Alla conferenza dei presidenti
delle regioni
Alle presidenze delle giunte
regionali
Alle presidenze delle province
autonome di Trento e Bolzano
Alle amministrazioni provinciali e
comunali
Alle comunita' montane
e, per conoscenza:
Alle prefetture
Ai comitati regionali di controllo
All'Associazione nazionale comuni
italiani (A.N.C.I.)
All'Unione province italiane
(U.P.I.)
All'Unione nazionale comuni montani
(U.N.C.E.M.)
PREMESSA.
Con l'art. 1, commi 54, 55, 56, 57 e 58 della legge n. 549/1995,
collegata alla legge finanziaria 1996, e' stato istituito il Fondo
rotativo per la progettualita'.
Il Fondo si configura come uno strumento di attivazione della
progettualita' degli enti locali e territoriali, volto ad incentivare
la redazione di progetti effettivamente cantierabili.
Il Fondo opera sull'intero territorio nazionale ma prevede la
priorita' per i progetti finalizzati alla realizzazione degli
interventi ammessi al cofinanziamento comunitario.
Esso ha natura rotativa e viene ricostituito con i rimborsi da
parte degli utilizzatori; il suo corretto funzionamento permettera' a
tutti gli enti di avere a disposizione gli indispensabili mezzi
finanziari, necessari ad affrontare la delicata fase della
progettazione delle opere pubbliche.
Le esigenze di assicurare il funzionamento del Fondo, di
ottimizzare l'utilizzo delle risorse e di non disperdere le
opportunita' che dal nuovo strumento possono derivare al sistema
delle autonomie, obbliga questo Istituto, nel rispetto dei vincoli
legislativi, a fissare, almeno in prima applicazione, dei limiti e
delle priorita' alle possibilita' di finanziamento.
Si vuole sottolineare che la presente esposizione sara'
inevitabilmente soggetta alla verifica dell'attuazione concreta;
pertanto si prevede che, dopo la prima applicazione, si potra'
procedere ad integrazioni e modifiche suggerite dall'esperienza
acquisita.
Per la terminologia usata si fa riferimento a quella prevista dalla
legge n. 109/1994, come modificata dal decreto-legge n. 101/1995,
convertito nella legge n. 216/1995.
1. Dotazione del fondo.
La norma stabilisce la dotazione del fondo in lire 500 miliardi e
riserva il 60% delle risorse in favore delle aree depresse, ossia le
aree individuate o che saranno individuate dalla Commissione delle
Comunita' europee come ammissibili agli interventi dei fondi
strutturali, obiettivi 1, 2 e 5b, nonche' quelle rientranti nella
fattispecie dell'art. 92, paragrafo 3, lettera c del Trattato di
Roma, previo accordo con la Commissione (cfr. art. 1, lettera a,
decreto-legge n. 32/1995).
I piu' recenti indirizzi normativi in materia di interventi
pubblici per opere infrastrutturali nelle aree depresse del
territorio nazionale (cfr. art. 4, 3 comma della legge n. 341/1995)
individuano una serie di priorita' che si ritiene possano essere
recepite anche ai fini del funzionamento del Fondo rotativo per la
progettualita'. Il 60% delle risorse del suddetto Fondo, pari a lire
300 miliardi, sara' pertanto riservato in esclusiva a progetti da
realizzare nelle aree depresse secondo il seguente ordine di
priorita':
progetti cofinanziabili dall'Unione europea;
progetti per i quali sia prevista una rapida realizzazione;
progetti di completamento.
La necessita' di incentivare la redazione di progetti di rapida
realizzazione, privilegiando i progetti definitivi rispetto agli
studi di fattibilita' ed ai progetti preliminari, trova ulteriore
giustificazione, soprattutto nella fase di prima applicazione della
norma, nel carattere rotativo del Fondo: questo, una volta esaurito,
potra' essere riattivato solo con i rimborsi degli utilizzatori, dopo
che questi abbiano perfezionato la provvista finanziaria, ottenuta di
norma a fronte di un progetto definitivo o esecutivo.
Per quanto attiene ai progetti di completamento si ritiene
opportuno evidenziare che tali progetti sono da considerarsi
prioritari anche ai sensi dell'art. 14 della legge quadro sui lavori
pubblici (n. 109/1994).
