Ai Presidenti delle regioni
Al Ministero delle finanze -
Direzione generale del demanio
Al Ministero del tesoro -
Ragioneria generale dello Stato
All'Ispettorato generale del
bilancio
Alla Corte dei conti
All'ANIACAP
All'A.N.C.I.
A seguito di quesiti posti da amministrazioni centrali e locali,
nonche' da diversi IACP, su questioni riguardanti l'applicazione
della legge 24 dicembre 1993, n. 560, questo Ministero ritiene
opportuno riunire le singole risposte in una unica circolare
esplicativa, partitamente divisa per argomenti.
La presente circolare, attesa la peculiare natura del provvedimento
legislativo, non esaurisce del tutto le problematiche inerenti
l'alienazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica e
pertanto questo Ministero si riserva di integrare le argomentazioni
sotto esposte, a seguito di ulteriori quesiti proposti dagli enti
attuatori, anche con successive circolari.
(Paragrafo) 1. Ambito di applicazione.
La legge 24 dicembre 1993, n. 560, definisce come alloggi di
edilizia residenziale pubblica, assoggettandoli di conseguenza alle
disposizioni introdotte dalla stessa, quelli acquisiti, realizzati o
recuperati:
a) a totale carico o con il concorso o con il contributo dello
Stato, della regione o di enti pubblici territoriali;
b) ai sensi della legge 6 marzo 1976, n. 52, recante "Interventi
straordinari per l'edilizia a favore del personale civile e militare
della pubblica sicurezza, dell'Arma dei carabinieri, del Corpo della
guardia di finanza, del Corpo degli agenti di custodia e del Corpo
forestale dello Stato";
c) con i fondi derivanti dai contributi GESCAL (legge 14 febbraio
1963, n. 60);
d) con i fondi dello Stato, degli enti pubblici territoriali,
degli IACP e loro consorzi, comunque denominati.
Sono espressamente inseriti nelle disposizioni per l'alienazione
degli alloggi di edilizia residenziale pubblica, anche quelli di
proprieta' della Amministrazione delle PP.TT., delle Ferrovie dello
Stato S.p.a., degli Enti di sviluppo, del Ministero del tesoro gia'
di proprieta' degli Enti previdenziali disciolti.
Rispetto ai criteri generali emanati dal CIPE con deliberazione del
19 novembre 1981, la legge non fa alcun riferimento al fatto che gli
alloggi siano stati o meno acquistati, realizzati o recuperati per le
finalita' sociali proprie dell'edilizia residenziale pubblica, ma si
limita ad introdurre una connotazione legata esclusivamente alla
natura del soggetto che ha finanziato, anche parzialmente, la
costruzione, il recupero o l'acquisto delle abitazioni. Ne e' prova
l'esplicita citazione degli alloggi costruiti ai sensi della legge 6
marzo 1976, n. 52, a favore del personale delle forze dell'ordine, i
quali sono assegnati con criteri e da organismi diversi da quelli
ordinari, ed il cui canone locativo e' determinato con regole
particolari.
Di conseguenza, la legge n. 560/1993 deve essere applicata nei
confronti di tutti quegli alloggi che rientrano nelle fattispecie
sopra indicate, a prescindere dal fatto che essi siano stati
assegnati in base ai criteri di cui al decreto del Presidente della
Repubblica 30 dicembre 1972, n. 1035, ovvero alle leggi regionali
emanate in attuazione della deliberazione del CIPE sopra indicata; e'
egualmente irrilevante il fatto che l'ente proprietario applichi o
meno, nei loro confronti, il canone sociale previsto dalle medesime
disposizioni.
Rientrano pertanto nella previsione della legge anche le abitazioni
costruite con i programmi speciali o straordinari, soprattutto nei
comuni ad alta tensione abitativa, ai sensi della legge 15 febbraio
1980, n. 25, della legge 25 marzo 1982, n. 94, della legge 5 aprile
1985, n. 118 e simili, indipendentemente dai criteri e dai requisiti
previsti per l'assegnazione o locazione e dal tipo di canone
corrispettivo applicato (equo canone o canone sociale).
(Paragrafo) 2. Alloggi di servizio.
Sono esclusi dall'applicazione della legge gli alloggi "di servizio
oggetto di concessione amministrativa in connessione con particolari
funzioni attribuite a pubblici dipendenti".
La dizione della norma ha dato origine a dubbi interpretativi,
soprattutto in ordine alla possibilita' di alienare gli alloggi ex
INCIS, ora trasferiti agli IACP.
Per meglio comprendere la questione e' opportuno esaminare
brevemente la normativa in materia, a partire dal T.U. 28 aprile
1938, n. 1165.
L'Istituto nazionale per le case degli impiegati dello Stato
(INCIS) venne creato allo scopo di fornire ai pubblici dipendenti
alloggi a condizioni favorevoli.
