Ai responsabili dei sistemi
informativi automatizzati delle
amministrazioni destinatarie del
decreto legislativo 12 febbraio
1993, n. 39
e, per conoscenza:
Al Dipartimento della funzione
pubblica
Al Consiglio di Stato
All'Avvocatura generale dello Stato
Alla Ragioneria generale dello
Stato
Alla Corte dei conti
1 - Premessa.
L'art. 13, comma 2, del decreto legislativo 12 febbraio 1993, n.
39, prevede il monitoraggio sui contratti per la progettazione,
realizzazione, manutenzione, gestione e conduzione operativa di
sistemi informativi automatizzati, determinati come contratti di
grande rilievo ai sensi degli articoli 9, comma 1, e 17, comma 2, del
citato decreto legislativo. Il medesimo art. 13 consente alle
amministrazioni l'affidamento del monitoraggio dei contratti a
societa' specializzate, incluse in un apposito elenco predisposto
dall'Autorita', a condizione che non risultino collegate con le
imprese parti dei contratti, ai sensi dell'art. 7 della legge 10
ottobre 1990, n. 287. Per contratti di grande rilievo (rif.
deliberazione n. 13 dell'adunanza del 30 settembre 1993, circolare
AIPA /CR/3 del 28 ottobre 1993) si intendono contratti il cui importo
complessivo risulti, al netto di IVA, superiore ai 50 miliardi di
lire, ovvero, in caso di contratti a validita' pluriennale, superiore
a 10 miliardi di lire annui.
I criteri di iscrizione nell'elenco delle societa' di monitoraggio
- di seguito indicati come criteri di qualificazione - sono stati
inizialmente definiti con deliberazione n. 11 del 30 settembre 1993 e
successivamente resi noti con circolare AIPA n. 5 del 5 agosto 1994,
in cui sono indicate le modalita' per l'impostazione ed esecuzione
delle attivita' di monitoraggio. Un'analisi dell'applicazione dei
precedenti criteri, eseguita sulla base dell'esperienza maturata nel
periodo 1993-1997, ha evidenziato l'esigenza di rivedere i criteri
medesimi con l'obiettivo di:
individuare criteri che rafforzino i requisiti della indipendenza
di giudizio ed accentuino il livello professionale delle societa' di
monitoraggio;
assicurare modalita' di svolgimento del monitoraggio piu' aderenti
agli specifici contratti da monitorare e maggiormente orientate alla
direzione dei lavori, intesa come project management;
consentire analisi della indipendenza di giudizio, del livello
professionale e delle capacita' tecniche omogeneamente applicabili
sia a monitori esterni (societa' di monitoraggio) sia a gruppi di
monitoraggio interni alla stessa pubblica amministrazione.
I principi ispiratori della nuova metodologia e della nuova
procedura di qualificazione delle societa' aspiranti ad essere
incluse nell'elenco dei monitori, come precisati nella recente
circolare AIPA/CR/16 del 12 febbraio 1998, pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale del 19 febbraio 1998, sono i seguenti:
ridurre a due i criteri di qualificazione, rafforzandone gli
aspetti deontologici e professionali;
definire le modalita' di esecuzione dei processi di qualificazione,
rinnovo periodico e revoca, rendendoli il piu' possibile oggettivi e
di piu' semplice attuazione.
Per le finalita' perseguite dalla circolare AIPA/CR/16, si ritiene
che i principi individuati per la qualificazione delle societa' di
monitoraggio possano essere validamente estesi, pur con opportuni
aggiustamenti, alle ipotesi in cui il monitoraggio sia affidato ad un
gruppo interno alle amministrazioni stesse, come previsto dallo
stesso art. 13, comma 2, del citato decreto.
La presente circolare, in coerenza con quella richiamata
concernente le societa' specializzate, descrive la metodologia e la
procedura di qualificazione dei "gruppi di monitoraggio" interni alle
pubbliche amministrazioni, esplicitando i criteri da seguire per
l'individuazione del personale destinato ad operare quale componente
dei gruppi di monitoraggio stessi e le modalita' con le quali tali
gruppi sono tenuti ad operare per conseguire i migliori risultati.
