Ai prefetti della Repubblica
Al commissario del Governo per la
provincia di Trento
Al commissario del Governo per la
provincia di Bolzano
Al presidente della giunta
regionale della Valle d'Aosta
Ai questori della Repubblica
e, per conoscenza:
Al commissario dello Stato nella
regione siciliana
Al rappresentante del Governo
nella regione sarda
Al commissario del Governo nella
regione Friuli-Venezia Giulia
Al commissario del Governo nelle
regioni a statuto ordinario
Al presidente della
commissione di coordinamento
nella Valle d'Aosta
Al comando generale dell'Arma dei
carabinieri
Al comando generale della Guardia
di finanza
Questo Ministero, in passato, aveva avuto modo di riscontrare che
la concorrenza particolarmente accesa caratterizzante il settore
della vigilanza privata aveva portato ad un anomalo abbattimento del
livello dei prezzi praticati, scesi talora al di sotto degli stessi
costi di produzione.
Il fenomeno, in se' attinente alle dinamiche di mercato, non aveva
mancato di produrre riflessi negativi, come l'inosservanza degli
obblighi stabiliti dai contratti di lavoro, degli oneri
previdenziali, assicurativi e fiscali e lo scadimento qualitativo dei
servizi, i quali avevano finito per ripercuotersi sull'ordine e la
sicurezza pubblica.
Questo Dicastero, nell'intento di porre rimedio a tali situazioni
non solo sul versante della repressione, ma anche su quello
dell'attivita' di prevenzione propria della polizia di sicurezza, con
circolare numero 559/C.21581.10089.D(1)1 dell'11 luglio 1988 aveva
rappresentato l'opportunita' che il Prefetto, in sede di approvazione
delle tariffe sottoposte al suo vaglio, ai sensi dell'art. 257 del
regio decreto n. 635/1940, svolgesse anche una valutazione circa la
loro congruita', evitando che venissero praticati prezzi inferiori ai
costi sopportati per la produzione dei servizi.
Successivamente con circolare numero 559/C.20863.10089.D(7) del 21
novembre 1991, preso atto di alcune esperienze maturate in varie
province, si suggeri' di esercitare il sindacato sui prezzi
attraverso un provvedimento che stabilisse, preliminarmente
all'approvazione della tabella dei prezzi di ciascun istituto di
vigilanza, l'individuazione dei limiti minimi delle tariffe da
osservare.
L'indirizzo contenuto in quest'ultima circolare trovava proprio
fondamento nella generale facolta' di impartire prescrizioni prevista
dall'art. 9 del T.U.L.P.S. e nel potere di approvazione delle tariffe
riconosciuto al prefetto dall'art. 257 del regio decreto n. 635/1940
che, a giudizio di questa Amministrazione, non andava inteso come una
semplice potesta' certificativa della volonta' del soggetto, bensi'
come una vera e propria capacita' di sindacare le scelte operate
dall'impresa ove esse si fossero palesate in contrasto con
l'interesse dell'ordine e della sicurezza pubblica.
Delle direttive in questione e delle prassi di conseguenza
instauratesi si e' interessata, a partire dal 1995, l'Autorita'
garante della concorrenza e del mercato che, con tre diversi pareri
ha messo in discussione gli orientamenti formulati da questo
Ministero adducendo argomentazioni sia di legittimita' che di merito.
Sono il primo risvolto, tenendo conto anche di una giurisprudenza
piu' remota (cfr TAR Calabria 18 gennaio 1988, n. 6, TAR Toscana 26
febbraio 1992, n. 71 e 24 marzo 1992, n. 248), la menzionata
Autorita' ha eccepito che in assenza di un'espressa previsione di
legge il prefetto sarebbe carente del necessario potere e che tale
lacuna non potrebbe essere sanata dalla generale potesta' di
impartire prescrizioni.
Il ritenere in tal senso - e' stato detto - "si pone infatti in
contrasto con la garanzia del diritto di liberta' economica sancito
dall'art. 41 della Costituzione, secondo cui le limitazioni
all'esercizio di tale diritto devono trovare un espresso fondamento
in disposizioni di legge, che, in quanto introduttive di oneri e
restrizioni dell'attivita' dei privati, non possono tollerare
interpretazioni estensive" (nota n. 27952 del 1 dicembre 1995).
Sotto il secondo profilo l'Autorita' garante, con il parere n.
21303 del 23 maggio 1997, ha messo in luce la sostanziale
inadeguatezza dello strumento del tariffario minimo rispetto agli
scopi perseguiti, "... in quanto la fissazione di un prezzo minimo
non impedisce alle imprese di prestare servizi di qualita' scadente e
di non osservare gli obblighi di legge" ed avendo, altresi', il
prefetto un ampio potere di controllo dell'attivita' svolta dagli
istituti di vigilanza.
