L'AUTORITA'
Nella riunione del Consiglio del 28 febbraio 2013;
Vista la legge 14 novembre 1995, n. 481, recante "Norme per la
concorrenza e la regolazione dei servizi di pubblica utilita'.
Istituzione delle Autorita' di regolazione dei servizi di pubblica
utilita'", e successive modifiche e integrazioni, ed in particolare
l'art. 2, comma 24, lettera b);
Vista la legge 31 luglio 1997, n. 249, recante "Istituzione
dell'Autorita' per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui
sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo", e successive
modifiche e integrazioni;
Vista la direttiva 97/67/CE del Parlamento europeo e del Consiglio
del 15 dicembre 1997, concernente regole comuni per lo sviluppo del
mercato interno dei servizi postali comunitari e il miglioramento
della qualita' del servizio, e successive modifiche e integrazioni;
Vista la raccomandazione della Commissione del 4 aprile 2001 sui
principi applicabili agli organi extragiudiziali che partecipano alla
risoluzione consensuale delle controversie in materia di consumo;
Vista la legge 7 agosto 1990, n. 241, recante "Nuove norme in
materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai
documenti amministrativi" e successive modifiche e integrazioni;
Visto il decreto legislativo 22 luglio 1999, n. 261, recante
"Attuazione della direttiva 97/67/CE concernente regole comuni per lo
sviluppo del mercato interno dei servizi postali comunitari e per il
miglioramento della qualita' del servizio", cosi' come modificato dal
decreto legislativo 31 marzo 2011, n. 58;
Visto il decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206, recante il
codice del consumo, e successive modifiche e integrazioni;
Visto il decreto legislativo 4 marzo 2010, n. 28, recante
"Attuazione dell'art. 60 della legge 18 giugno 2009, n. 69, in
materia di mediazione finalizzata alla conciliazione delle
controversie civili e commerciali";
Vista la delibera n. 217/01/CONS del 24 maggio 2001, recante
"Regolamento concernente l'accesso ai documenti", pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 141 del 20 giugno
2001, e successive modifiche e integrazioni;
Vista la delibera n. 173/07/CONS del 19 aprile 2007, recante
"Approvazione del regolamento sulle procedure di risoluzione delle
controversie tra operatori di comunicazione e utenti", pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana del 25 maggio
2007, n. 120, e successive modifiche e integrazioni;
Considerato che, ai sensi dell'art. 19, paragrafo 1, comma 2, della
direttiva 97/67/CE, e successive modifiche, deve essere previsto, nei
casi giustificati, un sistema di rimborso e/o compensazione;
Considerato che, ai sensi dell'art. 19, paragrafo 1, commi 2 e 3,
della direttiva 97/67/CE, devono essere garantite procedure per la
gestione dei reclami innanzi ai fornitori di servizi postali, che
consentano di risolvere le controversie in maniera equa e celere e
che sia incoraggiato da parte degli Stati membri "lo sviluppo di
sistemi extragiudiziali indipendenti per la soluzione delle
controversie fra fornitori di servizi postali e utenti";
Considerato che, ai sensi dell'art. 14 del decreto legislativo 22
luglio 1999, n. 261, i fornitori dei servizi postali sono tenuti ad
adottare procedure trasparenti, semplici e poco onerose per la
gestione dei reclami degli utenti, in particolare in caso di
smarrimento, furto, danneggiamento o mancato rispetto delle norme di
qualita' del servizio, ivi comprese le procedure per determinare di
chi sia la responsabilita', qualora sia coinvolto piu' di un
operatore, nonche' le procedure conciliative in sede locale
uniformate ai principi comunitari;
Considerato che il predetto art. 14 del decreto legislativo n. 261
del 1999, impone di prevedere un termine per la trattazione dei
reclami, e per la comunicazione del relativo esito all'utente, e di
adottare un sistema di rimborso o di compensazione, nei casi in cui
il fornitore del servizio postale e' chiamato a rispondere dei
disservizi;
Considerato inoltre che ai sensi del paragrafo 2 del citato art. 19
della direttiva 97/67/CE, "gli utenti (...) poss(o)no presentare
all'autorita' nazionale competente i casi in cui i ricorsi presentati
dagli utenti alle imprese che forniscono servizi nell'ambito del
servizio universale non abbiano ottenuto risultati soddisfacenti";