E' appena il caso di precisare che i principi di seguito enunciati
risultano applicabili in tutti i casi di monitoraggio effettuati
direttamente dall'amministrazione, in essi compresi quelli relativi
ai contratti non definiti o non definibili "di grande rilievo", per i
quali l'amministrazione stessa ritenga necessario o semplicemente
opportuno procedere al monitoraggio.
2 - La metodologia di qualificazione.
I criteri di qualificazione sono i seguenti:
a) Cause di incompatibilita'.
E' richiesta la massima indipendenza di giudizio del "gruppo di
monitoraggio" interno sia rispetto al responsabile per i sistemi
informativi automatizzati sia rispetto alle strutture organizzative
che abbiano avuto parte rilevante nella progettazione o nella
realizzazione dei S.I.A. ovvero ne costituiscano gli utenti finali
(decreto legislativo 12 febbraio 1993, n. 39, art. 10).
A tal fine appare opportuno che le amministrazioni istituiscano una
unita' organizzativa con responsabilita' autonoma per la funzione di
monitoraggio, che non sia posta in dipendenza gerarchica o funzionale
dal responsabile dei sistemi informativi o dai responsabili delle
unita' organizzative utenti dei servizi monitorati.
b) Capacita' tecnica.
E' richiesta un'adeguata capacita' tecnica complessiva, che si
esplichi in termini di: approfondita conoscenza della
contrattualistica in materia informatica, del project management, del
quality management, del software engineering, dell'information
technology. Tale capacita' tecnica deve essere comprovata: dalla
specifica competenza del responsabile del gruppo di monitoraggio
interno sui precedenti temi; dall'adozione di tecniche e metodiche di
monitoraggio, adeguatamente strutturate e rappresentate; da eventuali
esperienze nella gestione di progetti di monitoraggio da parte dei
componenti del gruppo.
Il possesso dei suddetti requisiti dovra' essere opportunamente
comprovato attraverso le seguenti fasi di verifica, ciascuna
propedeutica all'altra:
I. Verifica della completezza della documentazione richiesta.
Condizione preliminare per l'attivazione delle due fasi successive
e' la produzione, da parte dell'amministrazione cui appartiene il
gruppo di monitoraggio interno aspirante alla qualificazione, della
documentazione di cui al successivo punto 2.1, atta a comprovare il
possesso dei requisiti richiesti per l'esercizio dell'attivita' di
monitoraggio.
II. Verifica della insussistenza di cause di incompatibilita'.
Condizione essenziale per l'esercizio di attivita' di monitoraggio
e' il riconoscimento che nei confronti del "gruppo di monitoraggio" e
dei singoli componenti dello stesso non sussistono cause di
incompatibilita' per lo svolgimento di attivita' di monitoraggio.
III. Verifica della capacita' tecnica.
Soltanto dopo la verifica con esito positivo del requisito di cui
al punto II, si passera' alla successiva fase di verifica,
concernente la capacita' tecnica alla quale si provvedera' applicando
le disposizioni di cui al successivo paragrafo 2.3.
In sintonia con quanto sopra, sara' cura dell'amministrazione
produrre all'Autorita' la documentazione di cui ai punti I.A, I.B,
I.C e I.D del successivo paragrafo 2.1.
L'Autorita', con le modalita' di cui ai successivi paragrafi 2.1,
2.2 e 2.3, procedera' alla verifica della stessa ed alla
qualificazione del gruppo di monitoraggio.
2.1. - Completezza della documentazione richiesta.
La prima fase del procedimento tende ad accertare che
l'amministrazione, che si proponga di svolgere direttamente
l'attivita' di monitoraggio avvalendosi di "monitori interni", abbia
prodotto all'Autorita' tutta la documentazione necessaria per le
verifiche successive. La documentazione richiesta si articola nelle
quattro sezioni, di seguito descritte:
I.A. Dichiarazione di insussistenza di cause di incompatibilita'.
Con tale dichiarazione l'amministrazione deve attestare:
la costituzione e la collocazione dell'unita' organizzativa "gruppo
di monitoraggio" all'interno dell'organigramma dell'amministrazione;
l'attribuzione dell'incarico di coordinatore del "gruppo di
monitoraggio".
I.B. Documentazione di presentazione del gruppo di monitoraggio.
