - RAI -
ICE - CONI - Ente EUR - Enti
autonomi lirici e delle istituzioni
concertistiche)
All'Agenzia per la rappresentanza
negoziale delle pubbliche
amministrazioni (ARAN)
Alla scuola superiore della
pubblica amministrazione (S.S.P.A.)
Alla Autorita' per l'informatica
nella pubblica amministrazione
(AIPA)
Alla Commissione di garanzia per
l'attuazione della legge sullo
sciopero
Alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri - Segretario generale -
Ufficio del coordinamento
amministrativo - Dipartimento degli
AA.GG. e del personale -
Dipartimento per gli Affari
giuridici e legislativi
Ai Ministri senza portafoglio
e, p.c.:
Alla Presidenza della Repubblica -
Segretario generale
La presente Direttiva mira a richiamare la responsabilita' dei
Dirigenti delle Amministrazioni pubbliche alla sollecita osservanza,
in materia di orario di servizio e di orario di lavoro, di quanto
stabilito dalla legge 23 dicembre 1994, n. 724, e dal decreto
legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni ed
integrazioni, nonche' al rispetto della normativa contrattuale.
1. - PREMESSA
La materia dell'orario di servizio e dell'orario di lavoro dei
dipendenti delle Amministrazioni pubbliche - ridefinita dall'articolo
22 della legge 23 dicembre 1994, n. 724, recante "Misure di
razionalizzazione della finanza pubblica" - assume particolare
rilevanza nel processo di modernizzazione delle Amministrazioni
pubbliche, di apertura degli uffici al pubblico e di armonizzazione
delle modalita' di erogazione dei servizi pubblici con le realta'
prevalenti nei Paesi dell'Unione Europea.
L'obiettivo della normativa e' rendere le attivita' delle
Amministrazioni pubbliche, specialmente di quelle che erogano
servizi, funzionali alle esigenze dei cittadini.
L'organizzazione delle strutture va informata alle esigenze degli
utenti dei servizi. Le prestazioni lavorative dei dipendenti pubblici
sono a loro volta funzionali alla erogazione dei servizi ai
cittadini. Si spiega cosi' che, nell'organizzazione delle strutture,
si debbano modellare l'orario degli uffici pubblici e, nel rispetto
dell'orario contrattuale, l'orario di lavoro dei dipendenti delle
Amministrazioni pubbliche sulle esigenze dell'utenza, di cui le
strutture pubbliche, e, nel loro ambito, i Dirigenti responsabili,
devono sapersi fare interpreti.
Portando a compimento una sperimentazione gia' attuata in molti
uffici pubblici in base alle precedenti normative, le nuove
disposizioni in materia di orario di servizio, di orario di lavoro e
di articolazione dell'orario di servizio, dell'orario di apertura al
pubblico e dell'orario di lavoro nelle Amministrazioni pubbliche
danno puntuale e corretta "attuazione ai principi generali di cui al
Titolo I del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive
modificazioni ed integrazioni" e si armonizzano coerentemente con le
finalita' perseguite da detto decreto legislativo in materia di
organizzazione e di rapporto di lavoro per realizzare una Pubblica
Amministrazione che sia in grado di pervenire alla ottimizzazione
delle risorse impiegate in modo da conseguire il miglior servizio da
rendere ai cittadini ed alle imprese, in sintonia con l'evoluzione
della realta' sociale ed indubbiamente piu' vicina ai modelli degli
altri Paesi occidentali e, in particolare, dell'Unione Europea, nei
quali da tempo e' praticata l'apertura degli uffici pubblici dal
lunedi' al venerdi'.
Si segnala, al riguardo, l'importanza che gli uffici pubblici in
Italia siano organizzati in modo da poter dialogare con gli uffici
pubblici italiani all'estero e con gli uffici degli altri Paesi
europei, al fine di pervenire ad una effettiva omogeneizzazione dei
rispettivi orari.
Nell'espletamento dei compiti istituzionali e nella erogazione
dei servizi, le Amministrazioni pubbliche, (e per esse i Dirigenti
responsabili) avranno pertanto cura di improntare la loro azione -
adeguando conseguentemente l'organizzazione del lavoro e le proprie
strutture, anche con la migliore utilizzazione delle strumentazioni
informatiche - all'obbiettivo di rendere piu' produttivi ed
efficienti gli uffici pubblici anche in termini di raffrontabilita' e
di competitivita' con i "corrispondenti uffici e servizi dei Paesi
della Comunita' Europea", rafforzando in maniera significativa il
processo di apertura della Pubblica Amministrazione nei confronti di
un'utenza che travalica i confini nazionali per ricomprendere quanto
meno i cittadini dell'Unione Europea.
Il raggiungimento degli obiettivi potra' essere assicurato anche
con una sapiente utilizzazione, da parte dei Dirigenti responsabili,
di altri istituti vigenti, che consentono, con una maggiore
flessibilita' della prestazione lavorativa che tenga conto anche
delle esigenze degli impiegati, di adeguare l'organizzazione ai
servizi erogati.
