Alle camere di commercio,
industria, artigianato e
agricoltura
Agli uffici provinciali
dell'industria, del commercio
e dell'artigianato
All'Unione italiana delle
camere di commercio,
industria, artigianato e
agricoltura
Ai signori prefetti
Alle regioni e province autonome
di Trento e Bolzano - Assessorato
industria, commercio e artigianato
Alla Federpanificatori
Alla Confesercenti
Alla Confederazione nazionale
dell'artigianato - C.N.A.
Alla Confartigianato
All'A.I.I.P.A.
1. La presente circolare ha lo scopo di chiarire alcuni aspetti
della legge n. 1002 / 56, i comportamenti della commissione di cui
all'art. 2 e di abrogare le circolari ed i pareri finora espressi al
riguardo dal Ministero dell'industria, del commercio e
dell'artigianato, fatta eccezione della circolare n. 404 del 22
ottobre 1970.
2. La presente circolare tiene conto delle sentenze della Corte
costituzionale, della Corte di cassazione, delle decisioni e dei
pareri del Consiglio di Stato.
3. Ricadono nel campo di applicazione della legge i prodotti
disciplinati dalla legge 4 luglio 1967, n. 580. Gli impianti,
autorizzati per la panificazione, potranno essere adibiti anche alla
produzione di prodotti alternativi al pane e di prodotti dolciari da
forno.
4. Il potere relativo al rilascio delle autorizzazioni alla
installazione di nuovi impianti e' conferito dalla legge
esclusivamente alle camere di commercio. Non v'e' quindi alcuna
necessita' di inviare documentazione al Ministero dell'industria, del
commercio e dell'artigianato.
5. Le aziende agrituristiche di cui alla legge 5 dicembre 1985, n.
730, in possesso della licenza comunale all'esercizio di tale
attivita', sono esenti dagli obblighi previsti dalla legge n. 1002
del 1956 se utilizzano materie prime prodotte e lavorate nella loro
azienda e se il pane e' destinato al consumo interno connesso alla
propria attivita'.
6. La licenza va rilasciata all'effettivo esercente l'attivita' di
panificazione. Nel caso di impianti concessi in affitto, sulla
licenza deve essere riportato il nome del titolare. La licenza deve
essere unica per ogni panificio anche se questo e' dotato di impianti
di cottura diversi.
7. Il visto annuale e' subordinato alla esistenza e alla
funzionalita' dell'impianto, essendo questi i presupposti di fatto
della licenza, nonche' alla permanenza dei requisiti di legge.
8. La licenza puo' essere trasferita per atti tra vivi o mortis
causa, senza che venga sentita la commissione di cui all'art. 2 della
legge, sempre che sussistano i requisiti previsti dall'art. 3. Per
quanto riguarda l'autorizzazione sanitaria, e' sufficiente che il
nuovo titolare dimostri di aver presentato apposita domanda alla
A.S.L. competente per territorio per le relative annotazioni.
9. I criteri di cui all'art. 2 della legge n. 1002 / 56 non si
applicano alle aziende che producono pane da destinare alla vendita
fuori del territorio nazionale.
Cio' premesso, si invitano le camere di commercio di volersi
dotare, ai fini dell'applicazione della legge n. 1002 / 56, di un
apposito regolamento deliberato tenendo conto della configurazione
territoriale e del tessuto economico del proprio ambito territoriale
di competenza. A tale scopo si propone uno schema di riferimento che
potrebbe essere in particolare adottato, con gli eventuali
adattamenti, dalle camere di commercio che ne risultassero
sprovviste.
Apertura di nuovi impianti.
Al fine di valutare l'esigenza obiettiva di un nuovo impianto, ai
sensi dell'art. 2 della legge n. 1002 del 31 luglio 1956, si intende:
1) per "localita'":
a) l'intero territorio comunale, nel caso dei comuni aventi una
popolazione residente inferiore ai 50.000 abitanti, ovvero la
"circoscrizione amministrativa" di cui all'art. 13 della legge n. 142
del 1990, ove istituita;
b) l'intero territorio provinciale, qualora l'autorizzazione venga
richiesta per produrre pane destinato ad essere venduto al di fuori
della localita' di produzione (si veda sentenza della Corte
costituzionale n. 63 dell'8 febbraio 1991);
2) per "densita'" il rapporto tra il volume di produzione "reale"
(1) dei panifici autorizzati ad insediarsi nella localita' e il
fabbisogno di pane della popolazione residente nella localita' stessa
rilevato sulla base dei valori ISTAT (2);
3) per "volume" di produzione il quantitativo di pane che il forno
produce in 6 ore per m(elevato a)2 pari a 60 kg. Nel caso di forni a
tunnel, stanti le peculiari caratteristiche tecniche degli impianti,
detto volume di produzione va considerato pari ai due quinti della
potenzialita' teorica (3).
