Alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri
A tutti i Ministeri
A tutte le amministrazioni autonome
A tutti gli uffici centrali del
bilancio presso i Ministeri e le
amministrazioni autonome
e, per conoscenza:
Alla Corte dei conti
PREMESSA
Nel 1997, il nostro Paese ha conseguito importanti risultati nel
processo di convergenza prefigurato a Maastricht per l'avvio della
terza fase dell'Unione monetaria europea: alla conferma dei parametri
relativi al tasso di inflazione, al tasso di interesse a lungo
termine e alla stabilita' del cambio all'interno del Sistema
monetario europeo, si e' aggiunto un rapporto indebitamento netto -
prodotto interno lordo ampiamente al di sotto del 3 per cento (2,7%).
Il processo di formazione del bilancio per il 1999 e per il
triennio 1999-2001 non potra' che essere improntato alla prospettiva
di stabilizzazione dei risultati conseguiti.
A tal fine viene confermata la necessita' dell'impostazione
restrittiva assunta negli ultimi anni nelle previsioni di bilancio,
attraverso la rigorosa riconsiderazione dell'intervento pubblico,
anche in vista del nuovo Documento programmatico per il prossimo
triennio.
In tale contesto, si inserisce la nuova struttura del bilancio
dello Stato stabilita dalla legge n. 94 del 1997, concretamente
attuata per la prima volta con le previsioni del 1998. La riforma
introduce rilevanti novita' sotto molteplici profili, tra cui la
distinzione tra bilancio per la decisione parlamentare e bilancio per
la gestione e la rendicontazione, allo scopo, da un lato, di
migliorare il processo decisionale, rendendolo piu' consapevole;
dall'altro, di sviluppare il processo di responsabilizzazione delle
strutture amministrative, sia mediante l'individuazione di centri di
responsabilita' amministrativa cui riferire le nuove unita'
previsionali di base, sia con l'introduzione di tecniche di controllo
di gestione, in correlazione con la definizione delle politiche
pubbliche, anche mediante la ripartizione della spesa per le funzioni
obiettivo. Il governo della spesa pubblica non puo' che trarne
giovamento, attraverso la concreta attuazione dei principi di
trasparenza e responsabilita' previsti nei provvedimenti di riforma
della pubblica Amministrazione.
l. - Gli obiettivi della politica di bilancio per il triennio 1999-
2001.
Il bilancio programmatico dello Stato per il triennio 1998-2000
approvato dal Parlamento indica i seguenti obiettivi per i due anni
terminali del triennio considerato:
- lieve calo della pressione tributaria rispetto al 1998;
- crescita della spesa corrente, al netto di interessi, regolazioni
debitorie, rimborsi I.V.A. e operazioni relative al Fondo di
ammortamento dei titoli di Stato, nella misura di un punto e mezzo
per cento rispetto all'anno precedente;
- crescita della spesa in c/capitale in misura superiore
all'incremento nominale del prodotto interno lordo.
Considerato che il bilancio programmatico comprende anche gli
ulteriori interventi previsti nel Documento di programmazione
economico-finanziaria, il quadro complessivo degli obiettivi da
perseguire si puo' pertanto cosi' indicare:
a) il gettito delle entrate tributarie, da valutare sulla base
della presumibile dinamica e delle variazioni legislative
intervenute, sara' definito sulla base delle piu' aggiornate
previsioni delle variabili macroeconomiche che lo influenzano;
b) a livello complessivo, le spese correnti, al netto degli
interessi e delle poste correttive e compensative delle entrate,
dovranno essere contenute, per il 1999, entro il livello risultante
dalle previsioni iniziali del bilancio per il 1998 aumentate dell'1
per cento. Nel successivo biennio, le spese per acquisto di beni e
servizi indispensabili al funzionamento delle Amministrazioni
potranno incrementarsi non oltre l'l per cento per il 2000 e non
oltre il 2 per cento per il 2001;
c) le spese in conto capitale nel complesso potranno incrementarsi,
in ciascuno degli anni del triennio, in misura non superiore al 4 per
cento. A tali incrementi potra' farsi luogo soltanto dopo
l'individuazione, da parte delle singole Amministrazioni, degli
interventi prioritari, una volta verificato che non vi siano, ne'
siano prevedibili, residui di stanziamento o disponibilita' di
tesoreria per interventi autorizzati e non ancora effettuati.