Cosi', per esemplificare: l'articolazione dell'orario anche nelle
ore pomeridiane impone di ridurre il ricorso al lavoro straordinario
tanto da configurarlo istituto eccezionale; sara' possibile
coordinare gli istituti di incentivazione del lavoro con le esigenze
di articolazione dell'orario di servizio; sara' consigliabile fare
ricorso - come si chiarira' - a forme di lavoro flessibile e,
soprattutto, al lavoro part-time. Il lavoro a tempo parziale, in
particolare, consente di venire incontro alle esigenze degli
impiegati che, per giustificate ed apprezzabili ragioni personali,
non possono far fronte all'obbligo di articolazione dell'orario di
lavoro nelle ore pomeridiane; e anzi la particolare rispondenza
dell'istituto del lavoro a tempo parziale alle esigenze poste dalla
normativa in esame potrebbe indurre a considerare iniziative, anche
di carattere normativo, che favoriscano il ricorso al part-time
mediante una maggiore flessibilita' dell'ambito temporale di
riferimento in cui esso puo' essere articolato e una diversa
proporzione tra riduzione della prestazione e diminuzione della
retribuzione.
In conclusione, a seguito delle nuove disposizioni recate - in
materia di orario di servizio, di orario di lavoro e di articolazione
dell'orario di servizio, dell'orario di apertura al pubblico e
dell'orario di lavoro nelle Amministrazioni pubbliche - dall'articolo
22, commi 1/5, della legge 23 dicembre 1994, n. 724, nell'attuale
contesto di "omologazione con il settore privato" e di "omologazione
a livello europeo" - come disegnato dal decreto legislativo n.
29/1993, e successive modificazioni ed integrazioni -, per incidere
con sempre maggiore determinazione nel processo di riforma in atto
della P.A., occorre, in sostanza, che nelle Amministrazioni pubbliche
l'orario di servizio e l'orario di lavoro settimanale vengano
programmati ed articolati, con ogni urgenza, su cinque giorni
settimanali, anche nelle ore pomeridiane, in modo da ampliare
l'orario di servizio degli uffici pubblici e l'orario di apertura al
pubblico per rispondere effettivamente e concretamente alle esigenze
dell'utenza, la quale esprime bisogni in continua e rapida
evoluzione.
2 - QUADRO NORMATIVO
La legge 23 dicembre 1993, n. 724, citata, nei commi 1, 2, 3, 4 e
5 dell'articolo 22 apporta significative modifiche alla normativa in
materia di orario di servizio, di orario di lavoro e di articolazione
dell'orario di servizio, dell'orario di apertura al pubblico e
dell'orario di lavoro nelle Amministrazioni pubbliche di cui
all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n.
29 e successive modificazioni ed integrazioni.
L'articolo 22 della legge n. 724/1994, che abroga l'articolo 60
del D. L.vo n. 29/1993 (comma 5), dispone che nelle Amministrazioni
pubbliche in indirizzo:
comma 1: "l'orario di servizio.......si articola su cinque giorni
settimanali, anche nelle ore pomeridiane, in attuazione dei
principi generali di cui al Titolo I del predetto decreto
legislativo" n. 29/1993 e successive modificazioni ed
integrazioni.
Rispetto a tale nuova disciplina, lo stesso comma 1 precisa
poi che "sono fatte salve in ogni caso:
- le particolari esigenze dei servizi pubblici da erogarsi
con carattere di continuita' e che richiedono orari
continuativi o prestazioni per tutti i giorni della
settimana,
- quelle delle istituzioni scolastiche,
- nonche' quelle derivanti dalla necessita' di assicurare
comunque la funzionalita' delle strutture di altri uffici
pubblici con un ampliamento dell'orario di servizio anche
nei giorni non lavorativi".
comma 2: "L'orario settimanale di lavoro ordinario, nell'ambito
dell'orario d'obbligo contrattuale, e' funzionale
all'orario di servizio e si articola su cinque giorni,
anche nelle ore pomeridiane".
Rispetto a tale nuova disciplina, lo stesso comma 2 precisa
poi che sono "fatte salve le particolari esigenze dei
servizi pubblici indicati nel comma 1".
comma 3: "L'articolazione dell'orario di servizio, dell'orario di
apertura al pubblico e dell'orario di lavoro e' definita,
con le procedure di cui all'articolo 10, all'articolo 16,
comma 1, lettera d), ed all'articolo 17, comma 2, del
decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive
modificazioni ed integrazioni, avendo presenti le finalita'
e gli obiettivi da realizzare e le prestazioni da
assicurare, secondo modalita' maggiormente rispondenti alle
esigenze dell'utenza".
Lo stesso comma 3 precisa, inoltre, che "l'orario di
lavoro, comunque articolato, e' accertato mediante forme di
controlli obiettivi e di tipo automatizzato".
In conseguenza delle nuove citate disposizioni riguardanti
l'articolazione dell'orario di servizio su cinque giorni lavorativi
settimanali, il comma 4 dell'articolo 22 della legge n. 724/1994
riduce "gli stanziamenti ed i fondi comunque utilizzati nell'anno
1994 per l'erogazione del compenso per lavoro straordinario al
personale del comparto ministeriale.......del 5 per cento per il
secondo semestre dell'anno 1995 e per gli anni 1996 e 1997",
disponendo che "le altre Amministrazioni pubbliche provvedono,
contestualmente all'applicazione dell'orario previsto dai precedenti
commi, alla riduzione delle prestazioni di lavoro straordinario".
