1. Premessa.
Il presente documento di indirizzo e' volto a disciplinare le
procedure di controlli antimafia sui contratti pubblici e sui
successivi subappalti e subcontratti riguardanti la realizzazione
degli interventi - previsti dall'art. 17-ter del decreto-legge 30
dicembre 2009, n. 195, convertito, con modificazioni, dalla legge 26
febbraio 2010, n. 26 - e destinati a superare le criticita'
determinate dal sovrappopolamento del sistema carcerario nazionale,
attraverso la realizzazione di nuovi istituti di pena e l'ampliamento
della capienza di quelli esistenti (cd. «Piano carceri»).
In particolare, a mente dell'art. 17-quater del medesimo
decreto-legge, i controlli antimafia sui contratti pubblici e sui
successivi subappalti e subcontratti aventi ad oggetto i lavori, i
servizi e le forniture ricomprese nel «Piano carceri» sono effettuati
con l'osservanza delle linee-guida indicate da questo Comitato, anche
in deroga a quanto previsto dal regolamento recato dal decreto del
Presidente della Repubblica 3 giugno 1998, n. 252.
Come e' noto, in virtu' dello stato di emergenza dichiarato con
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 13 gennaio
2010, prorogato con successivi provvedimenti fino al 31 dicembre di
quest'anno, l'attuazione del «Piano Carceri» e' stata affidata ad un
commissario delegato, i cui poteri sono stati definiti, anche in
deroga ad alcune normative, con le ordinanze del Presidente del
Consiglio dei Ministri del 19 marzo 2010, n. 3861 e del 13 gennaio
2012, n. 3995.
In preparazione del presente documento, si e' ritenuto opportuno
assumere preventivi contatti con il commissario delegato, onde
acquisire un quadro conoscitivo di sintesi circa le iniziative gia'
avviate e quelle in itinere.
Gli elementi raccolti evidenziano i seguenti punti di rilievo:
il commissario delegato assolve la funzione di stazione
appaltante, curando le procedure di gara e di aggiudicazione degli
appalti pubblici finalizzati alla realizzazione degli interventi
compresi nel «Piano carceri». In queste attivita', il commissario e'
coadiuvato da soggetti attuatori;
il Piano comprende la realizzazione di quattro nuovi istituti
di pena nei comprensori di Torino, Catania, Pordenone e Camerino
(Macerata), e l'ampliamento di altre sedici infrastrutture;
sono stati gia' pubblicati i bandi di gara relativi
all'ampliamento dei penitenziari di Milano, Parma, Vicenza, Sulmona
(Aquila), Lecce, Taranto, Trapani, Siracusa;
devono ancora essere pubblicati i bandi di gara relativi
all'ampliamento degli istituti di pena di: Bologna, Ferrara Bergamo,
Reggio Emilia, Roma-Rebibbia, Napoli-Secondigliano, Trani,
Caltagirone;
per la partecipazione alle gare, le imprese interessate devono
essere in possesso di abilitazione di sicurezza di adeguato livello;
e' prevista l'attivazione di procedure espropriative per la
realizzazione di nuovi istituti di pena;
i bandi di gara (sia quelli gia' pubblicati, sia quelli ancora
da pubblicare) non prevedono il ricorso alla figura del general
contractor;
il commissario delegato ha manifestato la disponibilita' a
sottoporre uno dei progetti da realizzarsi alla sperimentazione di
monitoraggio di cui al progetto C.A.P.A.C.I., previsto dalle delibere
del CIPE n. 50 del 2008, n. 34 del 2009, n. 45 del 2011, da attuarsi
anche secondo le indicazioni integrative e sostitutive CIPE formulate
dall'apposito gruppo di lavoro C.A.P.A.C.I.;
Considerato il quadro di insieme appena descritto, sono definite
nei seguenti termini - salvo modifiche e integrazioni che potranno in
seguito intervenire anche alla luce di eventuali ulteriori forme di
collaborazione inter-istituzionale - le linee-guida antimafia ai
sensi dell'art. 17-quater del decreto-legge n. 195/2009.
2. Sistema dei controlli.
Gli indirizzi contenuti nel presente documento, si pongono in
linea di continuita' con le linee-guida adottate da questo comitato
nel giugno del 2005, che costituiscono tuttora un punto di
riferimento di ordine generale, e con l'evoluzione delle metodologie
di controllo stabilite nelle linee-guida varate in relazione ad
alcune esigenze di massimo rilievo nazionale.
