Alle direzioni regionali delle
entrate
e, per conoscenza:
Ai comuni
Alle province
All'Avvocatura generale dello Stato
Alle Avvocature distrettuali dello
Stato
Al Ministero dell'interno -
Direzione generale
amministrazione
civile
Al Ministero di grazia e giustizia
- Ufficio pubblicazione leggi e
decreti
Ai comitati regionali e commissioni
provinciali di controllo
Alle commissioni tributarie
All'ANCI
All'U.P.I.
La presente circolare fa seguito ed integra le circolari n. 101/E
del 17 aprile 1998, n. 256/E del 3 novembre 1998 e n. 296/E del 31
dicembre 1998, pubblicate, rispettivamente, nella Gazzetta Ufficiale
n. 96 del 27 aprile 1998, n. 261 del 7 novembre 1998 e n. 9 del 13
gennaio 1999.
Essa riguarda esclusivamente i regolamenti che comuni e province
adottano in materia di tributi propri, essendo completamente estranea
alla competenza del Ministero delle finanze la disciplina
regolamentare locale afferente le entrate comunali e provinciali
diverse da quelle aventi natura tributaria (vedasi, piu'
dettagliatamente, la predetta circolare n. 256/E ), ed e' diretta:
a) Nella parte prima, ad individuare i limiti di esercizio del
potere regolamentare riconosciuto ai sensi del primo comma dell'art.
52 del decreto legislativo n. 446 del 15 dicembre 1997, nonche' a
fornire direttive in ordine agli interventi che il Ministero delle
finanze e' chiamato a svolgere, ivi compresa la proposizione di
impugnative, ai sensi del quarto comma dello stesso art. 52, delle
disposizioni regolamentari ritenute illegittime.
b) Nella parte seconda, a disporre al fine di una piu' razionale ed
efficace azione amministrativa che serva anche da supporto e
consulenza per gli enti locali, un'opportuna ripartizione di
competenze, fra uffici centrali e periferici del Ministero delle
finanze, in ordine all'esame ed all'eventuale impugnativa dei
regolamenti adottati a norma del menzionato art. 52.
Parte prima
Limiti.
Nell'ottica del federalismo fiscale, finalizzato all'adeguamento
della legislazione statale alle esigenze socioeconomiche ed alle
condizioni ambientali locali, con il primo comma dell'art. 52 in
commento e' stato attribuito a comuni e province un ampio potere
regolamentare per la disciplina dei tributi propri.
Si tratta di un potere che, indubbiamente, presenta caratteri di
novita' nell'ordinamento giuridico. Il suo esercizio puo' condurre
alla emanazione di disposizioni non soltanto meramente esecutive
delle norme primarie stabilite dal legislatore nazionale, bensi'
anche derogatorie delle norme primarie stesse, nei limiti di cui si
dira' piu' avanti.
Ed invero siffatto potere non puo' porsi su un piano di assoluta
liberta'.
Pur nella consapevolezza che ci si trova in presenza di un tema
completamente nuovo e che, quindi, non e' stato ancora
sufficientemente trattato ne' a livello dottrinario ne', tanto meno,
a livello giurisprudenziale, si possono individuare alcuni limiti,
tra quelli maggiormente significativi, il cui superamento puo'
determinare la impugnabilita' presso la giurisdizione amministrativa,
o la disapplicazione da parte delle commissioni tributarie in
relazione all'oggetto dedotto in giudizio, del regolamento per sua
illegittimita'.
Un primo ordine di limiti discende dalla formulazione letterale del
primo comma dell'art. 52 "salvo per quanto attiene alla
individuazione e definizione delle fattispecie imponibili, dei
soggetti passivi e dell'aliquota massima dei singoli tributi" con
conseguente preclusione della possibilita' di modificare, con norma
regolamentare, gli elementi essenziali della prestazione impositiva
costituiti dal presupposto di applicazione del tributo, dalla base
imponibile e dai criteri per la sua determinazione, dalla
soggettivita' passiva e dalla misura massima di tassazione.