Il suindicato ordine di priorita', integrato con le priorita'
tipologiche di cui al successivo punto 3, si ritiene, in questa fase,
applicabile anche alle risorse non espressamente riservate alle aree
depresse.
Le anticipazioni saranno concesse, al perfezionamento
dell'istruttoria, fino a concorrenza del limite di capienza del Fondo
e nel rispetto del vincolo a favore delle aree depresse.
Effettuata la prima ripartizione, specie nella fase di avvio
dell'operativita' del Fondo, le risorse potrebbero risultare
temporaneamente esaurite: di tale circostanza, qualora si
verificasse, verra' data notizia agli enti richiedenti, ai quali
sara' altresi' comunicata la presumibile data di riattivazione del
Fondo.
2. Soggetti mutuatari.
Gli enti che possono usufruire del fondo sono quelli richiamati
espressamente dal comma 54 e cioe': le regioni, le province, i
comuni, i loro consorzi e le comunita' montane.
L'elencazione degli enti ammessi ai benefici del finanziamento e'
tassativa; non e' ammessa alcuna estensione analogica.
3. Priorita' tipologiche.
Sono state effettuate delle indagini al fine di definire un quadro
sufficientemente ampio del potenziale di progettualita' a livello
locale.
I risultati di tali indagini hanno evidenziato che, nell'ambito
degli investimenti programmati a tale livello, rivestono
un'importanza strategica alcune categorie di opere alle quali si
ritiene, pertanto, di dover riconoscere la priorita' nella
ripartizione dei 200 miliardi di lire non espressamente riservati
alle aree depresse.
Da rilevare che nel corso delle indagini e' emerso da parte degli
enti l'interesse ad utilizzare il Fondo, non solo per singoli
investimenti, ma anche per complessi di opere facenti parte di
programmi unitari.
Concettualmente, prima di esporre le singole priorita', si deve
percio' tenere presente che:
alla nozione di opera pubblica si affiancano, nella legislazione
di settore piu' recente, quelle di lavoro pubblico e di opera di
pubblica utilita';
non si puo' far esclusivo riferimento alla definizione di
"programma" cosi' come letteralmente desumibile dalla legge n.
109/1994, basandosi questa sul concetto di lavoro pubblico; i
beneficiari del Fondo fanno infatti, in molti casi e settori,
riferimento a complessi di opere integrate che possono essere
composti da opere pubbliche propriamente dette, da opere di pubblica
utilita' e da altre iniziative (di norma oggetto solo di
pianificazione urbanistica), rispetto ai quali l'ente locale assume
il ruolo di "promotore" e che non necessariamente coincidono con i
programmi di lavori pubblici definiti dalla legge n. 109/1994;
la realizzazione ed il finanziamento del progetto non si basa su
fonti esclusivamente pubbliche, ma prevede in molti casi la
partecipazione attiva di risorse private e, nelle aree in cui cio' e'
possibile, l'accesso al cofinanziamento comunitario.
Le priorita' emerse dall'indagine sono le seguenti:
opere idriche (in particolare nell'accezione del "ciclo integrato
dell'acqua" prevista dalla legge n. 36/1994);
opere di risanamento e valorizzazione ambientale (trattamento -
smaltimento - trasformazione rifiuti solidi urbani);
opere funzionali al miglioramento della mobilita' urbana
(metropolitane, tranvie leggere, parcheggi, ecc.).
Tali priorita' trovano riscontro in altrettanti percorsi normativi
che, basandosi o sulla legislazione ordinaria o su quella attinente
alcune tipologie di opere (legge n. 36/1994, legge n. 211/1992, legge
n. 204/1995), rendono concretamente perseguibile l'obiettivo di
comprimere il ciclo progettazione-finanziamento nel limite di 2-3
anni previsto dalla legge istitutiva del Fondo.
4. Spese finanziabili.
Il legislatore ha stabilito che "con particolare riguardo alla
realizzazione degli interventi ammessi al cofinanziamento
comunitario, sono finanziabili le spese necessarie per gli studi di
fattibilita', per la elaborazione dei progetti di massima (leggi:
preliminari), incluse le valutazioni di impatto ambientale e altre
rilevazioni e ricerche necessarie, e per l'elaborazione dei progetti
definitivi ed esecutivi" (comma 54).
