Alle Amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico
consolidato della pubblica amministrazione, come individuate
dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT), ai sensi del comma 3,
dell'articolo 1, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, incluse le
autorita' indipendenti.
IL MINISTRO PER LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
E L'INNOVAZIONE
Premessa.
Il Programma di riforma della Pubblica Amministrazione, delineato
dal documento «Linee programmatiche sulla riforma della pubblica
amministrazione - Piano industriale» (28 maggio 2008) e trasferito in
larga parte nei provvedimenti normativi in materia di ottimizzazione
della produttivita' del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza
delle pubbliche amministrazioni adottati da questo Governo, ha posto
l'accento sulla rilevanza che la modernizzazione del sistema
amministrativo assume ai fini della crescita dell'intero sistema
economico nazionale. Tale constatazione diventa ancor piu' strategica
in un momento di rilevante rallentamento dell'economia mondiale.
L'introduzione di sistemi di valutazione della performance delle
strutture amministrative e del personale, cosi' come la previsione di
strumenti di valorizzazione del merito e di incentivazione
dell'impegno dei dipendenti pubblici, sono strumenti finalizzati a
ridurre il divario di efficienza che ancora separa il sistema
pubblico dal settore privato e a migliorare la qualita' dei servizi
erogati. Il rilievo dei servizi pubblici infatti (si pensi
all'istruzione, alla sanita', alla difesa, alla giustizia,
all'assistenza ecc.) e' tale che dalla loro qualita' e disponibilita'
dipende il recupero complessivo di qualita' e produttivita' del
sistema economico e sociale del Paese.
Nell'ambito della strategia di riforma del sistema amministrativo
assumono centralita' le politiche di valorizzazione del capitale
umano e di gestione della conoscenza, la cui efficacia all'interno di
ogni sistema organizzativo dipende in misura determinante dalla
quantita' e soprattutto dalla qualita' delle risorse allocate per la
formazione.
Peraltro il tema dell'investimento nelle risorse umane gioca un
ruolo-chiave nelle strategie dell'Unione europea. La rinnovata
strategia di Lisbona attribuisce al capitale umano il ruolo di
fattore essenziale di crescita e di leva centrale per la politica di
coesione sociale.
La dotazione di capitale umano e' considerata come un elemento
cruciale nello sviluppo delle nuove tecnologie e come un fattore
necessario per il loro utilizzo efficace, nonche' come una condizione
imprescindibile della capacita' di inserimento professionale nei
contesti organizzativi innovativi.
La dotazione di capitale umano di ogni sistema dipende dalla
consistenza delle risorse umane e dalla loro qualita', in termini di
conoscenza e capacita' di sostenere il funzionamento del sistema
economico e sociale. Dipende altresi', oltre che dalla quantita',
dalla qualita' delle risorse allocate per la formazione, iniziale e
continua, da parte della pubblica amministrazione e dalle decisioni
delle imprese di investire nello sviluppo delle proprie risorse
umane.
La formazione e', peraltro, una dimensione costante e fondamentale
del lavoro e uno strumento essenziale nella gestione delle risorse
umane. Tutte le organizzazioni, per gestire il cambiamento e
garantire un'elevata qualita' di prodotti e servizi, devono oggi
fondarsi sulla conoscenza e sullo sviluppo delle competenze.
La formazione del personale della pubblica amministrazione
costituisce una leva strategica per la modernizzazione dell'azione
amministrativa e per la realizzazione di effettivi miglioramenti
qualitativi dei servizi ai cittadini e alle imprese. La formazione
rappresenta, inoltre, uno strumento indispensabile per trarre
significativi vantaggi dai cambiamenti nell'organizzazione
dell'azione amministrativa e nei processi di lavoro ad essa sottesi,
effetto del generale processo di riforma della pubblica
amministrazione e del processo di continua evoluzione tecnologica che
caratterizza lo scenario all'interno del quale si e' sviluppata
l'azione amministrativa degli ultimi anni.
La crisi economico-finanziaria che ha recentemente colpito
l'economia mondiale ha indotto tutti i Governi europei ad adottare
politiche di bilancio rigorose, per garantire la stabilita' dei conti
pubblici. Anche il Governo italiano ha seguito la medesima strada
attraverso l'adozione del decreto-legge n.78/2010 recante «Misure
urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita'
economica», convertito, con modificazioni, dalla legge n. 122 del 30
luglio 2010.
