Alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri - Segretariato generale
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opere pubbliche
Sono stati recentemente resi noti due interventi giurisprudenziali
- la sentenza della Corte costituzionale n. 150 depositata il 1
aprile 1992 ed il parere del Consiglio di Stato - sezione II, in data
20 novembre 1991, n. 177/91, pervenuto a questo Ministero il 17 marzo
scorso - che riguardano l'applicazione dell'art. 81 del decreto del
Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616, il quale, come e'
noto, disciplina il controllo urbanistico-edilizio delle opere delle
amministrazioni statali o di interesse statale da realizzare dagli
enti istituzionalmente competenti.
Per la rilevanza degli argomenti trattati, che riguardano o possono
riguardare la competenza delle amministrazioni, degli organi e degli
istituti in indirizzo, questo Ministero - che, secondo l'ordinamento
vigente e sulla scorta di consolidati orientamenti giurisprudenziali
(vedi ad esempio parere Consiglio di Stato n. 1649/79 del 25 gennaio
1980), e' l'organo che ha la competenza sostanziale ad esercitare le
funzioni di cui al richiamato art. 81 nei modi e nelle forme in esse
previste - ritiene di rendere noto il contenuto dei due interventi ai
fini della piu' corretta applicazione della normativa in oggetto
indicata.
1. La Corte costituzionale, con la sentenza n. 150/92, ha
affrontato il problema delle "opere destinate alla difesa militare",
le quali, come e' noto, sono sottratte al controllo ex art. 81 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 616/77 e, di conseguenza,
ad alcuna verifica per quanto attiene gli aspetti urbanistici. La
Corte si e' pronunciata in occasione del giudizio di legittimita'
costituzionale dell'art. 3 della legge 6 febbraio 1985, n. 16, il
quale stabilisce che, ai fini dell'accertamento di conformita' alle
prescrizioni urbanistiche ed edilizie, le opere indicate dalla stessa
legge sono equiparate alle opere destinate alla difesa militare e, di
conseguenza, sottratte a quel controllo.
La Corte ha dichiarato non fondata la questione di legittimita'
costituzionale. Essa, tuttavia, non si e' fermata a questo
accertamento; poiche' oltre ad indicare i motivi in relazione ai
quali la norma contestata deve ritenersi legittima, ha voluto
precisare i limiti entro i quali la sottrazione delle opere di cui
trattasi al controllo ex art. 81 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 616/77 puo' ritenersi ammissibile.
La sentenza, infatti, afferma - a prescindere dal caso di specie -
l'esigenza che comunque, sia in sede legislativa che amministrativa,
risultino rigorosamente precisati i criteri suscettibili di
qualificare l'opera come "destinata alla difesa militare". In
particolare, tali criteri non potranno fare riferimento al solo
profilo soggettivo, cioe' alla natura "militare" dell'amministrazione
interessata, ma dovranno, "in ogni caso, investire sia le
caratteristiche oggettive che le finalita' dell'opera".
L'indicazione che scaturisce dalla sentenza della Corte e'
estremamente chiara e precisa il comportamento che l'Amministrazione
militare deve tenere quando intenda svolgere un'attivita'
costruttiva.
In sintesi:
a) nei casi in cui le opere abbiano le caratteristiche indicate
nella sentenza della Corte costituzionale, l'Amministrazione militare
non dovra' chiedere alcun "accertamento" da parte di altre
amministrazioni;
b) quando le opere siano da considerare opere pubbliche, comunque
rientranti nella sfera di competenza dell'Amministrazione militare,
dovranno sottostare all'"accertamento" ex art. 81;
c) nella eventualita' che l'Amministrazione militare agisca "iure
privatorum" e' tenuto a presentare al sindaco la richiesta della
concessione di edificare.
2. Questo Ministero aveva rivolto al Consiglio di Stato un quesito
circa la legittimita' del ricorso all'art. 81 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 616/77, nei casi in cui si tratti di
opere - o di interventi su opere - ancora non entrate nel patrimonio
della pubblica amministrazione, ma che questa intende acquistare o
locare, formulando nel contempo alcune considerazioni di carattere
generale sulla "ratio" e sulla valenza della norma richiamata.
