A tutti i Ministeri
A tutte le Amministrazioni autonome
A tutti gli Uffici centrali del
Bilancio e presso i Ministeri
Al Dipartimento del Tesoro -
Direzione V - Ufficio IV
All'Ufficio di Ragioneria presso i
Monopoli di Stato
E p.c.
Alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri
Alla Corte dei conti
All'Istituto nazionale di statistica
Alle Rragionerie territoriali dello
Stato
1. - Il quadro di riferimento e gli obiettivi della politica di
bilancio.
Lo scenario internazionale, dopo la crisi economico e finanziaria
che ha colpito le economie di tutti i principali paesi
industrializzati, mostra segnali di ripresa. Nel corso del 2010
l'economia mondiale ha registrato tassi di crescita pari al 4,8 per
cento; un ulteriore incremento del 4 per cento e' previsto per l'anno
in corso. Resistono tuttavia elementi di rischio che necessitano di
essere monitorati. ancora incerto il grado di diffusione e di
strutturalita' della ripresa nel settore privato e rimane da valutare
in quale misura il graduale rientro dalle politiche espansive
condotte per contrastare la fase recessiva possa portare ad un
indebolimento della congiuntura.
In questa cornice, l'economia italiana ha mostrato segnali di
ripresa nel corso del 2010. Il tasso di crescita del Pil e' stato
pari all'1,3 per cento, in linea con i risultati di Francia e Regno
Unito. La previsione di crescita per il 2011 si attesta all'1,1 per
cento, mentre un graduale miglioramento e' previsto per gli esercizi
successivi. La variazione dovrebbe aumentare fino a raggiungere nel
2014 1'1,6 per cento in termini reali.
Dal lato della finanza pubblica, e' proseguito il processo di
consolidamento dei conti pubblici. L'indebitamento netto delle
amministrazioni pubbliche ha registrato nel 2010 una riduzione di
otto decimi rispetto al risultato del 2009, con un miglioramento di
0,4 punti rispetto alle ultime previsioni. Per il 2011 e' prevista, a
legislazione vigente, una ulteriore riduzione al 3,9 per cento.
Il percorso di risanamento strutturale dovra' quindi proseguire
anche nei prossimi esercizi.
In linea con queste esigenze e con gli accordi assunti con le
Autorita' europee il Documento di economia e finanza 2012-2014 ha
fissato l'obiettivo del pareggio di bilancio per il 2014, con una
correzione netta annua pari a 1,2 punti percentuali del Pila nel 2013
e ulteriori 1,1 punti percentuali nel 2014.
Per raggiungere questo obiettivo e' stato recentemente adottato dal
Governo il decreto legge n. 98 del 2011 (Disposizioni urgenti per la
stabilizzazione finanziaria) ed e' di prossima presentazione al
Parlamento una legge delega riguardante una complessiva riforma del
sistema fiscale e assistenziale.
Il disegno di legge di bilancio a legislazione vigente, quale
componente essenziale della manovra di finanza pubblica per il
triennio 2012-2014, dovra' pertanto essere improntato al rigore
finanziario e predisposto in coerenza con gli interventi previsti nel
citato decreto legge.
2. - La formazione delle previsioni a legislazione vigente.
2.1 La legge n. 196 del 2009 ha stabilito i principi e le regole
che disciplinano gli strumenti di governo della finanza pubblica, il
loro contenuto e la relativa tempistica di presentazione al
Parlamento, delineando in tal modo il ciclo della programmazione
finanziaria e di bilancio del nostro Paese. La legge n. 39 del 2011
ha modificato detto quadro di riferimento allo scopo di consentirne
l'adeguamento al cosiddetto «Semestre europeo» con riferimento ai
documenti programmatici (Documento di economia e finanza e relativa
nota di aggiornamento) e ai tempi della loro presentazione alle
Camere (rispettivamente 10 aprile e 20 settembre di ciascun anno).
