A tutte le amministrazioni pubbliche
Alla Presidenza del Consiglio dei Ministri
Segretariato generale
Al Provveditorato generale dello Stato
1. In attuazione del disposto dell'art. 27 della legge 29 marzo 1983,
n. 93, nonche' dell'art. 1 - II comma - del D.P.C.M. in data 15
febbrario 1989 e della circolare n. 36928 del 4 agosto 1989, la
Presidenza del Consiglio dei Ministri Dipartimento della Funzione
Pubblica - indica alle Amministrazioni pubbliche, con la presente
circolare, alcune linee di riferimento per favorire lo sviluppo di
sistemi informativi secondo una logica di normalizzazione, ritenendo
che una effettiva omogeneita' di criteri e di scelte organizzative e
tecniche, pur nel rispetto di una offerta molto differenziata e che
tende a proporre soluzioni difficilmente integrabili, faciliti
l'interconnessione e l'interoperabilita' dei sistemi.
Con tali indicazioni di normalizzazione delle tecnologie
informatiche, il Dipartimento della Funzione Pubblica si pone
l'obiettivo di creare una tipologia di domanda pubblica che faccia
riferimento a criteri comuni e che anticipi l'offerta anziche'
inseguirla ed esserne condizionata.
2. Gli indirizzi contenuti nella presente circolare (e nei
successivi, sistematici aggiornamenti):
non rappresentano di per se' veri e propri standard (essendo a tale
funzione preposti appositi orgnismi internazionali);
si propongono come riferimento di prospettiva per tutti i sistemi
informativi della Pubblica Amministrazione, centrale e periferica,
pur nella consapevolezza di una necessaria gradualita'
nell'adeguamento ad essi di realta' molto complesse e sviluppatesi
spesso seguendo logiche estranee ai principi di normalizzazione. Essi
troveranno invece puntuale applicazione nella imminente fase di avvio
e di coordinamento dei progetti intersettoriali di automazione di cui
all'art. 3 del citato D.P.C.M. 15/2/89 e costituiranno riferimento
per la valutazione di programmi e progetti da parte della Commissione
per il coordinamento normativo e funzionale dell'informatica nella
Pubblica Amministrazione.
Per quanto riguarda le Amministrazioni statali, analogo riferimento
avra' il Provveditorato Generale dello Stato.
3. Le indicazioni del Dipartimento della Funzione Pubblica in materia
di standard conseguono alla acquisita consapevolezza che il rapporto
costi/benefici, attualmente riscontrabile nello sviluppo di
applicazioni per la Pubblica Amministrazione, e' ancora lontano da
valori ottimali, come si puo' rilevare raffrontando la spesa
complessiva per l'impiego delle tecnologie informatiche (allineata
agli standard medi europei) con i livelli di servizio raggiunti.
Per migliorare detto rapporto, non e' evidentemente sufficiente che
le Amministrazioni tendano ad allineare le tecnologie, ma e'
soprattutto necessario che aumentino le capacita' di utilizzazione
delle stesse.
A questo fine, rivestono particolare importanza, ad esempio, la
professionalizzazione del personale addetto e l'interscambio e la
fruibilita' dei dati tra le diverse Amministrazioni.
Le linee di normalizzazione proposte dal Dipartimento della Funzione
Pubblica riguardano, pertanto, non solo gli aspetti tecnologici in
senso stretto (reti, sistemi operativi, ambienti di sviluppo e di
accesso ai sistemi), ma anche le metodologie per l'analisi e lo
sviluppo del software e il trattamento dei documenti amministrativi,
ai fini di consentire una effettiva interconnessione dei sistemi.
Detti concetti si evidenziano tanto piu' importanti in quanto,
attualmente, una non trascurabile parte dello sviluppo di sistemi
informativi viene svolta all'"esterno", affidata a Societa'
specializzate.
In questi casi, oltre a prevedere contrattualmente il rispetto delle
norme generali vigenti per la Pubblica Amministrazione, si dovranno
definire criteri specifici per l'attivita' di controllo e di collaudo
da parte delle Amministrazioni.
E' necessario, a tal fine, che le metodologie di controllo del
progetto e di collaudo finale siano diffuse nella Pubblica
Amministrazione, incentivando interventi formativi e sperimentazioni
congiunte con Societa' specializzate.
