Alle amministrazioni pubbliche
inserite nel conto economico
consolidato individuate ai sensi
dell'art. 1, comma 3 della legge 31
dicembre 2009, n. 196, e successive
modificazioni (legge di contabilita'
e della finanza pubblica).
Premesse.
La presente circolare ha lo scopo di fornire le modalita' con le
quali le amministrazioni pubbliche e le societa' inserite nel conto
economico consolidato della pubblica amministrazione, come
individuate dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT), possono
procedere agli acquisti di beni e servizi ICT nelle more della
definizione del «Piano triennale per l'informatica nella pubblica
amministrazione» (di seguito Piano triennale).
Sono di seguito fornite le indicazioni essenziali affinche' i
destinatari della presente circolare possano programmare le proprie
spese in beni e servizi informatici in coerenza con gli obiettivi
dell'Agenda digitale.
1. Contesto normativo di riferimento.
La recente legge 28 dicembre 2015, n. 208 (legge di stabilita'
2016), all'art. 1, commi 512-517, prevede un obiettivo di risparmio
della spesa annuale della pubblica amministrazione, da raggiungere
alla fine del triennio 2016-2018, pari al 50 per cento della spesa
annuale media per la gestione corrente del solo settore informatico,
relativa al triennio 2013-2015.
Nel testo della legge sono altresi' indicate le modalita' operative
attraverso le quali le pubbliche amministrazioni dovranno conseguire
il risparmio di spesa indicato, che prevedono:
a) redazione di un «Piano triennale» da parte dell'Agenzia per
l'Italia digitale (AGID), che e' approvato dal Presidente del
Consiglio dei ministri o dal Ministro delegato, come previsto
all'art. 1, comma 513, della legge di stabilita'. Il Piano triennale
contiene, per ciascuna amministrazione o categoria di
amministrazioni, l'elenco dei beni e servizi informatici e di
connettivita' e dei relativi costi, suddivisi in spese da sostenere
per innovazione e spese per la gestione corrente, individuando
altresi' i beni e servizi la cui acquisizione riveste particolare
rilevanza strategica;
b) programmazione degli acquisti di beni e servizi per
l'informatica da parte di CONSIP o del soggetto aggregatore
interessato, sentita AGID per l'acquisizione dei beni e servizi
strategici indicati nel Piano triennale di cui al punto precedente;
a) raggiungimento dell'obiettivo fissato dalla legge: risparmio di
spesa annuale, da raggiungere alla fine del triennio 2016-2018, pari
al 50 per cento della spesa annuale media per la gestione corrente
sostenuta da ciascuna amministrazione per il solo settore informatico
nel triennio 2013-2015.
2. Deroghe al risparmio di spesa (art. 1, comma 515).
Sono escluse dall'obiettivo di risparmio le spese:
a) sostenute per approvvigionarsi dei servizi di connettivita';
b) effettuate tramite CONSIP S.p.a. o i soggetti aggregatori,
documentate nel Piano triennale;
c) effettuate tramite la societa' di cui all'art. 83, comma 15, del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni,
dalla legge 6 agosto 2008, n. 133.
Sono inoltre esclusi dall'obiettivo di risparmio gli enti
disciplinati dalla legge 9 marzo 1989, n. 88, nonche', per le
prestazioni e i servizi erogati alle amministrazioni committenti, le
societa' di cui all'art. 83, comma 15, del decreto-legge 25 giugno
2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto
2008, n. 133, le societa' di cui all'art. 10, comma 12, della legge 8
maggio 1998, n. 146, e la CONSIP S.p.a., nonche' l'amministrazione
della giustizia, in relazione alle spese di investimento necessarie
al completamento dell'informatizzazione del processo civile e penale
negli uffici giudiziari.
3. Il Piano triennale ed il modello strategico di evoluzione del
sistema informativo della pubblica amministrazione.
Il Piano triennale e' lo strumento con il quale raggiungere gli
obiettivi definiti dalle disposizioni sopra richiamate e con il quale
attuare l'Agenda digitale in un quadro organico, secondo quanto
previsto dal documento Strategia per la crescita digitale, approvato
dal Governo il 3 marzo 2015.
E' quindi il documento di programmazione che deve, da un lato,
definire il percorso di attuazione del «Modello strategico di
evoluzione del sistema informativo della pubblica amministrazione»
(di seguito «Modello strategico»), dall'altro, classificare le spese
per amministrazione o categorie di amministrazioni in coerenza con
gli obiettivi da raggiungere.