Le principali disposizioni legislative in materia di orario di
servizio e di orario di lavoro ed in materia di organizzazione sono
riportate in allegato alla presente Direttiva (Allegato n.1).
E' utile chiarire, altresi', il significato degli istituti in
parola:
a) Per "orario di servizio" si intende il periodo di tempo
giornaliero necessario per assicurare la funzionalita' delle
strutture degli uffici pubblici e l'erogazione dei servizi
all'utenza.
b) Per "orario di apertura al pubblico" si intende il periodo di
tempo giornaliero che, nell'ambito dell'orario di servizio,
costituisce la fascia oraria, ovvero le fasce orarie, di accesso
ai servizi da parte dell'utenza.
c) Per "orario di lavoro" si intende il periodo di tempo giornaliero
durante il quale, in conformita' all'orario d'obbligo
contrattuale, ciascun dipendente assicura la prestazione
lavorativa nell'ambito dell'orario di servizio.
Si riporta in allegato un prospetto che riassume, prima della
definizione dei nuovi contratti collettivi di lavoro, le vigenti
disposizioni che regolano la durata di lavoro settimanale ordinario
per le diverse categorie di dipendenti pubblici (Allegato n.2).
Ai fini dell'attuazione del nuovo modello organizzativo
finalizzato al raggiungimento dei predetti obiettivi, si rende
pertanto necessario che i Dirigenti Generali ed i Dirigenti,
nell'ambito delle rispettive attribuzioni e delle disposizioni
previste ai fini in parola dal decreto legislativo 3 febbraio 1993,
n. 29, e successive modificazioni ed integrazioni (articoli 1, 2, 3,
4, 5, 7, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 20, 27, 58, 58 bis, 59 e
61) provvedano a definire al piu' presto criteri organizzativi per
una gestione dell'orario di servizio, dell'orario di apertura al
pubblico dell'orario settimanale dia lavoro rispondenti ed attuativi
delle nuove riportate disposizioni in materia, recate dall'articolo
22, commi 1-5, della legge 23 dicembre 1994, n. 724.
Si forniscono, allo scopo, le seguenti indicazioni nei termini
previsti dalle richiamate disposizioni della legge n. 724/1994 e del
decreto legislativo n. 29/1993 e successive modificazioni ed
integrazioni.
2.1 - ORARIO DI SERVIZIO
L'"orario di servizio" settimanale negli uffici pubblici deve
essere articolato dai Dirigenti responsabili "su cinque giorni",
assicurando il funzionamento degli uffici sia nelle ore
antimeridiane, sia in quelle pomeridiane.
In riferimento ai "Principi Generali" contenuti nell'articolo 5,
comma 1, lettera d), del D. L.vo n. 29/1993 ("Armonizzazione degli
orari di servizio, di apertura degli uffici e di lavoro con le
esigenze dell'utenza e con gli orari delle Amministrazioni pubbliche
dei Paesi della Comunita' Europea", nonche' con quelli del lavoro
privato"), i cinque giorni settimanali dell'orario di servizio vanno
dal lunedi' al venerdi'.
Peraltro, come previsto nell'ultima parte del comma 1
dell'articolo 22 della legge n. 724/1994, l'esigenza di assicurare
comunque la funzionalita' delle strutture degli uffici pubblici puo'
comportare un ulteriore ampliamento dell'orario di servizio, per il
tempo necessario ai detti fini, negli indicati giorni lavorativi
della settimana (dal lunedi' al venerdi') ed "anche nei giorni non
lavorativi".
2.2 - ORARIO DI APERTURA AL PUBBLICO
Nell'ambito dell'orario di servizio, i Dirigenti responsabili
delle Amministrazioni pubbliche, dopo aver individuato gli uffici che
hanno rapporti con il pubblico, dovranno quindi definire "l'orario di
apertura al pubblico", prevedendo apposite fasce orarie di accesso ai
servizi da parte dell'utenza in ciascuno dei cinque giorni lavorativi
settimanali (dal lunedi' al venerdi'), sia nelle ore antimeridiane,
sia in quelle pomeridiane.
Apposite fasce orarie di accesso ai servizi dovranno essere
previste "anche nei giorni non lavorativi" nelle fattispecie indicate
nel paragrafo 2.7, che derogano alla nuova disciplina generale in
materia.
2.3 - ORARIO DI LAVORO ORDINARIO
Nel rispetto dell'obbligo dell'effettuazione del previsto orario
ordinario di lavoro settimanale (orario d'obbligo contrattuale: cfr.
Allegato n. 2), l'"orario di lavoro" settimanale deve essere
articolato dai Dirigenti responsabili, in funzione delle esigenze
organizzative derivanti dalla strutturazione dell'orario di servizio,
nell'ambito delle tipologie indicate dai contratti nazionali e con le
procedure di cui al successivo paragrafo 3.