Per il calcolo del rapporto di densita', l'entita' della
popolazione fluttuante (4) va desunta da dati affidabili forniti in
via ufficiale dal comune interessato e, in casi particolari, da altri
enti preposti individuati dalla commissione consultiva.
Vendita fuori provincia (5).
Nel caso di vendita fuori della provincia l'autorizzazione prevista
dall'art. 2 della legge n. 1002 / 56 e' rilasciata, secondo i
principi espressi dalla Corte costituzionale con la citata sentenza
n. 63 / 1991, previa valutazione, caso per caso, dei programmi di
specializzazione della produzione di pane destinata
inequivocabilmente alla vendita al di fuori della provincia ove e'
stata chiesta l'autorizzazione.
Infatti per tale produzione secondo la citata sentenza deve
intendersi la produzione di pane destinata a mercati diversi da
quello della localita' considerata, restando ferma la definizione di
localita' fornita in premessa alla presente circolare.
Considerato che, nell'ambito di ciascuna localita', l'autorita'
preposta al rilascio dell'autorizzazione alla apertura di nuovi
panifici deve impedire che l'offerta destinata alla stessa localita'
superi la domanda, la stessa autorita' deve garantire la
realizzazione di tale equilibrio mediante l'imposizione, ne contesto
dell'autorizzazione, dell'obbligo di destinare la parte di produzione
ritenuta eccedente rispetto al fabbisogno locale, alla vendita in
altra localita', con la conseguente possibilita' di interventi
repressivi in via di autotutela in caso di inosservanza di una
siffatta limitazione, che si appalesa idonea di per se ad escludere
la possibilita' di ravvisare una ragione di impedimento, sotto il
profilo della opportunita' ex art. 2 citato, all'apertura del nuovo
panificio.
Tutto cio' premesso in osservanza e nella pratica applicazione
della giurisprudenza soprarichiamata:
1) le istanze di nuova autorizzazione o ampliamento debbono
contenere una analitica descrizione, anche in termini di quantita',
della produzione destinata al mercato e al consumo della localita' in
cui e' installato il panificio, distinta da quella destinata ad altre
localita';
2) il rilascio dell'autorizzazione, che riguarda sia le quantita'
destinate all'uso locale che quelle destinate alle altre localita',
avviene sulla base di una istruttoria e di una valutazione che devono
tener conto esclusivamente delle quantita' dichiarate per il consumo
locale; l'autorizzazione dovra' contenere l'esplicita previsione di
condizioni di sospensione e di revoca dell'autorizzazione in caso di
mancato rispetto degli impegni assunti circa le quantita' destinate
all'interno;
3) al fine di consentire alla camera di commercio l'esercizio
dell'attivita' di controllo circa il rispetto della destinazione
della produzione dichiarata nell'istanza, gli interessati sono tenuti
a fornire, a consuntivo di ogni anno di attivita', una dichiarazione,
nella forma dell'autocertificazione ai sensi della legge n. 15 del
1968, contenente gli elementi quantitativi e qualitativi della
produzione nonche' notizie in ordine alla destinazione della stessa;
al fine di conoscere la situazione di mercato esistente nel
territorio di competenza, le camere di commercio possono scambiarsi
reciprocamente i dati relativi alla destinazione accertata
annualmente del pane prodotto nella propria provincia e destinato ad
altre province.
4) a seguito di tale attivita' di controllo e di eventuali
sopralluoghi di cui puo' essere incaricato, ai sensi dell'art. 12
della legge n. 1002 del 1956, il locale U.P.I.C.A., l'organo
competente della camera di commercio puo' disporre con provvedimento
motivato, previo contraddittorio con la parte interessata, la
sospensione temporanea o, in caso di recidiva, la revoca
dell'autorizzazione.
Trasformazione e trasferimento di impianti esistenti (6).