Dalla documentazione di presentazione prodotta dall'amministrazione
devono evincersi le seguenti informazioni:
organizzazione del "gruppo di monitoraggio" in termini di funzioni
attribuite alle varie figure professionali componenti e le attivita'
loro affidate;
consistenza e composizione del "gruppo di monitoraggio", con
individuazione dei singoli nominativi, della data di assegnazione al
gruppo, del dipartimento, ufficio o area di provenienza;
eventuali consulenti esterni di supporto ad integrazione del gruppo
di monitoraggio;
attribuzione degli incarichi di direttore tecnico per
l'effettuazione di specifici monitoraggi.
I.C. Curricula.
Dovranno essere indicati con compiutezza i profili di tutti gli
elementi che compongono il "gruppo di monitoraggio" interno,
specificando i titoli di studio e gli anni di esperienza, nonche' il
possesso di specifiche professionalita' articolate nei seguenti
settori:
contrattualistica informatica, conoscenza degli aspetti
organizzativi ed aziendali del contratto di servizio, delle modalita'
di realizzazione di forniture di outsourcing, di contratti aventi per
oggetto l'information technology;
project management, in particolare capacita' di segmentazione dei
progetti; di definizione degli obiettivi contrattuali; di
pianificazione e controllo di tempi, costi, risorse utilizzate e
risultati ottenuti; di sintesi e di reporting;
quality management, conoscenza del complesso di norme ISO 9001,
possibilmente attestata da diplomi riconosciuti dall'EOQ (European
Organization for Quality), esperienza documentata di esecuzione di
audit di sistema ed audit mirati, partecipazione ad esperienze di
benchmarking;
software engineering, conoscenza dei cicli di vita del software,
pratica delle metodologie e strumenti CASE di analisi, disegno,
codifica, testing, esperienza di collaudi nei sistemi informativi
automatizzati;
information technology, vasta cultura di architetture, prodotti,
metodologie, afferenti al settore delle tecnologie informatiche.
I.D. Documentazione tecnica.
Si richiede che vengano indicate le metodologie e le tecniche di
monitoraggio conosciute, nonche' le regole che si intendono adottare
per la misura della produttivita' e della qualita' dei processi e dei
prodotti afferenti all'information technology. A titolo di esempio:
executive summary, overview o getting starting delle metodologie
adottate, siano esse proprietarie o di terze parti, descrizione dei
documenti emessi nel corso del monitoraggio;
manuale di qualita' o documentazione delle procedure, dei processi
e degli strumenti afferenti all'esecuzione di attivita' di
monitoraggio o in alternativa di project management, configuration
management, quality assurance di progetti di sviluppo ed esercizio di
sistemi informativi, benchmarking, e auditing dei sistemi
informativi; alla misura della produttivita' (Function Point, COCOMO,
Mac Farland, ecc.) e della qualita' dei processi e dei prodotti
afferenti all'information technology.
Le dichiarazioni e la documentazione di cui sopra dovranno essere
redatte e sottoscritte dal coordinatore del "gruppo di monitoraggio",
ad esclusione della documentazione di costituzione del gruppo stesso.
La mancanza di uno o piu' documenti tra quelli precedentemente
descritti non comporta l'automatica esclusione dal procedimento di
qualificazione, ma l'Autorita' potra' richiedere all'amministrazione
la necessaria integrazione entro un termine ragionevole. La
qualificazione rimarra' nel frattempo sospesa. Trascorso
infruttuosamente il termine assegnato, l'amministrazione sara'
esclusa dal procedimento di qualificazione, con provvedimento
motivato dell'Autorita'.
La verifica della completezza della documentazione si effettua
sulla base del modulo QMI/I (fornito in appendice) che sintetizza i
documenti ed i loro contenuti, permettendo di tracciarne la presenza
o meno al fine di richiedere le informazioni mancanti.
2.2. Insussistenza di cause di incompatibilita'.
La seconda fase della metodologia riguarda la verifica della
insussistenza di cause di incompatibilita' per lo svolgimento
dell'attivita' di monitoraggio.