Ai sensi dell'art. 378 del T.U., nella concessione delle abitazioni
doveva darsi, di regola, preferenza agli impiegati forniti di minore
stipendio e, tra questi, a quelli coniugati con prole, salvi i casi
speciali segnalati dalle Amministrazioni dello Stato per esigenze di
servizio e quelli accertati direttamente dall'Istituto. Potevano
inoltre concorrere all'assegnazione anche i soggetti pensionati,
purche' ex dipendenti.
In seguito, le leggi 18 marzo 1939, n. 134, e 27 dicembre 1953, n.
980, hanno previsto la realizzazione, sempre da parte dell'INCIS, di
alloggi da assegnare in locazione semplice al personale
dell'Amministrazione della P.S. e dell'Arma dei carabinieri, ad opera
di una speciale commissione istituita presso le prefetture, in base
ai criteri contenuti nel decreto del Presidente della Repubblica 27
novembre 1954, n. 1406.
Le graduatorie venivano formulate, ai sensi dell'art. 4 del citato
decreto del Presidente della Repubblica n. 1406/1954, secondo le
seguenti regole di valutazione:
1) opportunita' dell'assegnazione in riferimento a preminenti
esigenze di servizio, specialmente nei confronti di personale
trasferito d'ufficio;
2) condizioni economiche dell'aspirante e del suo nucleo
familiare, con preferenza dei meno agiati;
3) situazione di famiglia dell'aspirante medesimo;
4) maggiore anzianita' di servizio.
Erano preferiti, a parita' di condizioni, i coniugati con prole
rispetto a quelli senza prole e questi ultimi rispetto a quelli non
coniugati. Potevano, peraltro, essere valutate particolari situazioni
di famiglia debitamente documentate.
Dalla breve illustrazione della normativa in materia emerge
chiaramente come le esigenze di servizio risultino del tutto
secondarie, rispetto alla finalita' della legge, il cui scopo era
sostanzialmente quello di agevolare alcune categorie di pubblici
dipendenti.
Il T.U. n. 1165 del 1938, del resto, prevedeva dei benefici nei
confronti di molteplici categorie di lavoratori, come per esempio i
dipendenti dell'Amministrazione delle Ferrovie e delle Poste, i cui
alloggi sono esplicitamente ricompresi nell'ambito di applicazione
della legge n. 560/1993.
Nella disciplina del T.U. la condizione di dipendente pubblico
costituisce uno degli elementi per l'accesso alla locazione di
alloggi riservati ai lavoratori dello Stato.
Al contrario la legge 22 ottobre 1971, n. 865, al secondo comma
dell'art. 1, ha escluso dalla programmazione unitaria dei fondi di
edilizia pubblica quelli destinati alla costruzione di alloggi "la
cui concessione sia essenzialmente condizionata alla prestazione in
loco di un determinato servizio presso pubbliche amministrazioni,
nonche' di quelli che si trovano negli stessi immobili nei quali
hanno sede uffici, comandi, reparti o servizi delle amministrazioni
predette", esplicitando un concetto ben definito e restrittivo
dell'alloggio di servizio.
Per tale ragione il comma 1 dell'articolo unico della legge n.
560/1993 comprende, tra gli alloggi alienabili, quelli costruiti ai
sensi della legge 6 marzo 1976, n. 52. In tale legge, infatti, e'
previsto essenzialmente un intervento assistenziale e straordinario a
favore delle famiglie del personale delle Forze dell'ordine e non e'
prevista la costruzione di alloggi di servizio, come potrebbe
apparentemente sembrare. Infatti, tale normativa speciale non deroga
alle finalita' della legge n. 865/1971, ma, stante il suo tenore
letterale, lascia chiaramente capire che gli alloggi con essa
costruiti rientrano nell'edilizia residenziale pubblica vera e
propria. Per la realizzazione di tali alloggi e' invero previsto
l'intervento del CER. La costruzione di detti alloggi deve avvenire
ad opera esclusiva degli Istituti autonomi per le case popolari con
localizzazione in aree PEEP.
Lo specifico inserimento nella legge n. 560/1993 degli alloggi
edificati ex-legge n. 52/1976 e' volto, essenzialmente, a chiarire
che tale patrimonio edilizio puo' essere alienato, con esclusione
tuttavia degli alloggi costruiti ai sensi dell'art. 5 della citata
legge n. 52/1976, che richiama esigenze di servizio limitatamente
alle abitazioni realizzate nelle province di Trento e di Bolzano, per
le quali vengono dettate disposizioni particolari.
La vera nozione in senso stretto di alloggi di servizio puo' essere
rinvenuta nella legge 18 agosto 1978, n. 497, la quale dispone la
costruzione di alloggi per garantire la funzionalita' degli enti,
comandi e reparti delle Forze armate.
L'art. 5 della legge predetta nega espressamente la qualifica di
infrastrutture militari agli alloggi ex INCIS - militari e conferma
per gli stessi la sottoposizione al regime previsto dal T.U. del
1938, n. 1165.