L'autorizzazione di cui all'art. 2 della legge n. 1002 del 1956,
nel caso di trasformazione o trasferimento di impianti esistenti, e'
richiesta soltanto quando la trasformazione comporti un aumento della
capacita' produttiva tale da incidere significativamente sul rapporto
produzione / consumo, o quando si tratti di trasferimento fuori della
localita'. In particolare sono soggetti alla sola procedura di cui
all'art. 3 della legge n. 1002 del 1956, previa comunicazione da
darsi alla camera di commercio:
1) l'adeguamento di impianti che comporti riduzione o mantenimento
dei livelli produttivi esistenti;
2) gli aumenti di potenzialita' produttiva fino ad una superficie
massima di 12 m(elevato a)2 . Tutti gli altri impianti esistenti di
superficie superiore potranno essere ampliati di 4 m(elevato a)2 ;
3) il trasferimento di un impianto nella stessa localita', intesa
nell'accezione di cui al titolo "Apertura di nuovi impianti" punto 1,
lettera a), che non comporti aumenti di potenzialita' produttiva.
Gli ampliamenti di cui al punto 2 sono consentiti una sola volta
esclusivamente per esigenze di ammodernamento dell'impianto dovendosi
per successive integrazioni comunque attivare la procedura di cui
all'art. 2 della legge n. 1002 / 1956.
Validita' temporale dell'autorizzazione.
Agli esercizi di panificazione per i quali la camera di commercio
ha avuto notizia di inattivita', anche a seguito di decreto di
chiusura emesso dal prefetto, viene comunicata la diffida a
riattivare i medesimi entro centoventi giorni dalla notifica della
diffida stessa. Trascorso inutilmente tale termine, salvo proroga
concessa per causa di forza maggiore adeguatamente motivata
dall'interessato, verra' adottato il provvedimento di revoca
dell'autorizzazione.
L'autorizzazione deve in ogni caso prevedere che la completa
installazione dell'impianto o il suo completo trasferimento o la sua
trasformazione debbano essere effettuati, a pena di decadenza,
nell'arco di un anno, prorogabile di sei mesi, dal rilascio
dell'autorizzazione stessa.
La revoca dell'autorizzazione, previo accertamento della decadenza,
e' adottata con determinazione del segretario generale e
tempestivamente notificata all'interessato.
Visto annuale.
Nel mese di dicembre di ogni anno la camera di commercio invia agli
operatori il modulo (7) precompilato per la domanda di rinnovo della
licenza di panificazione che dovra' essere restituito, arche per il
tramite delle associazioni di categoria possibilmente su supporto
informatico, in tempo utile per l'apposizione del visto di cui
all'art. 7 della legge n. 1002 del 1956 entro il 31 gennaio. In caso
di mancata restituzione entro il 31 gennaio la camera di commercio
procede tramite i funzionari addetti alla redazione del verbale di
accertamento ai sensi dell'art. 14 della legge n. 689 del 1981.
Il Ministro: Bersani
(1) Il volume di produzione "reale" complessivo dei
panifici autorizzati ad insediarsi nella localita' e'
rappresentato dalla sommatoria dei volumi di
produzione "reale" dei singoli forni autorizzati nella
localita' stessa.
(2) Il fabbisogno e' riferito al consumo medio
mensile di pane nella regione di riferimento, pubblicato
nel volume "I consumi delle famiglie" edito dall'ISTAT. Fa
fede a tutti gli effetti il dato piu' recente
ufficialmente pubblicato a cura dell'ISTAT. Tale
valore mensile, espresso in grammi pro - capite, viene
diviso per 30, per calcolare il consumo giornaliero pro
- capite, e viene arrotondato per eccesso alla prima
decina superiore, tenuto conto che il dato fornito
dall'ISTAT non risulta comprendere il consumo di
taluni prodotti (ad es. fette biscottate, pane
biscottato, grissini, gallette) anch'essi qualificabili a
tutti gli effetti come "pane". Il valore come sopra
arrotondato viene infine moltiplicato per la
popolazione residente nella localita' interessata, al
fine di calcolare il fabbisogno giornaliero di pane della
popolazione stessa.