Necessita, quindi, di un lavoro organico che coinvolgera' le
amministrazioni con forme e modalita' diverse e andra' a regime dal
2017, anche in coerenza con quanto previsto nella circolare del
Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della
Ragioneria generale dello Stato, del 17 maggio 2016, n. 16, in merito
alla quantificazione del risparmio previsto dalle disposizioni in
argomento.
Il Piano triennale, pertanto, costituisce, insieme alle indicazioni
gia' fornite in materia da questa Agenzia, lo strumento fondamentale
per l'innovazione dei servizi e la razionalizzazione della spesa ICT
nella pubblica amministrazione, in attuazione delle disposizioni
citate. Resta inteso, che fino all'approvazione dello stesso, si
opera secondo quanto previsto dalla presente circolare.
Al fine di non pregiudicare la piena attuazione del Piano triennale
a partire dal 2017, sono stabiliti i principi fondamentali che
dovranno trovare applicazione gia' nel corso del 2016, secondo quanto
descritto al paragrafo 4 - Disposizioni per l'anno 2016. Tali
principi saranno recepiti ed esplicitati nello stesso Piano
triennale.
Di seguito e' anticipata l'architettura del Modello strategico, che
e' articolata in tre livelli (Infrastrutture materiali,
Infrastrutture immateriali, Ecosistemi), per ciascuno dei quali nel
Piano triennale verranno definiti gli obiettivi strategici, le linee
guida per le nuove realizzazioni, i costi e gli obiettivi di
risparmio. In particolare i richiamati tre livelli prevedono:
a) infrastrutture materiali: e' il primo dei livelli nei quali si
articola il sistema informativo della pubblica amministrazione e
comprende le infrastrutture fisiche (e i relativi servizi
sistemistici) con le quali vengono erogati i servizi applicativi
delle pubbliche amministrazioni: data center, servizi di
connettivita', disaster recovery, business continuity, cybersecurity.
In termini generali, il Piano triennale indirizzera' la necessita'
di diminuire drasticamente la numerosita' di data center, per
conseguire obiettivi di efficienza e per assicurare adeguati standard
di sicurezza, attraverso la riduzione della base d'attacco e la
concentrazione degli investimenti su poche e qualificate realta'.
Per raggiungere tali obiettivi, le infrastrutture materiali
verranno suddivise in cluster, in funzione dei servizi applicativi
erogati e dei dati gestiti, e per ogni cluster verranno definiti gli
obiettivi da raggiungere in termini di costi, performance (indici di
virtualizzazione, di consolidamento, di consumo energetico, ecc.) e
sicurezza, incluse le necessita' di disaster recovery e business
continuity;
b) infrastrutture immateriali: il secondo livello e' costituito
dalle infrastrutture immateriali, ovvero dalle piattaforme
applicative nazionali (o di aggregazione locale), realizzate o in
corso di realizzazione, che offrono servizi condivisi, ottimizzando
al contempo la spesa complessiva.
Tra queste sono state per ora identificate: SPID (il Sistema
pubblico di identita' digitale), PagoPA (il nodo dei pagamenti per la
gestione elettronica di tutti i pagamenti della pubblica
amministrazione), la fatturazione elettronica, ANPR (l'Anagrafe unica
della popolazione residente), ComproPA (il sistema delle piattaforme
negoziali per gli acquisti della pubblica amministrazione) e NoiPA
(il sistema di gestione del trattamento giuridico ed economico dei
dipendenti della pubblica amministrazione).
In sede di redazione del Piano triennale, verranno identificate
ulteriori infrastrutture immateriali, tra le quali l'infrastruttura
per l'emissione della CIE (Carta d'identita' elettronica, la cui
architettura dovra' essere integrata con quella di ANPR) e altre, che
emergeranno a seguito delle analisi dei costi/benefici che ciascuna
amministrazione effettuera'. L'inclusione tra le infrastrutture
immateriale dipendera' dall'individuazione di esigenze che possano
trovare soluzioni comuni per ottimizzare l'utilizzo di risorse e
rendere piu' veloce lo sviluppo di servizi da parte delle
amministrazioni.