2. - Le linee generali di razionalizzazione della spesa.
Da queste indicazioni di tipo generale, che riguardano il totale
della spesa statale, discendono alcune implicazioni per le singole
categorie di spesa che qui si riassumono separatamente per le
autorizzazioni di competenza e per le autorizzazioni di cassa.
2.1 - Per quanto riguarda le autorizzazioni di competenza, le singole
Amministrazioni dovranno procedere a un riesame puntuale delle
esigenze effettive con particolare riguardo alla spesa relativamente
flessibile o comunque non legislativamente predeterminata,
individuando in particolare la spesa che potrebbe essere ridotta o
eliminata senza apprezzabili conseguenze negative. In tale contesto,
occorre distinguere le spese necessarie ad assicurare il mantenimento
dell'attuale livello dei servizi da quelle volte all'ampliamento del
livello medesimo, anche attraverso il soddisfacimento di nuovi
bisogni. Le previsioni a legislazione vigente non devono includere
ne' nuovi interventi ne' ampliamento dell'offerta di servizi
esistenti.
Nell'ambito di queste spese, in particolare vanno osservate le
seguenti indicazioni:
a) per le spese correnti diverse dagli oneri per il personale e da
quelle legislativamente predeterminate, la previsione per il 1999
dovra' essere mantenuta entro gli stessi valori indicati dalla legge
di bilancio per il 1998; il rispetto di tale vincolo dovra' essere
garantito per ciascun Ministero o Amministrazione; per il biennio
2000-2001 la previsione non potra' prevedere incrementi superiori
rispettivamente all'1 e al 2 per cento;
b) particolare cura dovra' essere posta per le previsioni delle
spese di personale e delle spese di finanziamento della sanita': per
le prime, dovra' essere data illustrazione specifica degli effetti
della legislazione vigente in materia di nuove assunzioni e di
applicazione delle norme sul part-time; per le seconde, dovra' essere
fornita precisa indicazione dei fabbisogni di finanziamento del
sistema sanitario, mostrandone la coerenza con quanto risulterebbe
dalla applicazione per il 1999 delle prescrizioni delle leggi
vigenti;
c) per le altre spese per trasferimenti occorre innanzitutto
separare rigorosamente quelle previste da disposizioni legislative da
quelle che ne sono prive. Per le prime (spese previste da
disposizioni legislative) l'iscrizione in bilancio e' consentita
soltanto se disposta da specifici provvedimenti legislativi, cioe' da
leggi organiche o particolari che si riferiscono direttamente al
settore o ai settori d'intervento; l'autorizzazione legislativa,
oltre che inserita in un provvedimento specifico, deve essere
espressa, cioe' individuata nei suoi elementi essenziali direttamente
dalla legge (beneficiario, parametri di quantificazione, importo,
ecc.).
Per le seconde (trasferimenti non determinati da specifiche
autorizzazioni legislative) gli stanziamenti iscritti nel bilancio
1998 sono da sottoporre ad attenta e rigorosa analisi finalizzata
alla loro eliminazione. In particolare, sono da eliminare tutte le
erogazioni riferibili all'esercizio delle normali funzioni
istituzionali delle Amministrazioni interessate;
d) per le spese di acquisto di beni e servizi per la difesa
nazionale si applica lo stesso criterio di invarianza complessiva. La
realizzazione di tale obiettivo potra' realizzarsi:
d.1 - mediante una congrua diluizione temporale delle spese di
ammodernamento e potenziamento, compatibile con la realizzazione dei
nuovi programmi; per tali spese, collocate convenzionalmente nella
categoria IV, eventuali maggiori esigenze specifiche, collegate ai
programmi e ai progetti in corso di attuazione, andranno compensate
con corrispondenti riduzioni su altri capitoli di spesa;
d.2 - mediante una rigorosa e razionale applicazione dell'articolo 1,
commi da 96 a 118, della legge n. 662 del 1996, concernenti la
ristrutturazione dello strumento militare;
d.3 - mediante una efficace e responsabile applicazione delle nuove
norme sul bilancio, che consentono variazioni compensative
nell'ambito della medesima unita' previsionale di base.