Ci si riferisce, nello specifico, ai quattro atti di indirizzo
riguardanti la ricostruzione delle localita' dell'Abruzzo colpite dal
sisma del 6 aprile 2009 (pubblicate l'8 luglio 2009, il 12 agosto e
il 31 dicembre 2010, e il 25 gennaio 2012) e la realizzazione degli
interventi connessi all'EXPO 2015 di Milano (pubblicate il 19 aprile
2011), nonche', da ultimo (le linee-guida approvate dal CIPE il 3
agosto 2011, pubblicate il 4 gennaio 2012).
Alla luce di cio' e considerate anche le «buone prassi» testate
nei contesti appena menzionati, il comitato ritiene che i controlli
si dovranno sviluppare in tre distinte fasi:
I) la fase preliminare all'avvio dei lavori, nell'ambito della
quale l'attenzione viene principalmente rivolta alle aree di sedime
dell'infrastruttura, attraverso una mappatura delle unita' catastali,
inserite nel piano particellare di esproprio. Tale attivita' e'
finalizzata a verificare i «passaggi di proprieta'» verificatisi nel
biennio precedente;
II) la fase di definizione del piano degli affidamenti, a valle
dell'individuazione del soggetto aggiudicatario, con conseguente
definizione della filiera degli operatori che intervengono a
qualsivoglia titolo nel ciclo realizzativo dell'opera;
III) la fase di cantierizzazione dell'opera. In tale fase -
oltre a quanto previsto nello schema di protocollo di cui si dira' in
seguito, contenente previsioni anche in tema di monitoraggi del
reclutamento della manodopera - troveranno applicazione la direttiva
del Ministro dell'interno del 23 giugno 2010, nonche' le disposizioni
dell'art. 12, comma 4, del decreto del Presidente della Repubblica n.
252/1998 riguardanti lo screening preventivo delle imprese operanti
nei «settori sensibili» e quelle recate dal decreto del Presidente
della Repubblica n. 150/2010 concernenti gli accessi ai cantieri, da
effettuarsi secondo le particolari modalita' su cui ci si soffermera'
a breve. Cio', in particolare, fino a quando non risulteranno
costituite e saranno operative le «white list» per le categorie
previste dall'art. 17-quater del decreto-legge n. 195/2009 in
relazione all'individuazione di soggetti economici non soggetti a
rischio di inquinamento mafioso.
3. Controlli nella fase preliminare all'avvio dei lavori.
La prima fase dei controlli e' orientata a verificare eventuali
ingerenze mafiose nei passaggi di proprieta' delle aree interessate
dagli espropri finalizzati alla realizzazione dei nuovi istituti di
pena.
A tal fine, il commissario delegato, quale stazione appaltante,
fornira' alla prefettura territorialmente competente, il piano
particellare d'esproprio per le conseguenti verifiche.
Il piano sara' trasmesso, a cura dello stesso commissario, anche
a questo comitato che lo partecipera' alla Direzione nazionale
antimafia per gli aspetti di interesse.
In un'ottica tesa a garantire la massima trasparenza delle
procedure ablatorie, il commissario - quale autorita' competente ad
eseguire gli espropri a mente dell'art. 17-ter del ripetuto
decreto-legge n. 195/2009 - indichera' alla prefettura i criteri di
massima sulla base dei quali intende parametrare la misura
dell'indennizzo, impegnandosi a segnalare eventuali circostanze
legate all'andamento del mercato immobiliare o altri fattori che in
sede di negoziazione possono giustificare lo scostamento dai predetti
criteri.
Resta, naturalmente, fermo l'obbligo di denuncia all'autorita'
giudiziaria di eventuali fatti di reato che riguardino o siano
intervenuti nel corso delle suddette attivita' espropriative.
In un'ottica di leale collaborazione tra istituzioni, la
prefettura territorialmente competente potra' avvalersi dell'apporto
consulenziale e della collaborazione delle articolazioni dell'Agenzia
del territorio, rimanendo escluso che tale coinvolgimento possa dar
luogo a forme improprie di validazione dell'indennizzo.
4. Controlli sugli affidamenti.
4.1 I soggetti del monitoraggio.
L'art. 17-quater, del decreto-legge n. 195/2009 individua il
baricentro dei controlli antimafia nei prefetti delle province dove
avranno luogo i singoli interventi previsti dal piano carceri.