Inoltre, nello stesso parere, e' stato affermato: "a fronte di
strutture di costo diversificate tra le imprese, la fissazione di una
tariffa minima risulta distorsiva del corretto funzionamento del
mercato, impedendo l'adattamento della strategia di prezzo di
ciascuna impresa alle proprie specifiche condizioni produttive,
nonche', nel medio periodo, la selezione delle imprese piu'
efficienti. Le tariffe minime sono ancor piu' ingiustificate per i
servizi di vigilanza caratterizzati da una minore incidenza del costo
del lavoro ...".
"L'intervento amministrativo sul prezzo minimo appare di difficile
applicazione anche nei casi in cui l'amministrazione si limita ad
esprimere un giudizio di congruita' dei prezzi determinati dai
singoli operatori, in quanto si tratta pur sempre di un sindacato su
scelte dettate dalla valutazione di elementi che possono essere
pienamente conosciuti soltanto all'interno dell'impresa".
Le considerazioni svolte dalIAutorita' garante, se sul piano della
legittimita' sono contraddette dalle piu' recenti sentenze della
giurisprudenza amministrativa (cfr TAR Abruzzo 2 gennaio 1995, n. 35,
e TAR Marche 10 febbraio 1995, n. 72), appaiono pero' di particolare
vigore sul piano delle concrete scelte che concernono il merito
dell'azione amministrativa.
Esse infatti pongono in luce come lo strumento del tariffario
minimo esige un sacrificio senza pero' garantire un'adeguata
prevenzione delle negative ripercussioni cui si intende ovviare.
A cio' deve aggiungersi che alcune decisioni adottate in sede
cautelare dalla magistratura amministrativa (cfr ordinanza TAR
Lombardia 14 gennaio 1997, n. 26/97 sospensiva del provvedimento di
fissazione delle tariffe minime adottate nella provincia di Pavia
confermata dall'ordinanza del Consiglio di Stato 20 maggio 1997, n.
952) potrebbero lasciare prefigurare un ritorno della giurisprudenza
su posizioni sfavorevoli alle tesi sostenute da questa
Amministrazione.
Queste considerazioni impongono di modificare le istruzioni
formulate nella materia e di aderire alla soluzione reiteratamente
suggerita dall'Autorita' garante della concorrenza e del mercato.
In particolare si ritiene opportuno che nel futuro i signori
prefetti non esercitino piu' la propria attivita' di sindacato sulla
congruita' delle tariffe.
Conseguentemente non si dovra' piu' procedere all'individuazione,
attraverso atti preliminari, dei livelli minimi delle tariffe ne'
entrare nel merito delle tariffe che ciascun ente intende adottare.
I signori prefetti vorranno, invece, approvare le tabelle dei
prezzi che i singoli enti presenteranno a mente dell'art. 257 del
regio decreto n. 635/1940, tenendo conto che i tariffari potranno
essere strutturati in maniera diversa l'uno dall'altro, rispecchiando
essi la differente organizzazione della impresa.
Pertanto, senza entrare nel merito dell'ammontare delle tariffe
proposte - profilo questo che la menzionata Autorita' garante
considera precluso al prefetto - sara' necessario verificare che
l'interessato abbia indicato nella tabella tutti i compensi richiesti
per ognuna delle tipologie di servizi autorizzati.
Qualora venga rilevato che la tabella non comprende le tariffe
relative ad operazioni che l'istituto e' abilitato a disimpegnare,
occorrera' far rilevare l'incompletezza del documento, richiedendo
all'interessato la sua integrazione.
Analogamente nell'ipotesi in cui il tariffario contenga voci
concernenti prestazioni non ammesse dall'autorizzazione ex art. 134
T.U.L.P.S., il prefetto, nel far rilevare tale incongruenza, si
limitera' ad approvare i compensi per i servizi consentiti.
Si sottolinea la particolare importanza di questo tipo di
controllo. Infatti l'approvazione di una tabella contenente voci
ulteriori rispetto a quanto previsto nella licenza potrebbe
ingenerare l'erroneo convincimento che, attraverso l'approvazione di
essa, si sia inteso implicitamente ampliare il novero dei servizi
originariamente consentiti con il titolo di polizia.
Si deve, per altro, evidenziare che l'approvazione delle tariffe
deve essere contenuta, ai sensi dell'art. 257 del regio decreto n.
635/1940, nella stessa licenza che autorizza l'interessato a condurre
l'istituto di vigilanza privata. Tale atto approvativo, essendo una
parte del piu' ampio provvedimento ex art. 134 T.U.L.P.S. e'
sottoposto al regime procedimentale previsto per quest'ultima
autorizzazione, che in virtu' del contingentamento dei provvedimenti
rilasciabili stabilito dall'art. 136 T.U.L.P.S., deve essere
identificato in quello descritto dall'art. 2 della legge n. 241/1990.
