Alle regioni a statuto
ordinario - Presidenza della
giunta - Assessorato al bilancio
e, per conoscenza:
Al Ministro per gli affari
regionali - Gabinetto
Al Ministero della sanita'
- Gabinetto - Serv. centrale
programmazione sanitaria
Alla Presidenza del Consiglio
dei Ministri - Segreteria della
Conferenza Statoregioni
Il "patto di stabilita' interno" previsto dall'art. 28 della legge
23 dicembre 1998, n. 448, intende coinvolgere regioni ed enti locali
nel perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica che consentano
all'Italia di rispettare gli impegni assunti a livello europeo
attraverso il "patto di stabilita' e crescita". In particolare i
suddetti enti sono chiamati a concorrere al contenimento del deficit
del sistema delle amministrazioni pubbliche e sono incentivati a
ridurre il loro stock di debito pubblico.
1. Ambito soggettivo.
L'attuazione dell'art. 28 richiede l'individuazione degli enti
chiamati a condividere gli obiettivi di contenimento del disavanzo
pubblico. In particolare, il comma 1 individua le regioni a statuto
ordinario e a statuto speciale, le province autonome, le province, i
comuni e le comunita' montane, mentre il successivo comma 4 precisa
che gli obiettivi della riduzione del disavanzo annuo e
dell'ammontare del debito si applicano distintamente a regioni a
statuto ordinario, regioni a statuto speciale, province autonome,
province e comuni. Per le regioni gli obiettivi si applicano al
complesso dell'attivita' regionale inclusiva delle entrate e delle
spese per l'assistenza sanitaria coinvolgendo, di fatto, nel processo
di risanamento dei conti pubblici anche le aziende sanitarie e le
aziende ospedaliere.
Per le regioni a statuto speciale e per le province autonome si
provvedera', ai sensi del comma 15, secondo criteri e procedure che
dovranno essere stabiliti di intesa tra il Governo e presidenti delle
giunteregionali e provinciali, nell'ambito della loro autonomia
statutaria (art. 48, comma 2, legge 27 dicembre 1997, n. 449).
Pertanto, la presente circolare e' destinata esclusivamente alle
regioni a statuto ordinario, con riferimento anche al settore
sanitario.
2. Quantificazione del disavanzo complessivo e degli obiettivi del
comparto regioni a statuto ordinario.
In sede di approvazione del collegato alla legge finanziaria 1999
la quantificazione del contenimento dell'indebitamento netto
dell'intero settore delle autonomie locali derivante dalle
disposizioni dell'art. 28 e' stata stimata in 2.200 miliardi pari a
circa lo 0,1 per cento del prodotto interno lordo stimato per il
1999; tale contenimento corrisponde, peraltro, all'1 per cento della
spesa corrente complessiva di tutto il comparto (regioni a statuto
ordinario e speciale, inclusiva della spesa sanitaria, province
autonome, province, comuni e comunita' montane); nell'ambito del
comparto delle regioni l'1 per cento della spesa corrente complessiva
per il 1998 delle sole regioni a statuto ordinario corrisponde ad un
ammontare di circa 1.000 miliardi.
Al fine di conseguire il suddetto risparmio di 1.000 miliardi a
livello aggregato, ciascuna regione deve concorre al risanamento
migliorando il proprio saldo consolidato tendenziale 1999 (saldo
1998, comprensivo dei saldi delle aziende sanitarie locali e delle
aziende ospedaliere, incrementato del 3,6 per cento come di seguito
illustrato).
Infatti, sulla base di valutazioni macroeconomiche, la crescita del
disavanzo tendenziale per l'anno 1999 (e, cioe', in assenza di
interventi correttivi) per lo stesso anno e' stata stimata pari a
circa il 3,6 per cento (pari all'80 per cento del tasso di crescita
del prodotto interno lordo monetario stimato nella misura del 4,5 per
cento dal documento di programmazione economicofinanziaria per l'anno
1999).
A livello di singola regione, in assenza di situazioni specifiche
che potrebbero giustificare diversi valori, si ritiene che l'ipotesi
di un peggioramento del saldo tendenziale pari al 3,6 per cento sia
realistica, cosi' come l'ipotesi di adottare interventi correttivi
tali da determinare per il triennio 1999-2001 una riduzione del saldo
tendenziale di ogni anno pari all'1 per cento della spesa corrente
1998 al netto degli interessi e comprensiva della spesa sanitaria.
3. La determinazione del saldo per ciascun ente.
Il disavanzo viene definito dall'art. 28, comma 1, quale differenza
tra le entrate finali effettivamenteriscosse, inclusive dei proventi
della dismissione dei beni immobiliari e le uscite finali di parte
corrente al netto degli interessi; tra le entrate non sono
considerati i trasferimenti dello Stato sia di parte corrente che di
parte capitale.