Il gruppo non potra' essere autorizzato a svolgere attivita' di
monitoraggio nei seguenti casi:
a) qualora la dichiarazione resa dall'amministrazione sia
contraddetta da atti o fatti ufficialmente noti all'AIPA;
b) nel caso in cui la dichiarazione resa da un'amministrazione
evidenzi una dipendenza anche indiretta tra il "gruppo di
monitoraggio" ed il responsabile dei sistemi informativi
automatizzati, ovvero strutture organizzative che abbiano avuto parte
rilevante nella progettazione o realizzazione del Sistema informativo
automatizzato, ovvero ne costituiscano gli utenti finali;
c) nel caso in cui la dichiarazione resa da una amministrazione
evidenzi che uno o piu' componenti del gruppo di monitoraggio interno
svolgono attivita' estranee al monitoraggio, al benchmarking, ed al
quality management.
In particolare, qualora cio' si verifichi nei confronti di gruppi
di monitoraggio interni gia' qualificati, la qualificazione verra'
revocata, salvo che, nel tempo assegnato dall'Autorita', non venga
rimossa la causa di incompatibilita'.
L'applicazione dei criteri di esclusione per incompatibilita' con
l'attivita' di monitoraggio si effettua mediante il Modulo QMI/II
(fornito in appendice), che esprime, sintetizzandoli, i precedenti
criteri sotto forma di domande, permettendo di tracciarne la
soddisfazione o meno.
In caso di esclusione dalla qualificazione o di revoca della
medesima per applicazione di uno dei precedenti criteri di
esclusione, l'amministrazione non potra' presentare una nuova domanda
di qualificazione sino al superamento delle cause che ne hanno
determinato l'esclusione per incompatibilita'.
2.3. Capacita' tecnica.
La verifica della capacita' tecnica e' basata sui seguenti elementi
di valutazione:
A. Organizzazione del gruppo di monitoraggio.
L'organizzazione del "gruppo di monitoraggio" e' soggetta a
verifica nel presupposto che un insieme di pur elevate
professionalita' non sempre e' in grado di offrire servizi di
qualita' nel monitoraggio di progetti, senza disporre di una
specifica cultura organizzativa che permei l'intero gruppo.
B. Processo, metodologie, strumenti, tecnologie.
L'esecuzione di un monitoraggio richiede un approccio strutturato,
rappresentato all'interno di un quadro metodologico unitario, che
integri processi, metodologie, strumenti e tecnologie, definendo le
caratteristiche del servizio e descrivendone gli output
caratteristici. Si applica il principio che l'esperienza e la
conoscenza professionale possano costituire un buon presupposto per
la buona esecuzione di un monitoraggio.
Un "gruppo di monitoraggio" interno candidato deve soddisfare
pienamente tutti e due i requisiti di valutazione sopra elencati. Per
questo, la verifica della capacita' tecnica si attua utilizzando una
serie di domande, utili ad esplorare il possesso di tali requisiti. A
queste domande si risponde sulla base delle informazioni contenute
nel materiale documentale precedentemente descritto (documenti I.B,
I.C, I.D); potrebbe essere altresi' necessario pianificare,
successivamente all'analisi della documentazione ricevuta, un
incontro, da verbalizzare, con il gruppo di monitoraggio da
qualificare.
Le domande sono organizzate in due liste numerate (o checklist) in
corrispondenza degli argomenti A e B, sopra esposti. Una domanda puo'
riferirsi ad aspetti gia' trattati dalla precedente ed essere quindi
condizionata alla risposta fornita a quest'ultima domanda. Puo'
quindi verificarsi il caso di una domanda non applicabile a seguito
della risposta data alla precedente; in tal caso la domanda viene
saltata.
Le checklist sono esaustivamente descritte nell'appendice. Tutte le
domande ammettono solo due risposte:
SI o NO;
la soddisfazione di una diseguaglianza del tipo " geq X" o "5
X", dove X e' il valore soglia da soddisfare, rispettivamente
indicata come OK o KO.
Le risposte alle domande contenute nelle checklist sono valutate
come segue:
ad ogni risposta e' associato un valore che puo' essere uguale a +
1, 0, - 1;
se una risposta descrive una caratteristica ritenuta standard per
il monitore ideale, il punteggio sara' uguale a 0;
se una risposta descrive una condizione migliorativa rispetto allo
standard, il punteggio associato sara' uguale a + 1;
se una risposta descrive una manchevolezza rispetto allo standard,
il punteggio associato sara' uguale a - 1.