4. Il raggiungimento di condizioni di maggiore capacita' progettuale
nella Pubblica Amministrazione, con la conseguente possibilita' di
essere riferimento attendibile per orientare l'offerta di hardware e
di software, deve essere perseguito all'interno dell'azione svolta
dalla Comunita' Economica Europea, che ha da tempo emanato direttive
e decisioni in proposito.
Il riferimento principale e', attualmente, la decisione 87/95 CEE,
relativa alla normalizzazione nel settore delle Tecnologie
dell'Informazione e delle Telecomunicazioni, che impone agli Stati
membri (art. 5) di far riferimento, nelle commesse pubbliche, alle
norme e prenorme europee emanate dagli appositi organismi tecnici
specializzati (CEN/CENELEC, ETSI).
E' da citare, inoltre, il progetto EPHOS (European Procurement
Handbook for Open System), finanziato dalla CEE, per la realizzazione
di una "Guida agli Acquisti" per il settore pubblico dei Paesi della
Comunita'.
Detta "Guida", quando disponibile e approvata, rappresentera' un
preciso punto di riferimento per i competenti Organismi pubblici.
Il Dipartimento, che non svolge, come gia' precisato, funzioni di
produzione di normative sugli standard (compito - questo - riservato
agli organismi tecnici comunitari), si propone di promuovere
un'azione di sensibilizzazione delle Amministrazioni Pubbliche al
rispetto degli standard emanati sulla base delle decisioni del
Consiglio dei Ministri delle Comunita' Europee.
Piu' in generale, sara' svolta una specifica attivita' di diffusione
di conoscenza sugli organismi di standardizzazione e sui vantaggi del
processo di normalizzazione nel settore informatico, basata sulla
produzione di documentazione tecnica e su apposite iniziative
seminariali, allo scopo di "guidare" le Amministrazioni in una
situazione caratterizzata da un certo grado di confusione per il gran
numero di organismi che si propongono di definire standard a livello
internazionale (organismi pubblici, associazioni di utenti,
associazioni di costruttori).
Adeguato riferimento avranno, in proposito, oltre agli organismi
citati, agli analoghi Comitati internazionali specializzati (CCITT,
ISO).
5. Il Dipartimento della Funzione Pubblica ritiene che gli obiettivi
dell'azione di normalizzazione debbano essere valutati
realisticamente.
La cosiddetta "portabilita'" delle applicazioni, allo stato attuale,
e' conseguibile solo parzialmente ed e' comunque subordinata ad una
omogeneita' di comportamento organizzativo, nelle diverse situazioni,
che sembra difficile raggiungere.
La tendenza attuale, piuttosto che ricercare portabilita' dei
prodotti in formato eseguibile, si sta orientando, attraverso forme
di documentazione e di specifiche per lo sviluppo del software, verso
la produzione dello stesso progetto di differenti versioni delle
singole applicazioni, ottimizzate per le varie piattaforme
hardware/software.
In relazione alla citata tendenza ed all'obiettivo prioritario di
ottimizzazione del rapporto costi/benefici, il Dipartimento della
Funzione Pubblica intende attivare iniziative che abbiano come linee
di riferimento:
- la garanzia della protezione degli investimenti, mirando ad elevare
la qualita' del software prodotto e della documentazione relativa;
- la garanzia dell'interscambio e della fruibilita' dei dati tra le
diverse Amministrazioni, svolgendo azioni di normalizzazione dei
documenti, di semplificazione delle procedure amministrative, di
interconnessione tra i sistemi informativi;
- la concreta possibilita' di diffusione e di miglior utilizzo del
software esistente od in sviluppo, promuovendo ed incoraggiando
iniziative di coordinamento, che potranno prevedere anche la
costituzione di centri di riferimento per la diffusione di software
comune.
6. Il primo filone d'iniziative e di indicazioni del Dipartimento
della Funzione Pubblica riguarda la definizione delle azioni da
intraprendere per far si' che lo sviluppo di sistemi informativi
nella Pubblica Amministrazione possa consentire la realizzazione di
prodotti di facile manutenzione ed interconnettivita'.
A questo fine, appare fondamentale rivolgere maggiore attenzione alla
fase di progettazione, prima ancora che a quella di sviluppo e di
manutenzione del software.