Considerato altresi' che il comma 3 del menzionato art. 14 del
decreto legislativo n. 261/99 in modo analogo riconosce
"all'interessato la possibilita' di rivolgersi (...) all'autorita' di
regolamentazione" "qualora il reclamo non abbia avuto esito ritenuto
soddisfacente";
Ritenuto opportuno definire le modalita' attraverso le quali
l'interessato, in caso di esito non soddisfacente della procedura
davanti al fornitore, possa rivolgersi all'Autorita' per chiedere la
definizione della controversia;
Ritenuto, pertanto, necessario un intervento regolamentare che
definisca una procedura efficace, celere, semplice e poco onerosa
relativamente alla fase di gestione dei reclami che si svolge di
fronte all'Autorita';
Considerato che le procedure per la gestione dei reclami e le
procedure conciliative che devono, invece, essere previste dal
fornitore del servizio postale potranno essere oggetto di interventi
dell'Autorita' finalizzati alla tutela degli utenti e dei
consumatori;
Tenuto conto che e' comunque fatta salva la facolta' da parte
dell'utente di adire l'Autorita' giurisdizionale indipendentemente
dalla presentazione dei reclami ai fornitori dei servizi postali,
ovvero, in alternativa, di attivare meccanismi di risoluzione
extragiudiziale delle controversie, ai sensi del decreto legislativo
4 marzo 2010, n. 28;
Vista la delibera n. 586/12/CONS del 29 novembre 2012 con la quale
e' stata avviata la consultazione pubblica sullo schema di
regolamento in materia di definizione delle controversie derivanti
dai reclami nel settore postale;
Viste le osservazioni pervenute dal Codacons e dagli operatori
Poste Italiane s.p.a. e TNT Post;
Visti gli atti del procedimento istruttorio;
Considerato quanto segue:
1. Il quadro generale di riferimento
L'art. 14 del decreto legislativo 22 luglio 1999, n. 261 (di
seguito, il decreto legislativo), impone al fornitore del servizio
postale l'adozione di "procedure trasparenti, semplici e poco onerose
per la gestione dei reclami degli utenti", ivi comprese procedure
conciliative. La medesima norma riconosce, altresi', all'utente che
ritenga non soddisfacente l'esito della procedura di fronte
all'operatore la facolta' di adire l'autorita' di regolamentazione.
In tale quadro normativo si e' ritenuto opportuno definire ambito e
modalita' procedimentali di intervento dell'Autorita', attraverso
l'adozione di un regolamento che, muovendo dalle indicazioni della
normativa nazionale, disciplinasse in maniera puntuale gli strumenti
di tutela dell'utente nel settore dei servizi postali, anche alla
luce dei principi desumibili dalle direttive in materia postale.
Sotto il profilo sistematico, i caratteri di specificita' che
presenta la tutela degli utenti nel settore postale, quale delineata
nella normativa primaria, non consentono un inquadramento della
relativa disciplina nell'ambito del vigente regolamento in materia di
procedure di risoluzione delle controversie tra operatori di
comunicazioni elettroniche ed utenti.
2. L'attivita' istruttoria
Sulla base delle disposizioni normative di livello nazionale ed
europeo nonche' delle indicazioni desumibili dall'esperienza
applicativa interna maturata in sede di risoluzione delle
controversie tra operatori ed utenti nel settore delle comunicazioni
elettroniche, e' stato elaborato uno schema di regolamento
strutturato in tre capi:
- il primo, contenente le disposizioni generali (definizioni,
ambito di applicazione, disposizioni di principio per le procedure di
gestione dei reclami e di definizione delle eventuali controversie);
- il secondo, relativo alla fase di reclamo dinnanzi al
fornitore, dove si specificano gli obblighi in capo a quest'ultimo
non solo con riguardo alla trattazione dei reclami, ma anche alla
pubblicazione delle informazioni relative a numero ed esiti degli
stessi, a fini di trasparenza;
- il terzo, intitolato "definizione dinnanzi all'Autorita' delle
controversie derivanti dai reclami", in cui sono stabilite norme di
coordinamento tra la fase di reclamo e il tentativo di conciliazione
che si svolgono dinnanzi al fornitore, e l'intervento dell'Autorita',
le modalita' attraverso le quali l'utente puo' rivolgersi a
quest'ultima, i passaggi procedurali in cui si articola l'intervento
dell'Autorita' (avvio del procedimento, attivita' istruttoria,
definizione della controversia).
