LA COMMISSIONE
Premesso
1. che, in data 7 ottobre 2016, l'Associazione ANGOPI trasmetteva
alla commissione il «Protocollo d'intesa sulle prestazioni
indispensabili, sulle procedure raffreddamento e di conciliazione e
sulle altre misure di cui all'art. 2, comma 2, della legge 12 giugno
1990, n. 146, come modificata dalla legge 11 aprile 2000, n. 83,
relativa all'esercizio del diritto di sciopero della categoria degli
ormeggiatori e barcaioli dei porti italiani», sottoscritto, in data
29 giugno 2016 da ANGOPI e dalle Segreterie nazionali delle
organizzazioni sindacali FILT CGIL, FIT CISL, UILTRASPORTI,
chiedendone la valutazione di idoneita', ai sensi dell'art. 13, comma
1, lettera a) della legge n. 146 del 1990, e successive
modificazioni;
2. che, al fine di acquisire i necessari elementi informativi, in
merito all'attivita' concretamente svolta dagli operatori della
categoria, nonche' in relazione al funzionamento ed
all'organizzazione del servizio, il commissario delegato per il
settore convocava in audizione le Autorita' competenti in materia di
servizi tecnico-nautici e, in particolare, i rappresentanti del
Comando generale del Corpo delle capitanerie di porto e del Ministero
delle infrastrutture e dei trasporti;
3. che, in data 19 aprile 2017, si svolgeva, presso la sede della
commissione, l'audizione con il Comandante del 2° Reparto del Comando
generale del Corpo delle capitanerie di porto e con il Responsabile
della Divisione 2° della direzione generale per la vigilanza sulle
autorita' portuali, le infrastrutture portuali ed il trasporto
marittimo e per le vie d'acqua interne del Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti;
4. che, in occasione dell'audizione, i rappresentanti delle
Autorita' convocate - ciascuna in relazione allo specifico ambito di
propria competenza - riferivano in merito all'attivita' svolta dagli
operatori del servizio di ormeggio e battellaggio nelle aree
portuali, agli aspetti tecnici delle relative attivita', ai profili
connessi alla sicurezza ed alla normativa legale e regolamentare
applicabile ai servizi tecnico-nautici;
5. che, successivamente, il commissario delegato, rilevata la
necessita' di chiarire il contenuto di alcune disposizioni
dell'Accordo, fissava un'audizione con le parti;
6. che, in data 11 maggio 2017, si svolgeva, presso la sede della
commissione, l'audizione con i rappresentanti delle Segreterie
nazionali delle organizzazioni sindacali FILT CGIL, FIT CISL
UILTRASPORTI ed il rappresentante dell'associazione ANGOPI, nel corso
della quale il commissario delegato, pur esprimendo apprezzamento in
merito all'assetto complessivo dell'Accordo, rilevava un difetto di
coordinamento nelle disposizioni relative all'intervallo soggettivo
ed oggettivo, evidenziava l'esigenza di chiarire le incongruenze
riscontrate e di rivedere la formulazione letterale delle norme
riferite alla disciplina dell'istituto della rarefazione, al fine di
renderla conforme alla reale volonta' delle parti;
7. che, nel corso dell'audizione dell'11 maggio 2017, le parti,
accogliendo i rilievi sollevati dal commissario, si riservavano di
approfondire l'esame dei punti trattati e di trasmettere eventuali
proposte modificative dell'Accordo da sottoporre alla valutazione
della commissione;
8. che, in data 19 maggio 2017, le parti trasmettevano l'Accordo,
sottoscritto in data 17 maggio 2017, avente ad oggetto le
modificazioni apportate al Protocollo d'intesa sottoscritto in data
29 giugno 2016;
9. che, nella seduta del 5 luglio 2017, la commissione ha
deliberato di invitare le associazioni degli utenti, di cui all'art.