La legge classifica inoltre i vari tipi di alloggi di servizio e
ancor piu' puntualmente li individua il relativo regolamento 1 marzo
1980. In particolare sono definiti alloggi di servizio gratuiti (ASG)
quelli occupati da personale a cui sia affidata, in modo
continuativo, la custodia dell'edificio o dell'impianto nel quale e'
compreso l'alloggio e a cui siano attribuiti, sempre in maniera
continuativa, funzioni di consegnatario di deposito o di magazzino.
Rientrano in tale definizione anche gli alloggi che per motivi di
sicurezza sono collocati all'esterno dell'edificio. In questi casi,
la concessione dell'alloggio costituisce piu' un onere che un
vantaggio per l'impiegato che e' obbligato ad abitarvi, per garantire
la necessaria continuita' del servizio sul posto o nell'insediamento
in cui e' inserito l'appartamento medesimo.
Altri casi di alloggi di servizio in senso proprio, per citare i
piu' importanti, possono essere individuati nelle abitazioni concesse
a:
1) i direttori degli istituti di prevenzione e pena (art. 116 del
regio decreto 30 luglio 1940, n. 2041);
2) i prefetti (art. 11 del regio decreto 3 marzo 1934, n. 10);
3) i comandanti della stazione locale dei carabinieri;
4) i dirigenti degli uffici di dogana e di porto;
5) i cantonieri stradali (articoli 5 e 7 del decreto del
Presidente della Repubblica 20 maggio 1966, n. 866);
6) i capi stazione ed i casellanti ferroviari;
7) i comandanti dei vigili del fuoco (art. 21 della legge n.
1570/1941).
Ai sensi della legge n. 497/1978 possono essere definiti alloggi di
servizio in senso stretto anche quelli connessi al servizio con
obbligo di rappresentanza inerente alle funzioni svolte o ad esigenze
logistiche e di servizio collettivo. Tali appartamenti, concessi in
uso gratuito o semigratuito indipendentemente dalla proprieta' o
disponibilita' di altro alloggio da parte del beneficiario,
richiedono l'assoluta interdipendenza tra la funzione espletata e
l'immobile.
Va ribadito che i suddetti alloggi non sono alienabili in quanto
rientrano nella fattispecie di cui al comma 3, articolo unico, della
legge n. 560/1993.
Non si e' invece in presenza di alloggio di servizio laddove il
beneficiario sostenga il pagamento del canone nonche' i costi di
gestione e non possa conseguire il beneficio stesso qualora abbia la
disponibilita' di altra abitazione.
Va inoltre sottolineato il fatto che, ai sensi dell'art. 17 della
legge n. 497/1978, l'assegnazione degli alloggi di servizio e'
assoggettata al regime delle "concessioni amministrative".
Alla luce delle predette considerazioni e' evidente come gli
alloggi INCIS non possano essere qualificati propriamente "di
servizio". Per essi infatti il rapporto d'impiego e' un presupposto
per l'utilizzo dell'alloggio, ma non la finalita' essenziale della
concessione.
Un'ulteriore conferma dell'assimilazione degli alloggi ex-INCIS
alla disciplina generale dell'edilizia residenziale pubblica deriva
anche dall'art. 22 della legge n. 497/1978. Tale articolo ha esteso
agli utenti di tali abitazioni, nonche' alla vedova e agli altri
conviventi al momento del decesso, i requisiti reddituali e di
impossidenza di altri immobili propri della generalita' degli
assegnatari, nonche' le disposizioni in materia di canone sociale ex
art. 22 della legge n. 513/1977.
Anche la giurisprudenza sembra prevalentemente orientata verso una
concezione restrittiva dell'alloggio di servizio, che va quindi
inteso quale abitazione assegnata "intuitu ministerii" o comunque
condizionata alla prestazione di una determinata attivita' presso gli
uffici del luogo in cui si trova l'immobile (Cass., 4 ottobre 1982,
n. 5074; 10 giugno 1983, n. 3983; 30 maggio 1984, n. 3305; 4 ottobre
1984, n. 4915).
Piu' incisivamente il Consiglio di Stato (9 luglio 1974, n. 532) ha
affermato che la concessione degli alloggi di servizio e'
indissolubilmente ed esclusivamente connessa alla specialita' e
costanza di alcuni rapporti di impiego e prescinde completamente
dalla situazione e dalla composizione della famiglia del funzionario
interessato.
Non vi e' dubbio che la legge n. 560/1993, nell'individuare le
abitazioni escluse dalla vendita, faccia riferimento alla definizione
piu' restrittiva dell'alloggio di servizio il quale deve essere
"oggetto di concessione amministrativa in connessione con particolari
funzioni attribuite a pubblici dipendenti".
Per meglio chiarire l'ambito di applicazione della legge n.