Per le indicate finalita' ed in applicazione delle disposizioni
contenute nel comma 2 dell'articolo 22 della legge n. 724/1994, la
durata giornaliera dell'orario ordinario di lavoro settimanale di
ciascun dipendente deve essere articolata dai Dirigenti responsabili
su cinque giorni, fino al completamento dell'orario d'obbligo di
lavoro settimanale.
Nell'ambito della indicata articolazione giornaliera dell'orario
ordinario di lavoro settimanale e' indispensabile definire
un'adeguata sospensione (non inferiore a 30 minuti), idonea a
consentire il necessario recupero delle condizioni psico-fisiche dei
dipendenti, al fine di evitare che il lavoro troppo prolungato e
continuo nel corso della giornata diventi eccessivamente usurante e
dannoso per la salute.
Si ritiene, inoltre, importante sottoporre all'attenzione dei
Dirigenti responsabili la necessita' di definire la nuova
articolazione dell'orario di lavoro settimanale - nell'ambito
dell'orario d'obbligo contrattuale e delle tipologie indicate dai
contratti nazionali - utilizzando allo scopo, in maniera programmata
ed in forma combinata, le diverse modalita' organizzative dell'orario
di lavoro, quali: l'orario ordinario, l'orario flessibile, i turni, i
recuperi dei permessi brevi e dei ritardi giustificati.
Al riguardo si segnala anche la necessita' che, nel determinare
l'articolazione dell'orario di lavoro settimanale, siano
opportunamente valutate, da parte dei Dirigenti responsabili,
particolari specifiche esigenze espresse dal personale, che - per
apprezzabili motivazioni adeguatamente documentate - puo' chiedere di
utilizzare forme flessibili dell'orario di lavoro. Tali esigenze
potranno anche essere tenute in considerazione per consentire una
piu' lunga durata della pausa giornaliera.
In tale valutazione dovra' essere, in ogni caso, data priorita'
ai "dipendenti in situazioni di svantaggio personale, sociale e
familiare" ed a quelli "impegnati in attivita' di volontariato", come
previsto dall'articolo 7 del Decreto legislativo n. 29/1993,
considerando adeguatamente le esigenze delle dipendenti con figli in
tenera eta'.
Le segnalate particolari esigenze espresse dal personale devono
essere, ovviamente, compatibili e conciliabili, quanto piu'
possibile, con le esigenze di servizio e con le connesse esigenze
organizzative delle Amministrazioni pubbliche.
Per le richiamate finalita' di pervenire ad un modello
organizzativo fondato sui criteri di mobilita' e flessibilita', si
sottolinea, altresi', la necessita' di utilizzare, in forma combinata
con le indicate modalita' organizzative dell'orario di lavoro, anche
altre forme di rapporto di lavoro, quale in particolare il lavoro a
tempo parziale ed il lavoro a tempo determinato, come disciplinate
dalle vigenti disposizioni legislative, regolamentari e contrattuali.
Nella fase di prima attuazione della nuova normativa, i Dirigenti
responsabili potranno tener conto dell'attuale situazione concernente
i rientri pomeridiani per lavoro straordinario, in modo che, nel
determinare l'articolazione dell'orario di lavoro dei dipendenti, si
possa assicurare un passaggio graduale alla nuova organizzazione.
2.4 - ORARIO DI LAVORO STRAORDINARIO
Il lavoro straordinario non puo' essere utilizzato come strumento
ordinario di programmazione del lavoro.
I Dirigenti responsabili delle Amministrazioni pubbliche - nel
rispetto delle norme che disciplinano la materia per i diversi
comparti di contrattazione collettiva del pubblico impiego e per le
autonome separate aree di contrattazione per il personale con
qualifica dirigenziale e per la dirigenza medica e veterinaria -
ricorreranno, quindi, alle prestazioni di lavoro straordinario
strettamente necessarie, soltanto in presenza di effettive esigenze
di servizio.
Non e' consentita alcuna forma di forfettizzazione della
retribuzione delle ore di lavoro straordinario. Queste devono essere
autorizzate dal Dirigente, devono essere effettivamente rese e
documentate, e devono essere accertate a cura del Dirigente, che ne
e' responsabile.
Si ricorda, nuovamente, che il comma 4 dell'articolo 22 della
legge n. 724/1994 ha ridotto del 5%, per il secondo semestre del 1995
e per gli anni 1996 e 1997, gli stanziamenti ed i fondi comunque
utilizzati nell'anno 1994 per l'erogazione del compenso per lavoro
straordinario al personale del comparto "Ministeri" ed ha disposto
che le altre Amministrazioni pubbliche" provvedano - contestualmente
all'applicazione delle nuove disposizioni legislative in materia di
orario di servizio e di orario di lavoro - alla "riduzione delle
prestazioni di lavoro straordinario".
2.5 - RECUPERO DEI PERMESSI BREVI E DEI RITARDI GIUSTIFICATI
Per le evidenti connessioni con gli istituti riguardanti l'orario
di servizio, l'orario di apertura al pubblico e l'orario di lavoro,
si ritiene necessario richiamare alla attenzione dei Dirigenti la
assoluta necessita' del puntuale rispetto della vigente normativa
contrattuale in materia di permessi brevi fruiti dai dipendenti
pubblici per esigenze personali.
