L'AUTORITA' PER LE GARANZIE
NELLE COMUNICAZIONI
Nella seduta del Consiglio del 6 dicembre 1999;
Vista la direttiva 90/388/CEE della Commissione, relativa alla
concorrenza nei mercati dei servizi di telecomunicazioni;
Vista la direttiva 96/2/CE della Commissione che modifica la
direttiva 90/388/CEE in relazione alle comunicazioni mobili e
personali;
Vista la direttiva 96/19/CE della Commissione che modifica la
direttiva 90/388/CE al fine della completa apertura dei mercati delle
telecomunicazioni;
Vista la direttiva 97/33/CE del Parlamento europeo e del Consiglio,
sulla "Interconnessione nel settore delle telecomunicazioni e
finalizzata a garantire il servizio universale e l'interoperabilita'
attraverso l'applicazione dei principi di fornitura di una rete
aperta (ONP)";
Vista la legge 31 luglio 1997, n. 249, relativa alla "Istituzione
dell'Autorita' per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui
sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo", in particolare
l'art. 1, comma 6, lettera c), n. 14) e l'art. 4;
Visto il decreto del Presidente della Repubblica 2 dicembre 1994 di
"Approvazione della convenzione stipulata dal Ministero P.T. e la
Omnitel Pronto Italia S.p.a. per l'espletamento del servizio pubblico
radiomobile e di comunicazione con il sistema di tecnica numerica
denominato GSM", pubblicato nel supplemento ordinario alla Gazzetta
Ufficiale n. 25 del 31 gennaio 1995;
Visto il decreto del Presidente della Repubblica 22 dicembre 1994
di "Approvazione della convenzione stipulata dal Ministero delle
poste e delle telecomunicazioni e la Telecom S.p.a. per la
realizzazione e la gestione della rete per l'espletamento del
servizio in tecnica numerica GSM", pubblicato nel supplemento
ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 25 del 31 gennaio 1995;
Visto il decreto del Presidente della Repubblica 19 settembre 1997,
n. 318, relativo al "Regolamento di attuazione di direttive
comunitarie";
Visto il decreto ministeriale 23 aprile 1998, recante "Disposizioni
in materia di interconnessione nel settore delle telecomunicazioni",
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 133 del 10 giugno 1998;
Vista la propria delibera n. 85/98 del 22 dicembre, recante
"Condizioni economiche di offerta del servizio di telefonia vocale",
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 3 del 5 gennaio 1999;
Vista la propria delibera n. 10/99 del 16 marzo 1999, recante
"Condizioni economiche delle comunicazioni fissomobile originate
dalla rete di Telecom Italia", pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n.
70 del 25 marzo 1999;
Vista la propria delibera n. 197/99 del 7 settembre 1999, recante
"Identificazione di organismi di telecomunicazioni aventi notevole
forza di mercato";
Visto il parere della Commissione europea (Direzione generale IV e
Direzione generale XIII), pervenuto all'Autorita' in data 9 agosto
1999;
Vista la decisione del 14 luglio 1999 di sospensione del
procedimento alla luce dell'invio all'Autorita' garante della
concorrenza e del mercato della richiesta di parere
sull'identificazione di organismi di telecomunicazioni aventi
notevole forza di mercato;
Sentiti gli operatori licenziatari di reti e servizi di telefonia
fissa;
Sentiti gli operatori mobili Wind S.p.a. e Blu S.p.a.;
Sentite le associazioni dei consumatori;
Sentita la societa' Telecom Italia S.p.a;
Sentita la societa' Telecom Italia Mobile S.p.a.;
Sentita la societa' Omnitel Pronto Italia S.p.a.;
Vista la proposta di Telecom Italia S.p.a. sulle modalita' di
tariffazione delle comunicazioni fissomobile presentata all'Autorita'
il 1 febbraio 1999;
Visti gli atti del procedimento;
Udita la relazione al Consiglio dell'avv. Alessandro Luciano sui
risultati dell'istruttoria, ai sensi dell'art. 32, del regolamento
concernente l'organizzazione e il funzionamento dell'Autorita' nella
seduta del consiglio del 10 novembre 1999;
Visto il parere dell'Autorita' garante della concorrenza e del
mercato pervenuto all'Autorita' in data 1 dicembre 1999;
Udita la relazione finale al consiglio dell'avv. Alessandro Luciano
nella seduta del 6 dicembre 1999;
Considerando quanto segue:
ParteI - Le comunicazioni fissomobile nella disciplina comunitaria
e nazionale.