Gli enti possono richiedere l'anticipazione "sulla base di
programmi di opere pubbliche da realizzare allegando una relazione
tecnica dalla quale risultino le finalita', la localizzazione, la
conformita' allo strumento urbanistico vigente o gli eventuali
adeguamenti previsti per lo stesso, il costo presunto dell'opera da
realizzare, nonche' la prevista copertura finanziaria" (comma 56).
Con il Fondo e', pertanto, possibile finanziare l'intero ciclo di
sviluppo dell'idea progettuale: dallo studio di fattibilita' sino
alla progettazione esecutiva, intervenendo a qualsiasi stadio di
sviluppo/maturazione del progetto.
Una volta chiarito il concetto di "programma" (cfr. paragrafo
precedente), nell'ambito del quale vengono attivate le risorse del
Fondo, e' possibile elencare le attivita' finanziabili con tali
risorse: studi di fattibilita' con relativi progetti preliminari -
progetti definitivi - progetti esecutivi - studi di impatto
ambientale - studi, indagini di campo e ricerche necessarie per
l'esecuzione del progetto "a regola d'arte" (vedi allegato A).
5. I limiti dell'anticipazione.
Le norme istitutive del Fondo pongono due limiti all'intervento
finanziario della Cassa depositi e prestiti. L'anticipazione deve
essere limitata al 90% delle spese necessarie per gli atti tecnici e
comunque non puo' essere superiore al 10% del costo presunto
dell'opera.
Nell'ambito dei limiti massimi posti dalla norma, la ripartizione
della richiesta di anticipazione fra i singoli stadi progettuali
dovra' essere effettuata dagli enti beneficiari con riferimento ai
parametri indicati nell'allegato B.
Questo Istituto ritiene altresi' necessario fissare dei limiti di
importo per i progetti finanziabili, in considerazione della
necessita' di assicurare lo spedito funzionamento del Fondo e
l'effettivo conseguimento del suo principale obiettivo: l'attivazione
delle risorse comunitarie.
Tali risultati, infatti, sarebbero difficilmente raggiungibili se
si decidesse di polverizzare le risorse, relativamente limitate, su
una pluralita' di interventi di modeste dimensioni.
L'orientamento esposto appare peraltro in linea con la filosofia
che muove la stessa U.E. allorche' attribuisce particolare importanza
(cfr. art. 16 del regolamento del Consiglio delle Comunita' europee
2082/93) ai progetti di rilevanti dimensioni, ritenuti capaci di
favorire in modo decisivo lo sviluppo regionale.
Il Fondo, dunque, non puo' essere considerato uno strumento per la
normale attivita' di progettazione degli enti, ma deve essere teso al
finanziamento di progetti particolarmente rilevanti in termini
qualitativi e quantitativi.
Pertanto, in prima applicazione, saranno finanziate le spese
tecniche riferite a progetti di singoli investimenti o di complessi
unitari di opere, il cui costo stimato non sia inferiore a 5 miliardi
di lire.
6. I costi.
a) Il tasso di interesse.
La norma (comma 58) stabilisce che sulle somme apportate al Fondo
sia riconosciuto alla Cassa depositi e prestiti un tasso di interesse
pari al tasso del conto corrente intrattenuto dalla Cassa medesima
con la Tesoreria dello Stato.
I relativi oneri, unitamente a quelli di cui ai successivi punti b)
e c), sono a carico dei beneficiari, si aggiungono all'anticipazione
ricevuta e vengono corrisposti all'atto della restituzione
dell'anticipazione.
Il tasso attualmente in vigore sul conto corrente e' pari al 4,5%
annuo.
b) Le spese di valutazione.
L'importo delle eventuali spese di valutazione varia in funzione
del costo e dello stadio di sviluppo del progetto ma non puo'
comunque eccedere la somma di lire 50 milioni. Le suddette spese sono
restituite dai beneficiari unitamente all'anticipazione, maggiorate
degli interessi calcolati allo stesso tasso previsto per
quest'ultima.
Per un'indicazione di massima sui presumibili costi di valutazione
si rimanda all'allegato D.
c) Le spese di amministrazione.