Nell'osservanza della indicata normativa contrattuale vigente, i
Dirigenti responsabili, nel disporre il recupero dei predetti
permessi brevi ed il recupero dei ritardi giustificati:
- terranno conto, in via prioritaria, dell'organizzazione e delle
esigenze del servizio;
- individueranno le modalita' per l'effettuazione di tali recuperi;
- indicheranno chiaramente le prestazioni da rendere.
In via ordinaria, i periodi temporali da recuperare dovranno
consistere, di norma, in gruppi di almeno tre ore, da prestarsi nelle
ore pomeridiane.
Per le assenze dal lavoro non giustificate, si procedera' invece
- oltre che alle relative trattenute sulla retribuzione, su
indicazione del Dirigente responsabile - alla attivazione, da parte
del predetto Dirigente, delle procedure disciplinari previste dalle
normative vigenti.
2.6 - FERIE
Per le connessioni con gli istituti oggetto della presente
Direttiva, si ritiene anche necessario segnalare all'attenzione dei
Dirigenti che l'articolazione dell'orario di lavoro d'obbligo
settimanale su cinque giornate lavorative, ovvero su sei giorni (nei
casi in cui si dira' relativamente alle fattispecie derogatorie
esaminate nel successivo paragrafo 2.7), comporta la fruizione, da
parte dei dipendenti pubblici, di un diverso periodo di "ferie
annuali".
Al riguardo, si rinvia alla vigente normativa contrattuale in
materia per tutti gli aspetti relativi all'istituto delle "ferie".
2.7 - PARTICOLARI ESIGENZE RISPETTO ALLA NUOVA DISCIPLINA DELL'ORARIO
DI SERVIZIO E DELL'ORARIO DI LAVORO
Rispetto alla nuova disciplina in materia di orario di servizio,
di orario di lavoro e di articolazione dell'orario di servizio,
dell'orario di apertura al pubblico e dell'orario di lavoro, e' stato
gia' evidenziato in precedenza che i commi 1 e 2 dell'articolo 22
della legge n. 724/1994 si preoccupano di fare "salve in ogni caso ":
A) - "le particolari esigenze dei servizi pubblici da erogarsi con
carattere di continuita' e che richiedono orari continuativi o
prestazioni per tutti i giorni della settimana";
B) - "quelle delle istituzioni scolastiche";
C) - nonche' quelle derivanti dalla necessita' di assicurare comunque
la funzionalita' delle strutture di altri uffici pubblici con un
ampliamento dell'orario di servizio anche nei giorni non
lavorativi".
Trattasi di tre particolari fattispecie che derogano alla nuova
disciplina generale dell'orario di servizio e dell'orario di lavoro
in precedenza illustrata. Peraltro, le tre indicate fattispecie sono
tra loro diverse e richiedono, per tale motivo, un separato esame.
Relativamente alla fattispecie di cui alla lettera A), trattasi
in particolare dei servizi pubblici (quali ad esempio, l'ordine
pubblico, l'assistenza sanitaria, ecc.), che, essendo indispensabili
per natura e richiedendo necessariamente uno svolgimento continuativo
per tutti i giorni della settimana (e quindi anche in quelli non
lavorativi, e cioe' anche il sabato e la domenica), non consentono
alcuna interruzione.
Per tali servizi pubblici resta, quindi, ferma l'attuale
organizzazione dell'orario di servizio e dell'orario di lavoro.
Anche per le istituzioni scolastiche - fattispecie di cui alla
lettera B) - resta ferma l'attuale organizzazione dell'orario di
servizio e dell'orario di lavoro, il cui modello organizzativo potra'
trovare idonee soluzioni di razionalizzazione in relazione ed in
occasione della prossima riforma del sistema scolastico.
Relativamente alla fattispecie di cui alla lettera C), si e' gia'
anticipato nel paragrafo 2.1 che l'esigenza di assicurare comunque la
funzionalita' delle strutture degli uffici pubblici puo' richiedere,
rispetto all'orario di servizio definito con carattere di
generalita', un ampliamento di tale orario nei giorni lavorativi
della settimana (dal lunedi' al venerdi') ed "anche nei giorni non
lavorativi" (il sabato, ovvero la domenica, ovvero ancora il sabato e
la domenica).
Per tale ultima fattispecie trattasi evidentemente di situazioni
che, ove non fronteggiate, rischiano di ostacolare - in termini di
efficacia, di efficienza e di produttivita' - la piena funzionalita'
della struttura degli uffici pubblici nella erogazione delle
prestazioni all'utenza. Per alcuni uffici tali situazioni potrebbero
anche sussistere in permanenza, ma nella generalita' dei casi dette
situazioni hanno tendenzialmente carattere temporaneo, riconducibili,
ad esempio, ad esigenze di carattere occasionale, od anche
stagionale, che comportano un incremento di attivita'.
In conclusione, nella fattispecie di cui alla lettera C) i
Dirigenti responsabili valuteranno le singole situazioni, definendo,
in deroga all'orario di servizio determinato con carattere di
generalita', "un ampliamento dell'orario di servizio", per il tempo
necessario ad "assicurare comunque la funzionalita' delle strutture"
nei giorni lavorativi della settimana ed "anche nei giorni non
lavorativi" in precedenza indicati.
