A tutti i Ministeri
Gabinetto
Direzione gen. aa.gg. e personale
Al Consiglio di Stato -
Segretariato generale
All'Avvocatura generale dello Stato
- Segretariato generale
Al Consiglio nazionale
dell'economia e del lavoro -
Segretariato generale
Ai commissari di Governo nelle
regioni a statuto ordinario
Al commissario dello Stato nella
Regione siciliana
Al rappresentante del Governo nella
regione sarda
Al commissario del Governo nella
regione Friuli-Venezia Giulia
Al presidente della commissione di
coordinamento nella regione Valle
d'Aosta
Al commissario del Governo nella
provincia di Trento
Al commissario del Governo nella
provincia di Bolzano
Ai prefetti della Repubblica (per
il tramite del Ministero
dell'interno)
Alle aziende ed alle
amministrazioni dello Stato ad
ordinamento autonomo (per il
tramite dei Ministeri interessati)
Ai presidenti degli enti pubblici
non economici (per il tramite dei
Ministeri vigilanti)
Ai presidenti degli enti di ricerca
e sperimentazione (per il tramite
dei Ministeri vigilanti)
Ai rettori delle universita' e
delle istituzioni universitarie
(per il tramite del Ministero
dell'universita' e della ricerca
scientifica e tecnologica)
Ai presidenti delle giunte
regionali e delle province autonome
(per il tramite dei rappresentanti
e dei commissari di Governo)
Alle province (per il tramite dei
prefetti)
Ai comuni (per il tramite dei
prefetti)
Alle comunita' montane (per il
tramite dei prefetti)
Alle unita' sanitarie locali (per
il tramite delle regioni)
Agli istituti di ricovero e di cura
a carattere scientifico (per il
tramite delle regioni)
Agli istituti zooprofilattici
sperimentali (per il tramite delle
regioni)
Alle camere di commercio industria
artigianto ed agricoltura (per il
tramite dell'Unioncamere)
Agli istituti autonomi case
popolari (per il tramite
dell'ANIACAP)
All'Anci
All'Upi
All'Uncem
All'Unioncamere
All'Aniacap
Alla Conferenza dei presidenti
delle regioni e delle province
autonome di Trento e di Bolzano
Alle aziende ed agli enti di cui
all'art. 73, comma 5, del decreto
legislativo n. 29/1993 (Asi -
Unioncamere - Enea - Anav - Rai -
Ice - Coni - Ente Eur - Enti
autonomi lirici e delle istituzioni
concertistiche)
All'Agenzia per la rappresentanza
negoziale delle pubbliche
amministrazioni (ARAN)
Alla Scuola superiore della
pubblica amministrazione (S.S.P.A.)
All'Autorita' per l'informatica
nella pubblica amministrazione
(AIPA)
Alla Commissione di garanzia per
l'attuazione della legge sullo
sciopero
Alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri - Segretariato generale -
Ufficio del coordinamento
amministrativo - Dipartimento degli
affari generali e del personale -
Dipartimento per gli affari
giuridici e legislativi
Ai Ministri senza portafoglio
Alle confederazioni e
organizzazioni sindacali
e, per conoscenza:
Alla Presidenza della Repubblica -
Segretariato generale
Sono pervenuti diversi quesiti in ordine all'argomento specificato
in oggetto, circa la asserita contradditorieta' di due diverse
disposizioni recate dalla medesima fonte normativa; ci si riferisce a
quanto previsto, rispettivamente dall'art. 3, comma 32, e dall'art.
11, comma 21, della legge 24 dicembre 1993, n. 537, recante:
"Interventi correttivi di finanza pubblica".
La prima delle due citate norme dispone, infatti, che "in tutti i
comparti del pubblico impiego si applica la legge 20 maggio 1970, n.
300. Durante i periodi di aspettativa sindacale i dipendenti pubblici
iscritti ai fondi esclusivi dell'assicurazione generale obbligatoria
conservano il diritto alle prestazioni previdenziali a carico dei
competenti enti preposti all'erogazione delle stesse".
La seconda disposizione prevede, invece, che "i dipendenti di enti
pubblici iscritti a fondi esclusivi utilizzati per distacchi
sindacali non retribuiti hanno facolta' di mantenere l'iscrizione a
detti fondi con onere contributivo a carico dell'assicurato anche per
la parte di competenza dell'ente qualora questo sia tenuto alla
contribuzione".