(3) Il volume di produzione (o potenzialita') teorica
nelle 24 ore corrisponde a circa 250 kg per m(elevato
a)2j di superficie di cottura per gli impianti a
riscaldamento indiretto (150 kg per m(elevato a)2j per
gli impianti a riscaldamento diretto a legna allo stato
naturale) ed e' riportato sulla licenza; dato che la
produzione teorica nelle 24 ore e' di 250 kg circa per
m(elevato a)2 , la produzione oraria per m(elevato a)2
e' pari a 10 kg circa, si puo' quindi calcolare che la
produzione "reale" per metro quadro e' di 10 kg per ore
6 = 60 kg. Dall'esperienza risulta, infatti, che
l'attivita' di effettiva produzione di un forno durante
l'orario di lavoro degli addetti (che e' normalmente
di 8 ore) si svolge nell'arco di circa 6 ore, in
quanto buona parte del tempo e' impiegata nelle
operazioni di infornamento e sfornamento e dissipata in
tempi morti fra una infornata e l'altra. In
definitiva la valutazione della camera ai fini
della concessione dell'autorizzazione all'insediamento
di un nuovo impianto di panificazione in una
determinata localita' deve essere intesa a
"salvaguardare l'equilibrio locale di mercato tra domanda
e offerta" (v. sentenza della Corte costituzionale n. 63
dell'8 febbraio 1991), ove la domanda e' rappresentata
dal fabbisogno dei cittadini residenti nella localita'
e l'offerta dalla produzione reale dei forni
autorizzati ad insediarsi nella localita' stessa,
calcolate secondo i criteri sopra menzionati. Nel
valutare l'offerta di pane occorre poi considerare il
quantitativo eventualmente proveniente da impianti operanti
al di fuori della localita'. La richiesta di una nuova
autorizzazione, pertanto, potra' essere
soddisfatta integralmente solo ove la superficie di
cottura del nuovo impianto non determini l'esuberanza
dell'offerta complessiva della produzione reale in quella
localita' rispetto alla domanda di pane nella stessa
localita'. Nel caso la richiesta dell'utente, in
termini di superficie di cottura del nuovo impianto,
travalichi in parte la disponibilita' residua in
quella localita', essa potra' essere soddisfatta solo
per la parte residuale utile per raggiungere
l'equilibrio tra domanda e offerta nella localita'
medesima. La camera potra' discostarsi dal criterio
suddetto solo in presenza di situazioni particolari, dalle
quali emerga la presenza di una domanda (fabbisogno)
supplementare di pane in una determinata localita'
derivante da una quota stabilizzata di popolazione non
residente, fluttuante o provvisoria, degna di
considerazione.
(4) Per popolazione fluttuante si intende:
a) l'afflusso di turisti (determinato sulla base
delle presenze medie giornaliere nell'ultimo anno);
b) l'afflusso medio giornaliero di pendolari, da
considerarsi al 50%.
(5) L'evoluzione produttiva industriale sul
mercato panario italiano, ha portato alla necessita'
di pervenire ad un'analisi distintiva fra produzione da
consumare nella localita' in cui e' prodotta e
produzione destinata all'esportazione in altre zone al di
fuori della localita' stessa. Ed e' appunto per la
quantita' di produzione ritenuta eccedente rispetto al
fabbisogno della localita' in cui e' ubicato il panificio
che risulta opportuno predeterminare dei criteri al fine
di non creare turbativa nei mercati del pane.
(6) Con trasformazione s'intende la richiesta di
ampliamento (e ammodernamento) dei panifici superiore
a quello risultante dall'applicazione del rapporto
produzioneconsumo nella localita' interessata. La
richiesta puo' essere motivata, prima di tutto,
dall'esigenza del panificatore di rendere
economicamente giustificabile la spesa sostenuta per
l'ammodernamento dell'impianto. Per gli impianti di
vecchia costruzione e di piccola dimensione che
necessitano di una ristrutturazione ed adeguamento
tecnologico non e' pensabile, infatti, poter affrontare un
sensibile impegno finanziario senza poter contare
sull'autorizzazione ad installare un impianto di almeno 8
m(elevato a)2 . In secondo luogo, il sensibile
cambiamento dei gusti del consumatore richiede al
panificio una notevole diversificazione del prodotto,
sia come tipi di pane che come prodotti affini.
Quindi, una maggiore superficie consentirebbe di
affrontare in modo piu' organico ed efficiente
l'organizzazione di una produzione cosi' variegata. A
questo proposito la circolare del MICA n. 115/P.I. del 30
ottobre 1981, che impartisce direttive per la
interpretazione della citata legge, consente di adottare
dei criteri sufficientemente elastici per autorizzare
anche un discreto ampliamento in occasione di
ammodernamento dell'impianto. La circolare specifica
che possono essere accolte, previo accertamento dei
requisiti tecnici ed igienico - sanitari, le
richieste di trasformazione e trasferimento che
comportano un aumento molto modesto della capacita'
produttiva, tale da non creare turbativa nel rapporto
produzione - consumo.
(7) In allegato si riporta uno schema di modello.