Il provvedimento contiene misure di riduzione della spesa e di
aumento delle entrate per il periodo 2010-2013, dirette a riportare i
saldi di finanza pubblica ai livelli concordati con le istituzioni
europee nell'ambito del Patto di stabilita' e crescita. A tal fine
prevede anche, all'art. 6, comma 13, che «a decorrere dall'anno 2011
la spesa annua sostenuta dalle amministrazioni pubbliche inserite nel
conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come
individuate dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi
del comma 3 dell'art. 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, incluse
le autorita' indipendenti, per attivita' esclusivamente di formazione
deve essere non superiore al 50 per cento della spesa sostenuta
nell'anno 2009. Le predette amministrazioni svolgono prioritariamente
l'attivita' di formazione tramite la Scuola superiore della pubblica
amministrazione ovvero tramite i propri organismi di formazione. Gli
atti e i contratti posti in essere in violazione della disposizione
contenuta nel primo periodo del presente comma costituiscono illecito
disciplinare e determinano responsabilita' erariale. La disposizione
di cui al presente comma non si applica all'attivita' di formazione
effettuata dalle Forze armate, dal Corpo nazionale dei Vigili del
fuoco e dalle Forze di Polizia tramite i propri organismi di
formazione».
Stante il ruolo di «indirizzo, coordinamento e programmazione in
materia di formazione, aggiornamento professionale e sviluppo del
personale delle pubbliche amministrazioni», attribuito al Ministro
per la pubblica amministrazione e l'innovazione dal decreto di delega
delle funzioni del presidente del Consiglio dei Ministri del 13
giugno 2008, e in considerazione del forte impatto che la citata
norma del decreto-legge n. 78/2010 produce sulla disponibilita'
finanziaria complessiva che le amministrazioni pubbliche possono
utilizzare per il finanziamento di attivita' di sviluppo e
potenziamento delle competenze dei dipendenti, si ritiene opportuno
fornire indicazioni atte a favorire un efficiente ed efficace
utilizzo delle risorse disponibili, in modo da garantire la
necessaria qualita' delle azioni di formazione che saranno poste in
essere.
Il Ministro svolge le funzioni suddette con il supporto del
Dipartimento della funzione pubblica, che si avvale della Scuola
Superiore della Pubblica Amministrazione (d'ora innanzi SSPA) e di
Formez PA.
Si ritiene, altresi', opportuno fornire specifiche linee di
indirizzo ai dirigenti che rivestono responsabilita' in materia di
programmazione e gestione degli interventi formativi, con l'obiettivo
di informare l'attivita' amministrativa ai principi di sana gestione,
da perseguire anche attraverso il corretto ed efficace utilizzo delle
risorse dedicate allo sviluppo delle competenze del personale
pubblico.
1. Destinatari della direttiva.
Le disposizioni contenute all'art. 6, comma 13, del richiamato
decreto-legge n. 78/2010 sono dettate con riferimento a tutte le
amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato
della pubblica amministrazione, come individuate dall'Istituto
nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi del comma 3 dell'art. 1
della legge 31 dicembre 2009, n. 196, incluse le autorita'
indipendenti.
Deve, al riguardo, notarsi che le citate disposizioni hanno
l'evidente obiettivo di contribuire al contenimento e alla riduzione
della spesa pubblica e sono, pertanto, dettate in relazione a tutte
le pubbliche amministrazioni inserite nel conto economico
consolidato, comprese le autorita' indipendenti.