137 del decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206, e successive
modificazioni, ad esprimere, in merito agli Accordi sopra menzionati,
il parere prescritto dall'art. 13, comma 1, lettera a), della legge
n. 146 del 1990, e successive modificazioni;
10. che le associazioni degli utenti coinvolte non hanno fornito
alcuna risposta all'invito formulato dalla commissione;
Considerato
1. che l'art. 1, comma 1, della legge n. 146 del 1990, e successive
modificazioni, prevede che «ai fini dell'applicazione della presente
legge sono considerati servizi pubblici essenziali, indipendentemente
dalla natura giuridica dei rapporti di lavoro, anche se svolti in
regime di concessione o mediante convenzione, quelli volti a
garantire il godimento dei diritti della persona, costituzionalmente
tutelati, alla vita, alla salute, alla liberta' ed alla sicurezza,
alla liberta' di circolazione ...»;
2. che l'art. 1, comma 2, lettera a), della predetta legge,
nell'elencare i servizi ai quali si applicano le disposizioni in essa
contenute, ribadisce che sono tali i servizi direttamente funzionali
alla «tutela della vita, della salute, della liberta' e della
sicurezza della persona» ed aggiunge il diritto all'»ambiente» ed al
«patrimonio storico-artistico»;
3. che l'art. 1, comma 2, lettera b), della predetta legge richiama
espressamente, per quanto concerne la tutela della liberta' di
circolazione, il servizio di trasporto marittimo;
4. che, per orientamento consolidato della dottrina e della
giurisprudenza, l'elencazione dei diritti della persona
costituzionalmente tutelati, contenuta nel comma 1 e nell'anzidetto
frammento del comma 2, lettera a), dell'art. 1, e' tassativa; mentre
meramente esemplificativo e non esaustivo e' l'elenco dei servizi
pubblici essenziali, di cui al comma 2, lettera a), b), c), d) e)
dell'art. 1 finalizzati al godimento dei diritti della persona
ricompresi nella «fattispecie chiusa»;
5. che e' altrettanto pacifico che, ai fini dell'applicabilita'
della legge n. 146 del 1990, e successive modificazioni, non rileva
la natura giuridica dell'azienda erogatrice del servizio, bensi'
l'incidenza del servizio sui diritti costituzionalmente protetti,
individuati nel comma 1 dell'art. 1;
6. che l'art. 14, comma 1-bis, della legge n. 84, del 28 gennaio
1994, come modificato dall'art. 1 della legge n. 186, del 30 giugno
2000, nel disporre il riordino della legislazione in materia
portuale, qualifica espressamente «i servizi tecnico-nautici di
pilotaggio, rimorchio, ormeggio e battellaggio» come «di interesse
generale», in quanto destinati a «garantire nei porti, ove essi sono
istituiti, la sicurezza della navigazione e dell'approdo»;
7. che, in relazione al rimorchio portuale, la commissione, negli
anni, a fronte di una significativa conflittualita' nel settore,
nell'affrontare la questione della natura giuridica del relativo
servizio, ha valutato di particolare evidenza l'incidenza del
servizio sui diritti costituzionalmente protetti, ai sensi dell'art.
1 della legge n. 146 del 1990, e successive modificazioni, sia per la
destinazione del servizio ad essere fruito dal pubblico, con
conseguente coinvolgimento di un interesse generale dell'utenza, sia
in relazione all'evidente collegamento teleologico del servizio con i
diritti costituzionalmente garantiti alla vita, alla salute, alla
liberta' e alla sicurezza della persona, alla liberta' di
circolazione ed all'ambiente, di cui al medesimo art. 1;
8. che tale orientamento interpretativo e' stato successivamente
confermato dalla Corte di cassazione che, richiamandosi alla
valutazione operata direttamente dal legislatore nella normativa di
settore (art. 14, comma 1-bis, della legge n. 84 del 28 gennaio
1994), ha deciso della applicabilita' della legge n. 146 del 1990
anche al servizio di rimorchio nautico, precisando, altresi', che il
carattere commerciale o lo scopo mercantile di un'operazione di
rimorchio non e' dirimente, considerato che la finalizzazione al
profitto dell'attivita' non ne modifica la natura di servizio
pubblico essenziale;
9. che, contrariamente a quanto avvenuto per il servizio del