Il 1998 rappresenta un anno di radicale cambiamento nei rapporti
tra mercato delle comunicazioni mobili e mercato delle comunicazioni
fisse. La ragione principale di tale cambiamento deriva dalla
liberalizzazione del mercato delle reti e dei servizi di telefonia
fissa che segna l'avvio della concorrenza su tale mercato, in
presenza di un mercato gia' aperto alla concorrenza quale quello
delle comunicazioni mobili.
Tale cambiamento porta le Autorita' europee e nazionali, sia
garanti della concorrenza sia di regolamentazione, a svolgere
indagini e ad intervenire nel segmento di mercato delle comunicazioni
fissomobile. Oltre all'avvio, gia' a partire dal gennaio 1998,
dell'indagine della Direzione generale IV sulle condizioni economiche
di interconnessione mobilefisso e fissomobile; nella maggior parte
dei Paesi europei le Autorita' nazionali di regolamentazione avviano
analisi specifiche su tali relazioni di traffico e sulla struttura e
sui valori delle tariffe di terminazione verso reti mobili. Nel corso
del 1999 anche la Direzione generale XIII assume una propria
posizione in merito alla regolamentazione delle tariffe fissomobile
originate dalle reti di operatori aventi notevole forza di mercato,
portando tale discussione all'interno del Comitato ONP. A tali
aspetti si aggiungono i numerosi contenziosi generati nella
contrattazione dell'interconnessione degli operatori di rete fissa
con gli operatori di rete mobile nella maggior parte dei Paesi
europei, che richiedono alle diverse Autorita' nazionali di assumere
una posizione in merito all'aspetto specifico delle condizioni
economiche.
1. L'iter istruttorio a partire dalla delibera n. 10/99
dell'Autorita'.
La valutazione dei prezzi di terminazione applicati agli operatori
mobili agli operatori interconnessi viene avviata dall'Autorita'
successivamente alla delibera n. 10/99. Nella fase precedente,
infatti, l'Autorita' non era entrata nel merito dei valori di
interconnessione liberamente contrattati dagli operatori mobili con
Telecom Italia, pur avendo fissato il principio di articolare tali
valori in due fasce, di picco e fuori picco, coerentemente con
l'articolazione dei prezzi finali e compatibilmente con i livelli di
occupazione della capacita' della rete.
La stessa Autorita' aveva poi rinviato ad un successivo
provvedimento il completamento dell'istruttoria sul mercato delle
comunicazioni originate dalla rete di Telecom Italia e terminate
sulle reti degli operatori radiomobili, gia' avviata con la decisione
del 12 gennaio e con una fase intermedia definita dalla delibera n.
10/99. La situazione presentava allora un forte squilibrio tra le
diverse componenti di prezzo del servizio su cui l'Autorita' si
riservava di intervenire in una fase successiva. La delibera n. 10/99
segna in sostanza un transitorio verso il completamento del percorso
di regolamentazione delle tariffe fissomobile.
Nel frattempo un ulteriore elemento e' venuto ad aggiungersi
all'interno di tale percorso, ovvero l'identificazione e conseguente
notifica degli operatori radiomobili TIM e Omnitel quali aventi
notevole forza sul mercato dei servizi mobili e sul mercato nazionale
dell'interconnessione (delibera n. 197/99 del 7 settembre 1999). I
contenuti di tale delibera aggiungono elementi giuridici di cui tener
conto all'interno del procedimento sulla regolamentazione delle
tariffe fissomobile.
L'identificazione di operatori aventi notevole forza di mercato
comporta l'imputazione di oneri specifici sugli organismi notificati
al fine di consentire un'accelerazione di quanto previsto dalla
disciplina sull'ONP, pur nel rispetto della normativa antitrust.