Tuttavia, in virtu' della ripartizione delle competenze tra lo
Stato e le regioni operata dall'art. 117 della Costituzione e
confermata dalla recente giurisprudenza costituzionale, le
indicazioni contenute nel presente atto si rivolgono esclusivamente
alle attivita' delle amministrazioni centrali dello Stato, degli enti
pubblici non economici nazionali e delle autorita' indipendenti
inserite nel citato conto economico consolidato. Per tutte le altre
amministrazioni, invece, esse costituiscono linee-guida finalizzate a
garantire un miglior utilizzo delle risorse finanziarie assegnate
alla formazione dei pubblici dipendenti. Infatti, benche' si tratti
di formazione pubblica, sia essa impartita presso strutture pubbliche
territoriali sia presso organismi privati con i quali gli enti
territoriali possono stipulare apposite convenzioni, la presente
direttiva reca disposizioni fondamentali in ossequio al principio di
coordinamento della finanza pubblica, che rientra nella competenza
concorrente ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost., nonche' a
quello di leale collaborazione di cui al successivo art. 118.
2. Quantificazione delle risorse finanziarie.
La norma in oggetto richiama le amministrazioni al contenimento
della spesa, ponendo un limite preciso al finanziamento delle
attivita' esclusivamente formative dei pubblici dipendenti. In
particolare, prevede che, a partire dal 2011, le amministrazioni
debbano ridurre del 50% rispetto al 2009 le risorse finanziarie
destinate agli interventi formativi.
Si precisa che per attivita' esclusivamente formative devono
intendersi tutti gli interventi di formazione, aggiornamento ed
informazione svolti in presenza o con metodologie e-learning.
Sono pertanto escluse dal campo di applicazione della norma le
altre modalita' primarie, informali e non strutturate nei termini
della formazione, di apprendimento e sviluppo delle competenze,
costituite dalla reingegnerizzazione di processi e luoghi di lavoro,
in modo da assicurare lo sviluppo delle opportunita' di informazione,
valutazione e accumulazione delle competenze nel corso del lavoro
quotidiano (tutoring, mentoring, peer review, circoli di qualita' e
focus group, affiancamento, rotazione delle mansioni ecc.: European
Commission 1997, Partnership for a new organization of work. Green
Paper, «Bulletin of the European Union - Supplement», no. 4.).
Dovra', pertanto, essere cura di ciascuna Amministrazione la
quantificazione dell'ammontare delle risorse utilizzate per azioni
esclusivamente formative nel corso dell'esercizio finanziario 2009,
attraverso una puntuale individuazione degli interventi finanziati e
delle fonti di finanziamento. Al riguardo si precisa altresi' che
dovranno essere prese in considerazione solo le azioni formative
realizzate con risorse stanziate nell'ambito del bilancio dello
Stato, senza considerare gli interventi finanziati con i fondi
strutturali dell'UE.
L'individuazione della quota di finanziamento delle attivita'
formative e' necessaria, oltre che per la determinazione
dell'ammontare massimo delle risorse che nel corso del 2011 potranno
essere destinate ai citati interventi, anche per la determinazione di
eventuali responsabilita' dirigenziali. La norma in oggetto, infatti,
stabilisce che «gli atti e i contratti posti in essere in violazione
della disposizione contenuta nel primo periodo del presente comma
costituiscono illecito disciplinare e determinano responsabilita'
erariale».
3. Ruolo nel sistema formativo della Scuola superiore della
Pubblica amministrazione e degli altri organismi di formazione.
L'art. 6, comma 13, del decreto-legge n.78/2010, oltre a stabilire
il limite di spesa che ogni amministrazione e' tenuta a rispettare
nel 2011, prevede altresi' che le attivita' di formazione debbano
essere prioritariamente svolte tramite la Scuola superiore della
pubblica amministrazione ovvero tramite i propri organismi di
formazione.
L'imposizione di un limite alla spesa destinata alle attivita'
formative risponde, come detto in premessa, all'obiettivo generale di
garantire l'attuazione di politiche di bilancio rigorose ed il
rispetto dei requisiti stabiliti nel Patto di Stabilita'. La
riduzione degli stanziamenti porta inevitabilmente ad una contrazione
delle attivita' formative di sviluppo delle competenze del personale
pubblico; tuttavia un utilizzo delle risorse finanziarie improntato a
criteri di efficacia ed economicita' potra' indubbiamente garantire
il mantenimento, se non il miglioramento, degli standard qualitativi
delle azioni che saranno realizzate.