Essi, infatti, sono chiamati a svolgere, in seno agli ambiti
territoriali di rispettiva competenza, una funzione di coordinamento
di tutte le attivita' da sviluppare su questo versante, anche al fine
di conferire alle medesime unitarieta' d'azione.
Nello svolgimento di tali compiti ed in ragione delle particolari
delicatezza e complessita' delle iniziative da sviluppare, la citata
disposizione pone a supporto di ciascuno dei prefetti interessati
dalle progettualita' in commento una sezione specializzata di questo
comitato.
E' in via di perfezionamento il provvedimento che istituisce le
sezioni specializzate previste dal ripetuto art. 17-quater presso
ciascuna delle prefetture coinvolte.
Le sezioni specializzate costituiranno un organo consulenziale a
disposizioni dei prefetti anche per le analisi delle possibili
anomalie che dovessero essere rilevate e si affiancano quindi ai
gruppi interforze ex decreto ministeriale 14 marzo 2003, chiamati a
svolgere compiti di analisi e di «controllo dinamico» sull'esecuzione
delle opere.
Accanto a tale strumentazione, va peraltro evidenziata l'esigenza
che l'attivita' dei prefetti interessati e dei citati organismi possa
avvalersi dell'apporto indispensabile di tutti i soggetti
istituzionali e no a vario titolo coinvolti nella realizzazione degli
interventi del «Piano carceri», confermando la «logica di rete» che
ha ispirato in questi anni l'azione di questo comitato.
In questo senso vengono fornite, con il presente atto di
indirizzo, alcune indicazioni che naturalmente potranno essere
integrate anche attraverso le «buone prassi» sperimentate in loco.
4.2 Indirizzi generali per il commissario delegato e i soggetti
aggiudicatori.
Analogamente a quanto disposto con le linee-guida per l'Abruzzo e
per l'EXPO 2015, le misure organizzative ed i controlli a fini
antimafia concernenti le attivita' per la realizzazione del «Piano
carceri» dovranno tener conto delle seguenti linee di indirizzo.
In primo luogo, il commissario delegato dovra' prevedere la
realizzazione di una anagrafe degli esecutori (d'ora in poi
«Anagrafe») accessibile alla Direzione investigativa antimafia e ai
gruppi interforze delle prefetture interessate, concernente i
soggetti e gli operatori economici aggiudicatari ed affidatari,
nonche' ogni altro soggetto della «filiera delle imprese» cosi' come
definita dall'art. 6 del decreto-legge n. 187/2010, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 217 del 2010. Tale anagrafe sara' a
disposizione del servizio alta sorveglianza del Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti per le specifiche esigenze di tale
organismo.
Tale anagrafe deve contenere le seguenti informazioni essenziali:
a) individuazione anagrafica del soggetto d'impresa o
dell'operatore economico;
b) tipologia e importo del contratto, subcontratto o
subappalto;
c) annotazioni relative a modifiche intervenute nell'assetto
proprietario o manageriale del soggetto imprenditoriale, nonche'
relative al direttore tecnico;
d) annotazioni relative all'eventuale perdita del contratto,
subcontratto o subappalto, con sintetica indicazione della connessa
motivazione, nonche' all'applicazione della relativa penale
pecuniaria;
e) indicazione del conto dedicato per le esigenze di
tracciabilita' dei flussi finanziari ovvero, per quanto concerne
l'intervento che verra' incluso nel citato progetto C.A.P.A.C.I., per
le esigenze del monitoraggio finanziario in fase di sperimentazione
nell'ambito di detto progetto.
Il commissario delegato si avvale, per la formazione e
l'inserimento dei dati necessari alla popolamento dell'anagrafe,
della collaborazione degli stessi soggetti esecutori con i quali
potranno essere assunte intese per la definizione delle specifiche
modalita' collaborative coerentemente a quanto stabilito nello schema
di protocollo allegato al presente atto di indirizzo Tale
collaborazione, in quanto rivolta a soddisfare specifiche esigenze
informative di tipo sistemico connesse a finalita' antimafia, non
determina l'insorgenza di alcun onere economico a carico del
commissario delegato, nel senso che non comporta alcuna variazione
del prezzo, importo o valore del contratto, subcontratto o
subappalto, ne' legittima alcuna richiesta in tal senso.
A questo proposito, occorre ricordare che l'art. 1, comma 5, del
d.l. 6 settembre 1982, n. 629, convertito, con modificazioni e
integrazioni, nella legge 12 ottobre 1982, n. 726, stabilisce che le
imprese, individuali e collettive, aggiudicatarie di contratti
pubblici sono tenute a fornire notizie di carattere organizzativo,
finanziario e tecnico sulla propria attivita', nonche' ogni
indicazione ritenuta utile ad individuare gli effettivi titolari
dell'impresa ovvero delle azioni o delle quote sociali.