Gli oneri preventivi in capo agli operatori notificati hanno di
fatto l'obiettivo di garantire l'operativita' di meccanismi
concorrenziali efficienti in presenza di posizioni di potere sui
mercati di riferimento da parte di alcuni operatori. Con particolare
riguardo al mercato delle comunicazioni fissomobile originate dalla
rete di un operatore notificato e al mercato dell'interconnessione di
terminazione sottostante, tali oneri ricadono relativamente al
mercato nazionale:
1) sull'operatore Telecom Italia, notificato quale avente notevole
forza sia sul mercato delle reti e dei servizi di telefonia pubblica,
sia sul mercato dell'interconnessione. Su tale operatore ricadono sia
obblighi di orientamento al costo dei servizi finali offerti, laddove
questi utilizzino attivita' di installazione e gestione e componenti
della rete pubblica commutata senza l'aggiunta di prestazioni
aggiuntive; sia obblighi di separazione contabile delle attivita' di
interconnessione (diretta ed inversa) dal resto delle attivita'; sia
obblighi di trasparenza nelle comunicazioni alla clientela, sia
obblighi di non discriminazione degli utenti abbonati alla rete
pubblica commutata;
2) sugli operatori Telecom Italia Mobile e Omnitel, notificati
quali aventi notevole forza sia sul mercato dei servizi di
comunicazione mobili e personali, sia sul mercato
dell'interconnessione. Su tali operatori ricadono sia obblighi di non
discriminazione e trasparenza nell'interconnessione offerta a terzi;
sia l'obbligo di orientamento al costo dei servizi di
interconnessione, sia l'obbligo di separazione contabile delle
attivita' di interconnessione dalle attivita' di installazione e
gestione delle reti e dalle attivita' di prestazione dei servizi
finali.
2. Definizione del servizio di comunicazione fissomobile e
articolazione delle componenti sottostanti a tale servizio.
Un servizio di comunicazione fissomobile, sulla base di quanto
stabilito all'art. 1, lettera r), del decreto del Presidente della
Repubblica n. 318/1997 e' configurabile quale servizio pubblico di
telecomunicazioni, in quanto servizio di telecomunicazioni
accessibile al pubblico attraverso reti pubbliche di
telecomunicazioni.
In base a quanto stabilito al considerando 18 della direttiva
96/2/CE che modifica la direttiva 90/388/CEE con riferimento alle
comunicazioni mobili e personali "il trasporto diretto e la
commutazione della voce su reti di comunicazioni mobili e personali
non avvengono tra due punti terminali della rete pubblica commutata e
non si configurano pertanto come servizi di telefonia vocale ai sensi
della direttiva 90/388/CEE". Del resto anche il decreto del
Presidente della Repubblica n. 318/1997, recependo quanto stabilito
all'art. 1 della direttiva 90/388/CEE definisce all'art. 1, lettera
s), un servizio di telefonia vocale quello che prevede l'utilizzo di
una rete pubblica fissa ovvero di una rete impiegata per la fornitura
di servizi di telefonia tra i punti terminali della rete in
postazioni fisse.
Da un punto di vista regolamentare tale distinzione e' importante
al fine di distinguere i servizi di telefonia vocale forniti
dall'operatore Telecom Italia e regolati sulla base del modello di
price cap sulla base della delibera n. 171/99 dell'Autorita', da
servizi sottoposti ad altre forme di regolamentazione e controllo.
In particolare quindi un servizio di comunicazione fissomobile si
configura quale servizio, diverso da quello di telefonia vocale su
rete pubblica commutata, che l'operatore di rete fissa offre ai
propri abbonati sulla base di un preventivo accordo di
interconnessione con gli operatori di rete mobile al fine
dell'utilizzo delle loro reti. L'interconnessione rappresenta, in
tale ambito, un bene intermedio scambiato dai due operatori fisso e
mobile attraverso la realizzazione di un accordo di interconnessione
per l'uso della terminazione. Il servizio finale, invece, attiene
alla relazione tra fornitore del servizio e il cliente che origina la
chiamata.
Il presente provvedimento fa riferimento al segmento di mercato
delle comunicazioni uscenti dalla rete dell'operatore Telecom Italia
e terminate su clienti radiomobili nazionali.