Va in tale direzione la previsione, contenuta nella norma, che le
amministrazioni debbano prioritariamente rivolgersi alla Scuola
Superiore della Pubblica Amministrazione ovvero ai propri organismi
di formazione. In altri termini e' necessario che le amministrazioni,
prima di affidare all'esterno la realizzazione delle attivita'
formative, si rivolgano alla Scuola superiore della pubblica
amministrazione o ai propri organismi di formazione.
Resta in ogni caso ferma la possibilita' per le pubbliche
amministrazioni centrali di affidare attivita' di formazione a Formez
PA, secondo quanto previsto dall'art. 2, comma 3, del decreto
legislativo 25 gennaio 2010, n. 6, a norma del quale «le attivita'
affidate direttamente dalle amministrazioni centrali e associate a
Formez PA sono considerate attivita' istituzionali.».
Le scuole e gli istituti pubblici che a vario titolo sono impegnati
nella progettazione, nel coordinamento, nell'erogazione e
monitoraggio delle attivita' di formazione costituiscono un universo
differenziato per dimensioni, modelli istituzionali, caratteristiche
organizzative, fonti e forme di finanziamento e incardinamento nelle
istituzioni di riferimento.
In assenza di un preciso elemento di indirizzo, il ricorso a tali
strutture da parte delle amministrazioni centrali, se da un lato
riduce i tempi di affidamento, dall'altra potrebbe presentare alcune
criticita', quali il mancato coordinamento nella programmazione, con
tutti i rischi che ne derivano in termini di spreco di risorse,
ridondanza degli interventi e autoreferenzialita' dei sistemi di
valutazione di efficacia e di impatto.
Al fine di assicurare la necessaria capacita' di affrontare le
richieste formative delle pubbliche amministrazioni, unendo alla
qualita' i necessari elementi di economicita', il Dipartimento della
funzione pubblica, con il supporto della SSPA, attivera' le
necessarie intese con tutte le scuole pubbliche di formazione.
Favorira', altresi', una programmazione degli interventi formativi
condivisa e concertata tra le amministrazioni, per massimizzare
l'efficacia e la pertinenza delle azioni formative e al tempo stesso
valutare la congruita' dei costi rispetto agli obiettivi delle
azioni.
4. Alcune indicazioni sulla predisposizione dei piani formativi.
La qualita' del processo di programmazione e gestione delle
attivita' formative e' un elemento fondamentale per garantire
trasparenza e qualita' alle attivita' di formazione. Il processo
dovra' essere condotto secondo i principi tipici di ogni ciclo di
programmazione e dovra' tenere conto di quanto previsto dalla
decisione di finanza pubblica, di cui all'art. 10 della legge 31
dicembre 2009, n. 196 e dalla direttiva generale per l'attivita'
amministrativa e per la gestione, di cui all'art. 8 del decreto
legislativo 30 luglio 1999, n. 286.
Il processo dovra' concludersi con la messa a punto di un piano di
formazione del personale, che, in linea con quanto previsto
dall'art.7-bis del decreto legislativo n. 165/2001, tenga «conto dei
fabbisogni rilevati, delle competenze necessarie in relazione agli
obiettivi, nonche' della programmazione delle assunzioni e delle
innovazioni normative e tecnologiche. Il piano di formazione indica
gli obiettivi e le risorse finanziarie necessarie nei limiti di
quelle, a tale scopo, disponibili (...), nonche' le metodologie
formative da adottare in riferimento ai diversi destinatari».
Il predetto piano va trasmesso, sempre secondo le previsioni della
norma citata, entro il 30 gennaio di ogni anno al Dipartimento della
funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei Ministri ed al
Ministero dell'economia e delle finanze.
In relazione ai nuovi compiti attribuiti dal decreto-legge n. 78
del 2010, e' necessario che il Piano sia predisposto a seguito di un
adeguato iter di rilevazione dei fabbisogni formativi e di confronto
con l'offerta formativa della SSPA e degli altri organismi pubblici
di formazione, in modo da garantire che l'offerta formativa delle
scuole pubbliche sia coerente con le reali esigenze di aggiornamento
delle competenze espresse dalle singole amministrazioni.
