Ai prefetti della Republica Al commissario del Governo per la provincia di Trento Al commissario del Governo per la provincia di Bolzano Al presidente della giunta regionale della Valle d'Aosta Ai questori della Repubblica e, per conoscenza: Al commissario dello Stato nella regione siciliana Al rappresentante del Governo nella regione sarda Al commissario del Governo nella regione Friuli-Venezia Giulia Al commissario del Governo nelle regioni a statuto ordinario Al presidente della commissione di coordinamento nella Valle d'Aosta Al comando generale dell'Arma dei carabinieri Al comando generale della Guardia di finanza Si e' rilevato che negli ultimi anni alcuni fattori, quali l'accresciuto livello della domanda dei servizi di sorveglianza e custodia del patrimonio, la progressiva diversificazione delle esigenze della committenza, e la possibilita' di accedere a tecnologie sempre piu avanzate abbiano determinato una rapida evoluzione del settore della vigilanza privata. Cio', ha portato ad una profonda trasformazione della struttura degli istituti di vigilanza i quali hanno, via via, acquisito i connotati di imprese dalle crescenti dimensioni, che richiedono il ricorso a formule organizzative piu' complesse e l'investimento di ingenti capitali. Queste circostanze hanno evidentemente portato anche un mutamento nelle dinamiche del mercato verso le quali questa amministrazione ha ritenuto di dover rivolgere la propria attenzione attese le implicazioni per la pubblica sicurezza. In questa ottica devono essere inquadrate le iniziative avviate da alcune prefetture, anche su impulso di questo Ministero, tese ad approfondire la conoscenza degli assetti proprietari delle imprese di vigilanza privata. In particolare e' emersa l'esistenza di centri di interesse economico, a cui fanno capo piu' istituti di vigilanza, i quali apparentemente si presentano come entita' distinte avendo come titolari delle licenze ex art. 134 T.U.L.P.S. diverse persone fisiche. Tali soggetti, anche se sotto un profilo strettamente giuridico sono dotati dei poteri di legale rappresentanza, in realta' pongono in essere una sorta di interposizione fittizia di persona. Si tratta di un fenomeno che riguarda per lo piu' imprese di vigilanza privata organizzate come societa' di capitali e che si realizza attraverso modalita' di controllo sostanzialmente riconducibili a due fattispecie: in talune circostanze, si e' riscontrato che i vari istituti di vigilanza sono controllati da una societa' holding o capogruppo la quale possiede direttamente le quote di maggioranza del capitale sociale di questi enti, ovvero controlla societa' finanziarie (subholding) che a loro volta dispongono della proprieta' del capitale degli istituti; in altre circostanze, la maggioranza delle quote sociali o delle azioni delle imprese operanti nelle varie provincie appartiene alla medesima persona fisica, che puo' cosi' determinare le scelte e gli indirizzi delle stesse imprese. In queste situazioni si vengono a costituire delle vere e proprie posizioni di monopolio che condizionano negativamente il mercato dei servizi di vigilanza privata e producono effetti distorsivi della libera concorrenza. Tale fenomeno particolarmente accentuato laddove gli istituti di vigilanza vengano autorizzati ex art. 134 testo unico ad operare non sull'intero territorio della provincia ma soltanto su alcuni comuni: in tali ipotesi infatti risulta piu' agevole per un solo proprietario controllare piu' istituti ciascuno dei quali abbia la licenza per operare in un limitato ambito territoriale. E' evidente che simili situazioni, come gia' accennato, incidono sulla liberta' di concorrenza che viene espressamente tutelata dalla legge 10 ottobre 1990, n. 287, la quale individua i comportamenti e le pratiche commerciali considerate lesive di tale bene, quando interessino il mercato nazionale ovvero una parte rilevante di esso. Orbene, gli ambiti provinciali entro cui hanno validita' le licenze di vigilanza privata possono considerarsi parte rilevante del mercato nazionale: siffatto carattere, infatti, non deriva dalla incidenza sul totale della economia, quanto piuttosto dalla sua significativita' per il consumatore e dalla possibilita' o meno per quest'ultimo di fruire di beni o servizi prestati in aree geografiche alternative (cfr. decisione dell'Autorita' garante della concorrenza e del mercato n. 4496 del 12 dicembre 1996). L'esistenza di situazioni di monopolio a favore di gruppi di imprese assume inoltre importanza anche con riguardo al conferimento in appalto di servizi di vigilanza privata: e' infatti di tutta evidenza che in simili situazioni potrebbero essere invitati a partecipare ad una gara d'appalto soltanto istituti, che, a mente del codice civile (art. 2359) e della legge n. 287/1990, devono considerarsi controllati da una medesima societa' capogruppo, oppure da una medesima persona fisica. Nei fatti, verrebbe meno la possibilita' di invitare a partecipare agli incanti per l'aggiudicazione di contratti ad evidenza pubblica una reale pluralita' di ditte concorrenti, atteso