Detto consesso, con il menzionato parere del 20 novembre 1991, n.
177/91, argomentando dal raffronto tra l'art. 29 della legge
urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150 (che prevedeva soltanto
l'accertamento del "non contrasto", senza considerare l'ipotesi di
opere non conformi alle prescrizioni urbanistiche) e il menzionato
art. 81 (che prevede l'accertamento di "conformita'" introducendo
anche, per le opere "in variante" un apposito procedimento), ha
rilevato, preliminarmente, che "nel sistema introdotto nel 1977 non
vi sono piu' ragioni di ordine pratico che consiglino di intendere
l'accertamento di conformita' come qualche cosa di diverso da un
semplice, oggettivo riscontro della corrispondenza fra il progetto e
le previsioni del piano".
Partendo da questa premessa il Consiglio di Stato ha esaminato i
problemi che si pongono all'amministrazione, in rapporto al ricorso
al citato art. 81, quando si tratti:
a) di fabbricato costruito da un privato su suolo privato, con
obbligo di acquisto da parte della pubblica amministrazione;
b) di fabbricato costruito da un privato su suolo privato,
destinato ad essere locato alla pubblica amministrazione per il
perseguimento dei suoi fini istituzionali;
c) di fabbricato privato esistente, che per un limitato periodo
di tempo viene locato alla pubblica amministrazione per i suoi fini
istituzionali e che, percio', subisce un mutamento di destinazione,
anche attraverso opere di adeguamento;
d) di fabbricato realizzato da una pubblica amministrazione su
terreno del patrimonio disponibile, per essere utilizzato per i fini
istituzionali della stessa o di altra amministrazione;
e) di fabbricato esistente, appartenente al patrimonio
disponibile della pubblica amministrazione, da modificare per essere
utilizzato secondo i fini istituzionali della stessa o di altra
amministrazione;
f) di fabbricato, in corso di costruzione da parte di un privato,
promesso in vendita alla pubblica amministrazione che, per essere
utilizzato secondo i fini istituzionali di questa, necessiti della
concessione di una variante in corso d'opera;
g) come al punto f) ma con la previsione del passaggio alla
pubblica amministrazione non in proprieta' ma in locazione.
Al riguardo il Consiglio di Stato fa presente che la norma
dell'art. 81 va interpretata in modo aderente alla sua "ratio", che
e' quella di privilegiare la funzione svolta dall'opera
nell'interesse pubblico, piuttosto che l'amministrazione come
soggetto.
Pertanto, ad avviso di quel consesso, appare secondario il fatto
che l'intervento costruttivo venga eseguito su un immobile
attualmente non di proprieta' dello Stato e ad iniziativa di un altro
soggetto, quando l'opera risulti destinata, in modo duraturo ed
esclusivo, a soddisfare le esigenze della Amministrazione statale:
come nei casi sub a) e sub f), ai quali possono ricondursi le
situazioni in cui sia previsto il passaggio dell'immobile
all'amministrazione al termine del rapporto.
Si tratta, in realta', avverte il Consiglio di Stato, di ipotesi
che non differiscono sostanzialmente da quella in cui i lavori siano
dati in appalto o in concessione, perche' l'Amministrazione e' sempre
obbligata contrattualmente a diventare proprietaria dell'opera, una
volta che sia ultimata. Anche i casi sub d) ed e) possono ricondursi
all'ipotesi sub a), in quanto si tratta di opere eseguite dallo
Stato, destinate ad uso pubblicistico, pure se l'amministrazione che
utilizzera' l'opera sara' diversa da quella proprietaria o
assegnataria.
In tutti i casi cui ora si e' accennato, ovviamente, qualora non si
verificasse il passaggio di proprieta' alla pubblica amministrazione
e venisse meno la destinazione ai fini istituzionali di questa,
l'edificio dovrebbe essere reso conforme agli strumenti urbanistici
vigenti.