560/1993, giova ribadire che il secondo comma dell'articolo unico
della legge medesima prevede esplicitamente la vendita degli alloggi
di proprieta' dell'Amministrazione delle poste e delle
telecomunicazioni costruiti o acquistati ai sensi:
dell'art. 1, n. 3), del decreto del Presidente della Repubblica 17
gennaio 1959, n. 2, e successive modificazioni;
della legge 7 giugno 1975, n. 227: "Programma di interventi
straordinari per la meccanizzazione e l'automazione dei servizi
postali, di bancoposta e telegrafici, per il riassetto dei servizi
telefonici nonche' per la costruzione di alloggi di servizio da
assegnare in locazione semplice ai dipendenti del Ministero delle
poste e delle telecomunicazioni";
della legge 10 febbraio 1982, n. 39, e successive modificazioni:
"Autorizzazione alle aziende dipendenti dal Ministero delle poste e
delle telecomunicazioni a proseguire nella realizzazione dei
programmi di potenziamento e di riassetto dei servizi e di
costruzione di alloggi di servizio per il personale postelegrafonico
Disciplina dei collaudi";
della legge 29 gennaio 1992, n. 58: "Disposizioni per la riforma
del settore delle telecomunicazioni".
Tali abitazioni, al pari di quelle ex-INCIS, sono state costruite
per particolari categorie di dipendenti pubblici e sono state spesso
esplicitamente qualificate di servizio ed oggetto di concessione
amministrativa. Infatti, ai sensi dell'art. 7 della legge n.
227/1975, gli alloggi "di servizio" ivi previsti sono assegnati in
locazione semplice ai dipendenti dell'Amministrazione delle PP.TT. ad
opera del consiglio di amministrazione che, per la formazione delle
graduatorie eventualmente necessarie, si uniforma alle disposizioni
contenute nel decreto del Presidente della Repubblica n. 1035/1972.
L'ultimo comma dell'art. 7 citato prevede infine che la concessione
termini dopo un anno dalla cessazione del servizio o dal
trasferimento ad altra sede. A sua volta l'art. 9 della legge n.
39/1982 stabilisce che i canoni di concessione degli alloggi di
servizio delle aziende dipendenti dal Ministero delle poste e
telecomunicazioni sia effettuata sulla base delle disposizioni
vigenti in materia di canone sociale e che la concessione degli
alloggi decada dopo un anno dalla cessazione del dipendente dal
servizio.
Lo stesso Ministero e' inoltre delegato ad emanare un regolamento
di attuazione disciplinante l'individuazione degli alloggi di
servizio, le modalita' di concessione degli appartamenti, la
formazione delle graduatorie ed in specie del punteggio il quale e'
determinato in base alla composizione ed al reddito del nucleo
familiare, nonche' ai benefici gia' goduti ed al disagio causato dal
trasferimento in una nuova sede.
(Si deve notare infine che in sede di emanazione del decreto del
Presidente della Repubblica 17 gennaio 1959, n. 2, e successive
modificazioni, recante disposizioni per la cessione in proprieta'
degli alloggi economici e popolari, si e' introdotta una norma
specifica, contenuta nell'art. 2, lettera a), al fine di escludere
dalla vendita gli edifici INCIS, evidentemente non ritenendo
sufficiente la previsione generale di cui alla successiva lettera b),
ai sensi della quale non era possibile alienare "gli alloggi la cui
concessione sia essenzialmente condizionata alla prestazione in loco
di un determinato servizio presso pubbliche amministrazioni".).
Si ritiene pertanto che possano essere inseriti nei piani di
vendita gli alloggi ex INCIS, nonche' tutte le altre abitazioni
latamente intese "di servizio", ivi compresi gli appartamenti di
edilizia pubblica assegnati a particolari categorie di pubblici
dipendenti, in particolare alle forze dell'ordine in seguito a
graduatorie speciali o riserve (articoli 9 e 10 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 1035/1972 e disposizioni regionali
attuative dei paragrafi 4 e 8 della delibera CIPE del 19 novembre
1981).
(Paragrafo) 3. Piani di vendita.
Il comma 4 dell'articolo unico della legge prevede che le regioni,
entro 60 giorni dalla sua entrata in vigore, formulino, su proposta
degli enti proprietari e sentiti i comuni, piani di vendita al fine
di rendere alienabile dal 50 al 75% del patrimonio abitativo
esistente nel territorio di ciascuna provincia. Trascorso tale
termine gli enti proprietari, nel rispetto dei predetti limiti,
procedono alle alienazioni in favore dei soggetti aventi titolo.
La finalita' esclusiva della cessione e' quella di realizzare nuovi
programmi per lo sviluppo di tale settore.
Dalla norma discende innanzi tutto l'obbligo degli enti proprietari
di formulare le loro proposte di alienazione alla regione, sentiti i
comuni, entro un termine idoneo a consentire alla regione stessa di
formulare il piano di vendita.
Il patrimonio alienabile risulta dalla differenza tra l'intero
patrimonio immobiliare e gli alloggi non alienabili per legge (cfr.
commi 3 e 7 della legge n. 560/1993).
In altre parole, e' necessario che l'Ente attuatore individui, tra
l'intero patrimonio, gli alloggi di servizio, quelli realizzati con
mutuo agevolato ai sensi dell'articolo 18 della legge n. 457/1978,
nonche' quelli soggetti alla legge n. 1089/1939. Tali alloggi devono
essere esclusi dall'elenco degli alloggi alienabili. In questo modo
viene determinato il 100% del patrimonio alienabile. Sul predetto
elenco e' possibile cosi' individuare la quota, non inferiore al 50%
e non superiore al 75%, degli alloggi alienabili.