L'insieme delle domande e delle risposte standard, valutate zero,
traccia l'identikit del monitore ritenuto di piena soddisfazione per
l'affidamento del monitoraggio. Il punteggio ricevuto misura per
questo la deviazione della valutazione effettuata rispetto allo
standard predefinito. Gli intervalli di valori ammessi per i diversi
argomenti non sono simmetrici. Gli scostamenti verso prestazioni
migliorative rispetto allo standard adottato (valori positivi) sono
minori degli analoghi scostamenti (valori negativi) verso situazioni
peggiorative. Questo risponde alla decisione di avere scelto come
standard di riferimento un livello di capacita' tecniche elevato.
La tabella seguente descrive il numero di domande ed i punteggi,
massimo e minimo, conseguibili per ciascuno degli argomenti
considerati.
_____________________________________________________________________
| N. di domande | Punteggio |Punteggio
Argomento | | massimo | minimo
______________________________|_______________|___________|__________
III.A. Organizzazione del | | |
gruppo di monitoraggio | 17 | + 5 | - 12
______________________________|_______________|___________|__________
III.B. Processo, metodologie, | | |
strumenti, tecnologie | 11 | + 1 | - 10
______________________________|_______________|___________|__________
La metodologia di verifica delle capacita' tecniche si basa
sull'assunto che un gruppo di monitoraggio e' adeguato dal punto di
vista della capacita' tecnica solo se non incorra in un criterio di
non qualificazione. Per criteri di non qualificazione per inadeguata
capacita' tecnica si intendono i limiti inferiori al punteggio
realizzato nell'applicazione delle checklist, considerato accettabile
per i due aspetti considerati:
III.A. Organizzazione del gruppo di monitoraggio.
Se il punteggio ottenuto dall'applicazione della checklist III.A e'
5
- 4 (inferiore a meno quattro), il "gruppo di monitoraggio" interno
non puo' essere qualificato.
III.B. Processo, metodologie, strumenti, tecnologie.
Se il punteggio ottenuto dall'applicazione della checklist III.B e'
5
- 3 (inferiore a meno tre), il "gruppo di monitoraggio" interno non
puo' essere qualificato.
Rispetto ai due criteri di non qualificazione esposti, si possono
verificare i seguenti casi:
un "gruppo di monitoraggio" perfettamente aderente allo standard e'
valutato, sommando i valori di tutte le risposte alle domande per
ciascun aspetto considerato, uguale a zero (A = 0, B = 0). Il gruppo
non soddisfa nessun criterio di esclusione e sara' pertanto
qualificato;
un "gruppo di monitoraggio" superiore allo standard (ad esempio: A
= 1, B = 1) ovviamente non soddisfa nessun criterio di esclusione e
sara' pertanto qualificato;
un "gruppo di monitoraggio" leggermente insufficiente rispetto allo
standard, ma nei limiti previsti dai criteri di non qualificazione
(ad esempio: A = 4, B = -3), e' ancora ritenuto adeguato dal punto di
vista della capacita' tecnica, non soddisfacendo nessun criterio di
non qualificazione e pertanto potra' essere qualificato;
un "gruppo di monitoraggio" nettamente insufficiente rispetto anche
ad un solo aspetto (ad esempio, A = + 4, B = - 4) incorre in almeno
uno dei criteri di non qualificazione (nel caso dell'esempio
considerato, il criterio B): per tale motivo, il "gruppo di
monitoraggio" non potra' essere qualificato per inadeguatezza della
capacita' tecnica, anche se la somma algebrica complessiva di A e B
e' uguale a zero.
Sulla base dell'applicazione delle liste di domande e dei criteri
di esclusione per capacita' tecnica inadeguata, e' possibile
compilare il modulo QMI/III (fornito in appendice) che riassume le
risultanze della verifica delle capacita' tecniche.
In caso di esclusione dalla qualificazione, o revoca della
medesima, per applicazione di uno dei precedenti criteri di
esclusione, l'amministrazione non potra' presentare domanda di
riqualificazione sino al superamento delle condizioni che hanno
portato all'esclusione per inadeguata capacita' tecnica, e comunque
prima che siano trascorsi almeno sei mesi.
3. La procedura di qualificazione.
La qualificazione di un gruppo di monitoraggio interno ha una
validita' temporale predefinita per un triennio ed e' estensibile di
triennio in triennio, previa verifica del permanere dei requisiti
previsti dai criteri di qualificazione.