Le modifiche non hanno inciso ne' sul processo ne' sulla struttura
del bilancio che rimane articolata in Missioni e Programmi ai sensi
degli articoli 21 e 25 della citata legge n. 196, sulle cui finalita'
si e' gia' detto nella precedente circolare sulle previsioni di
bilancio n. 28 del 2 luglio 2010, cui si rinvia.
Il disegno di legge del bilancio annuale di previsione continua
quindi ad essere formato sulla base del criterio della legislazione
vigente con riferimento al contenuto di ciascun Programma, tenendo in
evidenza le spese non rimodulabili e le spese rimodulabili. Per tali
classificazioni si rinvia ai concetti ed alle specificazioni
riportati nell'art. 21 della legge di contabilita' e finanza
pubblica. In proposito l'art. 10, comma 15, del citato decreto-legge
n. 98 del 2011 (1) ha introdotto una norma di interpretazione
dell'art. 21, comma 6, sulla base della quale si procedera' ad una
revisione della classificazione dei capitoli di spesa rimodulabili e
non rimodulabili (si veda, in tal senso, la nota tecnica n. 1).
-------------
(1) «Il secondo e terzo periodo dell'art. 21, collida 6, della
legge 31 dicembre 2009, n. 196, si interpretano nel senso che
nell'ambito degli oneri inderogabili rientrano esclusivamente le
spese cosiddette obbligatorie, ossia le spese relative al pagamento
di stipendi, assegni, pensioni e altre spese Disse, le spese per
interessi passivi, le spese derivanti da obblighi comunitari e
internazionali, le spese per ammortamento di mutui, nonche' quelle
vincolate a particolari meccanismi o parametri, determinati da leggi
che regolano la loro evoluzione.»
2.2 Il disegno di legge di bilancio viene presentato al Parlamento
entro il 15 ottobre di ogni anno. Esso rappresenta lo strumento con
cui finalizzare l'allocazione delle risorse e assume un carattere non
meramente formale. Con la legge di bilancio, infatti, possono essere
proposte rimodulazioni di spese previste da leggi vigenti (fattori
legislativi), nonche' quantificata la quota parte degli stanziamenti
di bilancio aventi natura obbligatoria (spese per il personale)
destinati al funzionamento degli Enti pubblici (in precedenza
determinati dalla tabella C della legge finanziaria).
In coerenza con la funzione programmatoria di medio periodo del
bilancio, le Amministrazioni dovranno fornire le proposte per
ciascuno dei tre esercizi considerati nel bilancio di previsione,
affiancando alle previsioni di competenza anche quelle di cassa.
La presente circolare, con i suoi allegati, fornisce, ai sensi
dell'art. 23, comma 1, della legge n. 196, indirizzi e chiarimenti
per la predisposizione del bilancio a legislazione vigente per l'armo
2012 e per il triennio 2012-2014.
2.3 La legge n. 196 del 2009 ha previsto (art. 40) una delega al
Governo per il completamento della revisione della struttura del
bilancio secondo alcuni criteri direttivi che prevedono, tra l'altro,
la revisione delle missioni, del numero e della struttura dei
programmi, l'individuazione delle azioni come articolazione dei
programmi e unita' elementari del bilancio stesso. Compiti di
analisi, approfondimento in tal senso saranno svolti anche con il
supporto dei Nuclei di analisi e valutazione della spesa, nel cui
ambito avviene la collaborazione tra le amministrazioni centrali
dello Stato e il Ministero dell'economia e delle finanze -
Dipartimento Ragioneria generale dello Stato. I Nuclei hanno iniziato
la loro attivita' dotandosi di un programma di lavoro triennale che
prevede l'approfondimento di alcune tematiche comuni a tutti i gruppi
(debiti fuori bilancio, consumi intermedi, individuazione di
indicatori da associare ai programmi di spesa, fabbisogni delle
strutture periferiche) accompagnate da tematiche specifiche
individuate secondo le necessita' dell'amministrazione di spesa.
In attesa dei risultati dell'attivita' dei Nuclei di analisi e
valutazione della spesa, per le previsioni 2012-2014 le
Amministrazioni centrali dello Stato faranno riferimento ai Programmi
attualmente esistenti. Potranno essere proposte eventuali modifiche
alle denominazioni dei programmi e alle relative attivita', che
andranno sottoposte all'Ispettorato generale del bilancio al fine di
una loro puntuale valutazione.