Per ogni infrastruttura immateriale individuata sono gia'
disponibili le specifiche, mentre nel Piano triennale verra'
descritto il sistema di interfacce standard per consentire
l'interoperabilita' con i servizi delle pubblica amministrazione
(descritti al paragrafo c) ecosistemi);
c) ecosistemi: il terzo livello e' costituito dai domini
applicativi verticali, individuati a partire da quelli descritti
nell'ambito del Documento di strategia per la crescita digitale
2014-20 (Sanita' digitale, Scuola digitale, Giustizia digitale,
Turismo digitale, Agricoltura digitale, Smart cities & communities).
A questi si aggiungono quelli che completano gli ambiti applicativi
verticali (come ad esempio il public procurement, il fisco e tributi,
i servizi alle imprese, il lavoro, l'edilizia e i lavori pubblici,
ecc.).
Per ciascun ecosistema il Piano triennale definira' le logiche di
interoperabilita' interne ed esterne (nell'ecosistema e tra gli
ecosistemi), quali servizi saranno resi disponibili a cittadini e
imprese (Italia Login), le ontologie e i glossari che dovranno essere
messi a fattor comune per garantire l'interoperabilita' tra servizi
realizzati da PAC, PAL e privati.
4. Disposizioni per l'anno 2016.
Per la realizzazione del Piano triennale sono necessarie azioni di
coinvolgimento delle Amministrazioni, gia' peraltro avviate, e che
porteranno il sistema a regime a partire dal 2017.
Al fine di non pregiudicare la sua piena attuazione dal 2017 e
conseguire gli obiettivi fissati dalla legge di stabilita' 2016, la
presente circolare definisce il percorso di «convergenza» che le
amministrazioni dovranno seguire sin dal 2016 per adeguare i propri
sistemi informativi al nuovo Modello strategico, la cui architettura
e' stata anticipata nel paragrafo 3.
Secondo quanto indicato nella circolare del Mef n. 16 del 17 maggio
2016, le Amministrazioni possono procedere agli approvvigionamenti ai
sensi dell'art. 1, comma 516 della legge di stabilita' 2016,
attenendosi alle seguenti disposizioni, considerate essenziali per il
conseguimento degli obiettivi di risparmio di spesa di cui all'art.
1, comma 515:
a) le pubbliche amministrazioni devono redigere e trasmettere ad
AGID il piano di integrazione alle infrastrutture immateriali
descritte al paragrafo 3, lettera b). In particolare sara' necessario
che il piano traguardi il pieno utilizzo di tutte le infrastrutture
disponibili e non ancora utilizzate (SPID, ANPR, PagoPA e NoiPA),
entro dicembre 2017 in modo da consentire nell'anno 2018 di
raggiungere gli obiettivi di risparmio previsti dal comma 515. Si
ricorda che i costi sostenuti per l'integrazione alle piattaforme
immateriali rientrano nelle spese per innovazione e pertanto sono
escluse dagli obiettivi di risparmio previsti dal medesimo comma;
b) le pubbliche amministrazioni non possono effettuare acquisti di
beni e servizi informatici, anche se per innovazione, qualora siano
in contrasto con i principi generali definiti nel paragrafo. 3. In
particolare non potranno essere sostenute spese relative alla
costituzione di nuovi data center ne' tantomeno quelle per
l'adeguamento di applicazioni rientranti tra quelle disponibili nelle
infrastrutture immateriali, quali, ad esempio, il potenziamento di
soluzioni di pagamento locale o di infrastrutture per
l'autenticazione ai servizi online. In relazione alla infrastruttura
immateriale ComproPA in corso di definizione, nelle more
dell'emanazione delle Regole tecniche aggiuntive, previste dall'art.