Con delibera n. 586/12/CONS lo schema di regolamento e' stato
sottoposto a consultazione pubblica.
Alla consultazione sono intervenuti l'associazione per la difesa
dei diritti degli utenti e consumatori CODACONS, Poste Italiane
S.p.A. (di seguito, Poste Italiane) e TNT Post Italia S.p.A. (di
seguito, TNT).
3. Gli esiti della consultazione pubblica e le valutazioni
dell'Autorita'
Si riportano, in sintesi, le osservazioni espresse dai soggetti
intervenuti alla consultazione pubblica e le valutazioni conclusive
dell'Autorita', raggruppate in relazione alle seguenti tematiche: (i)
ambito di applicazione soggettiva del regolamento, sotto il duplice
profilo della "legittimazione attiva" (utenti) e della
"legittimazione passiva" (fornitore di servizi postali); (ii) tempi
procedimentali; (iii) mancato avvio del procedimento e archiviazione;
(iv) obblighi del fornitore di servizi postali; (v) accessibilita'
del materiale istruttorio; (vi) audizione delle parti; (vii)
provvedimento di definizione della controversia; (viii) formulario
CP.
3.1. L'ambito di applicazione soggettiva del regolamento
A) La proposta a consultazione pubblica
L'ambito di applicazione dello schema di regolamento sottoposto a
consultazione e' definito dall'art. 2, comma 1, ove si prevede che
"L'Autorita' definisce le controversie che derivano dai reclami,
presentati dagli utenti ai sensi dell'art. 14 decreto legislativo 22
luglio 1999, n. 261, concernenti il mancato rispetto delle
disposizioni relative al servizio universale, degli obblighi
derivanti dai titoli abilitativi in capo ai fornitori di servizi
postali e dalle disposizioni relative ai diritti degli utenti
stabilite dalle norme legislative, dalle delibere dell'Autorita',
dalle condizioni contrattuali e dalle Carte dei servizi, con
particolare riferimento ai casi di smarrimento, furto, danneggiamento
o mancato rispetto delle norme di qualita' del servizio".
Concorrono a definire l'ambito di applicazione del regolamento,
inoltre, i casi di esclusione previsti dal comma 2 del medesimo
articolo (ovvero "le controversie promosse ai sensi degli art. 137,
139, 140 e 140 bis del codice del consumo nonche' le controversie
attinenti esclusivamente a profili tributari o fiscali), nonche' la
definizione di utente di cui all'art. 1, comma 1, lett. g ("qualunque
persona fisica o giuridica che usufruisce di un servizio postale in
qualita' di mittente o destinatario").
B) Le posizioni delle parti
Sono stati espressi rilievi sull'ambito soggettivo di applicazione
del regolamento.
In particolare, secondo uno dei partecipanti, la categoria degli
utenti dovrebbe essere limitata alle persone fisiche che utilizzano
un servizio postale in qualita' di mittenti o destinatari, per scopi
estranei all'attivita' professionale eventualmente svolta.
L'inclusione anche delle persone giuridiche che usufruiscono di un
servizio postale per scopi inerenti alla propria attivita'
professionale contrasterebbe con la ratio degli strumenti di
conciliazione delle controversie, legata all'esigenza di
riequilibrare i rapporti contrattuali di cui sono parte i
consumatori. L'efficacia dei meccanismi di conciliazione gia'
applicabili a favore dei soli consumatori risentirebbe negativamente
di un ampliamento alla clientela professionale.