In virtu' di tale norma il Prefetto dovra' adottare un
provvvedimento espresso di accoglimento o diniego della domanda nel
termine di centottanta giorni stabilito dal decreto ministeriale n.
284/1993, modificato dal decreto ministeriale n. 702/1996.
D'altro canto appare evidente che nel tempo potrebbe rendersi
necessario aggiornare gli importi dei prezzi praticati. In tale
ipotesi la variazione dovra' essere autorizzata ai sensi dell'ultimo
comma dell'art. 257 del regio decreto n. 635/1940.
Tale ultima autorizzazione costituisce un atto autonomo. Essa, non
essendo ricompresa nel novero dei procedimenti indicati dal decreto
del Presidente della Repubblica n. 411/1994 e non rientrando tra gli
altri casi di esclusione tassativamente previsti dalla legge, deve
considerarsi soggetta al regime procedimentale del silenzioassenso
descritto all'art. 19 della legge n. 241/1990.
Per altro, nel quadro cosi' delineato, l'atto di approvazione,
cosi' come suggerito dall'Autorita' garante nel parere accluso,
impedisce ai titolari delle licenze ex art. 134 T.U.L.P.S., di
esigere compensi piu' alti di quelli indicati nel proprio tariffario,
ma consente ad essi, al contrario, di discostarsi dai livelli dei
compensi, richiedendo ai committenti prezzi piu' bassi.
E' per altro evidente che il venir meno del sindacato sulla
congruita' dei prezzi praticati dagli istituti di vigilanza rende
necessario che venga esercitato un accurato periodico controllo volto
ad acclarare la regolarita' delle condizioni in cui operano gli
istituti di vigilanza privata di ciascuna provincia.
A tal proposito si suggerisce che i signori prefetti sensibilizzino
gli uffici periferici del Ministero del lavoro e della previdenza
sociale affinche', con cadenza almeno annuale, verifichino
l'osservanza da parte dei soggetti abilitati a mente dell'art. 134
T.U.L.P.S., dei contratti di lavoro, degli oneri previdenziali e del
rispetto delle disposizioni in tema di prevenzione degli infortuni
sul lavoro.
Analoghe iniziative andranno assunte, interessando gli uffici
periferici del Ministero delle finanze e i comandi della Guardia di
finanza, onde verificare, con la medesima periodicita', che siano
stati assolti tutti gli oneri fiscali relativi all'imposizione
diretta ed indiretta ivi compresi quelli attinenti al sostituto
d'imposta.
I signori questori, per parte loro, all'atto dell'approvazione del
regolamento di servizio dei singoli istituti di vigilanza ai sensi
degli articoli 2 e 3 del regio decreto-legge n. 952/1935, vorranno
verificare che le varie prestazioni vengano espletate con modalita'
ritenute idonee a fronteggiare efficacemente possibili aggressioni,
modificando se del caso le statuizioni proposte dagli enti
interessati e successivamente disponendo, sempre con cadenza quanto
meno annuale, i necessari controlli.
I signori prefetti potranno altresi' valutare l'opportunita' di
attivare tale iniziativa di controllo anche al di fuori della normale
periodicita', ogni qual volta un istituto di vigilanza sottoponga
all'approvazione tabelle contenenti prezzi che appaiono sensibilmente
inferiori a quelli della media degli altri istituti di vigilanza.
D'altra parte questo Ministero e' consapevole che l'attuazione
delle indicazioni cosi' fornite potrebbe comportare per gli istituti
di vigilanza la necessita' di rivedere le proprie strategie di
mercato in maniera considerevole, e pertanto, si e' dell'avviso che
il nuovo indirizzo vada attuato con gradualita' in modo tale da non
recare un detrimento economico ai soggetti abilitati.
A tal fine si rappresenta l'opportunita' che i provvedimenti di
fissazione delle tariffe minime gia' adottati conservino la propria
efficacia fino al 30 giugno 1998.
A partire dal 1 luglio 1998, data che segnera' la definitiva
entrata in vigore delle istruzioni qui formulate, gli istituti di
vigilanza potranno modificare i prezzi per i propri servizi,
richiedendo preventivamente l'approvazione ai sensi dell'art. 257
ultimo comma del regio decreto n. 635/1940, senza dover tenere piu'
conto dei tariffari minimi approvati dal prefetto competente per
territorio.
Tenuto conto della natura innovativa delle direttive qui fornite,
si rappresenta la necessita' che i signori prefetti diano ad esse il
massimo risalto, portando i contenuti della presente circolare a
conoscenza degli istituti di vigilanza privata operanti nelle
province di competenza, nonche' delle locali camere di commercio,
industria, artigianato ed agricoltura affinche' ne rendano edotte le
associazioni di categoria interessate.
Si resta in attesa di un cortese cenno di assicurazione.
Il Ministro: Napolitano