Un secondo ordine di limiti ricercato nella Costituzione, nel senso
che i regolamenti in discorso non possono comunque invadere il campo
d'azione riservato dalle disposizioni costituzionali agli atti di
normazione primaria (casi di riserva di legge). Per cui non e'
possibile:
- introdurre prelievi, aventi il carattere di imposta o tassa, non
attribuiti dalla legge alla fiscalita' locale, ostandovi l'art. 23
della Costituzione, in forza del quale "nessuna prestazione ...
patrimoniale puo' essere imposta se non in base alla legge";
- modificare il nuovo sistema sanzionatorio recato dai decreti
legislativi n. 471, n. 472 e n. 473 del 18 dicembre 1997, essendo
questo stato strutturato sulla base di criteri schiettamente
penalistici, salvo restando il potere di intervento regolamentare,
riconosciuto dall'art. 50 della legge n. 449 del 27 dicembre 1997, in
ordine all'introduzione di riduzioni delle sanzioni in conformita'
con i principi desumibili dalla lettera l) del comma 133 dell'art. 3
della legge n. 662 del 23 dicembre 1996;
- modificare il sistema contenzioso che, come e' noto, e'
incentrato, ai sensi del decreto legislativo n. 546 del 31 dicembre
1992, sulla giurisdizione delle commissioni tributarie anche in
materia di tributi locali.
Un terzo ordine di limiti e' correlato alla necessita' del rispetto
dei principi generali dell'ordinamento giuridico, fra cui in
particolare quello diretto alla salvaguardia dei diritti ed interessi
tutelati dalla legge, per cui non e' possibile:
- eliminare o modificare in senso peggiorativo per il contribuente
le agevolazioni (esenzioni, riduzioni, detrazioni, ecc.) disposte
dalla legge;
- modificare in senso peggiorativo per il contribuente i termini
decadenziali e prescrizionali stabiliti dalla legge. In particolare
non si puo' disporre l'allungamento dei termini decadenziali entro i
quali, in forza della legge, devono essere notificati gli avvisi di
liquidazione sulla base delle dichiarazioni, gli avvisi di
accertamento in rettifica o d'ufficio, i provvedimenti irrogatori
delle sanzioni, oppure devono essere effettuate le iscrizioni a
ruolo.
Un quarto ordine di limiti si pone laddove la legge stabilisca
criteri direttivi cui va uniformato il contenuto dei regolamenti in
commento. In particolare, cio' si verifica in relazione: ai
regolamenti, adottati ai sensi del quinto comma dell'art. 52 del
decreto legislativo n. 446/1997, in materia di affidamento a terzi
dell'attivita' di accertamento e/o riscossione dei tributi; a quelli,
adottati ai sensi dell'art. 56 dello stesso decreto legislativo, per
l'istituzione dell'imposta provinciale di trascrizione; a quelli,
adottati ai sensi della lettera l) del primo comma dell'art. 59 del
predetto decreto legislativo, per la modifica del procedimento di
accertamento ICI.
Interventi del Dipartimento delle entrate.
Gli interventi del Dipartimento delle entrate, nella materia di cui
trattasi, saranno indirizzati, sia da parte degli uffici centrali che
periferici, essenzialmente, anche a seguito delle problematiche che
emergono dall'esame dei regolamenti, verso attivita' di supporto e di
consulenza agli enti locali, attraverso l'emanazione di circolari o
risoluzioni, contatti telefonici, l'organizzazione di seminari od
incontri di studio e l'adozione di ogni altra iniziativa utile.
Per quanto concerne l'impugnazione dei regolamenti, precisato che
il comma 4 dell'art. 52 del decreto legislativo n. 446/1997 riconosce
all'Amministrazione finanziaria la legittimazione attiva e
l'interesse a chiedere l'annullamento di qualsiasi norma
regolamentare in materia tributaria che si ritenga essere
illegittima, l'esercizio del relativo potere (che, beninteso, non
riveste il carattere della obbligatorieta') terra' conto delle
capacita' operative dei competenti uffici della predetta
Amministrazione.