che - come rilevato dalla Corte dei conti nella deliberazione del 28 marzo 1991, n. 78, - le imprese collegate o controllate vanno considerate come un'unica realta' imprenditoriale. Si puo' dunque concludere che la costituzione di posizioni di monopolio, o comunque tali da incidere negativamente sulla concorrenza nel settore di cui si tratta, si pone in contrasto con i principi ricavabili dall'art. 41 della Costituzione e dalla legge n. 287 citata. In considerazione di quanto precede, sembra innanzitutto necessario che i signori prefetti avviino un'indagine tesa a ricostruire esattamente i rapporti intercorrenti tra i vari istituti di vigilanza operanti nella provincia, con particolare riferimento agli assetti proprietari, verificando, nel contempo, se' i singoli istituti siano controllati da altro soggetto giuridico che si proponga sul mercato come unico gruppo di imprese, (art. 2359 del Codice civile). Si e', quindi, dell'avviso che l'attivita' conoscitiva vada in questa fase limitata all'acquisizione delle risultanze reperibili presso pubblici registri, quali ad esempio quelli esistenti presso le Camere di commercio industria ed artigianato ed alle forme di pubblicita' previste dalla legge n. 310/1993, modificativa di alcune norme del codice civile in tema di proprieta' di quote ed azioni delle societa' di capitali. Al termine di questa indagine, che dovra' concludersi possibilmente entro il 31 dicembre p.v., i. signori prefetti vorranno inviare a questo Ministero un rapporto circa l'esito degli accertamenti esperiti, indicando nel dettaglio l'eventuale esistenza delle situazioni indicate negli articoli 3, 5, 6 e 7 della legge n. 287/1990. Sara' cura di questo Ministero tenere informata l'Autorita' garante della concorrenza e del mercato della complessiva situazione del settore, risultante dall'elaborazione dei rapporti pervenuti. Nello stesso tempo i signori prefetti vorranno, altresi', avviare le necessarie iniziative volte a rimuovere, seppure con la inevitabile gradualita', le situazioni di monopolio o comunque restrittive della concorrenza eventualmente emerse. Queste misure non possono evidentemente consistere nella revoca delle licenze concesse agli istituti di vigilanza privata riconducibili a gruppi di imprese in posizione di monopolio, non ricorrendo le condizioni espressamente stabilite dalla legge per l'adozione di questi provvedimenti e non essendo altresi' legittimo travolgere posizioni lecitamente sorte. Si e', piuttosto, dell'avviso che in simili fattispecie - premesso che ogni conseguente iniziativa dovra' tendere a salvaguardare gli attuali livelli occupazionali - le situazioni di monopolio vadano superate valutando se sia possibile estendere all'intera provincia la validita' delle licenze attualmente limitate a singoli comuni oaddirittura a parte del territorio di un comune a quegli istituti che ne facciano richiesta, previa opportuna verifica in ordine alla idoneita' e capacita' dei medesimi e sempre che cio' non risulti in contrasto con il piu' generale interesse di pubblica sicurezza. Nei casi in cui tali soluzioni non fossero praticabili, fossero controindicate o risultassero comunque insufficienti, potra' provvedersi al rilascio di nuove autorizzazioni ex art. 134 T.U.L.P.S. In particolare, si e' dell'avviso che occorra preliminarmente verificare se la situazione di monopolio possa essere eliminata riesaminando istanze a suo tempo respinte per ragioni inerenti al numero e all'importanza degli istituti gia' operanti sempreche' ricorrano gli altri requisiti. Qualora, nonostante cio', le situazioni di cui si discorre permangano in tutto o in parte, si potra' far luogo al rilascio di nuove autorizzazioni prendendo in considerazione le istanze pendenti, in ordine cronologico di presentazione. Solo se questa procedura si riveli infruttuosa, le SS.LL. potranno prendere in considerazione nuove domande inoltrate successivamente alla diramazione della presente direttiva. Si rammenta a tal proposito che l'art. 136 T.U.L.P.S. condiziona il rilascio delle licenze, tra l'altro, alla valutazione da parte del prefetto non solo delle esigenze di ordine e sicurezza pubblica, ma anche dell'importanza del numero degli istituti di vigilanza gia' operanti nella provincia. Tale norma va dunque interpretata anche alla luce dei principi posti dalla legge n. 287/1990 sicche' lo stesso prefetto deve determinarsi in ordine all'accoglimento o al diniego di domande di nuove autorizzazioni anche in funzione dell'interesse pubblico ad un corretto svolgimento del mercato dei servizi in questione. Tale interpretazione sembra in armonia con la giurisprudenza amministrativa la quale ha ripetutamente affermato che il citato art. 136 va interpretato contemperando le ragioni della sicurezza pubblica con il principio sancito dal citato art. 41 della Costituzione, secondo cui la liberta' di iniziativa economica puo' essere limitata soltanto in vista della salvaguardia di altri rilevanti interessi pubblici (si vedano tra le piu' recenti decisioni: Consiglio di Stato Sez. IV 21 giugno 1994, n. 176, Consiglio di