rimorchio portuale, con specifico riferimento alle attivita' di
ormeggio e battellaggio, la casistica non ha mai offerto alla
commissione spunti di approfondimento, essendo la conflittualita' nel
settore pressoche' nulla;
10. che, dopo la richiesta di valutazione dell'Accordo ANGOPI, gli
accertamenti istruttori e le audizioni interlocutorie con le
Autorita' competenti e gli operatori del settore hanno consentito
alla commissione di accertare la riconducibilita' dei servizi di
ormeggio e battellaggio all'area dei servizi pubblici essenziali, di
cui all'art. 1, comma 2, della legge 146, trattandosi - al pari del
servizio di rimorchio portuale - di attivita' ancillari alla
navigazione, e ricorrendo, pertanto, le medesime esigenze di
sicurezza delle persone, della navigazione, delle infrastrutture
portuali nonche' di salvaguardia della liberta' di circolazione e di
tutela dell'ambiente e dell'ecosistema marino;
10. che, infatti, la destinazione del servizio all'utente nave, in
occasione del suo arrivo o della sua partenza dal porto, e'
finalizzata ad assicurarne il transito, la manovra e la sosta in
condizioni di sicurezza, e, quindi, la sicurezza della navigazione
nei porti e nelle zone adiacenti, ed garantire, altresi', la
sicurezza delle infrastrutture portuali, delle persone e
dell'ambiente;
11. che gli Accordi relativi ai servizi di ormeggio e battellaggio,
sottoscritti dalle parti in data 29 giugno 2016 e 17 maggio 2017,
nell'intento di dare attuazione a quanto disposto dall'art. 2, comma
2, della legge n. 146 del 1990, e successive modificazioni,
contengono una regolamentazione puntuale delle procedure di
raffreddamento e di conciliazione, delle prestazioni indispensabili e
delle altre misure (durata, intervallo soggettivo e oggettivo)
dirette a consentire gli adempimenti di cui al comma 1 dell'art. 2
della legge n. 146 del 1990, e successive modificazioni;
12. che, con particolare riferimento alle prestazioni
indispensabili, le parti, in considerazione dell'omogeneita' della
normativa di riferimento, hanno mutuato la disciplina contenuta nella
Regolamentazione provvisoria avente ad oggetto le modalita' di
esercizio del diritto di sciopero del personale addetto al servizio
di rimorchio portuale, adottata dalla commissione con delibera n.
13/38 del 4 febbraio 2013;
13. che tale disciplina definisce la nozione di «messa in
sicurezza» con riferimento alle singole realta' portuali ed alle
relative specificita': caratteristiche morfologiche e strutturali del
porto, conformazioni dei bacini portuali e dei fondali, tipologia di
traffico o carico, condizioni meteo-marine e ogni altro evento
imprevedibile che determini una situazione di rischio per la
sicurezza delle persone, della navigazione, per quella portuale e per
la salvaguardia dell'ambiente e dell'ecosistema marino;
14. che, in ragione delle specificita' delle singole aree portuali,
avuto riguardo al diretto o potenziale coinvolgimento dei diritti
della persona costituzionalmente tutelati, quali quelli alla vita,
alla salute ed all'integrita' fisica, alla liberta' ed alla
sicurezza, all'ambiente, la normativa vigente nel settore dei servizi
tecnico-nautici (codice della navigazione e legge n. 84, del 28
gennaio 1994, e successive modificazioni,) attribuisce i compiti in
materia di sicurezza alle singole autorita' locali, senza definirne
aprioristicamente i criteri, dovendosi diversificare i piani di
security, in relazione a specificita' che devono essere gestite
localmente;
15. che, in relazione alle competenze in materia di sicurezza, gli
articoli 17 e 18 del codice della navigazione individuano
nell'autorita' marittima l'organo dell'amministrazione avente tutte
le competenze generali e residuali nella materia della navigazione,
compreso il potere di «regolare e vigilare secondo le disposizioni
del regolamento, l'entrata e l'uscita, il movimento, gli ancoraggi e
gli ormeggi delle navi» (articoli 62 e 63 del codice della
navigazione), nonche' di intervenire in casi di emergenza, con
conseguente utilizzo dei prestatori di servizi, quali ausiliari
dell'Autorita' marittima e un generale potere di provvedere per tutto
quanto concerne «la sicurezza e la polizia del porto o dell'approdo e