3. - DETERMINAZIONE DELL'ARTICOLAZIONE DELL'ORARIO DI SERVIZIO,
DELL'ORARIO DI APERTURA AL PUBBLICO E DELL'ORARIO DI LAVORO
In attuazione delle disposizioni contenute nel comma 3
dell'articolo 22 della legge 23 dicembre 1994, n.724, in aderenza
alle direttive dei Ministri, ovvero dei titolari del potere di
rappresentanza per le Amministrazioni diverse da quelle statali, ed
in armonia con le indicazioni contenute nella presente Direttiva, i
Dirigenti Generali ed i Dirigenti responsabili provvederanno a
definire l'articolazione dell'orario di servizio, dell'orario di
apertura al pubblico e dell'orario di lavoro, "avendo presenti le
finalita' e gli obiettivi da realizzare e le prestazioni da
assicurare, secondo modalita' maggiormente rispondenti alle esigenze
dell'utenza".
Quanto alla procedura da seguire per la predetta definizione, si
sottolineano le disposizioni contenute nell'articolo 10,
nell'articolo 16 (sulle funzioni di direzione dei Dirigenti Generali)
e nell'articolo 17 (sulle funzioni di direzione dei Dirigenti) del
decreto legislativo 3 febbraio 1993, n.29, e successive modificazioni
ed integrazioni, espressamente richiamate - unitamente ai "principi
generali di cui al Titolo I" - nei citati commi 1 e 3 dell'articolo
22 della legge n.724/1994.
L'articolo 16, comma 1, lettera d), seconda parte, del D. L.vo
n. 29/1993 prevede che i Dirigenti Generali, nel determinare
(informandone le organizzazioni sindacali maggiormente
rappresentative sul piano nazionale) "i criteri generali di
organizzazione degli uffici, secondo i principi di cui al Titolo I e
le direttive dei Ministri", definiscono, "in particolare, l'orario di
servizio e l'orario di apertura al pubblico e l'articolazione
dell'orario contrattuale di lavoro in relazione alle esigenze
funzionali della struttura organizzativa cui sono preposti, previo
eventuale esame con le organizzazioni sindacali" maggiormente
rappresentative nella struttura di riferimento, "secondo le modalita'
di cui all'articolo 10".
L'articolo 17, comma 2, seconda parte, del D. L.vo n. 29/1993
stabilisce che i Dirigenti preposti agli Uffici periferici
provvedono, tra l'altro, "all'adeguamento dell'orario di servizio e
di apertura al pubblico" - "tenendo conto della specifica realta'
territoriale" e "fatto salvo il disposto di cui all'articolo 36 della
legge 8 giugno 1990, n. 142" - "nonche' all'articolazione
dell'orario contrattuale di lavoro", previa informazione ed
"eventuale esame con le organizzazioni sindacali" maggiormente
rappresentative nella struttura di riferimento, "secondo le modalita'
di cui all'articolo 10".
Per l'incidenza sulla materia in questione necessita quindi fare
riferimento - per la procedura da seguire, da parte dei Dirigenti
responsabili, nella definizione dell'articolazione dell'orario di
servizio, dell'orario di apertura al pubblico e dell'orario di lavoro
- alle disposizioni ed allo specifico procedimento disciplinato
dall'articolo 10 del decreto legislativo n. 29/1993, concernente la
"partecipazione sindacale", espressamente richiamato sia negli
articoli 16 e 17 del D. L.vo n. 29/1993 che nel comma 3 dell'articolo
22 della legge n. 724/1994.
"Ferme restando l'autonoma determinazione definitiva e la
responsabilita' dei Dirigenti", l'articolo 10 del D. L.vo n. 29/1993
disciplina il "diritto di informazione" in capo alle rappresentanze
sindacali sulle materie riguardanti "la qualita' dell'ambiente di
lavoro" e "le misure inerenti alla gestione dei rapporti di lavoro",
in ordine alle quali le predette rappresentanze sindacali possono
richiedere - nei casi previsti dal decreto legislativo n. 29/1993
(tra i quali quello riguardante la problematica in argomento) - un
"incontro per l'esame" delle predette materie. L' "eventuale
esame..." "deve espletarsi nel termine tassativo di quindici giorni
dalla ricezione dell'informazione" (ovvero entro un termine piu'
breve per motivi di urgenza), decorsi i quali "le Amministrazioni
pubbliche" (e per esse i Dirigenti responsabili) "assumono le proprie
autonome determinazioni", che sono, quindi, definitive ed
immediatamente operative.
Le disposizioni contenute nel comma 3 dell'articolo 22 della
legge n. 724/1994 - che espressamente richiamano le illustrate
disposizioni del D. L.vo n. 29/1993 - stabiliscono un preciso quadro
normativo in materia di orario di servizio, di orario di lavoro e di
articolazione dell'orario di servizio, dell'orario di apertura al
pubblico e dell'orario di lavoro, che comporta la definizione in sede
di contrattazione collettiva nazionale della durata massima
dell'orario settimanale di lavoro (c. d. orario d'obbligo
contrattuale) - in quanto tale fondamentale aspetto della prestazione
lavorativa attiene specificatamente al sinallagma contrattuale
prestazione/retribuzione, che caratterizza il rapporto di lavoro - e
delle relative tipologie.