Stato 22 ottobre 1996, n. 1271, TAR Sardegna 12 marzo 1996, n. 496, TAR Campania Sez. III 4 febbraio 1997, n. 596, TAR Veneto 18 giugno 1996, n. 166, TAR Puglia Sez. I 26 marzo 1997, n. 215, nonche' i pareri del Consiglio di Stato 18 dicembre 1996, n. 3068/1996 e 22 ottobre 1997, n. 1513/1997). La stessa giurisprudenza ha, altresi', sottolineato l'esigenza che venga adeguatamente motivato l'eventuale provvedimento di diniego e che la valutazione del numero e dell'importanza degli istituti sia eseguita in relazione della tipologia di servizi da essi concretamente espletati (si vedano le sentenze: Consiglio di Stato 27 gennaio 1983, n. 745 e TAR Puglia 23 marzo 1997, n. 215). Si deve, peraltro, ricordare che il ripristino di una situazione di reale concorrenza rende necessario non soltanto eliminare le situazioni di monopolio, ma anche assicurare una corretta applicazione delle istruzioni emanate con le circolari n. 559/C.14514.10089.D(7), del 15 novembre 1997, e n. 559/C.15520.10089.D(7), del 30 giugno 1998 - aventi ad oggetto "Tariffe per le prestazioni dei servizi di vigilanza privata", cui si rinvia, con le quali, a partire dal 1 ottobre p.v., viene soppressa la fissazione delle tariffe minime da parte del prefetto con proprio provvedimento annuale. A tale proposito conviene rammentare che nella citata circolare del 15 novembre 1997 veniva sottolineata la necessita' che il prefetto, nell'approvare le tariffe ai sensi dell'art. 257 reg. es. T.U.L.P.S., verificasse che "... l'interessato abbia indicato nella tabella tutti i compensi richiesti per ognuna delle tipologie dei servizi autorizzati ...". Per meglio specificare il senso della citata disposizione si ritiene opportuno che le SS.LL., all'atto della presentazione dell'elenco delle tariffe, richiedano ai titolari degli istituti di esporre le singole voci relative ai costi effettivi e connessi che concorrono a formare l'ammontare. Tale indicazione consentira' al pretto non gia' di svolgere un sindacato di congruita' economicoaziendale sulle tariffe, bensi' di valutare la loro compatibilita' con il trattamento economico del personale risultante dai contratti collettivi vigenti nella provincia (nazionale e integrativo), con gli obblighi di legge, assicurativi e tributari che vincolano l'attivita' degli istituti di vigilanza privata, nonche' con gli oneri sui medesimi ricadenti a seguito delle prescrizioni eventualmente imposte dall'autorita' di pubblica sicurezza sia al momento del rilascio della licenza (prefetto), che in quello della approvazione del regolamento dei servizi (questore). Ai fini di tale accertamento, preordinato dunque ad una verifica di legalita', il prefetto richiedera' apposite dichiarazioni ai legali rappresentanti delle imprese interessate in ordine al puntuale assolvimento degli obblighi di legge e degli oneri cui si e' fatto cenno. Nei confronti degli istituti di vigilanza che risultino aver praticato tariffe inferiori a quelle approvate andranno attivati mirati controlli tesi ad accertare l'eventuale violazione delle norme di settore, ovvero l'eventuale ricorso a prestazioni lavorative occulte, nonche' la liceita' dei mezzi di finanziamento dell'impresa. Le medesime "autocertificazioni" e i correlati controlli andranno comunque ripetuti periodicamente nei confronti di tutti gli istituti operanti nella provincia. Ai fini delle verifiche finalizzate all'approvazione delle tariffe, le SS.LL. valuteranno la possibilita' di valersi, nelle forme e con le modalita' che si riterranno piu' opportune, di consulenze tecniche e specialistiche fornite da esperti di altri enti o amministrazioni pubbliche ovvero anche da operatori del settore, eventualmente istituendo apposite sedi consultive. Naturalmente, qualora dai controlli effettuati emergessero comportamenti illeciti o le dichiarazioni rese dovessero risultare false, dovranno essere prontamente adottati i provvedimenti sanzionatori previsti e dovra' esperirsi ogni utile iniziativa mirante a ripristinare le condizioni di legalita' in cui deve svolgersi l'attivita' in parola. In particolare pare necessario porre ogni attenzione anche ad eventuali comportamenti preordinati alla elusione delle sanzioni applicate, ad esempio mediante interposizioni fittizie di persona, costituzione di societa' artificiose o altro. Alla luce dei chiarimenti e delle precisazioni sopra formulate circa l'esatta portata delle direttive a suo tempo impartite in materia di tariffe, ed allo scopo di consentire ad ogni istituto di riformulare la propria tabella con le modalita' sopra descritte, si reputa opportuno che la soppressione della fissazione delle tariffe minime da parte del prefetto, gia' disposta a decorrere dal 30 giugno u.s. e poi rinviata al 1 ottobre p.v., venga ulteriormente prorogata al prossimo 31 gennaio. Si resta in attesa di ricevere le relazioni di cui sopra che dovranno essere trasmesse anche nel caso in cui non vengano riscontrate situazioni di monopolio o di concentrazione di imprese - indicando, ovviamente, le iniziative eventualmente intraprese al riguardo. Il Ministro: Napolitano