2.4 Tenuto conto della situazione della finanza pubblica e delle
risorse disponibili, nel formulare gli schemi degli stati di
previsione, ciascun Ministero dovra' stabilire le priorita' degli
obiettivi da raggiungere, quantificando, anche sulla base delle
proposte dei responsabili della gestione dei Programmi, le risorse
necessarie per il loro raggiungimento. A tal fine potranno essere
avanzate, rispetto alla legislazione vigente, proposte di
rimodulazione delle stesse risorse, ai sensi dell'art. 23 della legge
196.
Al riguardo, l'art. 2, comma 1, del decreto-legge 31 maggio 2010,
n. 78, dispone, con riferimento al triennio 2011-2013, l'ampliamento
dei margini di flessibilita' previsti dal citato art. 23,
consentendo, nel rispetto dell'invarianza degli effetti sui saldi di
finanza pubblica, di riallocare con il disegno di legge di bilancio,
per motivate esigenze, le dotazioni finanziarie delle spese
rimodulabili, tra le Missioni di ciascuno stato di previsione,
restando precluso comunque l'utilizzo degli stanziamenti di conto
capitale per finanziare spese correnti.
E' da ritenere che i suddetti piu' ampi margini di flessibilita'
possano essere considerati, con il medesimo disegno di legge di
bilancio, anche con riferimento all'anno 2014, atteso che il
provvedimento di stabilizzazione finanziaria (decreto-legge n. 98 del
2011) all'art. 10, comma 14, in via sperimentale, per gli anni 2012,
2013 e 2014, prevede la possibilita' di adottare, con provvedimento
amministrativo e, quindi, in corso di gestione, variazioni
compensative tra le dotazioni finanziarie relative alle spese di cui
all'art. 21, comma 5, lettera b), (rimodulabili di fabbisogno e di
fattore legislativo) della legge n. 196, nell'ambito di ciascun
Ministero, anche tra programmi diversi e nel limite del 20 per cento
delle risorse finanziarie complessivamente stanziate. Ne consegue che
analoghe variazioni compensative possano essere proposte con il
disegno di legge di bilancio.
Per le risorse «non rimodulabili» le Amministrazioni potranno
formulare le proposte di previsione indicando gli importi
rideterminati per effetto dei meccanismi o parametri che regolano la
loro evoluzione.
Resta ferma la revisione delle proposte da parte del Ministero
dell'economia e delle finanze, per la verifica della loro
compatibilita' con gli obiettivi di finanza pubblica.
Si conferma la necessita' che le Amministrazioni formulino le
proposte articolandole puntualmente per ciascuno degli anni del
bilancio triennale 2012-2014, in coerenza con il disposto normativo
relativo al bilancio pluriennale previsto dall'art. 22 della legge n.
196.
Per i puntuali ragguagli sulle procedure da seguire per la
formulazione delle proposte di previsione, si rimanda alle specifiche
indicazioni fornite nell'allegata Nota Tecnica n. 1.
2.5 Il bilancio pluriennale a legislazione vigente, deve essere
redatto per Missioni e Programmi, in termini di competenza e «di
cassa» (art. 22 legge n. 196 del 2009).
Le previsioni in termini di cassa dovranno rispecchiare le reali
necessita' di pagamento delle Amministrazioni nel corso degli
esercizi di riferimento, tenendo conto della concreta capacita' di
spesa delle stesse, e della necessita' di operare il graduale
smaltimento dei residui. Cio' anche in relazione al ruolo
programmatorio del bilancio di cassa introdotto dal novellato art.
42, della legge n. 196, che sara' oggetto della nuova
sperimentazione, prevista dal medesimo art. 42, a decorrere dal 1 °
gennaio 2012.
Anche per la formulazione delle proposte delle autorizzazioni di
cassa, si rinvia alle indicazioni di cui alla Nota Tecnica n. 1.