All'osservanza di tale obbligo, per la violazione del quale la
legge prevede la sanzione dell'arresto, sono tenute le imprese
partecipanti a procedure ad evidenza pubblica con l'invio alla
stazione appaltante del modello GAP; in tal senso dunque la
collaborazione di cui si e' detto viene a rappresentare una
particolare modalita' di declinazione di tale obbligo, non
costituendo alcun aggiuntivo aggravio per l'impresa.
Le informazioni presenti nell'anagrafe degli esecutori sono
utilizzabili dalla Direzione investigativa antimafia ai fini
dell'attivita' istituzionale di monitoraggio degli appalti pubblici
volta a prevenire e contrastare le infiltrazioni della criminalita'
organizzata.
Un report delle risultanze dell'anagrafe, corredato da eventuali
osservazioni circa gli esiti delle attivita' di analisi e di
interpolazione dei dati che possano essere considerate d'interesse
per l'orientamento dei compiti di indirizzo del comitato, sono messe
a disposizione delle gia' citate sezioni specializzate, nonche' del
comitato.
4.3 Controlli antimafia.
Il comitato, analogamente a quanto gia' disposto per «l'emergenza
Abruzzo» e l'EXPO 2015, ritiene fondamentale che i controlli
antimafia si svolgano estendendo a tutti i soggetti appartenenti alla
«filiera delle imprese» l'obbligo di assoggettarsi al regime delle
informazioni prefettizie di cui all'art. 4 del decreto legislativo n.
490/1994 (e all'art. 10 del decreto del Presidente della Repubblica
n. 252/1998 e, in seguito, di cui all'art. 91 del codice delle leggi
antimafia).
Tali informazioni costituiscono l'unica ed esclusiva forma di
accertamento antimafia per le fattispecie contrattuali,
sub-contrattuali, i sub-appalti, i cottimi, le prestazioni d'opera,
le forniture e i servizi, indipendentemente dal loro importo,
oggetto, durata e da qualsiasi condizione e modalita' di esecuzione.
Nell'ambito dei protocolli d'intesa che saranno stipulati
coerentemente allo schema di protocollo - tipo allegato al presente
provvedimento si potranno prevedere limitate forme di esenzione per
le acquisizioni di modesto importo destinate all'approvvigionamento
di materiale di consumo di pronto reperimento.
L'accertamento di cause ostative ad effetto interdittivo tipico
(art. 10, comma 7, lettera a), b) e c) del decreto del Presidente
della Repubblica n. 252/1998), determina l'impossibilita' di
stipulare il contratto o di autorizzare il subcontratto o subappalto,
nonche', in caso di accertamento successivo alla stipula o
all'autorizzazione, la perdita del contratto, del subcontratto o
subappalto, dando luogo all'esercizio del recesso unilaterale o alla
revoca dell'autorizzazione.
Accede alla sanzione della perdita del contratto l'applicazione
di una penale pecuniaria, stabilita nella misura minima del 5%
dell'importo o del valore del contratto, subcontratto o subappalto
(salvo diversa e superiore aliquota pattuita tra i soggetti
contraenti. Tale sanzione pecuniaria risponde ad un duplice ordine di
ragioni: da un lato, si ritiene che possa assolvere ad un'efficace
azione dissuasiva, dispiegando, cioe', una funzione di deterrenza,
generalmente appartenente ad ogni misura che aggredisca o minacci di
aggredire l'ambito economico-patrimoniale del soggetto cui e'
potenzialmente rivolta una sanzione di tipo monetario; dall'altro,
viene ad ammortizzare le perniciose conseguenze derivanti alla parte
in bonis dalla necessita' di dover procedere alla sostituzione «in
corsa» dell'impresa colpita da interdizione antimafia. Sotto
quest'ultimo aspetto, la sanzione pecuniaria corrisponde a una forma
di forfetaria liquidazione del danno, salvo che la parte lesa non
lamenti un maggior danno per il cui riconoscimento restano
naturalmente ferme le ordinarie tutele risarcitorie. La perdita del
contratto ne comporta la comunicazione, a cura del responsabile del
procedimento, all'Autorita' per la vigilanza sui contratti pubblici
di lavori, servizi e forniture, ai fini dei conseguenti adempimenti
in tema di casellario informatico delle imprese dettati con
determinazione n. 1 del 10 gennaio 2008 della stessa autorita'.