Sulle somme erogate i beneficiari devono altresi' riconoscere alla
Cassa depositi e prestiti una commissione annua dello 0,05% a titolo
di rimborso delle spese di amministrazione sostenute.
7. Rimborso ed eventuali interessi di mora.
La norma stabilisce che l'anticipazione aumentata delle ulteriori
spese, costituisce parte integrante del costo dell'opera e viene
rimborsata in un'unica soluzione
all'atto del perfezionamento della provvista finanziaria necessaria
alla realizzazione dell'opera stessa.
Trascorsi tre anni dalla data di prima erogazione
dell'anticipazione, ovvero due qualora la stessa sia finalizzata alla
progettazione definitiva, la restituzione e' sempre dovuta, anche
qualora non sia stata perfezionata la provvista finanziaria, ovvero
l'opera non sia realizzabile, o sia venuto meno l'interesse pubblico
alla sua realizzazione.
Qualora alle risorse finanziarie per la realizzazione dell'opera si
provvede mediante mutuo della Cassa depositi e prestiti, all'atto
della concessione dello stesso, l'Istituto provvede automaticamente
al recupero delle somme dovute dall'ente beneficiario.
Si raccomanda la massima attenzione degli enti beneficiari sulla
necessita' di assicurare, entro i tempi previsti, i rimborsi dovuti
al Fondo, al fine di evitare la procedura di cui al comma 55, che
comporta il pagamento degli interessi di mora.
8. I documenti istruttori.
I documenti da produrre ai fini istruttori sono i seguenti:
1) Domanda a firma del legale rappresentante dell'ente conforme
allo schema di cui all'allegato C.
2) Programma di cui al comma 56 dell'art. 1 della legge n.
549/1995.
3) Relazione tecnica, contenente le indicazioni di cui al comma 56
(finalita', localizzazione, conformita' allo strumento urbanistico o
agli eventuali adeguamenti previsti per lo stesso, costo presunto
dell'opera, copertura finanziaria prevista).
4) Delibera di assunzione dell'anticipazione adottata dall'organo
competente secondo le vigenti normative. La delibera, esecutiva, deve
contenere:
a) l'impegno di restituire, all'atto del realizzo della
provvista finanziaria e comunque entro il termine massimo di tre anni
dalla data di erogazione ovvero di due anni, nel caso in cui le somme
siano finalizzate alla progettazione definitiva ed esecutiva,
l'anticipazione maggiorata delle eventuali spese di valutazione;
b) l'impegno di corrispondere, all'atto del rimborso
dell'anticipazione, alla Cassa depositi e prestiti l'interesse e la
commissione per le spese di amministrazione, calcolati
rispettivamente al tasso del 4,5% e 0,05% annuo sull'importo
dell'anticipazione medesima - maggiorata delle eventuali spese di
valutazione - per il periodo intercorrente fra la data di erogazione
ed il giorno, compreso, dell'effettivo rimborso;
c) l'assunzione dell'obbligo - qualora l'ente sia soggetto alle
disposizioni previste dal nuovo ordinamento finanziario e contabile
degli enti locali - di effettuare il relativo impegno di spesa sul
bilancio pluriennale ai sensi dell'art. 27 del decreto legislativo n.
77/1995;
d) la presa d'atto dell'obbligo a carico dell'ente di
corrispondere sulle somme dovute, in caso di ritardato pagamento, gli
interessi di mora calcolati ad un tasso superiore di 5 punti
percentuali a quello vigente sul conto corrente di tesoreria al
momento della maturazione dei medesimi interessi di mora.