Secondo un altro partecipante sarebbe opportuno un
ridimensionamento dell'ambito di applicazione del regolamento al fine
di escludere, sul piano della "legittimazione passiva", i fornitori
di servizi postali diversi dal soggetto designato per la fornitura
del servizio universale. Tali soggetti, operanti in regime di
concorrenza, sarebbero gia' dotati di efficaci meccanismi di rimborso
e compensazione e di idonee procedure di reclamo nei rapporti
contrattuali con i propri clienti.
C) Le valutazioni dell'Autorita'
L'Autorita' non ritiene di dover accogliere le osservazioni
espresse dagli operatori con riguardo all'ambito di applicazione del
regolamento. La lettera dell'art. 14, comma 1, del decreto
legislativo fa riferimento ai "reclami degli utenti" e,
conseguentemente, non si ritiene giustificato discostarsi dalla
definizione di utente di cui all'art. 1, comma 2, lett. t) del
decreto legislativo.
Si osserva ancora che la lettera delle disposizioni della direttiva
97/67/CE, e successive modificazioni, relative alla gestione dei
reclami fa esclusivo riferimento alla categoria degli utenti, la cui
definizione comprende sia le persone fisiche sia le persone
giuridiche.
A conforto della tesi seguita si puo' poi richiamare il
pronunciamento della Corte di Giustizia (sentenza del 13 ottobre
2011, procedimento C 148/10) e, soprattutto, le conclusioni
dell'Avvocato generale.
Con riguardo al soggetto "legittimato passivo", si sottolinea come
l'art. 14 del decreto legislativo faccia riferimento al "fornitore
del servizio postale" e non al "fornitore del servizio universale".
3.2. Tempi procedimentali
A) La proposta a consultazione pubblica
Nel disciplinare le linee generali della procedura per la gestione
del reclamo presso il fornitore del servizio postale, l'art. 3 dello
schema di regolamento fissa un termine massimo di quarantacinque
giorni dalla ricezione del reclamo per la comunicazione all'utente
dell'esito e un termine massimo di sessanta giorni per la conclusione
della fase conciliativa.
Con riguardo al procedimento di risoluzione della controversia
dinnanzi all'Autorita', l'art. 7, comma 3, dello schema di
provvedimento prevede un termine di trenta giorni decorrente dal
ricevimento dell'istanza dell'utente, per la comunicazione alle parti
dell'avvio del procedimento. Entro i successivi trenta giorni utente
e fornitore possono trasmettere eventuali osservazioni (art. 8, comma
2). Il termine di conclusione del procedimento, fissato dall'art. 8,
comma 1, e' di centocinquanta giorni decorrenti dalla ricezione
dell'istanza.
B) Le posizioni delle parti
Uno dei partecipanti propone una riduzione dei termini massimi
previsti dall'art. 3, e dagli artt. 7 e 8, cosi' da rendere possibile
una piu' celere definizione sia della gestione del reclamo da parte
del fornitore del servizio, sia del procedimento instaurato dinnanzi
all'Autorita'.
C) Le valutazioni dell'Autorita'
Non si ritiene di accogliere la proposta di una riduzione dei
termini sopra indicati. Si rileva, innanzitutto, la conformita' di
quelli stabiliti dall'art. 3 alle previsioni normative europee. Si
osserva poi, in generale, che i tempi del procedimento disciplinato
dal presente regolamento sono complessivamente assai contenuti
rispetto, ad esempio, a quelli stabiliti dal regolamento sulle
controversie tra operatori e utenti nel settore delle comunicazioni
elettroniche.
3.3. Mancato avvio del procedimento e archiviazione
A) La proposta a consultazione pubblica
L'art. 7 dello schema di regolamento prevede che sia
preliminarmente valutata l'eventuale sussistenza di una causa di
improcedibilita' o di inammissibilita'.
B) Le posizioni delle parti
Uno dei partecipanti suggerisce di estendere la previsione
dell'art. 7 contemplando anche i casi di manifesta infondatezza
dell'istanza.
Un altro partecipante propone di integrare la disposizione
specificando i casi di improcedibilita' ed inammissibilita' della
domanda, nonche' di riconoscere alle parti facolta' di opporsi al
provvedimento di archiviazione in presenza elementi nuovi di cui si
abbia evidenza successivamente.
C) Le valutazioni dell'Autorita'
Si ritiene di modificare l'art. 7 includendo espressamente anche
l'ipotesi di manifesta infondatezza, accogliendo il suggerimento di
uno dei partecipanti.