Nel calcolo del proprio disavanzo ogni ente deve far riferimento
esclusivamente ai movimenti finanziari in termini di cassa e cioe'
alle riscossioni e ai pagamenti effettuati dal proprio tesoriere in
relazione sia alla competenza che ai residui.
Ai fini del controllo del disavanzo regionale, comprensivo della
spesa sanitaria, che concorre alla formazione dell'indebitamento
netto di tutte le pubbliche amministrazioni secondo le regole
contabili adottate per la verifica degli adempimenti contemplati dal
trattato di Maastricht, il medesimo andra' calcolato con le modalita'
individuate nel prospetto allegato alla presente circolare.
4. Le azioni utili per il miglioramento dei saldi.
Determinata l'entita' degli interventi correttivi sulla base di
quanto indicato al punto 2, si pone il problema di individuare le
azioni che consentono di realizzare il miglioramento dei saldi
richiesto.
Tali misure sono elencate nel comma 2 dell'art. 28 che, in
particolare, prevede che il miglioramento dei saldi sara' ottenuto
attraverso le seguenti azioni:
a) perseguimento di obiettivi di efficienza, aumento della
produttivita' e riduzione dei costi nella gestione dei servizi
pubblici e delle attivita' di propria competenza;
b) contenimento del tasso di crescita della spesa corrente rispetto
ai valori degli anni precedenti;
c) potenziamento delle attivita' di accertamento dei tributi propri
ai fini di aumentare la base imponibile;
d) aumento del ricorso al finanziamento a mezzo prezzi e tariffe
dei servizi pubblici a domanda individuale;
e) dismissioni di immobili di proprieta' non funzionali allo
svolgimento della attivita' istituzionale.
Da tale elencazione emerge chiaramente l'intento del legislatore di
evitare che gli obiettivi siano perseguiti attraverso la riduzione di
spese per investimenti ovvero con decrementi qualitativi
nell'erogazione dei servizi offerti.
In proposito, il comma 7 precisa che nella riduzione del disavanzo
annuo deve comunque essere mantenuta la corrispondenza tra funzioni e
risorse, al fine di assicurare l'efficienza e l'efficacia
dell'attivita' amministrativa, verificando tale corrispondenza
attraverso le procedure del controllo economico di gestione.
5. Valori di competenza e valori di cassa.
Il comma 1 dell'art. 28, in considerazione del fatto che il "patto
di stabilita' e crescita" sottoscritto dall'Italia e' definito con
riferimento a grandezze misurate prevalentemente in termini di cassa,
richiede che il disavanzo venga definito nei medesimi termini.
Ciononostante, considerato che il "patto di stabilita' interno"
rimarra' in vigore almeno anche per gli anni 2000 e 2001, si ritiene
che un'azione strutturale di riduzione dei disavanzi debba
interessare tutto il processo di formazione dei bilanci e quindi
anche la competenza.
Pertanto, per il 1999, le regioni che non avessero ancora approvato
il bilancio potranno operare le loro scelte, anche in termini di
competenza, in coerenza con gli obiettivi ed i criteri indicati dal
"patto di stabilita' interno".
Le regioni che invece hanno gia' definito i propri bilanci per il
1999 dovranno agire sulla base dei dati mensili di cassa, anche in
sede di variazione di bilancio, in corso d'anno, al fine di evitare
scostamenti rispetto al saldo programmatico.
Ne deriva che il saldo programmatico va definito sia con
riferimento ai dati di competenza (valori del bilancio 1998
raffrontati con quelli del bilancio 1999), sia con riferimento ai
dati di cassa (valori di consuntivo 1998 e valori previsionali 1999).
6. Verifica mensile dell'andamento dei conti.
L'art. 28, comma 5, dispone che la verifica della realizzazione
degli obiettivi in corso d'anno va operata su base mensile.
Conseguentemente, le regioni predispongono, entro un mese
dall'emanazione della presente circolare, il prospetto annuale
dimostrativo del saldo 1998 e del saldo programmatico 1999, da
allegare, ove possibile, al bilancio di previsione del 1999.
Ai fini poi della verifica mensile, codeste amministrazioni
predispongono il prospetto dei dati di cassa effettivamente
realizzati, comprensivi dei saldi del complesso delle aziende
ospedaliere e sanitarie locali, curandone il successivo invio al
Ministero del tesoro,del bilancio e della programmazione economica -
Dipartimento della ragioneria generale dello Stato - I.Ge.P.A. Div.
VI - Via XX Settembre, 97, cap. 00187 Roma, entro il giorno 15 del
mese successivo a quello di riferimento, o mediante posta elettronica
al seguente sito Internet: "sg.igespa interbusinnes.it", o via
telefax ai seguenti numeri 06/47613522 e 06/4814027, o tramite posta
celere.