Si ritiene a questo proposito necessario evidenziare che nel piano
di vendita siano adeguatamente indicati, ancorche' come indicazione
programmatoria, i modi e tempi di reinvestimento dei proventi, anche
in riferimento all'equilibrio finanziario e gestionale dell'ente.
Come chiaramente indicato dal quinto comma, la vendita del
patrimonio deve essere rigorosamente effettuata nell'esclusivo
interesse pubblico di sviluppo del settore dell'edilizia residenziale
pubblica e va quindi assicurata la piena correlazione tra alienazioni
e reinvestimenti, sia sull'aspetto economico che su quello temporale.
In modo particolare gli IACP, comunque denominati, per i quali il
patrimonio edilizia residenziale pubblica costituisce la principale
se non unica risorsa economica, in quanto tenuti ad alienare piu' del
50% degli immobili dovrebbero avere cura di inserire nelle proposte
di vendita una adeguata previsione delle concrete possibilita' di
contestuale reinvestimento dei proventi.
E' opportuno stimare inoltre i minori introiti derivanti dalla
perdita dei canoni locativi, nonche' le spese occorrenti per
procedere alle alienazioni, unitamente al venir meno di passivita'
specificatamente legate al patrimonio da alienare (per es. imposte,
spese manutentive e gestionali, ecc.).
Il piano di vendita, a sua volta, ha natura essenzialmente
programmatoria e di verifica del rispetto delle percentuali minime e
massime di patrimonio vendibile. Si ritiene, di conseguenza, che non
debba contenere analiticamente tutti gli elementi occorrenti per
stipulare i singoli atti di compravendita, ma che possa limitarsi ad
individuare le singole unita' immobiliari con informazioni univoche
(indirizzo, numero civico, numero interno dell'unita',
identificazione catastale e nome dell'assegnatario), nonche' con gli
elementi economici necessari per l'alienazione (valore catastale e
canone di locazione). Lo stesso prezzo di vendita, determinato
secondo oggettivi criteri di legge, viene indicato come mero livello
di stima preventiva, in considerazione del fatto che il corrispettivo
reale delle vendite e' influenzato dalla volonta' dell'acquirente, il
quale puo' pagarlo in unica soluzione ovvero ratealmente.
In relazione a quanto sopra appare necessaria una verifica
finanziaria del piano di vendita, nella fase successiva della
gestione della legge n. 560/1993. E' necessario infatti riscontrare
la rispondenza tra gli introiti previsti sulla base del valore degli
alloggi posti in vendita e quelli calcolati sulla base delle
modalita' scelte per il pagamento da parte dell'acquirente.
Trascorso il termine di 60 giorni previsti al comma 4, articolo
unico, della legge n. 560/1993, senza che la regione abbia formulato
e approvato il piano di vendita, gli enti proprietari possono
procedere alle vendite.
Al riguardo si e' dell'avviso che, comunque, i singoli enti devono
aver formulato ed inviato tempestivamente loro proposta alla regione.
Non si ritiene infatti ammissibile che le amministrazioni
proprietarie rimangano inattive, attendendo il decorso del termine,
per alienare gli alloggi.
La formulazione della proposta alla regione rappresenta infatti un
obbligo di legge al quale non e' possibile sottrarsi, se non si vuole
incorrere in possibili responsabilita' penali, amministrative e
contabili.
La mancata formulazione delle proposte inoltre impedisce alla
regione di programmare adeguatamente le alienazioni per ambiti
provinciali e potrebbe stravolgere completamente il piano di vendita
che dovrebbe coinvolgere tutte le proprieta' pubbliche.
Di conseguenza si ritiene che non possano legittimamente procedere
alla vendita del proprio patrimonio gli enti:
che non abbiano formulato la proposta di vendita e che dovrebbero
attivarsi in tal senso;
le cui proposte, regolarmente presentate alla regione, non siano
state da questa incluse nel piano di vendita.
Tale ultima evenienza puo' facilmente verificarsi, infatti, proprio
laddove la regione, secondo la sua scelta discrezionale, individui
una quota di alienazione inferiore a quella proposta, ovvero provveda
a localizzare le vendite secondo criteri di priorita' diversi da
quelli proposti.
Al contrario, qualora l'ente proprietario abbia regolarmente
provveduto a presentare la proposta alla regione e quest'ultima non
abbia adottato il piano di vendita nei termini di legge, tale ente
potra' procedere alle alienazioni nei confronti dei soggetti
individuati nella proposta stessa, in attesa tuttavia
dell'approvazione di tali piani.
Cio' non impedira' alla regione di approvare, anche se in ritardo,
il piano di vendita, fermo restando che esso dovra' a quel punto
considerare efficaci le alienazioni di immobili, ricompresi nelle
proposte tempestivamente inviate alla regione medesima, gia'
legittimamente effettuate dagli enti proprietari.