Quando, invece, il futuro godimento dell'immobile da parte
dell'amministrazione fosse previsto solo a titolo di locazione - e
percio' limitato nel tempo - secondo le ipotesi sub b), c) e g) e,
conseguentemente, la modificazione del territorio e dell'assetto
urbanistico (ovvero la deroga alla normativa generale) si presentasse
come duratura, mentre la destinazione pubblicistica fosse temporanea,
non sarebbe ragionevole - secondo il Consiglio di Stato - consentire
una deroga alle ordinarie competenze urbanistiche (quelle che fanno
capo al sindaco) per introdurre una modifica permanente dell'assetto
territoriale, a tutto vantaggio del privato.
In conclusione, ad avviso del Consiglio di Stato, nelle ipotesi
sopra indicate "il criterio discretivo" ai fini del decidere circa
l'ammissibilita' del ricorso all'art. 81 del decreto del Presidente
della Repubblica n. 616/77 "e' dato dal carattere permanente, o meno,
della destinazione del bene all'uso dell'Amministrazione statale;
permanenza che inerisce, di regola, solo al regime di proprieta'".
Questo Ministero concorda con il criterio indicato dal Consiglio di
Stato e ad esso intende attenersi; anche se in passato, per agevolare
l'espletamento dei compiti istituzionali di alcune pubbliche
amministrazioni, ha applicato l'art. 81 in casi in cui tali compiti
dovevano essere espletati in immobili ottenuti in locazione.
Tuttavia, ritiene questo Ministero che, anche quando l'immobile
interessato non sia di proprieta' dell'amministrazione che si
appresta ad utilizzarlo a fini pubblici, potrebbe farsi ricorso
all'art. 81 per autorizzare interventi non conformi alla normativa
vigente a condizione che - cessato l'uso pubblico - l'amministrazione
o il proprietario, all'atto del rilascio, rendano l'edificio conforme
alle previsioni della disciplina urbanisticoedilizia secondo le
indicazioni comunali. E cio' nei casi - ovviamente eccezionali - in
cui solo attraverso il ricorso all'art. 81 dovessero crearsi le
condizioni per rendere possibile l'espletamento di importanti servizi
pubblici.
3. I due interventi giurisprudenziali, illustrati nei punti che
precedono, rivestono particolare rilievo non solo perche' chiariscono
alcune questioni intorno alle quali si erano manifestate contrastanti
opinioni, ma in quanto vengono a precisare il fondamento e le
finalita' dell'art. 81 del decreto del Presidente della Repubblica n.
616/77 e della funzione di indirizzo e di coordinamento dello Stato,
in materia di urbanistica, cui il primo comma della stessa
disposizione fa riferimento.
La Corte costituzionale, infatti, nella menzionata sentenza per
ribadire la legittimita' della scelta fatta dal legislatore con
l'art. 81, fa presente - con una affermazione applicabile non solo al
caso di specie - che il regime previsto dalla norma e' "suscettibile
di escludere .. gli ordinari poteri di controllo spettanti in materia
alle regioni e agli enti locali", ma cio' in quanto "tale regime puo'
trovare .. la sua giustificazione tanto sul piano piu' generale del
bilanciamento degli interessi costituzionalmente protetti, stante il
carattere primario (e, in certo senso, pregiudiziale) dell'interesse
dello Stato a conservare la propria indipendenza e l'integrita' del
proprio territorio, quanto sul piano piu' particolare delle
valutazioni afferenti alla sfera amministrativa, dal momento che la
distribuzione territoriale delle opere di difesa e la loro
progettazione .. trascendono le possibilita' di apprezzamento delle
autorita' urbanistiche".
L'affermazione del carattere di "trascendenza" delle scelte statali
- che puo' ben riferirsi non solo alle opere destinate alla difesa,
ma a qualsiasi opera dello Stato intesa a soddisfare esigenze piu'
rilevanti di quelle esclusivamente locali - insieme con quella del
carattere primario e pregiudiziale dell'interesse dello Stato,
costituiscono evidentemente, secondo la Corte, il fondamento e la
giustificazione della sottrazione delle opere dello Stato - totale
per alcune specificamente indicate dalla legge, oppure parziale per
tutte le altre - ai normali controlli urbanistico-edilizi, secondo la
disciplina dettata dall'art. 81 citato.