5) Dichiarazione del coordinatore unico/responsabile del
procedimento da cui risulti:
a) il costo presunto dell'opera;
b) la fase o le fasi progettuali di cui si richiede il
finanziamento, con indicazione del costo complessivo delle spese
tecniche previste;
c) il regolare completamento delle fasi progettuali
propedeutiche a quella di cui si richiede il finanziamento;
d) l'appartenenza dell'ente ad una delle aree depresse del
territorio nazionale individuate dalla Commissione delle Comunita'
europee come ammissibili agli interventi dei fondi strutturali,
obiettivi 1, 2 e 5b o rientranti nella fattispecie dell'art. 92,
paragrafo 3, lettera c del Trattato di Roma, previo accordo con la
Commissione (cfr. art. 1, lettera a, decreto-legge n. 32/1995);
e) la conformita' dell'opera che si intende realizzare alle
priorita' indicate in specifici documenti di programmazione approvati
dalla U.E. o di iniziativa comunitaria (indicare il documento);
f) la conferma che l'opera e' conforme allo strumento
urbanistico o, in alternativa, che e' previsto l'adeguamento dello
stesso;
g) l'esecutivita' o immediata eseguibilita' della delibera di
assunzione dell'anticipazione.
6) Qualsiasi ulteriore documentazione che l'Istituto dovesse
ritenere necessario acquisire ai fini istruttori.
Si precisa che per richieste di anticipazione il cui controvalore
in ECU (da determinarsi con riferimento all'ultimo tasso di cambio
dell'anno precedente pubblicato nella Gazzetta Ufficiale) superi
l'importo di 500.000 ECU (L. 1.015.250.000 al cambio del 29 dicembre
1995) la Cassa si riserva di effettuare supplementi di istruttoria
anche avvalendosi di soggetti esterni.
Si richiama l'attenzione degli enti beneficiari sul fatto che
questo Istituto trasmettera' periodicamente alla Commissione delle
Comunita' europee e ai Ministeri del bilancio e del tesoro l'elenco
delle anticipazioni concesse.
9. La procedura.
La procedura e' articolata nelle fasi della concessione, erogazione
e restituzione dell'anticipazione.
Concessione.
9.1. Dopo la valutazione della documentazione trasmessa, svolta da
un apposito nucleo dell'Istituto o a mezzo di soggetti esterni, il
consiglio di amministrazione della Cassa concede l'anticipazione.
Con il provvedimento di concessione viene comunicato all'ente:
a) l'importo dell'anticipazione riconosciuta;
b) l'ammontare delle eventuali spese di valutazione;
c) l'ammontare giornaliero delle somme dovute a titolo di
interessi e di spese di amministrazione sulle suddette spese di
valutazione.
Erogazione.
9.2. Le somministrazioni sono disposte dietro presentazione di
idonei documenti giustificativi di spesa (fatture; parcella vidimata
dagli ordini professionali competenti).
Dalla data di valuta del mandato decorrono gli interessi ed il
concorso sulle spese di amministrazione sulle somme erogate.
L'ammontare giornaliero di tali spese viene comunicato in sede di
somministrazione.
Come gia' esposto al punto 7, dalla data di valuta della prima
somministrazione decorre il termine biennale o triennale per la
restituzione di tutte le somme dovute.
Restituzione.
9.3. All'atto della provvista finanziaria per la esecuzione
dell'opera o allo scadere del termine previsto per la restituzione,
l'ente provvede al rimborso delle somme dovute, secondo le medesime
modalita' previste per il pagamento delle rate di ammortamento dei
mutui della Cassa (attraverso la Tesoreria provinciale competente per
territorio per gli enti locali ovvero, se richiesto, attraverso la
Tesoreria centrale per le regioni).
Come gia' esplicitato, qualora alle risorse finanziarie per la
realizzazione dell'opera si provveda mediante mutuo della Cassa
depositi e prestiti, il recupero delle somme dovute avviene
automaticamente, prelevando il relativo importo dal mutuo concesso.
Sara' cura dell'ente provvedere alla tempestiva attivazione delle
procedure di finanziamento, in modo da ottenere la concessione del
mutuo prima del termine di scadenza previsto per il rimborso
dell'anticipazione.
10. Revoca dell'anticipazione.
La necessita' di assicurare lo spedito funzionamento del Fondo,
evitando l'impegno di risorse a favore di attivita' progettuali che
non risultano in grado di svilupparsi secondo l'iter cronologico
previsto, impone a questo Istituto di prevedere la revoca delle
anticipazioni, nelle seguenti ipotesi:
a) l'incarico non sia stato conferito entro tre mesi dalla data
di concessione;
b) la prima richiesta di somministrazione non pervenga alla Cassa
entro un anno dalla medesima data di concessione.
Il direttore generale: FALCONE