5. I controlli nella fase esecutiva e di cantierizzazione dell'opera.
5.1 Indirizzi per il monitoraggio delle attivita' di cantiere.
Nell'indicata direzione appare necessario che anche per gli
interventi del «Piano carceri» venga attuata l'esperienza del «Piano
di controllo coordinato del cantiere e del subcantiere», sulla scorta
di quanto gia' sperimentato per altre importanti realizzazioni
comprese nel Piano infrastrutture strategiche (PIS), ed in coerenza
con le recenti disposizioni di cui agli articoli 4 e 5 della legge n.
136/2010.
Come e' stato gia' specificato, a partire dalle linee-guida di
carattere generale del 2005, la fase di cantierizzazione dell'opera
appare particolarmente delicata in quanto, con riferimento ad essa,
vengono a manifestarsi pressioni a carattere estorsivo, talora
condotte con metodi violenti e con danno a persone e cose. In
relazione a tale specifico rischio appare necessario siano fatti
oggetto di attenta valutazione i piani coordinati di controllo del
territorio onde verificare, in relazione alla dislocazione delle aree
di cantiere e alla mappatura dei rischi l'esigenza di possibili
modifiche o integrazioni del dispositivo di controllo territoriale.
Il cennato sistema si impernia sulla costituzione di un
data-base, della cui gestione e' responsabile l'impresa affidataria
principale o concessionaria, che all'uopo individua un proprio
referente di cantiere, in cui e' inserito, con cadenza settimanale,
il piano delle informazioni (anche detto settimanale di cantiere)
relative: i) alle ditte che intervengono sul cantiere, a qualunque
titolo risultino coinvolte; ii) ai mezzi impiegati, indicandone gli
estremi identificativi e il nominativo del proprietario; iii) al
personale delle ditte la cui presenza e' prevista in cantiere
nell'arco di validita' temporale del piano, con relativa indicazione
nominativa (peraltro, dovra' essere ribadita l'obbligatorieta' della
dotazione e utilizzazione delle tessere di riconoscimento di cui
all'art. 18 del decreto legislativo n. 81/2008); iv) alle persone,
che per motivi diversi da quelli indicati al punto precedente,
risultino comunque autorizzate all'accesso in cantiere.
Per assicurare il concreto rispetto del piano di informazioni, e,
conseguentemente, preservarne l'efficacia, e' altresi' necessario che
il referente di cantiere comunichi senza ritardo ogni eventuale
variazione che dovesse intervenire relativa ai dati gia' inseriti nel
piano stesso.
Il piano di informazioni e' trasmesso, per il tramite delle
prefetture interessate dalle opere, alle rispettive forze di polizia
territoriali e alla direzione dei lavori mediante interfaccia web. Le
forze di polizia territoriali provvedono al riscontro dei dati; nel
caso vengano rilevate anomalie o altre evidenze ritenute d'interesse,
la sezione specializzata procede ad investire il gruppo interforze
per l'esame (1)
E' opportuno, inoltre, che vengano previsti incontri periodici
tra il referente di cantiere e il gruppo interforze per procedere ad
aggiornamenti di situazione e allo sviluppo di focal point.
Quanto al tracciamento, a fini di trasparenza, dei flussi di
manodopera, tale esigenza corrisponde, in effetti, alla
considerazione secondo cui la pressione criminale viene talora ad
interferire anche nelle attivita' di reclutamento di unita'
lavorative, rappresentando una forma di mascheramento di indirette
pratiche di carattere estorsivo.
In ogni caso, tale forma di monitoraggio puo' senz'altro
infrenare fenomeni di sfruttamento e di caporalato, con connessa
evasione/elusione della normativa di protezione sociale, spesso
sintomatici di ingerenze di natura criminale.
A questo riguardo, lo schema di protocollo-tipo allegato alle
presenti linee-guida, aperta alla firma delle parti sociali, contiene
specifiche clausole di riferimento alle quali si fa rinvio.
5.2 Obblighi di denuncia.
L'impresa aggiudicataria/affidataria e gli operatori economici
della filiera dovranno inoltre assumere l'obbligo di denunciare i
tentativi di estorsione, con qualunque forma e modalita' essi siano
stati perpetrati.
L'inosservanza di tale obbligo dovra' essere assistito da
specifiche sanzioni, potendo comportare anche la perdita del
contratto o del sub-contratto.