La normalizzazione che s'intende proporre riguarda la definizione
delle funzioni da comprendere nelle metodologie di preanalisi, di
analisi, di progettazione, di documentazione e di pianificazione, per
lo sviluppo dei sistemi informativi della Pubblica Amministrazione.
Oltre a definire i requisiti minimi indispensabili per la scelta dei
prodotti legati alla fase di progettazione/analisi (tra i quali
rivestono particolare interesse i cosiddetti strumenti CASE, che
offrono la possibilita' di estendere, in certe condizioni,
l'omogeneita' metodologica fino alla fase dello sviluppo), l'azione
del Dipartimento della Funzione Pubblica sara' diretta ad incentivare
l'adozione di tali metodologie, non ancora sufficientemente presenti
nella Pubblica Amministrazione Centrale e Locale.
In particolare, gli strumenti di tipo CASE risultano funzionali alla
formalizzazione del modello di organizzazione, dal quale far
discendere in modo controllato modelli di dati e di funzioni.
Questo indirizzo e' da ritenere propedeutico alla creazione di un
sistema di EDI (Electronic Data Interchange) per la Pubblica
Amministrazione, in conformita' a quanto sta avvenendo, a livello
mondiale, per altri ambienti.
Analoga opera di incentivazione e di diffusione della consapevolezza
della necessita' di revisione delle metodologie utilizzate
riguardera' l'area della sicurezza, fisica e logica, dei sistemi
informativi.
Trattasi di un'area attualmente oggetto di scarso interesse, con
conseguente grave rischio nel momento in cui si tende
all'interconnessone dei sistemi informativi ed alla visibilita'
complessiva del "sistema Pubblica Amministrazione".
Si dovra', come criterio generale, fare opera di informazione, ai
vari livelli di responsabilita', sui rischi potenziali nell'area
della sicurezza, creare nelle strutture di maggior rilievo una
specifica funzione dedicata alla sicurezza, adottare misure
appropriate di difesa e di controllo, sottoporre specificatamente a
revisione le applicazioni informatiche e piu' elevato rischio sociale
ed economico.
Appare di conseguenza urgente un'estesa azione di formazione di
tecnici informatici della Pubblica Amministrazione nelle aree
"metodologie" e "sicurezza", che avra', pertanto, rilievo prioritario
nel progetto intersettoriale di formazione promosso dal Dipartimento
della Funzione Pubblica.
7. Un secondo filone d'iniziative e di indicazioni del Dipartimento
della Funzione Pubblica tende a promuovere gradualmente uniformita'
di comportamento, da parte delle Amministrazioni, nell'adozione di
tecnologie informatiche e di telecomunicazione.
Anche in questo caso, si indicano i criteri di guida della scelta dei
piu' importanti componenti nell'architettura tecnica di un sistema
informativo fra di essi, i sistemi di gestione delle basi di dati ed
i relativi linguaggi di interrogazione, i linguaggi di
programmazione, gli ambienti di sviluppo, gli standard ed i
protocolli di telecomunicazione, i sistemi operativi, ecc.
Per alcuni di questi componenti, le indicazioni di normalizzazione
potranno essere piu' precise, risultando gia' definiti specifici
standard: e' il caso delle Telecomunicazioni, dove il consolidamento
delle indicazioni dei Comitati Tecnici Internazionali, validate dalle
direttive CEE, non pone particolari problemi.
Piu' difficile appare un'azione di promozione immediata su altre
aree, quali i sistemi operativi, in quanto l'offerta rimane
differenziata e dove la recente diffusione di architetture fra di
loro simili (Unix, Xenix, Aix, ecc.) si riferisce soprattutto al
segmento dei minicomputers.
In tale contesto, si e' affermato lo standard POSIX che e' da
ritenere, allo stato, una solida base per consentire in prospettiva
una effettiva integrazione dei sistemi informativi pubblici.
L'azione di normalizzazione, comunque necessaria, dovra' tener conto
dell'esigenza di non indurre artificiose forzature su un mercato che
ha tempi di evoluzione non brevi e che vede prevalere, nella Pubblica
Amministrazione, sistemi operativi proprietari.
Peraltro, si stanno creando "ambienti" sufficientemente generalizzati
grazie alla standardizzazione di fatto dei linguaggi di
interrogazione delle basi di dati gestionali, basati su strutture
relazionali (SQL), per cui la criticita' del livello "sistema
operativo" risulta ridotta dal fatto che l'adozione dei DBMS e dei
relativi linguaggi "nasconde" la maggior parte delle differenze.