In base alla titolarita' nella definizione del prezzo in capo
all'operatore di rete fissa Telecom Italia, ai sensi della delibera
n. 85/98 dell'Autorita', questi fattura al cliente chiamante il costo
delle comunicazioni comprensivo della quota di terminazione, piu' i
costi del trasporto sulla propria rete della chiamata fino al punto
di interconnessione con la rete mobile, piu' i costi di gestione e
commercializzazione del servizio alla clientela. La quota dei costi
delle attivita' di accesso, rete e commerciali dell'operatore al
netto della terminazione versata agli operatori mobili e'
generalmente chiamata retention. Tale quota rappresenta il mark up di
Telecom Italia sottratti i costi di interconnessione di cui la
Societa' e' tenuta a dare evidente separazione contabile all'interno
dell'aggregato "rete di trasporto" nella propria contabilita'
regolatoria.
3. Obiettivi dell'Autorita' alla luce dei principi generali
contenuti nella normativa.
L'Autorita' distingue gli obiettivi perseguiti sulla base
dell'identificazione dei due mercati di riferimento del seguente
provvedimento: il mercato dell'interconnessione e uso dei servizi di
reti radiomobili e il mercato delle comunicazioni fissomobile
originate dalla rete pubblica commutata di Telecom Italia.
Considerando il mercato dei servizi di interconnessione su reti
mobili, l'Autorita' persegue i seguenti obiettivi:
garantire un'adeguata interconnessione delle reti e
l'interoperabilita' dei servizi, tenendo conto delle richieste degli
operatori che desiderano realizzare l'interconnessione (con riguardo
in particolare ai punti di interconnessione piu' appropriati e
all'articolazione dei servizi offerti compatibilmente con l'uso delle
reti);
trasferire interamente sui consumatori il beneficio derivante dalla
riduzione dei costi di terminazione sulle reti degli operatori TIM e
Omnitel, riduzioni determinate dall'Autorita' sulla base del
principio di orientamento al costo dei prezzi dei servizi di
interconnessione offerti dagli operatori notificati sul mercato di
riferimento;
delineare un sistema contabile per gli operatori notificati tale da
individuare un sistema di calcolo dei costi delle attivita' di rete
che rifletta l'uso efficiente delle risorse e da garantire la
separazione contabile delle attivita' di interconnessione, dalle
attivita' di installazione e accesso e dalle attivita' di prestazione
dei servizi finali sulla base di quanto previsto dagli articoli 8 e 9
del decreto del Presidente della Repubblica n. 318/1997;
non compromettere l'equilibrio economico degli operatori mobili
tenendo conto delle differenze, della struttura e dei tempi di
entrata dei diversi operatori presenti sul mercato in modo da
favorire una concorrenza "equa" e proporzionale allo sviluppo degli
investimenti attraverso la definizione di un percorso di interventi
sul mercato radiomobile che al tempo stesso non limiti le forze
naturali della concorrenza sul mercato;
garantire una parita' di trattamento e condizioni di non
discriminazione sul mercato dell'interconnessione e dell'uso delle
reti mobili, pur tenendo conto della proporzionalita' degli
interventi sulla base della diversa natura e dimensione degli
operatori;
tutelare la competitivita' degli operatori non integrati, impedendo
forme di discriminazione o di abuso, senza limitare, al tempo stesso,
lo sviluppo della convergenza.
Considerando il mercato dei servizi di comunicazione uscenti dalla
rete di Telecom Italia e terminate su indicativi mobili, l'Autorita'
persegue i seguenti obiettivi:
ridurre, a beneficio dei consumatori, la quota di mark up di
Telecom Italia alla luce della valutazione dell'orientamento al costo
delle attivita' sottostanti all'utilizzo della rete, di gestione e di
commercializzazione, nonche' della relazione contabile tra
comunicazioni fissomobile e comunicazioni telefoniche (da una parte
utilizzo delle stesse funzionalita' di rete, ma dall'altra forte
dipendenza del prezzo finale dalla quota di terminazione);
garantire un certo livello di flessibilita' all'operatore di rete
fissa nella fissazione dei prezzi uscenti con riferimento
all'articolazione della retention (due fasce orarie) e a due opzioni
tariffarie sulla base delle diverse condizioni di accesso (canone
differenziato per categoria residenziale e affari). Altre forme di
prezzo quali profili opzionali o sconti a volume non sono oggetto del
seguente provvedimento e vanno autorizzate sulla base di criteri
specifici in relazione a quanto stabilito all'art. 7, comma 11, del
decreto del Presidente della Repubblica n. 318/1997 e di quanto
contenuto nella direttiva 98/10/CE e nella delibera n. 101/99
dell'Autorita';
garantire la separazione contabile della terminazione dalla
prestazione finale del servizio, dati gli obblighi di separazione
contabile delle attivita' che ricadono sugli operatori notificati;
eliminare le distorsioni nell'attuale struttura dei prezzi sia al
fine di eliminare forme ingiustificate di differenziazione dei prezzi
sulla base del contratto sottoscritto dal cliente chiamato con gli
operatori radiomobili, sia di ridurre i livelli di squilibrio
presenti nell'attuale struttura di pricing.