La mera interpretazione letterale delle citate norme effettivamente
potrebbe ingenerare il dubbio che ai dipendenti delle pubbliche
amministrazioni in aspettativa sindacale non retribuita non possa
essere assicurato un regime previdenziale identico a quello operante
nel settore privato, nel quale - in applicazione dell'art. 31 della
legge 20 maggio 1970, n. 300 (c.d. "Statuto dei lavoratori") - gli
oneri previdenziali per il particolare istituto di tutela e sostegno
delle attivita' sindacali sono posti a carico dell'ente erogatore
della prestazione previdenziale.
In effetti, l'art. 31 della legge 20 maggio 1970, n. 300, nel
prevedere soltanto le aspettative sindacali non retribuite per i
"lavoratori chiamati a ricoprire cariche sindacali provinciali e
nazionali", stabilisce che i predetti periodi di aspettativa "sono
considerati utili, a richiesta dell'interessato, ai fini del
riconoscimento del diritto e della determinazione della misura della
pensione a carico della assicurazione generale obbligatoria di cui al
regio decreto-legge 4 ottobre 1935, n. 1827, e successive modifiche
ed integrazioni, nonche' a carico di enti, fondi, casse e gestioni
per forme obbligatorie di previdenza sostitutive della assicurazione
predetta, o che ne comportino comunque l'esonero".
In proposito va anche evidenziato che il decreto del Presidente del
Consiglio dei Ministri 27 ottobre 1994, n. 770, recante "Nuova
disciplina dei distacchi, delle aspettative e dei permessi sindacali
nelle amministrazioni pubbliche", nell'introdurre nel settore
pubblico l'istituto della aspettativa sindacale non retribuita,
nell'art. 5, comma 1, collega espressamente tale istituto all'art. 3,
comma 32, della citata legge n. 537/1993 e all'art. 31 della
menzionata legge n. 300/1970.
In relazione alla questione interpretativa posta, quindi, il
predetto decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri n.
770/1994 ha, infatti, precisato che per le aspettative sindacali non
retribuite occorre applicare, per tutti i vari aspetti (cioe' anche
per quelli di ordine previdenziale), le disposizioni recate dall'art.
3, comma 32, della legge n. 537/1993 e dell'art. 31 della legge n.
300/1970.
A tale riguardo non va trascurato che potrebbe anche essere
argomentato che il principio della gerarchia delle fonti non
consentirebbe alla disposizione regolamentare recata dal citato art.
5 del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 770/1994
di considerare tale disposizione risolutiva da sola della questione
in esame.
Si mette, peraltro, in evidenza che - a parere della Presidenza del
Consiglio dei Ministri - Dipartimento della funzione pubblica, del
Ministero del lavoro e della previdenza sociale e del Ministero del
tesoro - si perviene, per coerenza logica, allo stesso risultato
della predetta disposizione regolamentare anche attraverso una
interpretazione sistematica delle due norme in questione,
evidenziando, innanzitutto, la diversa sedes materiae, delle due
predette disposizioni, che certamente non si sono prefisse lo scopo
di creare una disparita' di trattamento tra i lavoratori del settore
pubblico e del settore privato che usufruiscono delle identiche
prerogative sindacali apprestate dall'ordinamento per lo svolgimento
dell'attivita' sindacale.
La disposizione favorevole alla copertura previdenziale anche nel
settore pubblico della aspettativa sindacale non retribuita e'
contenuta in un comma (comma 32) dell'art. 3 della citata legge n.
537/1993, il quale ha per oggetto specificatamente il "pubblico
impiego".
La disposizione che sembrerebbe dare soluzione negativa alla
questione in esame e' contenuta, invece, in un comma (comma 21) di un
altro articolo, e precisamente l'art. 11 della medesima legge n.
537/1993, il quale significativamente s'intitola "Previdenza e
assistenza".
E' evidente che l'individuazione della ratio legis non puo'
discendere dalla mera lettura contrapposta dei due commi in esame. Le
disposizioni, infatti, sono inserite, in articoli di legge, che -
anche in dipendenza del rilevante numero di commi di cui si
compongono (66 commi nel caso dell'art. 3 e 39 nel caso dell'art. 11)
- hanno tra loro una sostanziale autonomia, in quanto la necessita'
del collegamento si riconduce alla finalita' comune del contenimento
della spesa, da entrambi gli articoli perseguito nell'unico contesto
normativo.