2.2 - Per quanto riguarda le autorizzazioni di cassa, particolare
attenzione dovra' essere posta per i capitoli che comportano
trasferimenti a enti esterni, tenuti al rispetto della normativa
sulla Tesoreria unica. L'entita' delle relative autorizzazioni di
cassa dovra' essere definita per il 1999 in modo che le
disponibilita' sui rispettivi conti di Tesoreria si riducano
progressivamente rispetto ai valori attuali e risultino, al 31
dicembre 1999, non superiori al dieci per cento circa delle spese di
bilancio di ciascun ente.
2.3. - Per la spesa di cui al precedente punto 2.l/a, relativamente
flessibile, o comunque non legislativamente predeterminata in modo
rigido, per la quale e' richiesta l'invarianza degli stanziamenti
rispetto al 1998, occorrera':
- discriminare la spesa che riveste utilita' per il corpo sociale da
quella che potrebbe essere ridotta o addirittura eliminata senza
conseguenze apprezzabili;
- distinguere le spese di funzionamento necessarie per assicurare il
mantenimento del livello dei servizi da quelle volte al
soddisfacimento di nuovi o maggiori bisogni.
Con riferimento al primo aspetto, gli stanziamenti devono essere
depurati dagli oneri non strettamente funzionali al conseguimento dei
compiti istituzionali. La realizzazione dell'obiettivo
dell'invarianza dovra' essere garantita anche da proposte che
ciascuna Amministrazione dovra' effettuare per le necessarie
soppressioni di capitoli di bilancio e di programmi di spesa
attraverso, se necessario, proposte di modifica o di abrogazione
della vigente legislazione di sostegno.
Rientra in tale contesto l'esigenza di individuare, per ciascun
oggetto di spesa, la quota in qualche modo "vincolata",
corrispondente cioe' ad obbligazioni verso terzi giuridicamente
perfezionate aventi incidenza nel 1999. La ricognizione di tali spese
e' finalizzata a circoscrivere l'area non vincolata, sulla quale e'
direttamente attivabile la procedura delle variazioni compensative di
competenza dei responsabili della gestione, secondo le linee
innovative introdotte con la riforma. Di tale esigenza le
Amministrazioni sono state preavvertite opportunamente con la recente
circolare telegrafica n. 116760 del 24 febbraio u.s.
In conclusione, ciascun centro di responsabilita' amministrativa,
individuato sulla base del bilancio per l'anno in corso ovvero dei
provvedimenti di variazione che si prevede possano essere emanati nel
1998, potra' concretamente concorrere al contenimento delle dotazioni
del bilancio 1999 sin dalla fase della proposta, attraverso una
rigorosa selezione degli oneri di funzionamento non vincolati,
tenendo ben presente che sara' possibile in corso d'anno operare per
tali oneri compensazioni amministrative tra capitoli della stessa
unita' previsionale.
La formazione del bilancio potra' utilmente avvalersi anche delle
modifiche all'uopo predisposte negli elaborati di base per le nuove
previsioni. Tali modifiche recepiscono le innovazioni recate dal
provvedimento di riforma del bilancio.
Circa, infine, i criteri di formulazione delle previsioni e il
calendario degli adempimenti, si rinvia all'unita nota tecnica.
Si ringrazia per la collaborazione che le Amministrazioni daranno e
si resta in attesa di un cortese cenno di assicurazione al riguardo.
p. Il Ministro: GIARDA