In analogia con quanto previsto dall'art. 176, comma 3, lett. e)
del decreto legislativo n. 163/2006, il comportamento
dell'aggiudicatario/affidatario sara' oggetto di comunicazione alla
stazione appaltante perche' possa essere valutato ai fini della
successiva ammissione ad ulteriori procedure contrattuali gestite
dalla medesima stazione appaltante.
5.3 Tracciabilita' dei flussi finanziari.
Il ripetuto art. 17-quater del decreto-legge n. 195/2009 ha
previsto l'applicazione di procedure di tracciamento dei flussi
finanziari derivanti dai contratti pubblici riguardanti la
realizzazione degli interventi del «Piano carceri».
Tale materia e' oggi pienamente regolata dalle previsioni degli
articoli 3 e 6 della legge n. 136/2010, alle quali quindi, il
commissario delegato, i soggetti aggiudicatari e gli operatori
economici della filiera dovranno quindi attenersi.
Il commissario delegato indichera' inoltre uno dei interventi da
realizzarsi che sara' sottoposte alla sperimentazione di monitoraggio
finanziario previste nell'ambito del progetto C.A.P.A.C.I..
5.4 Indirizzi per i prefetti.
Come gia' anticipato, il comitato ravvisa la necessita' che gli
accertamenti antimafia sui soggetti aggiudicatari e sugli operatori
economici della filiera vengano svolti unicamente nella forma
dell'informazione antimafia di cui all'art. 10 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 252/1998 (in seguito art. 91 del
codice delle leggi antimafia), salve le eccezioni stabilite nello
schema di protocollo allegato al presente atto di indirizzo.
Sempre in deroga alle vigenti disposizioni di legge, appare
opportuno adottare alcuni accorgimenti riguardanti la procedura di
rilascio delle informazioni antimafia, positivamente sperimentati sia
per l'«emergenza Abruzzo», sia per l'EXPO 2015, mentre per
l'emissione delle comunicazioni antimafia continueranno ad osservarsi
le normative ordinarie.
In primo luogo, si ritiene di confermare l'adozione di un modello
procedimentale distinto in due momenti successivi: l'accertamento,
nell'immediato, dell'insussistenza delle cause interdittive tipizzate
di cui all'art. 10, comma 7, lettera a) e b) del decreto del
Presidente della Repubblica n. 252/1998, sulla base delle risultanze
emergenti dal sistema SDI, integrato necessariamente con le
acquisizioni effettuate a seguito della consultazione del certificato
del casellario giudiziario e dei carichi pendenti, seguito dalla
successiva verifica delle situazioni riconducibili alla lettera c)
del cennato art. 10, che com'e' noto, si presentano piu' complesse e
articolate. Tale meccanismo per ben operare dovra' necessariamente
contare su un forte scambio informativo tra le varie componenti della
rete di monitoraggio prevista dal decreto ministeriale 14 marzo 2003
e le sezioni specializzate, quali fondamentali strutture di supporto
al momento decisionale riservato al prefetto.
Altrettanto fondamentale appare il ruolo delle prefetture
coinvolte negli accertamenti in ragione del radicamento dell'impresa
sul proprio territorio, cosi' come dei gruppi interforze che dovranno
farsi carico del coordinamento del flusso informativo proveniente dai
vari centri di raccolta ed esame dei dati informativi.
In relazione, poi, all'esigenza di una concentrazione operativa
dei flussi informativi anche nella fase decisionale culminante
nell'adozione dell'eventuale informativa interdittiva, si ritiene che
anche per il «Piano carceri» debba essere replicato il modello
operativo applicato per l'Abruzzo e l'EXPO 2015, imputando al
prefetto, nel cui territorio si realizzeranno gli interventi, la
competenza all'emanazione di tutte le informative che interessino
imprese anche aventi sede legale in qualunque altra provincia.