Le illustrate disposizioni legislative assegnano, invece, ai
Dirigenti generali ed ai Dirigenti la specifica competenza di
definire, "nell'ambito dell'orario d'obbligo contrattuale",
l'articolazione dell'orario di servizio, dell'orario di apertura al
pubblico e dell'orario di lavoro, attivando il particolare
procedimento della "partecipazione sindacale" disciplinato nel
dettaglio dall'articolo 10 del D. L.vo n. 29/1993.
In tale quadro normativo - che, come evidenziato, non richiede,
per la materia dell'articolazione dell'orario di servizio,
dell'orario di apertura al pubblico e dell'orario di lavoro, un
preventivo accordo collettivo con il sindacato, ma l'attivazione del
particolare procedimento di "partecipazione sindacale" in precedenza
illustrato - si ritiene, per altro, necessario richiamare
all'attenzione dei Dirigenti Generali e dei Dirigenti la opportunita'
e l'importanza di intrattenere corrette e costruttive relazioni con
il sindacato, nella considerazione che la correttezza delle relazioni
sindacali agevola certamente il buon andamento dell'azione
amministrativa.
Si segnala, infine, all'attenzione dei Dirigenti il disposto
dell'articolo 36, della legge 8 giugno 1990, n. 142 - peraltro
espressamente richiamato nell'articolo 17, comma 2, del decreto
legislativo n. 29/1993 - concernente, in ambito locale,
l'armonizzazione degli orari anche degli uffici al fine di soddisfare
le esigenze dei cittadini. Ai sensi del comma 3 del citato articolo
36 della legge n. 142/1990 i Sindaci "nell'ambito della disciplina
regionale e sulla base degli indirizzi espressi dal Consiglio
Comunale " sono competenti "a coordinare", nei rispettivi ambiti
locali, "gli orari degli esercizi commerciali, dei servizi pubblici,
nonche' gli orari di apertura al pubblico degli uffici periferici
delle Amministrazioni pubbliche, al fine di armonizzare
l'esplicazione dei servizi alle esigenze complessive e generali degli
utenti".
Per la realizzazione degli obiettivi e delle finalita' in
precedenza illustrate i Dirigenti Generali ed i Dirigenti procedono
con assoluta tempestivita' alla applicazione della normativa in
argomento e delle indicazioni contenute nella presente Direttiva, al
massimo entro 60 giorni, comunicando alla Presidenza del Consiglio
dei Ministri - Dipartimento della Funzione Pubblica, i modelli
organizzativi adottati nella definizione dell'articolazione
dell'orario di servizio dell'orario di apertura al pubblico e
dell'orario di lavoro.
4. - PUBBLICITA' DEGLI ORARI DI APERTURA AL PUBBLICO
Con l'obiettivo di realizzare e rafforzare in maniera
significativa il processo di avvicinamento della Pubblica
Amministrazione nei confronti dell'utenza, si rende necessario che
ogni ufficio pubblico dia adeguata pubblicita' , anche attraverso gli
organi di informazione, degli orari di apertura al pubblico che
saranno praticati nell'ufficio. Per gli uffici pubblici che erogano i
piu' ricorrenti servizi di base (es. sanitario, anagrafico) potra'
provvedersi anche con forma di pubblicita' capillare nel territorio
(es. sui mezzi di trasporto).
Nell'attivita' di informazione svolgono un ruolo particolare gli
"Uffici per le relazioni con il pubblico", istituiti in attuazione
dell'articolo 12 del decreto legislativo n. 29/1993. Si richiama, in
proposito, la direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri 11
ottobre 1994, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 261 dell'8
novembre 1994.
5. - OSSERVANZA E CONTROLLO DEGLI ORARI DI LAVORO - RESPONSABILITA'
L'osservanza dell'orario di lavoro costituisce un obbligo dei
dipendenti pubblici, anche del personale con qualifica dirigenziale,
quale elemento essenziale della prestazione retribuita dalla
Amministrazione pubblica.
L'ultima parte del comma 3 dell'articolo 22 della legge n.
724/1994 precisa che l'orario di lavoro, comunque articolato, deve
essere "accertato mediante forme di controlli obiettivi e di tipo
automatizzato".
In piu' occasioni la Presidenza del Consiglio dei
Ministri/Dipartimento della Funzione Pubblica ha avuto modo di
richiamare l'attenzione dei Dirigenti su tale importante aspetto,
precisando i termini e le modalita' di detto controllo con apposite
direttive-circolari (riportate nell'Allegato n. 3), che si richiamano
e si confermano anche con la presente direttiva.
Al controllo di tipo automatizzato delle presenze sono soggetti
anche i dipendenti che effettuano prestazioni oltre l'orario
ordinario di lavoro. Si ricorda che l'articolo 9 della legge 30
dicembre 1991, n. 412, recante "Disposizioni in materia di finanza
pubblica", prevede che le Amministrazioni pubbliche, anche ad
ordinamento autonomo, "non possono ricorrere al lavoro straordinario"
se presso di esse "non sono regolarmente operanti strumenti o proce-
dure idonee all'accertamento della effettiva durata della prestazione
di lavoro".
