A tutti i Ministeri
Gabinetto del Ministro
Servizio di controllo interno
All'Amministrazione autonoma dei
monopoli di Stato
A tutti gli Uffici centrali del
bilancio presso i Ministeri
All'Ufficio di Ragioneria presso i
monopoli di Stato
e, p.c.
Alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri
Alla Corte dei conti
All'Istituto Nazionale di Statistica
Premessa.
Il processo di riforma del bilancio dello Stato ha ricevuto un
impulso fondamentale con la nuova legge di contabilita' e finanza
pubblica recentemente approvata dal Parlamento (legge n. 196/2009, in
vigore dal 1° gennaio 2010).
Al riguardo, giova rammentare che gia' con la predisposizione della
legge di bilancio per il 2008 e' stata attuata, in via
amministrativa, una riclassificazione funzionale della spesa
articolata su due livelli di aggregazione - le Missioni e i Programmi
- secondo le indicazioni fornite con la circolare n. 21 del 5 giugno
2007 «Previsioni di Bilancio per l'anno 2008 e per il triennio
2008-2010» del Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento
della Ragioneria generale dello Stato, con la relativa applicazione
sia per il bilancio finanziario che per il budget economico.
Tale classificazione risponde all'esigenza di porre in risalto gli
aspetti funzionali della spesa, rendendo maggiormente informati il
Governo, il Parlamento ed i cittadini circa l'insieme complessivo
delle risorse disponibili per perseguire le specifiche finalita'
istituzionali.
La revisione della classificazione di bilancio secondo le finalita'
di spesa consente di:
rendere piu' trasparente il bilancio, in modo tale che risulti
immediatamente chiaro quanto si spende per fare cosa. Questo dovrebbe
facilitare e rendere piu' razionale il processo decisionale del
Governo e del Parlamento;
superare un approccio puramente incrementale nelle decisioni di
spesa, rafforzando la funzione allocativa del bilancio nell'ambito di
un quadro coerente ed esaustivo e facilitando l'individuazione di
nuove finalita' di spesa;
rafforzare il collegamento tra la programmazione finanziaria e la
programmazione degli interventi per realizzare le politiche
pubbliche, facilitando l'individuazione di obiettivi misurabili in
termini di unita' di servizio da erogare o di livello di intervento
da sostenere;
offrire a tutte le amministrazioni l'opportunita' di ripensare la
propria organizzazione, rivedendo gradualmente strutture,
responsabilita' e sistema di incentivi.
Le innovazioni nella classificazione del bilancio previste dalla
legge n. 196/2009.
Con l'approvazione della legge n. 196/2009, la struttura funzionale
e l'articolazione per Missioni e Programmi viene formalizzata nella
nuova cornice legislativa in materia di contabilita' e finanza
pubblica. In particolare, l'art. 21 ha introdotto, nel quadro di una
complessiva ristrutturazione del processo di costruzione delle
previsioni finanziarie ed economiche, nuove disposizioni dirette a
consentire, attraverso il consolidamento della struttura per Missioni
e Programmi, una maggiore consapevolezza delle scelte allocative
annuali in relazione alle principali politiche pubbliche da
perseguire.
Il comma 2 dell'art. 21, infatti, nel confermare la classificazione
delle risorse pubbliche secondo due livelli di aggregazione,
stabilisce, in particolare, che le Missioni, inerenti alle «funzioni
principali e gli obiettivi strategici perseguiti con la spesa»,
costituiscono la rappresentazione politico-istituzionale del bilancio
necessaria per rendere piu' trasparenti le grandi voci di spesa e per
comunicare meglio le direttrici principali di azione.
I Programmi sono «aggregati diretti al perseguimento degli
obiettivi definiti nell'ambito delle missioni» determinati con
riferimento ad «aree omogenee di attivita'», raccordati con la
nomenclatura COFOG (Classification of functions of government) di
secondo livello, e costituiscono, nel nuovo ordinamento, «unita' di
voto parlamentare» (superando l'approccio per macroaggregati - UPB),
ampliando la flessibilita' del bilancio.