La qualificazione puo' essere revocata, qualora emergano risultanze
oggettive legate al non soddisfacimento dei criteri di qualificazione
gia' applicati. Per tale ragione la procedura di qualificazione,
coerente con la metodologia presentata nel paragrafo precedente, e'
compiutamente descritta da tre processi, che si attivano
autonomamente uno dall'altro, come di seguito descritto:
QLF. Processo di qualificazione di un nuovo "gruppo di
monitoraggio".
Il processo e' attivato autonomamente dall'Autorita' a seguito
della costituzione di un "gruppo di monitoraggio" in seno ad una
amministrazione, o sulla base di una specifica richiesta formale da
parte dell'amministrazione interessata. Il processo si puo'
concludere: a) con la qualificazione del gruppo; b) con la
dichiarazione di incompatibilita' del gruppo ad effettuare attivita'
di monitoraggio; c) con la sua non qualificazione per mancanza delle
necessarie capacita' tecniche.
RNN. Processo di rinnovo periodico della qualificazione di un
"gruppo di monitoraggio" gia' qualificato.
La qualificazione di un "gruppo di monitoraggio" deve essere
confermata periodicamente ogni triennio. Dopo tre anni dall'avvenuta
qualificazione si attiva, a cura dell'Autorita', il processo di
rinnovo della qualificazione stessa. Questo processo prevede
esclusivamente la verifica della insussistenza di cause di
incompatibilita' del "gruppo di monitoraggio" interno: si presuppone
infatti che la capacita' tecnica, ove precedentemente verificata, sia
mantenuta e non debba essere sottoposta a riesame, salvo mutamenti
nella composizione del "gruppo di monitoraggio". Il processo si puo'
concludere: a) con il mantenimento della qualificazione; b) con la
revoca della stessa. In quest'ultimo caso l'amministrazione non
potra' presentare domanda di riqualificazione sino al superamento
delle condizioni che hanno portato all'esclusione, e comunque per un
periodo non inferiore a sei mesi.
RVC. Processo di revoca della qualificazione nei con fronti di un
"gruppo di monitoraggio" qualificato.
Mentre il rinnovo della qualificazione e' un processo che si attiva
a cadenza temporale prefissata, indipendentemente da specifiche
circostanze, particolari condizioni possono indurre l'AIPA ad
attivare il processo di revoca della qualificazione. All'attivazione
di detto processo si potra' procedere: sia in caso di sopravvenuta
causa di incompatibilita' a seguito di mutati assetti organizzativi
all'interno dell'amministrazione; sia in caso di mutamenti
intervenuti nelle capacita' tecniche, da verificarsi sulla base delle
risultanze prodotte dai monitoraggi osservati. Il processo si puo'
concludere: a) con il mantenimento della qualificazione; b) con la
revoca della stessa. In quest'ultimo caso, l'amministrazione non
potra' presentare domanda di riqualificazione sino al superamento
delle condizioni che hanno portato all'esclusione, e comunque per un
periodo non inferiore a sei mesi.
La scelta di supportare la qualificazione con i tre processi
precedentemente delineati comporta che un "gruppo di monitoraggio"
interno deve mantenere nel tempo i requisiti di qualificazione,
rispondendo nel tempo ai codici di comportamento deontologico e
tecnico implicitamente espressi dai criteri di qualificazione
esposti. I processi e le attivita' elementari che li compongono
costituiscono i passi successivi di un'istruttoria realizzata sotto
la responsabilita' dell'area monitoraggio e verifiche dell'AIPA, e
sotto la supervisione di un relatore, nominato in seno all'Autorita'.
I momenti decisionali previsti all'interno dei processi, da attuarsi
sulla base delle risultanze istruttorie, avvengono in sede di
riunione dell'organo collegiale. Ai sensi della legge 18 agosto 1990,
n. 241 (rif. capo I.2.2), recante "Nuove norme in materia di
procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti
amministrativi", tutti i processi inerenti la procedura di
qualificazione hanno termine entro sessanta giorni lavorativi
dall'inizio d'ufficio del procedimento o dalla data di ricezione
della domanda di qualificazione (procedimento ad iniziativa di
parte).
Il presidente: Rey