ParteII - Regolamentazione delle tariffe di terminazione praticate
da Telecom Italia Mobile (TIM) e Omnitel Pronto Italia (Omnitel) agli
operatori di rete fissa.
1. Valutazione giuridica.
Sulla base di quanto disposto dalla disciplina comunitaria e
nazionale sugli operatori notificati quali aventi notevole forza di
mercato sul mercato dei servizi di comunicazione mobile e/o
dell'interconnessione ricadono specifici obblighi.
In particolare, il capo III del decreto ministeriale 23 aprile
1998, sulla base dei principi contenuti agli articoli 4 e 7 della
direttiva 97/33/CE e agli articoli 4, 8 e 9 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 318/1997, fissa le disposizioni
aggiuntive e gli obblighi degli operatori notificati, nonche'
stabilisce i criteri di cui l'Autorita' tiene conto nella valutazione
delle condizioni economiche di interconnessione offerte da tali
operatori.
Con particolare riferimento agli operatori radiomobili nazionali
TIM e Omnitel, notificati dall'Autorita' sulla base della delibera n.
197/99 del 7 settembre 1999 come aventi notevole forza di mercato con
riferimento all'interconnessione, l'art. 8, comma 1, lettera a) del
decreto ministeriale 23 aprile 1998 stabilisce che tali operatori
sono tenuti ad osservare il principio di non discriminazione rispetto
all'interconnessione offerta ad altri.
In relazione alle condizioni economiche, l'art. 9, comma 1, del
decreto ministeriale 23 aprile 1998 stabilisce che gli operatori
notificati sono tenuti a rispettare il principio di non
discriminazione, obiettivita' e trasparenza nella determinazione
delle condizioni economiche di interconnessione. Tali organismi
devono, inoltre, dimostrare all'Autorita', su richiesta, che le
condizioni economiche di interconnessione applicate sono basate sui
costi effettivi, incluso un margine di profitto ragionevole.
In ogni caso, sulla base dell'art. 9, comma 5, dello stesso decreto
ministeriale 23 aprile 1998, l'Autorita', al fine di garantire
l'interconnessione aperta ed efficace delle reti pubbliche di
telecomunicazioni puo' imporre la modifica delle relative condizioni
economiche di interconnessione offerta dagli operatori, tenendo conto
nella valutazione dei criteri di cui all'art. 4 del decreto
ministeriale 23 aprile 1998, inclusi i riferimenti a benchmark e best
practice raccomandate a livello europeo. In ogni caso e' potere
dell'Autorita' definire criteri obiettivi e trasparenti con
riferimento al livello massimo delle tariffe di interconnessione in
base a quanto stabilito all'art. 1, comma 6, lettera a), n. 7), della
legge n. 249/1997.
Con riferimento alla contabilita' dei costi richiesta
dall'Autorita', quest'ultima individua il criterio di calcolo piu'
adeguato tenendo conto dei modelli tecnicoeconomici e i risultati di
modelli basati sulla contabilita' degli organismi di
telecomunicazioni, nonche' delle esperienze internazionali
disponibili, sulla base di quanto previsto all'art. 8, comma 3, del
decreto del Presidente della Repubblica n. 318/1997 e dell'art. 12,
comma 2, del decreto ministeriale 23 aprile 1998.
Alla luce delle esperienze di altri paesi e date le caratteristiche
di costo delle comunicazioni instradate su reti mobili in cui i costi
unitari decrescono con la crescita del traffico e indipendentemente
dall'accesso, l'Autorita' individua nel metodo dei costi incrementali
di lungo periodo, la base di calcolo piu' adeguata a rappresentare i
costi di interconnessione con le reti radiomobili. Inoltre, data la
variazione della struttura dei prezzi dovuta sia all'inversione della
titolarita' della tariffa, sia al processo di ribilanciamento delle
singole componenti, e' opportuno valutare l'evoluzione dei costi in
prospettiva, dati gli effetti generati dalle variazioni nei modelli
di consumo, sul grado di utilizzo della capacita' delle reti.