Nel qualificare il Programma, inoltre, la legge n. 196/2009 ha
stabilito, al comma 2 dell'art. 21 che «la realizzazione di ciascun
programma e' affidata ad un unico centro di responsabilita'
amministrativa, corrispondente all'unita' organizzativa di primo
livello dei Ministeri, ai sensi dell'art. 3 del decreto legislativo
30 luglio 1999, n. 300» (1) . In sostanza, si richiede che il
coordinamento delle attivita' per la realizzazione di ciascun
programma sia sempre affidato ad un unico responsabile; peraltro, il
legame programma e unico centro di responsabilita' amministrativa
richiama quello gia' previsto nell'abrogata legge n. 468/1978 tra
ciascuna unita' previsionale di base e unico centro di
responsabilita' amministrativa.
L'art. 40 della legge n. 196/2009 attribuisce al Governo una
specifica delega - da esercitarsi entro il termine di due anni dalla
data di entrata in vigore della nuova legge - per il completamento
della revisione della struttura del bilancio dello Stato. In
particolare, al comma 2, lettera b), punto 2, la delega prevede
l'affidamento dell'intero Programma a un unico centro di
responsabilita' amministrativa. Tale previsione rafforza
ulteriormente la responsabilizzazione delle strutture amministrative
stabilendo la corrispondenza univoca tra Programma e responsabile. Il
completamento della revisione della struttura del bilancio dello
Stato prevede, inoltre, una piu' ampia riorganizzazione delle
Missioni e dei Programmi di spesa, che potra' costituire un'occasione
di ulteriore consolidamento e razionalizzazione del numero e della
struttura dei Programmi del bilancio dello Stato, anche con
riferimento ai compiti ed alle funzioni trasversali svolti dalle
diverse amministrazioni (come ad esempio Indirizzo politico, servizi
e affari generali, Ricerca, Fondi da assegnare ecc.).
Criteri per la revisione dei programmi di spesa.
Con la ristrutturazione del bilancio e l'introduzione della nuova
legge di contabilita' e finanza pubblica, i Programmi rappresentano
sempre piu' il perno della nuova classificazione, la cui definizione
ha visto il pieno coinvolgimento delle amministrazioni interessate.
La classificazione e' comunque suscettibile di miglioramenti e
perfezionamenti, anche in conseguenza delle esigenze che dovessero
manifestarsi, quali cambiamenti normativi e organizzativi che possono
intervenire sulle finalita' perseguite dalle amministrazioni centrali
dello Stato e/o sull'assetto delle stesse. Dal 2008 al 2010 sono gia'
intervenute alcune modificazioni nel numero o nella denominazione dei
Programmi, per effetto delle quali alcuni di essi sono stati
soppressi, altri accorpati o riferiti alle nuove strutture
organizzative. Nuovi adempimenti scaturiscono, come anticipato
precedentemente, dall'applicazione dell'art. 21 della legge n.
196/2009, che richiede una corrispondenza tendenzialmente univoca dei
programmi in relazione ai centri di responsabilita' amministrativa
dei Ministeri.
Per rispondere al dettato della nuova norma di contabilita' la
Ragioneria generale dello Stato, Ispettorato generale del Bilancio,
ha avviato un'attivita' di verifica in ordine alla corrispondenza tra
i Programmi e le unita' organizzative di primo livello responsabili
della relativa realizzazione.
Al riguardo si ritiene opportuno formulare alcune indicazioni al
fine di omogeneizzare e migliorare la formulazione delle finalita' di
pertinenza delle singole amministrazioni:
e' necessario che la denominazione di ciascun Programma sia, quanto
piu' possibile, chiara ed espressiva del suo contenuto e che siano
descritte in modo esaustivo le attivita' svolte;
i Programmi dovrebbero essere specifici di ciascun Ministero,
eliminando i casi di condivisione degli stessi tra piu' Ministeri.