In merito all'altro rilievo, si osserva che i casi di
inammissibilita' e improcedibilita' sono puntualmente delineati
attraverso l'espresso richiamo, rispettivamente, all'art. 6, comma 2
e 3, e al comma 4 del medesimo articolo. Per agevolare, invece, gli
utenti nella compilazione del modulo predisposto per l'inoltro delle
istanze saranno indicati sul sito web dell'Autorita' in modo semplice
e chiaro tutti i requisiti di ammissibilita' e procedibilita'.
Il riconoscimento della possibilita' di superare un provvedimento
di archiviazione in presenza di nuovi elementi appare poco coerente
con le finalita' della tutela che si vuole assicurare agli utenti,
improntata ai principi di celerita' e non onerosita' del procedimento
in questione.
3.4. Obblighi del fornitore di servizi postali
A) La proposta a consultazione pubblica
L'art. 4 dello schema di regolamento impone al fornitore di servizi
postali l'adozione di procedure trasparenti, semplici e poco onerose
per la gestione dei reclami degli utenti.
Il successivo art. 5 prevede l'ulteriore obbligo di pubblicazione
sul sito web, entro il 31 marzo di ciascun anno, di informazioni
relative ai reclami pervenuti nell'anno solare precedente.
Sulla base di tali informazioni, ai sensi dell'art. 5, comma 2,
l'Autorita' puo' richiedere una modifica delle procedure per la
gestione dei reclami degli utenti adottate dai fornitori dei servizi
postali, al fine di assicurarne la massima celerita' e semplicita' e
la minore onerosita'.
B) Le posizioni delle parti
Un partecipante sottolinea l'opportunita' di prevedere un termine
per l'adozione delle procedure per la gestione dei reclami ai sensi
dell'art. 4, nonche' l'esigenza di definire puntualmente le
fattispecie in cui l'Autorita' puo' richiedere al fornitore dei
servizi postali di modificare la procedura adottata.
C) Le valutazioni dell'Autorita'
Con riguardo alla prima osservazione si rileva che ai sensi
dell'art. 14, comma 1, del decreto legislativo, gli operatori sono
gia' obbligati a dotarsi di una procedura per la gestione dei
reclami. Per tale motivo nella delibera di approvazione e' previsto
l'obbligo di adeguarsi alle previsioni del presente regolamento.
Si ritiene, poi, opportuno mantenere la formulazione aperta
dell'art. 5, comma 2, senza definire una casistica specifica di
intervento. Peraltro, sulla base dell'esperienza applicativa, potra'
essere valutata l'opportunita' di una previsione piu' dettagliata.
3.5. Accessibilita' del materiale istruttorio
A) La proposta a consultazione pubblica
L'art. 9 dello schema di regolamento prevede che la documentazione
acquisita nel corso dell'attivita' istruttoria sia integralmente
accessibile alle parti, riconoscendo a queste ultime la possibilita'
di prenderne visione facendone richiesta al responsabile del
procedimento anche per le vie brevi.
B) Le posizioni delle parti
Uno dei partecipanti manifesta l'esigenza di specificare cosa si
intenda con la dizione "per le vie brevi", in relazione all'esercizio
del diritto di accesso agli atti.
C) Le valutazioni dell'Autorita'
La previsione deve essere mantenuta. La formulazione in questione,
che ricalca quella della corrispondente previsione della disciplina
delle controversie tra operatori ed utenti nel settore delle
comunicazioni elettroniche, e' dettata dalla necessita' di
semplificare, a vantaggio delle parti, gli adempimenti e le
tempistiche dettate in via generale dal regolamento per l'accesso
agli atti dell'Autorita', in considerazione delle esigenze di
celerita' e non eccessiva onerosita' del procedimento di risoluzione
delle controversie tra fornitori ed utenti.
3.6. Audizione delle parti
A) La proposta a consultazione pubblica
L'art. 10, comma 2, stabilisce che l'organo collegiale a cui e'
stata rimessa la definizione della controversia possa, ove lo ritenga
necessario, convocare le parti in audizione.