E proprio questa autonomia funzionale si riflette sull'aspetto
interpretativo, nel quale la ricerca degli elementi di collegamento -
conflittuali, riduttivi, estensivi, confermativi che siano - non puo'
non avvenire che all'interno del medesimo articolo.
Cio' premesso, occorre che i due commi in esame - in apparente
conflitto se considerati autonomamente - siano visti ognuno in
connessione con il rispettivo articolo ed ancor piu' con i commi
"piu' vicini" a ciascuno di essi nell'ambito dei citati diversi
articoli. Ne consegue che il comma 32 dall'art. 3 della legge n.
537/1993 e' quello che - unitamente ai commi 31, 33 e 34 del medesimo
articolo - disciplina le aspettative ed i permessi sindacali fruibili
nelle amministrazioni pubbliche, prevedendone una riduzione del 50%
rispetto a quelli in atto, nell'ottica, tra l'altro, del contenimento
della spesa. Il predetto complesso normativo sancisce, peraltro, la
copertura previdenziale dei periodi di aspettativa sindacale, senza
distinzione tra aspettative sindacali retribuite e aspettative
sindacali non retribuite, non solo con il rinvio diretto e generale
alla legge n. 300/1970, ma anche esplicitando tale copertura
previdenziale con apposita espressione normativa.
Invece, il comma 21 dell'art. 11 della medesima legge n. 537/1993
deve essere funzionalmente interpretato con particolare riferimento
ai commi 16, 17, 18, 19 e 20 del medesimo articolo 11; commi che
ridisciplinano, sempre ai fini del contenimento della spesa, il
trattamento di quiescenza e prevedono anche una normativa di
carattere transitorio, finalizzata ad "allineare" anche situazioni di
domanda di collocamento in pensione e di avvenuto collocamento in
pensione.
Ed e' proprio ed unicamente in funzione del "recupero" di queste
particolari situazioni che il comma 21 introduce la riportata
disposizione con l'obiettivo, evidentemente, di porsi in alternativa
alla "facolta' di riscattare il periodo scoperto" di cui al comma 19
del medesimo art. 11.
E' da sottolineare, infine, che il predetto comma 21 dell'art. 11
della legge n. 537/1993, riferendosi ai "distacchi sindacali non
retribuiti", non ha avuto modo di essere applicato ne' lo potra',
visto che le "aspettative sindacali non retribuite" nel pubblico
impiego, introdotte come tipologia con l'accordo sindacale dell'8
aprile 1994, sono state formalmente introdotte per la prima volta
nell'ordinamento solo a seguito del provvedimento di recepimento di
tale accordo, ossia con il decreto del Presidente del Consiglio dei
Ministri 27 ottobre 1994, n. 770, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
n. 80 del 5 aprile 1995, ed entrato in vigore per esplicita
previsione dell'art. 8 del medesimo decreto del Presidente del
Consiglio dei Ministri, "il giorno successivo a quello della sua
pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale", e quindi fuori dall'arco
temporale di riferimento del comma 21 dell'art. 11 della citata legge
n. 537/1993.
Alla luce delle considerazioni sin qui esposte, si ritiene di poter
offrire con la presente direttiva un contributo di chiarezza
interpretativa in modo da superare i dubbi interpretativi da diverse
parti formulati circa una disparita' di trattamento previdenziale tra
il settore pubblico e quello privato in merito alle aspettative
sindacali non retribuite. Si puo', infatti, concludere nel senso che
i dipendenti pubblici, che usufruiscono delle predette aspettative
sindacali non retribuite, nel rispetto delle modalita' e delle
procedure di cui al decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri
27 ottobre 1994, n. 770, e che siano "iscritti ai fondi esclusivi
dell'assicurazione generale obbligatoria, conservano il diritto alle
prestazioni previdenziali a carico dei competenti enti preposti
all'erogazione delle stesse".
I Ministeri, le amministrazioni, le associazioni, le unioni, i
presidenti delle giunte regionali e delle province autonome, i
commissari di Governo ed i prefetti della Repubblica sono pregati,
ciascuno nel proprio ambito di competenza, di portare la presente
direttiva - che viene diramata d'intesa con il Ministro del lavoro e
della previdenza sociale e con il Ministro del tesoro - a conoscenza
degli enti e degli organismi vigilati od associati.
Il Ministro per la funzione pubblica
FRATTINI
Il Ministro del tesoro
DINI
Il Ministro del lavoro e della previdenza sociale
TREU
Registrata alla Corte dei conti il 24 giugno 1995
Registro n. 2 Presidenza, foglio n. 140