Tenuto conto dell'innovativita' di tale modello, si ritiene
opportuno sintetizzare i passaggi e le modalita' attraverso i quali
procedere al rilascio delle informazioni:
a) la prefettura interessata dall'esecuzione dell'opera e' la
sede competente a ricevere ogni richiesta di informazione antimafia;
cio' in quanto appare indispensabile concentrare in un unico polo il
flusso in entrata e in uscita delle informazioni relative a tutte le
imprese interessate alla realizzazione dell'evento;
b) la prefettura interessata dall'opera interloquisce con le
prefetture ove hanno sede legale gli operatori economici, ai fini
dell'acquisizione degli elementi necessari all'adozione
dell'informativa antimafia;
c) in particolare, la prefettura interessata dall'opera, sulla
scorta delle indicazioni sopra delineate, procede immediatamente agli
accertamenti di cui alle lettere a) e b) del decreto del Presidente
della Repubblica n. 252/1998, sulla base dei dati emergenti dallo
SDI, integrati necessariamente con le risultanze dei certificati del
casellario giudiziario e dei carichi pendenti acquisiti, per il
tramite della prefettura della provincia. Sulla base di tali
elementi, la prefettura del luogo di esecuzione dell'opera
rilascera', in presenza dei necessari presupposti, una liberatoria
provvisoria, inviandola al commissario delegato. Si ribadisce che una
procedura di questo tipo non puo' prescindere dalla valorizzazione,
in ogni momento, degli apporti conoscitivi che possono essere forniti
dalla prefettura del luogo di sede legale dell'impresa, la quale
mantiene il costante contatto con la realta' locale. Per questo
momento, resta ferma la possibilita' per la prefettura del luogo di
sede legale dell'operatore economico di:
comunicare gia' in questa fase, ove non emergano situazioni
di complessita', anche gli elementi riguardanti l'eventuale esistenza
di tentativi di infiltrazione mafiosa, fornendo alla prefettura del
luogo di esecuzione dell'opera una propria valutazione al riguardo.
In questa ipotesi infatti le due fasi della procedura descritta
coincideranno, consentendo di evitare inutili dilatazioni dei tempi
di conclusione del procedimento di adozione della documentazione
antimafia;
ovvero segnalare motivi di opportunita', eventualmente
emersi, proponendo alla prefettura del luogo di esecuzione dell'opera
di differire il rilascio della liberatoria provvisoria, in attesa del
completamento degli accertamenti;
d) nel caso in cui la situazione da scrutinare riveli
complessita' o esigenze di approfondimento che non permettono di
fornire, contestualmente ai certificati del casellario giudiziario e
dei carichi dipendenti anche gli elementi riguardanti l'assenza di
tentativi di infiltrazione mafiosa, la prefettura del luogo di sede
legale lo comunichera' alla prefettura del luogo di esecuzione
dell'opera.
Conclusisi i necessari accertamenti, la prefettura del luogo di
sede legale dell'impresa, nel trasmettere gli elementi documentali
utili al rilascio delle informazioni antimafia da parte della
prefettura del luogo di esecuzione dell'opera, fornira' le proprie
valutazioni al fine di supportare quest'ultima nella definitiva
adozione dei provvedimenti della documentazione antimafia;
e) la prefettura del luogo di esecuzione dell'opera rendera'
comunque partecipe dei provvedimenti adottati la prefettura del luogo
di sede legale dell'impresa esaminata.
5.5 Accessi ai cantieri.
Nella fase di esecuzione degli interventi vengono all'evidenza
esigenze di sicurezza delle attivita' di cantiere e di tracciabilita'
dei mezzi e delle persone legittimate ad accedere nelle aree di
lavoro.
A questo proposito, occorre considerare che il controllo su tali
aspetti risulta piu' agevole per gli interventi di ampliamento degli
istituti di pena gia' esistenti. Questo perche' i relativi sono
installati all'interno delle medesime strutture carcerarie e sono
quindi oggetto delle verifiche e registrazioni di sicurezza
effettuate normalmente dal personale della polizia penitenziaria.
Conseguentemente, le prefetture nel cui territorio si svolgono
simili interventi potranno assumere le opportune intese con le
direzioni degli istituiti per acquisire dati utili allo sviluppo del
monitoraggio antimafia.
Considerazioni piu' articolate sono a farsi relativamente alle
strutture che dovranno essere realizzate ex novo.
Per esse, lo strumento di controllo principale resta sempre
quello dell'accesso al cantiere eseguito dal gruppo interforze,
secondo le modalita' stabilite dal decreto ministeriale 14 marzo 2003
e dal decreto del Presidente della Repubblica n. 150/2010.
5.6 Ulteriori forme di supporto ai prefetti.
Come detto, le presenti linee guida sono state elaborate, tenendo
conto delle soluzioni adottate in altri precedenti atti di indirizzo
e dei risultati concreti che da esse sono scaturiti in termini di
efficienza ed efficacia dell'azione di prevenzione delle
infiltrazioni mafiose.