B) Le posizioni delle parti
Un operatore non condivide la scelta di rimettere esclusivamente
all'iniziativa discrezionale dell'organo collegiale la convocazione
delle parti e suggerisce di riconoscere a queste ultime la facolta'
di richiedere di essere convocate in audizione.
C) Le valutazioni dell'Autorita'
Si ritiene che la norma in questione, che ricalca la corrispondente
previsione della disciplina delle controversie tra operatori ed
utenti nel settore delle comunicazioni elettroniche, sia piu' consona
alle esigenze di celerita', evitando inutili appesantimenti del
procedimento.
3.7. Provvedimento di definizione della controversia
A) La proposta a consultazione pubblica
L'art. 10, comma 4, dello schema di regolamento stabilisce che "il
provvedimento di definizione della controversia costituisce un ordine
dell'Autorita' ai sensi dell'art. 2, comma 5, e 21, comma 7-ter del
decreto legislativo n. 261/99".
Il comma 5 dell'articolo citato prevede che l'Autorita' con il
medesimo provvedimento, ove riscontri la fondatezza dell'istanza
dell'utente, possa condannare il fornitore ad effettuare rimborsi o
indennizzi "nei casi previsti da disposizioni normative, da delibere
dell'Autorita', dal contratto o dalle carte di servizi".
B) Le posizioni delle parti
Secondo uno dei partecipanti la formulazione della norma andrebbe
modificata al fine di escludere il richiamo agli artt. 2 comma 5 e 21
comma 7-ter del decreto legislativo n. 261/99, richiamo che
conferirebbe al provvedimento di definizione della controversia
natura sanzionatoria.
Con riguardo alla lettera dell'art. 10, comma 5, si suggerisce di
sostituire la dizione "nei casi previsti" con la piu' completa "nei
casi ed entro i limiti previsti".
C) Le valutazioni dell'Autorita'
Il riferimento agli artt. 2 comma 5 e 21 comma 7-ter del decreto
legislativo n. 261/99, non conferisce natura sanzionatoria al
provvedimento che definisce la controversia, limitandosi piuttosto a
richiamare previsioni normative di livello gerarchico superiore
applicabili, indipendentemente dal richiamo stesso, nel caso di
mancato rispetto del provvedimento.
Si ritiene, invece, condivisibile l'osservazione relativa alla
formulazione dell'art. 10, comma 5.
3.8. Formulario CP
A) La proposta a consultazione pubblica
In allegato allo schema di regolamento e' previsto un formulario,
la cui compilazione e' obbligatoria per il deferimento della
controversia all'Autorita'. I campi del formulario comprendono
l'indicazione dei dati personali dell'utente istante, nonche' degli
estremi della fattispecie che ha originato il reclamo. Al formulario,
debitamente compilato in ogni sua parte, devono essere altresi'
allegati ulteriori documenti, tra cui una copia del verbale di
conciliazione.
B) Le posizioni delle parti
Uno dei partecipanti suggerisce di prevedere un campo libero nel
quale l'utente possa indicare il tipo di servizio oggetto del
reclamo, in luogo dell'elencazione proposta, che, potrebbe non essere
esaustiva e di integrare il formulario inserendo ulteriori campi (il
numero identificativo dell'invio, il valore dichiarato dello stesso,
l'eventuale assicurazione, numero assegnato al reclamo dal
fornitore). Il medesimo partecipante propone di uniformare i campi
del formulario relativi ai motivi del reclamo alle categorie previste
dagli standard internazionali e di eliminare la voce di cui al punto
17 in quanto non direttamente rilevante per l'utente.
C) Le valutazioni dell'Autorita'
Si ritengono condivisibili le osservazioni espresse con riguardo
alle indicazioni da inserire nel formulario.
Vista la proposta della Direzione servizi postali;
Udita la relazione del Commissario Francesco Posteraro, relatore ai
sensi dell'art. 31 del Regolamento per l'organizzazione ed il
funzionamento dell'Autorita';
Delibera:
Art. 1
1. E' approvato il regolamento riportato nell'allegato A alla
presente delibera con l'annesso formulario (allegato B), che
costituiscono parte integrante e sostanziale della medesima.