E' importante, al riguardo, che questo processo venga esteso ai
sistemi di gestione delle basi di dati documentali e ai relativi
linguaggi d'interrogazione, tenendo conto tra l'altro dell'esigenza
d'interazione tra l'ambiente gestionale e l'ambiente di ricerca
dell'informazione documentale.
Non va, inoltre, dimenticato che gran parte delle informazioni
trattate assume la forma di lettere, circolari, prospetti
riepilogativi, per cui, nei confronti di strumenti quali Word
processors, fogli elettronici, packages statistici, si privilegiano i
prodotti "aperti", in grado cioe' di accettare la maggior parte dei
formati di prodotti analoghi.
Come in precedenza specificato, nel definire le linee di riferimento
per la normalizzazione delle tecnologie usate, il Dipartimento della
Funzione Pubblica intende operare con la necessaria gradualita',
nella consapevolezza che, nell'attuale situazione di grande varieta'
di soluzioni tecniche e soprattutto di scarsa padronanza delle
tecnologie da parte del personale pubblico, un'azione che mirasse a
limitare radicalmente ed immediatamente le possibilita' di
utilizzazione di gran parte degli strumenti tecnologici offerti dal
mercato non porterebbe ad alcun risultato.
Vi sarebbe anzi il rischio di produrre ulteriori ritardi
nell'introduzione di tecnologie informatiche nella Pubblica
Amministrazione, mentre un'intelligente azione di protezione degli
investimenti deve preoccuparsi non solo di quelli da effettuare, ma
anche di quelli gia' effettuati.
In tale contesto, il Dipartimento della Funzione Pubblica non intende
limitarsi a proporre norme di riferimento, che rischierebbero di non
incidere significativamente sulla realta' sopra descritta, ma ritiene
di puntare soprattutto, anche attraverso i progetti intersettoriali,
alla promozione di esperienze che possano costituire incentivo
all'allineamento delle soluzioni tecnologiche.
Tra queste iniziative, potra' rientrare lo sviluppo di servizi su
reti di comunicazione, nell'obiettivo di arrivare ad una rete
telematica nazionale per la Pubblica Amministrazione che colleghi ed
ottimizzi quelle esistenti ed utilizzi in particolare la rete
pubblica ITALPAC.
Va infine ribadito che i risultati delle attivita' di coordinamento
delle iniziative informatiche della Pubblica Amministrazione non
vanno tanto ricercati in una improbabile uniformita' tecnologica dei
sistemi informatici, quanto nella garanzia della trasparenza e della
trasferibilita' delle informazioni trattate.
Questo obiettivo non si raggiunge con l'emanazione di norme, ma
necessariamente con l'avvio di veri e propri progetti.
8. Un terzo filone d'iniziative e di indicazioni tende ad eliminare i
vincoli (non tecnologici) che impediscono l'interconnessione dei
sistemi e l'interscambio dei dati tra le diverse Amministrazioni.
Questa azione e' ancora piu' necessaria di quella che mira alla
normalizzazione tecnica ed e' propedeutica a qualsiasi tentativo di
razionalizzazione complessiva.
Si tratta, in sostanza, di arrivare alla standardizzazione dei
documenti alla base delle diverse procedure amministrative e delle
tecniche di trasmissione dei dati medesimi.
In diversi settori industriali e' in corso da anni analoga azione di
normalizzazione dei documenti e di realizzazione di una rete di
interscambio che faciliti le transazioni tra i soggetti utenti
(Progetti ODETTE, tra i costruttori di autoveicoli; CEFIC, per
l'industria chimica; COSTOT 306, per i trasporti; CADDIA, per le
dogane, ecc.).
Per il settore pubblico, il Dipartimento della Funzione Pubblica
intende avviare l'analisi di procedure amministrative comuni a piu'
Amministrazioni (ad esempio quelle che trattano dati sul cittadino,
finanziari, territoriali), con l'obiettivo di arrivare a schemi e
manuali di riferimento uniformi per il trattamento e la gestione
della documentazione.
Per alcune aree, nelle quali appare necessaria ed urgente
l'interconnessione tecnica di sistemi diversi, saranno avviati
progetti di realizzazione di servizi a valore aggiunto su rete, che
potranno riguardare sia informazioni dirette ai cittadini che
iniziative legate allo snellimento delle procedure.