2.6 Per quanto riguarda le spese per il personale si rinvia allo
specifico punto riportato nella Nota Tecnica n. 1.
2.7 Come tutti gli anni nell'ambito degli adempimenti richiesti per
la definizione del progetto di bilancio per l'anno 2012 e per il
triennio 2012-2014, meritano particolare attenzione le note
integrative, disciplinate dall'art. 21, comma 11, lettera a) della
legge 196.
Nelle note integrative, le Amministrazioni individuano gli
obiettivi concretamente perseguibili sottostanti ai Programmi di
spesa e i relativi indicatori di risultato, in coerenza con le
risorse a disposizione sui Programmi di pertinenza. Esse
costituiscono lo strumento di collegamento fra la programmazione di
bilancio e quella strategica.
Per la compilazione delle note integrative si rinvia alle
specifiche indicazioni contenute nelle linee guida di cui
all'allegato A alla presente circolare.
Le note integrative, redatte su base triennale, sono elaborate e
trasmesse al Ministero dell'economia e delle finanze per via
informatica ed aggiornate a cura di ciascuna Amministrazione alle
scadenze e con le modalita' indicate nel richiamato allegato A.
3. - Indicazioni per l'attuazione delle riduzioni di spesa di cui
all'art. 10, comma 2, del decreto-legge n. 98 del 2011.
3.1 Riguardo alla considerazione della legislazione vigente
rilevano le disposizioni del decreto-legge n. 98 del 2011. L'art. 10
(commi da 1 a 5) di tale provvedimento dispone che, ai fini del
concorso al raggiungimento degli obiettivi programmati di finanza
pubblica, le amministrazioni centrali dello Stato assicurano, a
decorrere dall'anno 2012, una riduzione della spesa in termini di
saldo netto da finanziare ed indebitamento netto per gli importi
indicati nell'apposito allegato al provvedimento stesso.
Dalle suddette riduzioni sono preselettivamente esclusi il fondo
per il finanziamento ordinario delle universita', le risorse
destinate alla ricerca, all'istruzione scolastica e al finanziamento
del cinque per mille dell'imposta sul reddito delle persone fisiche,
il fondo unico per lo spettacolo di cui alla legge 30 aprile 1985, n.
163, le risorse destinate alla manutenzione ed alla conservazione dei
beni culturali e, limitatamente all'anno 2012, il fondo per le aree
sottoutilizzate.
I Ministri competenti devono proporre, in sede di predisposizione
del disegno di legge di stabilita' per il triennio 2012-2014, gli
interventi correttivi necessari per la realizzazione degli obiettivi
sopra richiamati, i quali potranno essere raggiunti attraverso la
riduzione sia delle spese rimodulabili che di quelle non
rimodulabili. In quest'ultimo caso ovviamente le Amministrazioni
dovranno proporre disposizioni normative che, incidendo sugli
elementi essenziali che determinano la spesa, consentano di
conseguirei risparmi stabiliti.
Tutte le proposte di interventi correttivi dovranno essere
formalmente e debitamente illustrate in un apposito ed unico
documento da far pervenire al Ministero dell'economia e delle finanze
entro il 12 settembre, per il tramite dell'Ufficio centrale del
bilancio.
Il Ministro dell'economia e delle finanze verifichera' gli effetti
finanziari sui saldi di finanza pubblica derivanti dai suddetti
interventi, ai fini del rispetto dei citati obiettivi.
Nelle more della definizione dei menzionati interventi correttivi,
verra' accantonato e reso indisponibile, nell'ambito delle spese
rimodulabili delle missioni di spesa di ciascun Ministero
interessato, un ammontare di spesa pari a quanto indicato nel
richiamato allegato.
Qualora, a seguito della verifica, le proposte correttive sopra
indicate non risultino adeguate a conseguire gli obiettivi in termini
di indebitamento netto, il Ministro dell'economia e delle finanze
riferisce al Consiglio dei Ministri ed, eventualmente, con la
medesima legge di stabilita' verra' disposta la corrispondente
riduzione delle dotazioni finanziarie di ciascun Ministero
interessato, a valere sulle risorse accantonate.