Con riferimento alla struttura delle tariffe di interconnessione
offerte, gli operatori notificati sono tenuti da una parte a
correlare le condizioni economiche ai costi sostenuti per la
fornitura dei servizi (art. 9, comma 3, lettera a), del decreto
ministeriale 23 aprile 1998), dall'altra ad includere, se del caso,
una modulazione oraria delle tariffe applicabili per tener conto dei
livelli di occupazione e di sfruttamento della capacita' della rete
(art. 9, comma 3, lettera c), del decreto ministeriale 23 aprile
1998). Considerando la tipologia del servizio di terminazione verso
rete mobile di chiamate originate da rete fissa e data la titolarita'
del prezzo finale in capo all'operatore da cui origina la chiamata,
gli operatori mobili dovrebbero articolare la tariffa di terminazione
sulla base delle richieste del servizio da parte dell'operatore
interconnesso, tenendo altresi' conto del traffico instradato sulle
proprie reti.
Infine, con riferimento alle diverse tipologie di chiamate
originate da reti nazionali o internazionali, l'art. 9, comma 6, del
decreto ministeriale 23 aprile 1998 stabilisce che le condizioni
economiche di interconnessione per servizi di terminazione di
chiamate fornite da organismi di telecomunicazioni non discriminano
tra chiamate originate da reti fisse o da reti mobili e tra quelle
originate da reti nazionali o da reti di altri Stati membri.
Sulla base di tale contenuto le condizioni di terminazione
praticate dagli operatori mobili - sia alle proprie divisioni
interne, sia ad operatori terzi fissi e mobili - devono essere, se
notificati, orientate ai costi dei servizi.
Con particolare riferimento alle condizioni economiche di
terminazione del traffico internazionale entrante sulle reti degli
operatori TIM e Omnitel, l'obbligo di orientamento al costo ha una
conseguenza diretta sull'attuale struttura di tariffazione della
terminazione di tale tipologia di traffico cosi' come regolata
dall'art. 16 del decreto del Presidente della Repubblica 2 dicembre
1994 (Convenzione Omnitel) e dall'art. 16 del decreto del Presidente
della Repubblica 22 dicembre 1994 (Convenzione TIM).
A tale proposito e' bene osservare che gia' la direttiva 97/33/CE e
il decreto ministeriale 23 aprile 1998 avevano modificato in parte il
contenuto dell'art. 16 delle rispettive convenzioni, facendo
decadere, in base a quanto previsto all'art. 22, comma 1, delle
convenzioni il divieto previsto al punto b) dello stesso art. 22 e
cioe' il divieto per gli operatori Omnitel e TIM di instradare
traffico internazionale attraverso punti di interconnessione diversi
dalle centrali internazionali di Telecom Italia, divieto ribadito
all'art. 16 in cui si fa riferimento al "concessionario della rete
telefonica internazionale".
L'introduzione dell'obbligo di orientamento al costo derivante
dalla notifica dei due operatori mobili modifica, inoltre, l'attuale
ripartizione delle quote cosi' come stabilite dall'art. 16, comma 1,
in quanto la terminazione verso le reti mobili di chiamate originate
all'estero non potra' discriminare rispetto alla terminazione di
chiamate originate sul territorio nazionale ed entrambi i servizi
dovranno essere orientati al costo. Tale operazione implichera',
limitatamente al traffico transitato sulla rete dell'operatore
Telecom Italia e terminate sulle reti TIM e Omnitel, una verifica
della relazione tra i costi di terminazione degli operatori
radiomobili e il livello delle TAR attualmente vigenti al fine di
prevedere un successivo intervento dell'Autorita' in questa
direzione.
2. Valutazione economica.
Tabella - Prezzi delle comunicazioni fissomobile originate dalla
rete di Telecom Italia sulla base della delibera n. 10/99 (Valori in
lire/min.).