delle relative adiacenze» (art. 81 del codice della navigazione)
compreso l'impiego di navi per il soccorso (art. 70 del codice della
navigazione);
16. che, per i medesimi profili, l'art. 14, commi 1 e 1-bis, della
legge n. 84, del 28 gennaio 1994, e successive modificazioni,
attribuisce all'Autorita' marittima le funzioni di polizia e di
sicurezza previste dal codice della navigazione e dalle leggi
speciali e, con specifico riferimento ai servizi tecnico-nautici,
riconosce alla medesima Autorita' il potere di imporre il servizio
agli utenti portuali per esigenze della navigazione e del porto,
rendendone obbligatorio l'impiego; con la conseguenza che i
prestatori dei servizi medesimi assumono le caratteristiche di
ausiliari dell'autorita' pubblica e di polizia del porto, con
l'assunzione, da parte degli stessi, di vincoli e obblighi
nell'interesse generale;
17. che, coerentemente con la disciplina legislativa sopra
richiamata ed analogamente a quanto previsto nella regolamentazione
dell'esercizio del diritto di sciopero per il servizio di rimorchio
portuale, con riferimento alla materia delle prestazioni
indispensabili, l'Accordo prevede due livelli di garanzia:
a) norme generali di tutela, attraverso una elencazione, non
tassativa, delle operazioni che i prestatori dei servizi
tecnico-nautici devono assicurare, in caso di sciopero, sulla base di
generali e predeterminati indici di rischio per la sicurezza;
b) un livello di dettaglio, eventuale e non suscettibile di una
specifica determinazione aprioristica, rimesso alla valutazione
discrezionale dei Comandanti delle singole capitanerie di porto - in
ragione dell'esclusivita' della competenza e della responsabilita'
decisionale attribuita all'Autorita' marittima, in materia di
sicurezza - in relazione alle esigenze di sicurezza dettate da
condizioni di pericolosita', variabili in funzione delle specifiche
realta' locali;
18. che tale articolato sistema di garanzia appare il piu' idoneo
ad assicurare un adeguato contemperamento fra il diritto di sciopero
ed i diritti degli utenti, consentendo l'interruzione
dell'operativita' portuale, connessa all'esercizio del diritto di
sciopero, compatibilmente con le effettive esigenze di sicurezza,
specifiche per ciascuna realta' portuale;
19. che l'Accordo prevede, altresi', tra le prestazioni
indispensabili, con specifico riferimento alla salvaguardia dei
diritti dei passeggeri delle navi di linea, il rispetto di tre fasce
di garanzia del servizio, nell'arco delle 24 ore;
Valuta idoneo ai sensi dell'art. 13, comma 1, lettera a) della
legge n. 146 del 1990, e successive modificazioni, il «Protocollo
d'intesa sulle prestazioni indispensabili, sulle procedure
raffreddamento e di conciliazione e sulle altre misure di cui
all'art. 2, comma 2, della legge 12 giugno 1990, n. 146, come
modificata dalla legge 11 aprile 2000, n. 83, relativa all'esercizio
del diritto di sciopero della categoria degli ormeggiatori e
barcaioli dei porti italiani», sottoscritto, in data 29 giugno 2016
da ANGOPI e dalle Segreterie nazionali delle Organizzazioni Sindacali
FILT CGIL, FIT CISL, UILTRASPORTI, con le modificazioni introdotte
dalle medesime parti con l'Accordo sottoscritto in data 17 maggio
2017;
Dispone
la notifica della presente delibera alle Segreterie nazionali delle
Organizzazioni sindacali FILT CGIL, FIT CISL, UILTRASPORTI, ed
all'Associazione ANGOPI, nonche' al Comando generale del Corpo delle
capitanerie di porto - Reparto 2, al Ministero delle infrastrutture e
dei trasporti, direzione generale per la vigilanza sulle autorita'
portuali, le infrastrutture portuali ed il trasporto marittimo e per
le vie d'acqua interne - Divisione 2°, ad Assoporti, e la
trasmissione, per conoscenza, ai Presidenti delle Camere e al
Presidente del Consiglio dei ministri, ai sensi dell'art. 13, comma
1, lettera n), della legge n. 146 del 1990, e successive
modificazioni.
Dispone, altresi' la pubblicazione della presente delibera nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana, nonche' l'inserimento
sul sito internet della commissione.
Roma, 20 luglio 2017
Il presidente: Santoro Passarelli