Le schede delle proposte per il triennio 2012-2014 che saranno
messe a disposizione delle amministrazioni indicheranno gli
stanziamenti di competenza a legislazione vigente senza tener conto
delle riduzioni stabilite in base all'allegato C previsto dal citato
art. 10 del decreto legge n. 98 del 2011. Le amministrazioni dovranno
individuare selettivamente le spese da ridurre, salvaguardando le
risorse che riterranno necessarie in relazione ai loro obiettivi
prioritari da raggiungere.
3.2 Nell'ambito delle proposte, va anche considerata
l'interpretazione autentica del secondo e terzo periodo dell'art. 21,
comma 6, della legge n. 196, fornita dal comma 15 del richiamato art.
10, secondo cui, tra gli oneri inderogabili rientrano esclusivamente
le spese cosiddette obbligatorie, ossia le spese relative al
pagamento di stipendi, assegni, pensioni e altre spese fisse, le
spese per interessi passivi, le spese derivanti da obblighi
comunitari e internazionali, le spese per ammortamento di mutui,
nonche' quelle vincolate a particolari meccanismi o parametri,
determinati da leggi che regolano la loro evoluzione. Lo scopo
principale della disposizione e' quello di chiarire meglio il
concetto di onere inderogabile (e quindi di spesa non rimodulabile)
riconducendolo nell'ambito delle fattispecie che effettivamente
presentano le caratteristiche individuate dalla legge. In linea
generale, cio' dovrebbe comportare un aumento della quota
rimodulabile della spesa e quindi della flessibilita' di bilancio.
Le Amministrazioni potranno quindi procedere ad una piu' puntuale
valutazione della natura delle autorizzazioni di spesa di propria
competenza, segnalando, allo scrivente, in fase di proposte, l'esito
delle nuove valutazioni.
Dalle suddette valutazioni, potra' conseguire una modifica
dell'importo complessivo delle spese rimodulabili e di quelle non
rimodulabili, con evidenti conseguenze sulle misure da adottare in
adempimento di quanto richiesto dall'art. 10 del ripetuto
decreto-legge n. 98.
Qualora le motivazioni addotte saranno considerate valide, potra'
procedersi all'eventuale rettifica della caratteristica del capitolo
da tener presente anche ai fini delle previste riduzioni della spesa.
4. - Budget economico.
L'art. 21, comma 11, lettera f) della legge n. 196 stabilisce che
le informazione rese dal bilancio siano integrate con la
rappresentazione, per ciascuno stato di previsione, del budget dei
costi della relativa amministrazione e con il prospetto di
riconciliazione delle previsioni economiche con quelle finanziarie.
Come per gli anni passati, le previsioni economiche saranno
predisposte secondo le tre ottiche della contabilita' economica
analitica: per natura, in ordine alle caratteristiche
fisico-economiche dei costi rilevabili con riferimento al Piano unico
dei conti; per struttura organizzativa in relazione ai centri di
costo; per finalita' o destinazione in base alla classificazione per
Missioni e Programmi.
Per procedere alla formulazione delle suddette previsioni
economiche, i referenti delle Amministrazioni centrali dello Stato
terranno conto delle indicazioni riportate nella Nota tecnica n. 2,
allegata alla presente circolare, che riporta le novita' rispetto
alle precedenti fasi di rilevazione ed il calendario degli
adempimenti.
Le Amministrazioni dovranno far pervenire le loro proposte di
bilancio secondo il calendario degli adempimenti riportato nello
specifico punto delle Note tecniche n. 1 e n. 2.
Come di consueto, le Amministrazioni medesime potranno contare
sulla fattiva collaborazione degli Uffici centrali del bilancio - e,
opportunamente, della Conferenza Permanente di cui all'art. 9, comma
3, del decreto del Presidente della Repubblica n. 38 del 1998, per
una puntuale applicazione delle presenti direttive e di quelle di cui
alle allegate note tecniche.
Roma, 13 luglio 2011
Il Ragioniere generale dello Stato: Canzio