Il Consiglio di Stato, nel parere n. 177/91, precisa la funzione
dell'art. 81. La sua "ratio" (comune anche all'art. 29 della legge
urbanistica n. 1150/42) e' quella di "svincolare (sia pure in senso
solo relativo) la progettazione delle opere pubbliche di competenza
statale dalla potesta' pianificatoria dell'autorita' urbanistica lo-
cale. Cio' non solo e non tanto per il rispetto di una vera o
presunta gerarchia di autorita' o d'interessi, quanto perche' si
suppone che le esigenze al cui soddisfacimento sono preposte le
autorita' statali non sempre e non interamente possono essere
apprezzate dalle autorita' locali, la cui visuale e'
istituzionalmente e per definizione ristretta ad un ambito
territoriale limitato".
Ma, tiene ad evidenziare il Consiglio di Stato, non si tratta di
consentire alle autorita' dell'Amministrazione statale di ignorare
puramente e semplicemente la pianificazione urbanistica locale o di
stravolgerla. L'obiettivo di fondo dell'ordinamento amministrativo,
desumibile piu' dallo spirito dell'intera legislazione che da questa
o quella norma individuata, e' quello di raggiungere un
contemperamento armonico, razionale ed equilibrato di tutti gli
interessi pubblici .. nonche' tra questi e quelli privati ..
Ma poiche' e' ragionevole immaginarsi che non sempre sia possibile
realizzare il consenso, si pone il problema di stabilire se in caso
di dissenso debba prevalere conclusivamente la valutazione delle
autorita' statali o di quelle locali. Questa e', dunque, la funzione
dell'art. 29 della legge urbanistica e dell'art. 81 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 616/77.
Il Consiglio di Stato, nell'ipotesi che l'interpretazione data alla
normativa possa offrire ambiti di applicazione piu' estensivi
rispetto al senso letterale della legge, precisa che "non sembra che
da tale apparente estensione derivi un pregiudizio alle competenze
degli enti locali, perche' in ogni caso si ha la partecipazione della
regione e, per quanto di ragione, del comune al procedimento. Inoltre
conviene avere presente le funzioni generali di indirizzo e
coordinamento in materia urbanistica proprie del Ministero dei lavori
pubblici; non si puo' dire, dunque, che detto Ministero sia estraneo
alla cura di quegli interessi di cui sono titolari primari le
autorita' urbanistiche regionali e comunali.
Sara' cura del Ministero, comunque, esercitare le proprie
attribuzioni ex art. 81 in vista del raggiungimento di
quell'equilibrato contemperamento di interessi che, come si e' detto
sopra, ispira la normativa esaminata".
4. Questo Ministero, nella consapevolezza della responsabilita' che
gli e' propria - in relazione alla sua competenza istituzionale ed
agli orientamenti emergenti dagli organismi internazionali e
comunitari sulle tematiche territoriali - di assicurare la corretta
ed omogenea applicazione del disposto dell'art. 81 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 616/77 nella sua intera portata, e' da
tempo impegnato ad approfondire tutti gli aspetti della complessa
materia sia sotto il profilo meramente amministrativo-procedurale,che
sotto quello piu' specificamente attinente al proprio ambito
organizzativo ed operativo, al fine di corrispondere in modo piu'
consono alla molteplicita' delle richieste provenienti dalle proprie
strutture decentrate e periferiche, dalle varie amministrazioni
statali e dagli enti istituzionalmente interessati in ordine al
conseguimento della prescritta intesa Stato-regioni sulle
implicazioni territoriali che i vari progetti di opere pubbliche
comportano. Cio' nella prospettiva di una riconsiderazione organica e
di un puntuale aggiornamento della materia anche a livello di
proposte normative intese a porre in essere un piu' idoneo
coordinamento nel settore tra esigenze dello Stato e quelle delle
regioni e degli enti locali.
Con la presente lettera-circolare, mentre si richiamano i piu'
recenti orientamenti giurisprudenziali, viene intanto ribadita la
necessita' della uniforme applicazione della norma di che trattasi,
che questo Ministero e' istituzionalmente tenuto ad assicurare
nell'esercizio della funzione di indirizzo e di coordinamento, con
un'azione finalizzata a garantire il soddisfacimento, non meno che il
contemperamento, degli interessi relativi alle attivita' dirette alle
trasformazioni aventi rilievo urbanistico-territoriale.
Il Ministro: MERLONI