Si ritiene opportuno precisare che con la introduzione dei nuovi
sistemi di rilevazione automatizzata delle presenze, non si rendono
piu' necessari i c.d. "fogli di presenza". Questi ultimi possono
essere utilizzati, in via eccezionale e soltanto nei periodi in cui
non funzionino i predetti sistemi automatizzati, a causa di
riparazioni o per altri motivi tecnici.
I sistemi automatizzati di rilevazione dell'orario di lavoro
dovranno, quindi, essere utilizzati per determinare direttamente la
retribuzione principale e quella accessoria, da corrispondere a
ciascun dipendente. Cio' comporta che ad ogni eventuale assenza,
totale o parziale, dal posto di lavoro (che non sia giustificata
dalla vigente normativa in materia) consegue - oltre alla
proporzionale, automatica riduzione della retribuzione - anche
l'attivazione, da parte dei Dirigenti responsabili, delle procedure
disciplinari previste dalla normativa vigente.
I Dirigenti sono responsabili del controllo dell'osservanza
dell'orario di lavoro da parte del personale dipendente, sotto il
profilo penale, disciplinare, contabile, nei termini definiti dagli
articoli 20, commi 9 e 10, e 59 del decreto legislativo n. 29/1993,
e successive modificazioni ed integrazioni.
6. - CONSIDERAZIONI FINALI
Nel processo di riforma in atto della P.A., di cui si e' detto in
Premessa, l'attuazione del nuovo modello organizzativo in materia di
orario di servizio e di orario di lavoro disposto dai commi 1-5
dell'articolo 22 della legge 23 dicembre 1994, n. 724, si inserisce
in un quadro organizzativo piu' complessivo, che - nel coinvolgere,
per i suoi riflessi, buona parte dell'organizzazione sociale -
comporta, indubbiamente, notevoli e complessi problemi da risolvere.
Per tali motivi i Dirigenti Generali ed i Dirigenti responsabili,
i Commissari di Governo, i Prefetti della Repubblica e le Autorita'
responsabili degli Enti locali nonche' i Comitati metropolitani e
provinciali della Pubblica Amministrazione operanti presso le
Prefetture, sono invitati, ciascuno per quanto di competenza, a porre
in essere ogni utile iniziativa finalizzata ad armonizzare con le
realta' del vivere sociale nell'ambito delle rispettive aree di
intervento il predetto nuovo modello organizzativo in materia di
orario di servizio e di orario di lavoro.
Nel promuovere e gestire l'intera operazione di rinnovamento
della Pubblica Amministrazione occorre, infatti, utilizzare tutti gli
apporti sinergici necessari, con una azione che sia in grado di
incidere - oltre che sul piano tecnico - sul processo di maturazione
culturale, in modo da concepire ed organizzare gli uffici pubblici
effettivamente e concretamente al servizio dell'utenza.
Nel sottolineare le disposizioni sulla responsabilita'
dirigenziale, di cui ai citati articoli 20 e 59 del D.L.vo n.
29/1993, si invitano, in conclusione, i Dirigenti responsabili delle
Amministrazioni pubbliche a voler procedere con ogni urgenza - nei
tempi e con le modalita' in precedenza indicate e nell'ambito della
rispettiva autonomia istituzionale ed ordinamentale - alle
determinazioni di competenza riguardanti il nuovo orario di servizio
e di lavoro, per realizzare gli obiettivi e le finalita' illustrate
con la presente Direttiva, che assorbe e sostituisce le precedenti
Direttive-Circolari finora emanate sulla materia in argomento dalla
Presidenza del Consiglio dei Ministri/Dipartimento della Funzione
Pubblica.
Ferme restando le specifiche competenze e le connesse
responsabilita' delle singole Amministrazioni pubbliche, si segnala
all'attenzione dei Prefetti della Repubblica la necessita' di
svolgere nella loro qualita' di Presidenti dei Comitati metropolitani
e provinciali della Pubblica Amministrazione, una incisiva attivita'
di coordinamento e di impulso, in modo che nell'ambito della
provincia di competenza le Amministrazioni pubbliche provvedano - con
le modalita' procedurali in precedenza indicate e nell'ambito della
rispettiva autonomia istituzionale ed ordinamentale - a dare al piu'
presto compiuta attuazione alle citate disposizioni dell'articolo 22,
commi 1-5, della legge n. 724/1994 e del decreto legislativo n.
29/1993 e successive modificazioni ed integrazioni, secondo le
indicazioni contenute nella presente direttiva.
I Ministeri, le Amministrazioni, le Associazioni, le Unioni, i
Presidenti delle Giunte Regionali e delle Provincie Autonome, i
Commissari di Governo ed i Prefetti della Repubblica sono pregati,
ciascuno nel proprio ambito di competenza, di portare la presente
direttiva a conoscenza degli enti e degli organismi vigilati od
associati, con la tempestivita' che il caso richiede e di sollecitare
la piu' rapida attuazione della normativa in argomento.
Il Ministro: FRATTINI
Registrato alla Corte conti, l'11 marzo 1995
Registro n. 1 Presidenza, foglio n. 118