Fanno eccezione tre Programmi trasversali a tutte le amministrazioni,
Indirizzo Politico, in cui sono allocate le attivita' poste in essere
dai Gabinetti dei Ministri, servizi e affari generali per le
amministrazioni di competenza, con le attivita' volte a garantire il
generale funzionamento dell'Amministrazione (gestione risorse umane,
affari generali, contabilita', informatica generale,...) e Fondi da
assegnare che comprende, tra l'altro i fondi per consumi intermedi e
altri fondi da ripartire nell'ambito dell'Amministrazione;
la realizzazione di ciascun Programma deve essere affidata ad un
unico centro di responsabilita' amministrativa, tenendo conto della
necessita' di associare la responsabilita' della gestione delle
risorse e del risultato ad un unico soggetto; i Programmi condivisi
tra piu' centri di responsabilita' di uno stesso Ministero devono
essere affidati ad un unico centro o, in alternativa, si dovranno
creare piu' Programmi, compatibilmente con le esigenze di
razionalizzazione rappresentate nel punto successivo;
e' necessario procedere a una razionalizzazione dei Programmi sia
in termini di attivita' effettivamente svolte che in termini di
consistenza finanziaria, auspicando una proposta di accorpamento per
quelli poco significativi. E' emerso, in particolare dai dati di
consuntivo 2008, che il livello di concentrazione della spesa statale
e' estremamente elevato su alcuni programmi mentre e' piu' esiguo su
altri, generando riflessi sulla significativita' dei programmi
individuati;
di regola, ad ogni Programma devono essere associate le risorse
umane necessarie per lo svolgimento delle attivita' sottostanti;
le strutture periferiche delle amministrazioni devono essere
associate ai Programmi effettivamente svolti e quindi non attribuite
al programma servizi e affari generali per le amministrazioni di
competenza;
l'informatica a carattere generale andrebbe collocata nel programma
servizi e affari generali mentre quella specifica andrebbe
puntualmente attribuita al programma pertinente; analogamente si
dovrebbe procedere con la comunicazione a carattere generale (URP) e
istituzionale.
Modalita' per l'avvio della revisione dei programmi di spesa.
In relazione a quanto precede, presso il Dipartimento della
Ragioneria generale dello Stato - Ispettorato generale del Bilancio -
verranno costituiti specifici gruppi di lavoro, con il coinvolgimento
degli Uffici centrali di Bilancio e del Servizio studi
dipartimentale, le cui analisi e relative proposte, con tutte le
informazioni a corredo, verranno successivamente sottoposte e
concordate con le amministrazioni interessate in appositi incontri.
Le attivita' relative alla presente circolare andranno concluse
entro il 14 maggio 2010, in tempo utile per consentire alle
amministrazioni di effettuare le proposte per il bilancio di
previsione per l'anno 2011 e per il triennio 2011-2013, sui programmi
e centri di responsabilita' aggiornati in conseguenza delle attivita'
svolte. L'attivita' di revisione della struttura del bilancio dello
Stato trovera' completamento nell'ambito dell'attuazione della delega
prevista dall'art. 40 della legge n. 196/2009 e verra' effettuata con
il supporto dei nuclei di analisi e valutazione della spesa da
istituire ai sensi dell'art. 39 della richiamata legge n. 196.
Roma, 22 marzo 2010
Il Ragioniere generale dello Stato: Canzio
(1) Il decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300 - «Riforma
dell'organizzazione del Governo, a norma dell'art. 11 della legge
15 marzo 1997, n. 59» - pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n.
203 del 30 agosto 1999, detta norme per la razionalizzazione, il
riordino, la soppressione e la fusione di ministeri,
l'istituzione di agenzie e il riordino dell'amministrazione
periferica dello Stato. In particolare, l'art. 3 dispone che «nei
Ministeri costituiscono strutture di primo livello,
alternativamente i dipartimenti o le direzioni generali». I
segretariati generali fin dalla prima applicazione della nuova
classificazione funzionale sono stati trattati come centri di
responsabilita' amministrativa.