Sulla base di queste esperienze, il comitato non puo' non
osservare che un punto qualificante dei «modelli» adottati nei vari
contesti sia stato la costituzione di Gruppi interforze centrali con
compiti di analisi integrata dei dati e di approfondimento
relativamente ad alcune tematiche specificamente connesse alle opere
da eseguire ovvero alla peculiare realta' territoriale. Si pensi ad
esempio all'attivazione del GICER per l'«emergenza Abruzzo», al GICEX
per l'EXPO 2015 di Milano, nonche' al GITAV per le esigenze connesse
alla tratta ferroviaria ad alta velocita' Torino-Lione.
Avendo presente l'importanza degli apporti offerti da questi
organismi, il comitato auspica vivamente che presso il Dipartimento
della pubblica sicurezza del Ministero dell'interno venga costituito
- in via amministrativa, analogamente a quanto e' accaduto per il
GITAV - un Gruppo interforze centrale per le esigenze di prevenzione
delle infiltrazioni mafiose nelle realizzazioni del «Piano carceri»,
valutando anche la possibilita' di una sua articolazione interna
calibrata sui diversi luoghi geografici interessati dall'esecuzione
delle opere.
6. Elenchi di fornitori e prestatori di servizi non soggetti a
rischio di inquinamento mafioso (white list).
Analogamente a quanto previsto per «l'emergenza Abruzzo» e l'EXPO
2015, l'art. 17-quater, comma 4, del decreto-legge n. 195/2009 ha
previsto l'istituzione presso ciascuna delle prefetture, nel cui
territorio ricadono gli interventi del «Piano carceri», l'istituzione
di white list nelle quali possono iscriversi operatori economici,
previa la verifica dell'assenza di tentativi di infiltrazione
mafiosa.
Si tratta di una misura che intende agevolare i soggetti
aggiudicatari nella scelta degli operatori economici cui conferire
subappalti e altri sub affidamenti e che si colloca nell'alveo di una
serie di iniziative, previste anche da normative recenti, tese a
premiare le imprese virtuose.
Il citato art. 17-quater rimette la disciplina degli elenchi in
questione ad un decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri,
non ancora emanato.
A questo riguardo, si osserva che i due decreto del Presidente
del Consiglio dei Ministri del 18 ottobre 2011 hanno previsto
l'istituzione di analoghi elenchi per l'«emergenza Abruzzo» e l'EXPO
2015, aperti alle imprese operanti in alcuni settori economici,
specificamente connessi alle realizzazioni in atto in quei contesti
(2) e piu' esposte al rischio di infiltrazione mafiosa.
Le realizzazioni comprese nel «Piano carceri» richiederanno, in
ragione del loro carattere peculiare, richiederanno l'esecuzione di
prestazioni che implicheranno la fornitura o l'impiego di impianti e
materiali di sicurezza e speciali connessi alla costruzione e al
funzionamento delle strutture carcerarie.
In considerazione di cio', il commissario delegato provvedera' a
fornire, nelle opportune sedi, indicazioni circa le tipologie di
forniture di beni e servizi piu' tipicamente correlate alle opere da
realizzarsi per le quali gli operatori economici interessati potranno
richiedere l'iscrizione nelle istituende white list.
La previsione di siffatte particolari forniture di beni e servizi
costituira' un vero tratto differenziante di queste nuovi elenchi di
imprese, proporzionato ed adeguato rispetto alla specificita' delle
infrastrutture da realizzarsi nell'ambito del «Piano carceri».
Le presenti linee-guida - come integrate dalla bozza di
protocollo allegata - costituiscono primi indirizzi, calibrati su
questa prima fase di attuazione del «Piano carceri» e potranno essere
rivisti sulla base delle esigenze che potranno emergere dal graduale
sviluppo dei diversi progetti.
(1) Nelle more della costituzione delle sezioni specializzate, tale
attivita' e' svolta in forma monocromatica del prefetto nella cui
provincia deve essere eseguita l'opera.
(2) In particolare, le white list per l'emergenza Abruzzo e per
l'EXPO di Milano 2015 sono state aperte alle imprese operanti nei
seguenti settori: trasporto di materiali in discarica conto terzi;
trasporto e smaltimento di rifiuti conto terzi; estrazione, fornitura
e trasporto di terra e materiali inerti; confezionamento, fornitura e
trasporto di calcestruzzo e di bitume; noli a freddo e a caldo di
macchinari; fornitura di ferro
lavorato; autotrasporto conto terzi; guardiania dei cantieri.