Il piano di vendita potra' essere successivamente modificato ed
integrato, sempre su proposta degli enti proprietari, qualora sia
stata adottata una percentuale di alienazione inferiore al massimo
ammissibile, in vista di possibilita' di reinvestimento o di una
migliore gestione del patrimonio.
Si ritiene infatti che la palese finalita' della norma contenuta
nell'articolo unico, comma 4, ultimo periodo, della legge n.
560/1993, sia proprio quella di evitare che gli eventuali ritardi
nella emanazione dei piani regionali pregiudichino, sino a
vanificarli, gli obiettivi inderogabili individuati dal legislatore
nazionale, consistenti nel reperimento di risorse finanziarie per
l'esecuzione di ulteriori interventi costruttivi e per il
ripianamento dei deficit degli IACP.
Tuttavia l'inutile decorso del termine di sessanta giorni non fa
sorgere, in capo a tutti assegnatari in possesso dei requisiti di
legge, il diritto ad acquistare l'alloggio.
La norma infatti, con il termine di "aventi titolo", intende
individuare i soggetti in possesso dei requisiti di cui ai commi sei
e seguenti, ma pur sempre nel rispetto dei limiti percentuali
indicati al comma quarto, quindi nell'ambito di un preciso e puntuale
programma di alienazione.
L'articolata procedura prevista dalla legge per la formulazione del
piano di vendita, nonche' i limiti e gli scopi stabiliti dalla
medesima, sono infatti incompatibili con alienazioni "a pioggia"
effettuate al di fuori dell'interesse pubblico.
La possibilita' di integrazione deve necessariamente essere
contenuta entro il limite massimo del 75% in relazione all'intero
patrimonio alienabile accertato all'entrata in vigore della legge n.
560/1993.
(Paragrafo) 4. I soggetti aventi titolo.
Possono acquistare gli alloggi inseriti nel piano di vendita gli
assegnatari, ovvero i loro familiari conviventi, i quali, all'atto di
presentazione della domanda:
a) conducano un alloggio a titolo di locazione da oltre un
quinquennio;
b) non siano in mora con il pagamento dei canoni e delle spese.
In merito al requisito di cui alla lett. a) si osserva che, stante
il tenore letterale della legge, il momento di decorrenza del
quinquennio deve essere necessariamente individuato nella data di
stipula del contratto di locazione e non dell'atto di assegnazione
comunale dell'alloggio, ne', tanto meno, nel momento di entrata in
vigore della normativa.
Nel caso in cui il richiedente si sia trasferito in altra
abitazione di edilizia pubblica, in seguito a mobilita' o nuova
assegnazione, andranno computati tutti i periodi di locazione
intervenuti, ancorche' relativi ad immobili e proprietari diversi,
purche' di edilizia residenziale pubblica, secondo la definizione
contenuta nel primo comma.
Il legislatore distingue la posizione degli assegnatari di alloggi
ricompresi nel piano di vendita in due categorie:
la prima e' composta da soggetti titolari di reddito familiare
complessivo inferiore al limite fissato dal CIPE ai fini della
decadenza dal diritto all'assegnazione, ovvero ultrasessantenni o
portatori di handicap, i quali, qualora non intendano acquistare
l'alloggio condotto a titolo di locazione, rimangono assegnatari del
medesimo alloggio che non potra' essere alienato a terzi;
la seconda e' composta dagli assegnatari di eta' inferiore a
sessanta anni e non portatori di handicap, i quali possiedono invece
un reddito superiore al limite per la decadenza.
Gli assegnatari che rientrano in questa seconda categoria, se
vogliono evitare che l'ente proprietario si avvalga della facolta'
concessagli di vendere a terzi la loro abitazione, "debbono"
presentare la domanda di acquisto dell'alloggio entro due anni
dall'entrata in vigore della legge, nel caso in cui si trovino nelle
situazioni suddette.
Qualora il limite di reddito venga superato successivamente, il
termine di presentazione della domanda scade entro un anno
dall'accertamento effettuato dell'ente gestore.
In merito ai modi di alienazione si ritiene che, stante
l'evidenziata finalita' della legge di utilizzare i proventi per la
realizzazione di programmi finalizzati allo sviluppo del settore,
nonche' la natura pubblica dei soggetti alienanti, si debba
necessariamente ricorrere allo strumento dell'asta pubblica in
aumento sul prezzo a base d'asta.
Tale prezzo e' determinato ai sensi del decimo comma, nel caso di
unita' immobiliari ad uso abitativo, e ai sensi del diciottesimo
comma per le unita' immobiliari ad uso non abitativo. I prezzi cosi'
determinati costituiscono il limite minimo al quale e' consentita la
cessione del bene, trattandosi di valutazione ex lege e come tale
inderogabile.
Nel caso di vendita a terzi, come previsto dal diciassettesimo
comma, e' da escludere la possibilita' di rateizzazione.
(Paragrafo) 5. Gli alloggi per i profughi.