Come standard per lo scambio e la formattazione dei messaggi, si
seguira' UN/EDIFACT, eventualmente personalizzandolo per le esigenze
della Pubblica Amministrazione.
9. Un quarto filone d'iniziative del Dipartimento concerne la
diffusione della "cultura" degli standard e la formazione degli
utilizzatori degli standard medesimi.
A tali fini, saranno avviati specifici progetti, con il
coinvolgimento delle Amministrazioni pubbliche e di istituzioni
pubbliche e private comunque interessate all'azione di diffusione
delle conoscenze sia come soggetti recettori che attivi, in grado
cioe' di fornire un valido contributo alla produzione ed all'impiego
di standard metodologici, tecnici o procedurali.
Nella scelta delle azioni da compiere si terra' conto di una serie di
vincoli, inderogabili nel breve e nel medio periodo, quali le
strutture e le realizzazioni esistenti, il ciclo di vita del software
applicativo in esercizio, il volume degli investimenti e la capacita'
del sistema pubblico di "migrare" verso strutture ed ambienti
normalizzati.
La progressivita' dell'azione vedra' tre distinte fasi temporali:
- Conoscenza e coscienza dei vantaggi degli standard
- Adeguamento alle linee guida progressivamente elaborate e portate a
conoscenza delle Amministrazioni, degli utenti e dei fornitori.
- Adeguamento alle norme nazionali ed internazionali recepite.
Le azioni di diffusione delle conoscenze saranno di vario tipo e
coinvolgeranno permanentemente le Amministrazioni pubbliche
appartenenti ai vari comparti di cui al DPCM 15/2/89.
Sono previste due distinte linee di promozione e di diffusione: la
prima basata su materiale a stampa e la seconda su iniziative a
carattere seminariale. Piu' precisamente:
- Destinazione di parte di una pubblicazione periodica a larga
circolazione per la diffusione sistematica delle linee guida
nazionali ed internazionali e dell'attivita' propria degli enti
preposti allo scopo, con commenti e suggerimenti;
- produzione di documentazione a stampa relativa alle specifiche
norme nazionali ed internazionali ed al materiale elaborato dalla
CEE;
- eventuale utilizzazione delle tecnologie ottiche per la produzione
di specifici compact disc interattivi (C.D.I.);
- convocazione di una Conferenza nazionale sugli standard, in stretto
collegamento con gli organismi nazionali (UNI, Istituto Superiore
P.T., ecc.) ed internazionale e con le organizzazioni di categoria
dei produttori o dell'utenza;
- predisposizione di cicli seminariali su base territoriale, atti ad
approfondire le tematiche e le singole iniziative in materia, in
stretto collegamento con le istituzioni accademiche, la Scuola
Superiore della P.A. ed Organizzazioni private, con lo scopo di
divulgare, in maniera precisa, le modalita' di progressiva
trasformazione delle strutture e dei prodotti verso i modelli
suggeriti dal Dipartimento della Funzione Pubblica.
Una ulteriore attivita', finalizzata allo sviluppo di un costante
rapporto con le Istituzioni Comunitarie, e' rappresentata
dall'attivazione di un collegamento permanente alla banca dati ECO
predisposta dalla DG XIII della C.E.E. e dalla corrispondente
costituzione di una banca dati presso il Dipartimento della Funzione
Pubblica che raccolga e metta a disposizione delle singole
Amministrazioni la documentazione elaborata in Italia e quella
ottenibile attraverso il collegamento comunitario.
Con riserva di sistematiche, ulteriori informazioni sulle iniziative
che il Dipartimento della Funzione Pubblica assumera' in ordine alle
diverse problematiche di normalizzazione in precedenza evidenziate,
si riportano negli allegati alla presente circolare le indicazioni di
normalizzazione ritenute proponibili allo stato attuale, nonche'
alcuni approfondimenti sulle modalita' di diffusione delle attivita'
in materia svolte dal Dipartimento della Funzione Pubblica ed un
rapporto sulla armonizzazione della normativa comunitaria e nazionale
in materia di normalizzazione nell'area delle tecnologie informatiche
e telematiche nella Pubblica Amministrazione.
Il Ministro: GASPARI