58 del decreto legislativo n. 50/2016, per garantire il colloquio e
la condivisione dei dati tra i sistemi telematici di acquisito e di
negoziazione, si precisa che:
i. le amministrazioni che alla data non siano gia' in possesso di
piattaforme telematiche per le negoziazioni, non potranno effettuare
investimenti finalizzati allo sviluppo di nuove piattaforme. Tali
amministrazioni potranno avvalersi dei servizi di piattaforma di
negoziazione, messi a disposizione da CONSIP o dalle centrali di
committenza, ovvero potranno ricorrere a «servizi di piattaforma di
e-procurement» (pubblicazione, negoziazione, aggiudicazione) offerti
in modalita' ASP da operatori di mercato, fatto salvo quanto indicato
al successivo punto c), relativamente alle modalita' di acquisizione;
ii. le centrali di committenza che gia' siano in possesso di una
piattaforma di negoziazione, in considerazione sia delle necessita'
di adeguamento derivanti dal nuovo «Codice degli appalti» (decreto
legislativo n. 50/2016) sia, particolare, degli obblighi previsti
dall'art. 40 del medesimo Codice, relativi all'obbligo di uso dei
mezzi di comunicazione elettronici nello svolgimento di procedure di
aggiudicazione, possono effettuare solo gli investimenti gia'
pianificati per il biennio 2016/2017;
c) per procedere ad acquisizioni di beni e servizi informatici e
di connettivita', ai sensi del comma 512, che fa salvi «gli obblighi
di acquisizione centralizzata previsti per i beni e servizi dalla
normativa vigente», le amministrazioni pubbliche e le societa' del
conto economico consolidato ISTAT devono preliminarmente verificare
se sussistono per l'acquisto in questione obblighi di acquisizione
centralizzata e, cioe', strumenti di acquisto e strumenti di
negoziazione centralizzata; in particolare, andra' verificata la
sussistenza dell'obbligo di ricorso alle convenzioni CONSIP (di cui
all'art. 1, comma 449, della legge n. 296/2006); l'obbligo di ricorso
al Mercato elettronico della pubblica amministrazione (di cui
all'art. 1, comma 450, della legge n. 296/2006); l'obbligo di ricorso
ad accordi quadro e gare su delega individuati con decreto
ministeriale (ai sensi dell'art. 2, comma 574, della legge n.
244/2007); l'obbligo di ricorso a strumenti di acquisto e
negoziazione telematici messi a disposizione da CONSIP o dalle
centrali di committenza regionali di riferimento (di cui all'art. 15,
comma 13, lettera d), decreto-legge n. 95/2012);
d) qualora le amministrazioni non siano tenute a ricorrere a
specifici strumenti di acquisto e negoziazione ai sensi delle
disposizioni richiamate al punto precedente, la disposizione di cui
al comma 512 richiede di ricorrere agli strumenti di acquisto e di
negoziazione disponibili presso CONSIP ed i soggetti aggregatori. Fra
i detti strumenti sono ricompresi le convenzioni-quadro, i
contratti-quadro e gli accordi-quadro nonche' il mercato elettronico
della pubblica amministrazione, il sistema dinamico della pubblica
amministrazione e le gare su delega che aggregano la domanda di piu'
amministrazioni;
e) pertanto le amministrazioni e le societa' inserite nel conto
consolidato ISTAT possono effettuare acquisti di beni e servizi
informatici in via autonoma solo dopo aver verificato che non siano
disponibili strumenti di aggregazione, attraverso la consultazione
delle apposite pagine web (www.consip.it, www.acquistinretepa.it,
nonche' la sezione «soggetti aggregatori»). Ogni qual volta le
amministrazioni e le societa' di cui al comma 512 non possano
ricorrere ai detti strumenti a causa dell'indisponibilita' del
bene/servizio o della sua inidoneita' al soddisfacimento del
fabbisogno ovvero nei casi di necessita' ed urgenza comunque
funzionali per assicurare la continuita' della gestione
amministrativa, esse potranno procedere ad acquisti autonomi soltanto
previa autorizzazione motivata dell'organo di vertice amministrativo.
Si ritiene che tale autorizzazione debba essere resa al momento
dell'avvio della procedura di affidamento e, dunque, al momento
dell'adozione della determina a contrarre. In tale momento andra',
pertanto, valutata la disponibilita' o la compatibilita' delle
tempistiche preventivate da CONSIP e dai soggetti aggregatori per la
messa a disposizione del bene/servizio rispetto ai fabbisogni della
stazione appaltante, oltre ovviamente alla idoneita' del
bene/servizio. Le pubbliche amministrazioni, nell'ambito degli
acquisti di beni e servizi informatici di cui al punto precedente,
devono comunque adottare gli standard vigenti (in particolare: le
linee guida di design per i siti web della pubblica amministrazione,
le regole di interoperabilita' previste da SPC, le regole descritte
al paragrafo 3, lettera c) ecosistemi) e attenersi a quanto disposto
dal comma 516 per le comunicazioni, inviandole in via anticipata.
La presente circolata sara' pubblicata sul sito web dell'AgID e
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana.
Roma, 24 giugno 2016
Il direttore generale: Samaritani