Il ventiquattresimo comma dell'articolo unico della legge concede
agli assegnatari di alloggi realizzati per i profughi la possibilita'
di acquistare l'abitazione a condizioni particolarmente agevolate.
In seguito al processo di unificazione dei vari settori
dell'edilizia residenziale pubblica disposto dalla legge 22 ottobre
1971, n. 865, una parte degli alloggi costruiti ai sensi della legge
4 marzo 1952, n. 137, si e' resa disponibile ed e' stata assegnata
alla generalita' dei cittadini. Si pone quindi il problema di
determinare se il beneficio sopra indicato possa essere riconosciuto
anche a tali soggetti. Anche il testuale riferimento del comma 24 in
esame a "precedenti domande di acquisto delle abitazioni in
godimento" lascia intendere che il legislatore si sia rivolto agli
originari assegnatari aventi la qualifica di profugo.
Si consideri al riguardo che la citata legge n. 137/1952 ha
introdotto in maniera organica ed articolata una serie di provvidenze
a favore dei profughi, non limitandosi esclusivamente a finanziare la
costruzione di alloggi da destinare a tale categoria. Ne consegue che
gli alloggi, ancorche' costruiti ai sensi della citata legge n.
137/1952, che siano al presente occupati da assegnatari non aventi la
qualifica di profugo, debbano essere alienati alle condizioni fissate
ai sensi dei commi 10 e 11 dell'articolo unico della legge n.
560/1993.
L'interpretazione contraria comporterebbe una diversita' di
trattamento tra assegnatari che e' priva di obiettive
giustificazioni. Verrebbero infatti arbitrariamente favoriti gli
assegnatari che, per motivi del tutto casuali e comunque indipendenti
dalla loro volonta', si siano trovati a condurre in locazione
appartamenti realizzati ai sensi della legge n. 137/1952, in quanto
potrebbero acquistarli a un prezzo molto piu' conveniente riservato,
di norma, soltanto agli assegnatari con qualifica di profugo.
(Paragrafo) 6. Diritti acquisiti.
L'ultimo comma dell'art. 1, della legge n. 560/1993, fa salvi i
diritti gia' maturati dagli assegnatari in merito all'acquisto di
alloggi alle condizioni di cui alle leggi previgenti.
Si pone il problema se in tale fattispecie possano rientrare gli
alloggi dello Stato, gestiti dagli IACP, e da questi inclusi nella
proposta di alienazione ex art. 29 della legge n. 513/1977, ancorche'
poi non effettivamente venduti in seguito alle disposizioni impartite
dal CER con circolare 7 dicembre 1990, n. 1379/1, sulla base del
parere del Consiglio di Stato del 30 maggio 1990, n. 502.
Il massimo organo consultivo ha affermato che gli alloggi demaniali
non sono soggetti alle disposizioni contenute nell'art. 29 della
legge n. 513/1977. Si deve di conseguenza ritenere che la proposta di
alienazione redatta dallo IACP, ancorche' approvata dalla Regione e
comunicata agli interessati, non possa aver generato alcun diritto in
capo agli assegnatari, in quando priva dei necessari presupposti di
legge e che pertanto non ricorra la fattispecie prevista dalla norma.
(Paragrafo) 7. Gestione speciale e contabilizzazione proventi.
La gestione speciale e' prevista e regolamentata dagli articoli 4 e
10, del decreto del Presidente della Repubblica 30 dicembre 1972, n.
1036 e dall'art. 25, della legge 8 agosto 1977, n. 513.
Con la circolare CER del 21 ottobre 1981, n. 25/C, venivano date
istruzioni per l'applicazione della normativa vigente a quel tempo,
in merito a:
a) gestione e contabilizzazione delle entrate conseguenti ai
rimborsi per finanziamenti ed interventi realizzati (gestione dei
rientri);
b) gestione dei fondi e contabilizzazione delle spese inerenti
allo svolgimento degli interventi costruttivi e di recupero che
vengono realizzati con i fondi depositati presso la Cassa depositi e
prestiti (gestione dei programmi d'intervento).
Alla circolare erano allegati i moduli G.S., con cui venivano
contabilizzate le attivita' oggetto della gestione speciale.
In seguito all'emanazione della legge n. 560/1993 sull'alienazione
del patrimonio di edilizia residenziale pubblica, si pone la
necessita' di:
regolare la gestione dei proventi delle vendite che, in base al
disposto legislativo del comma 5, dell'articolo unico della citata
legge, debbono essere utilizzati esclusivamente per la realizzazione
di programmi di sviluppo del settore dell'edilizia residenziale
pubblica;
rendicontare l'andamento delle vendite sia ai fini di una
valutazione dinamica dell'impatto della legge che della
programmazione degli interventi.
Di seguito al presente capitolo si allegano due moduli per la
rendicontazione annuale delle vendite di alloggi:
A) il modello 1.3/1 che sostituisce quello della precedente
circolare 21 ottobre 1981, n. 25/c.;
B) il modello G.S.V/1.