Eventuali chiarimenti in ordine ai contenuti della presente
circolare e alla compilazione dei prospetto potranno essere forniti
dalla divisione VI, dott. Giancarlo Giordano, tel. 06/47613772,
telefax 06/47613522.
7. La continuita' degli obiettivi negli anni 2000 e 2001.
Il patto di stabilita' interno ha, come gia' sottolineato, valenza
triennale; in particolare il comma 2 stabilisce che negli anni 2000 e
2001 la percentuale sul PIL del disavanzo rimanga costante e, cioe',
che il risparmio per i suddetti anni sia pari a quello programmato
per l'anno 1999 (circa 2.200 miliardi nel complesso e 1.000 miliardi
per le regioni a statuto ordinario anche per gli anni 2000 e 2001). A
tal fine, nell'ipotesi in cui l'intervento correttivo nel 1999 si sia
rivelato insufficiente per il perseguimento del saldo programmatico
1999 occorrera' operare sul bilancio 2000 per realizzare le
correzioni necessarie per ricondurre il saldo sui livelli richiesti
dal "patto di stabilita' interno".
8. Forza giuridica del "patto di stabilita' interno".
Il "patto di stabilita' interno", cosi' come formulato nell'art.
28, indica dei risultati da raggiungere, e in questo e' prescrittivo,
ma non pone dei vincoli sulle modalita' di raggiungimento dei
risultati, che possono essere diversamente calibrate, e in questo e'
programmatico. In altri termini, il "patto di stabilita' interno"
impone oneri e non obblighi, nel senso che impone il raggiungimento
di due risultati, ma non impone l'utilizzazione di determinati
strumenti per il loro raggiungimento. I due risultati sono: il
miglioramento del saldo finanziario e la riduzione del rapporto
debito/PIL.
Conseguentemente, le indicazioni dell'art. 28 non costituiscono
requisiti di legittimita' dei documenti di bilancio e delle
deliberazioni in genere assunte od omesse dalle amministrazioni
interessate. Se le prescrizioni contenute nell'art. 28 non sono
rilevanti dal punto di vista del controllo dei documenti di bilancio,
esse hanno grande rilievo dal punto di vista della responsabilita'
del sistema delle autonomie in caso di mancato raggiungimento dei
risultati desiderati. I presupposti e le condizioni dell'eventuale
responsabilita' sonodescritti nei commi 6 e 8 dell'art. 28 dove e'
chiarissimo che si risponde appunto in termini di responsabilita' e
non in termini di legittimita'/illegittimita' dei vari documenti di
bilancio (bilancio di previsione, conto consuntivo, deliberazioni di
variazione, ecc.).
L'impegno che e' richiesto alle regioni per la realizzazione dei
due obiettivi, definiti dall'art. 28, si caratterizza per un diverso
grado di cogenza.
Il miglioramento del saldo finanziario deve considerarsi come una
componente essenziale dell'insieme di interventi correttivi attuati
con la legge n. 448/1998. Al rispetto di tale obiettivo e' associato,
infatti, un risparmio di 1.000 miliardi per l'insieme delle regioni a
statuto ordinario inclusa la spesa sanitaria. Si tratta di un
obiettivo primario che il sistema delle autonomie ha fatto proprio
per concorrere agli obiettivi di risanamento della finanza pubblica
italiana.
Il miglioramento del rapporto debito/PIL deve considerarsi, invece,
come un obiettivo derivato, conseguente soprattutto al miglioramento
del saldo finanziario.
Il sistema di sanzioni disposto dal comma 8 dell'art. 28 e le
procedure di accertamento attribuite alla conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e
Bolzano, riguardano, principalmente se non esclusivamente, le
violazioni dell'obiettivo sul saldo finanziario e non si applicano,
se non in circostanze eccezionali, alle violazioni dell'obiettivo nel
rapporto debito/PIL.
Gli eventuali scostamenti rispetto agli obiettivi, accertati dal
Governo, sono sottoposti alla conferenza permanente per i rapporti
tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano,
alla quale e' affidata, dalla legge, l'individuazione delle misure da
prescrivere per il ripristino degli obiettivi.
Se, nonostante l'applicazione di tali misure, gli scostamenti
dovessero persistere alla fine dell'anno e l'Italia venisse
sottoposta a sanzione per deficit eccessivo, tale sanzione sara'
posta a carico degli enti che non hanno realizzato gli obiettivi in
proporzione alla quota ad essi imputabile.
Nel segnalare che sulla presente circolare risultano acquisite le
intese del Ministro per gli affari regionali e del Ministero della
sanita', in conformita' al disposto di cui al citato comma 5
dell'art. 28 della legge 23 dicembre 1998, n. 448, si confida nel
puntuale adempimento di quanto in essa riportato.
p. Il Ministro: Giarda