Parte seconda
A parziale modifica delle istruzioni fornite con la circolare n.
101/E del 17 aprile 1998, esclusivamente i comuni con popolazione
superiore a ventimila abitanti (secondo l'ultimo censimento ISTAT) e
le province continueranno ad inviare i loro regolamenti,
disciplinanti tributi propri, e le relative richieste di
pubblicazione in Gazzetta, alla Direzione centrale per la fiscalita'
locale (l'indirizzo esatto e' "Ministero delle finanze - Dipartimento
delle entrate - Direzione centrale fiscalita' locale - Viale Europa
n. 242 - 00144 Roma EUR").
I restanti comuni, invece, invieranno la copia conforme dei
regolamenti (ripetesi, esclusivamente quelli disciplinanti entrate
aventi natura tributaria) e la separata richiesta di pubblicazione in
Gazzetta, redatta secondo il facsimile indicato nella predetta
circolare n. 101/E, alla direzione regionale delle entrate
nell'ambito del cui territorio sono ubicati.
Le direzioni regionali esamineranno i regolamenti loro trasmessi,
svolgendo gli interventi di supporto e consulenza di cui si e' sopra
trattato e proponendo entro sessanta giorni dal ricevimento, alla
Avvocatura distrettuale dello Stato territorialmente competente in
relazione al luogo di ubicazione del comune che ha adottato il
regolamento ritenuto illegittimo, il ricorso innanzi al tribunale
amministrativo regionale. Di tali impugnative le direzioni regionali
daranno tempestivamente comunicazione alla Direzione centrale per la
fiscalita' locale.
Le predette direzioni regionali avranno, altresi', cura di seguire
l'andamento del contenzioso tributario nello specifico settore
rilevando i casi di disapplicazione delle disposizioni regolamentari
ritenute illegittime dalle commissioni e riferendo periodicamente in
proposito alla Direzione centrale per la fiscalita' locale.
Per quanto concerne la pubblicazione, mediante avviso, nella
Gazzetta Ufficiale dei regolamenti sulle entrate tributarie e'
opportuno che i corrispondenti contatti con il Ministero di grazia e
giustizia siano tenuti da un unico ufficio. Pertanto, le direzioni
regionali delle entrate trasmetteranno periodicamente, con apposito
elenco, alla Direzione centrale per la fiscalita' locale le richieste
di pubblicazione di cui trattasi. Le stesse direzioni regionali
trasmetteranno, inoltre, alla predetta Direzione centrale per la
fiscalita' locale le comunicazioni del comune in ordine ad eventuali
sospensioni od annullamenti del regolamento, nonche' comunicheranno,
sempre per le finalita' di pubblicazione in commento, alla Direzione
medesima le sospensioni od annullamenti di regolamenti conseguenti
alle impugnative da loro proposte.
Avvertenza
Rimane fermo, fino a diverse determinazioni, che tutti i comuni e
le province devono continuare, come per il passato, a trasmettere
direttamente alla menzionata Direzione centrale per la fiscalita'
locale, in Roma, le delibere regolamentari adottate ai sensi del
decreto legislativo n. 507 del 15 novembre 1993 in materia di imposta
comunale sulla pubblicita' (art. 3 del predetto decreto legislativo)
di tassa per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche (art. 40 dello
stesso decreto) di tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani
(articoli 68 e 69 del menzionato decreto).
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La pubblicazione della presente circolare nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica tiene luogo anche della distribuzione agli organi in
indirizzo e della diffusione ai soggetti interessati.
Le direzioni regionali delle entrate richiameranno tempestivamente
l'attenzione dei comuni e delle province compresi nelle proprie
circoscrizioni sulla circolare, anche in relazione al diverso ufficio
al quale vanno inviati i regolamenti e le richieste di loro
pubblicazione, per avviso, in Gazzetta Ufficiale.
Il direttore generale
del Dipartimento delle entrate
Romano