A tal fine si forniscono di seguito alcune indicazioni utili a
definire l'iter per una corretta predisposizione dei piani ed
un'adeguata offerta formativa:
1. In attuazione di quanto previsto dal decreto-legge n. 78 del
2010, e con la finalita' di assicurare la pertinenza, l'efficacia e
l'economicita' dei piani formativi della pubblica amministrazione,
entro il 15 settembre di ciascun anno, a partire dall'anno in corso,
il Dipartimento della funzione pubblica, congiuntamente alla SSPA,
avvia, con la collaborazione delle altre scuole pubbliche di
formazione, un processo di consultazione con le amministrazioni
interessate, finalizzato alla predisposizione, da parte delle stesse,
dei piani formativi per l'anno successivo;
2. Ferma restando la possibilita' per le pubbliche
amministrazioni di svolgere prioritariamente l'attivita' di
formazione tramite i propri organismi di formazione, ai sensi
dell'art. 6, comma 13, del decreto-legge n. 78 del 2010, entro il 15
ottobre di ciascun anno, a partire dall'anno in corso, le
amministrazioni interessate sottopongono alla SSPA ed al Dipartimento
della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei Ministri -
Ufficio per la formazione del personale delle pubbliche
amministrazioni, il piano generale di formazione per l'anno
successivo Nel piano formativo devono essere definiti gli obiettivi
generali della formazione nell'anno di riferimento, le linee ed i
temi strategici per la definizione dei programmi specifici in
attuazione degli obiettivi stessi, l'ammontare complessivo delle
risorse che verranno dedicate ai programmi, il numero dei beneficiari
e le strutture pubbliche a cui le attivita' saranno affidate;
3. Entro il 15 novembre di ciascun anno, a partire dall'anno in
corso, le amministrazioni interessate, sulla base del quadro
strategico definito nei piani formativi di cui al punto 2 e
considerate anche le eventuali osservazioni espresse dal Dipartimento
della funzione pubblica e dalla SSPA, identificano e comunicano al
Dipartimento della funzione pubblica e alla SSPA i programmi
formativi specifici richiesti, in cui vengono definiti: a) i
fabbisogni formativi a cui essi rispondono, b) gli obiettivi che
intendono conseguire, anche al fine di una successiva valutazione, c)
il numero dei partecipanti ai diversi percorsi formativi e le loro
qualifiche, d) le risorse messe a disposizione, anche al fine della
valutazione della loro congruita'. Le Amministrazioni possono
delegare alla SSPA la definizione dei programmi specifici in
attuazione dei piani formativi generali predisposti dalle stesse;
4. La SSPA, in base ai programmi richiesti dalle singole
Amministrazioni, predispone e propone entro il 30 dicembre le
attivita' formative specifiche di attuazione degli stessi, definendo
gli specifici obiettivi quantitativi e qualitativi di ciascuna
attivita', la pertinenza dei contenuti, la metodologia didattica, la
congruita' dei costi, i requisiti e le modalita' di ammissione ai
corsi. La SSPA procede all'organizzazione delle attivita' formative
sulla base di convenzioni stipulate con le pubbliche amministrazioni
interessate, in cui sono definiti i termini e le modalita'
dell'offerta formativa.
5. Il Dipartimento della funzione pubblica acquisisce
informazioni dalla SSPA e dagli altri organismi di formazione sui
programmi richiesti a ciascun Istituto di formazione, con la
finalita' di coordinarne le attivita' e l'offerta formativa e di
evitare la duplicazione di corsi ed il conseguente dispendio di
risorse finanziarie.
6. Il ciclo si chiude con la presentazione al Dipartimento della
funzione pubblica e al Ministero dell'economia e delle finanze, entro
il 30 gennaio di ogni anno, del Piano nella versione definitiva, come
risultante dall'iter di verifica, coordinamento e adeguamento tra
domanda e offerta delineato ai punti precedenti.
La SSPA predisporra', in collaborazione con le altre strutture di
formazione pubblica e in base agli indirizzi del Dipartimento della
funzione pubblica, un sistema di valutazione ex ante ed ex post di
tutte le attivita' formative piu' rilevanti.
Roma, 30 luglio 2010
Il Ministro per la pubblica amministrazione
e l'innovazione
Brunetta
Registrato alla Corte dei conti l'11 agosto 2010
Ministeri istituzionali - Presidenza del Consiglio dei Ministri
registro n. 10, foglio n. 390.