Riguardo alle modalita' di gestione degli introiti di fondi
susseguenti alle vendite il comma 5 dell'articolo unico della legge
stabilisce che: "L'alienazione di alloggi di edilizia residenziale
pubblica e' consentita esclusivamente per la realizzazione di
programmi finalizzati allo sviluppo di tale settore".
I successivi commi 13 e 14 prevedono, inoltre, che i proventi delle
alienazioni degli alloggi, nonche' delle unita' immobiliari per uso
diverso, "rimangono nella disponibilita' degli enti proprietari sul
conto corrente di contabilita' speciale presso la sezione provinciale
di tesoreria dello Stato, per le finalita' di cui al comma 5".
"Le regioni, su proposta dei competenti IACP e dei loro consorzi .
.determinano annualmente la quota di proventi di cui al comma 13 da
destinare al reinvestimento".
Tale norma evidenzia diversi problemi che riguardano la
contabilizzazione dei ricavi delle vendite.
Tali ricavi, infatti, sono vincolati alla realizzazione di
programmi di edilizia residenziale pubblica e, pure restando nella
materiale disponibilita' degli enti proprietari, non possono essere
utilizzati se non in seguito a una proposta dello IACP competente per
territorio, previa determinazione regionale della quota da destinare
al reinvestimento.
La disponibilita' cui fa riferimento la legge sembra essere dettata
dalla necessita' di superare le lunghe e complesse procedure previste
dall'art. 25 della legge n. 513/1977 ed evitare doppi passaggi di
fondi tra centro e periferia. Tuttavia tali fondi sono, senza
equivoco, di edilizia residenziale pubblica, sia per il regime
giuridico contabile, sia perche' sono assoggettati al principio di
unitarieta' di programmazione ed impiego delle risorse del settore,
introdotto dall'art. 1 della legge n. 865/1971 e confermato, in
particolare, dall'art. 13 dalla legge n. 457/1978.
Di conseguenza essi seguono, a tutti gli effetti, la disciplina dei
rientri della gestione speciale, ad eccezione delle sole modalita' di
versamento e di autorizzazione all'utilizzo.
Cio' comporta che detti proventi debbano essere versati su conti
tenuti dagli IACP e denominati: "fondi CER - destinati alle finalita'
della legge n. 560/1993", dove affluiscono e rimangono depositati, in
attesa della loro materiale utilizzazione.
Gli enti diversi dagli IACP provvederanno, per il momento, a
versare i propri ricavi sullo stesso conto corrente infruttifero
dell'Istituto competente per territorio comunque denominato.
In tale modo, per gli IACP e per le regioni, diviene piu' agevole
la determinazione annuale delle quote di proventi da destinare ai
programmi di intervento ed eventualmente al ripiano dei deficit degli
IACP. Si facilita altresi' il controllo degli organi competenti in
ordine alla corretta utilizzazione dei fondi e si incentiva il
corretto uso delle risorse in un rapido reimpiego.
Il termine entro cui versare i corrispettivi delle alienazioni
rimane fissato al 30 giugno dell'esercizio successivo a quello di
competenza, fatte salve eventuali diverse disposizioni che verranno
impartite in sede di revisione generale della modulistica. Rimane
ugualmente inalterato, al 30 aprile dell'anno successivo a quello di
riferimento, il termine entro cui gli enti diversi dagli IACP devono
inviare a questi ultimi i prospetti della gestione speciale
debitamente compilati.
Un ulteriore problema concerne l'applicazione del comma 25 della
legge n. 560/1993, nel quale e' disposto che "il diritto di
prelazione di cui al comma 9, dell'art. 28, della legge 8 agosto
1977, n. 513, si estingue qualora l'acquirente dell'alloggio ceduto
in applicazione del medesimo art. 28, versi all'ente cedente un
importo pari al 10 per cento del valore calcolato sulla base degli
estimi catastali". Tali proventi, afferenti al diritto di prelazione
di cui al comma 9, dell'art. 28, della legge 8 agosto 1977, n. 513,
devono essere versati sullo stesso conto.
Il ricavato della vendita degli alloggi di cui all'art. 1, comma 2,
lettera d), della legge n. 560/1993, acquisiti dal Ministero del
tesoro e gia' di proprieta' degli enti previdenziali disciolti,
dovra' essere versato all'entrata del bilancio dello Stato - capitolo
4055, per la successiva riassegnazione al Fondo per l'ammortamento
dei titoli di Stato ai sensi della legge n. 432/1993.
Le regioni sono invitate a trasmettere copia della presente agli
enti di cui alla legge 24 dicembre 1993, n. 560, aventi sede nel
proprio ambito territoriale, anche mediante pubblicazione nel proprio
bollettino ufficiale. Il Ministero del tesoro e' altresi' pregato di
diffondere, tra le tesorerie provinciali dello Stato, i contenuti
della presente circolare unitamente alle opportune disposizioni.
Il Ministro: BARATTA
Registrata alla Corte dei conti il 7 agosto 1995
Registro n. 2 Lavori pubblici, foglio n. 30