Tariffe finali Tariffa di Tariffa di
alla clientela terminazione terminazione
(incluso lo scatto sulla rete sulla rete
alla risposta e al mobile mobile Omnitel
netto di IVA) (TACS e GSM)
TIM
__ __ __
Verso Family:
Intera (*) 1327 608 700
Ridotta (*) 222 280 300
Verso Business:
Intera (**) 602 608 700
Ridotta (**) 300 280 300
__________
(*) Family: fascia intera dalle ore 7,30 alle ore 20,30
dal lunedi' al venerdi'; fascia ridotta dalle ore 20,30
alle ore 7,30 dei giorni feriali e l'intera giornata di
sabato, domenica e festivi.
(**) Business: fascia intera dalle ore 8,00 alle ore
18,30 dal lunedi' al venerdi' e sabato dalle ore 08,00
alle 13,00; fascia ridotta: lunedi'-venerdi' dalle ore
18,30 alle ore 08,00; sabato dalle ore 13,00 alle ore
08,00, domenica e festivi.
La prima valutazione che emerge dall'attuale composizione dei
prezzi fissomobile e' la considerazione che - sottratti i costi
esterni di terminazione - i margini dell'operatore di rete fissa
risultano essere negativi per diverse componenti di pricing.
La seconda valutazione e' che, sebbene i prezzi finali siano
differenziati per contratto mobile chiamato, i corrispondenti valori
di terminazione risultano essere uguali. Non e' cosi' per
l'articolazione in quanto le fasce orarie cambiano in relazione al
tipo di contratto del chiamato.
Oltre all'analisi sull'articolazione e la struttura delle tariffe
di terminazione offerte dagli operatori TIM e Omnitel, l'Autorita' ha
valutato - anche alla luce dell'obbligo di orientamento al costo che
ricade su tali operatori - i livelli delle tariffe di terminazione
praticate al mercato, data la struttura del mercato italiano dei
servizi di interconnessione di terminazione verso reti radiomobili.
Tale valutazione ha portato alla conclusione che i prezzi di
terminazione praticati da TIM e Omnitel:
sono prezzi che operano contro l'interesse pubblico, tenuto conto
dell'elevatezza di tale valore e della rigidita' al cambiamento dal
1995 ad oggi nonostante l'Italia abbia registrato una crescita
consistente della telefonia mobile;
sono prezzi che determinano situazioni di disequilibrio e
inefficienza sul mercato complessivo della telefonia pubblica in un
contesto multioperatori di cui alcuni integrati e altri no;
sono prezzi non orientati ai costi, date le componenti di rete
sottostanti alla loro fornitura e dato il confronto con altri servizi
di rete offerti dagli stessi operatori (interconnessione interna,
roaming).
L'analisi del mercato dell'interconnessione di terminazione ha
evidenziato, inoltre, come sia difficile che si eserciti una
pressione concorrenziale forte su tali prezzi nel breve periodo, date
le caratteristiche di indispensabilita' e non sostituibilita' del
servizio di terminazione da un lato e dato il potere contrattuale di
TIM e Omnitel derivante dalla posizione di leadership di cui godono -
allo stato - sul mercato mobile.
E' possibile riconoscere una "maggiore" spinta concorrenziale su
tali valori in prospettiva data soprattutto l'entrata del terzo e del
quarto operatore (in quest'ultimo caso per l'entrata commerciale
bisognera' attendere l'inizio del 2000) sul mercato mobile, tuttavia,
oggi tale pressione risulta insufficiente a danno dei consumatori e
dell'interesse pubblico. Anche se in prospettiva l'industria
radiomobile e le tecnologie evolveranno rapidamente stimolando una
maggiore competitivita' anche nell'interconnessione tra reti, tale
pressione non esprimera' i suoi effetti prima di qualche anno.
Inoltre e' da evidenziare che la posizione degli operatori mobili
sul mercato italiano e' tale (e diversa dai principali Paesi europei)
che oggi, anche a motivo degli ingenti ricavi derivanti dalla
terminazione, tali operatori sono stati dall'Autorita' identificati
quali aventi notevole forza sul mercato nazionale
dell'interconnessione.
Quindi, seppure si riscontrasse una maggiore concorrenzialita' per
il futuro, nel breve la conservazione di prezzi elevati generebbe
distorsioni consistenti sul benessere dei consumatori e sulla
concorrenza. Si ritiene pertanto necessario un intervento della
regolamentazione al fine dell'orientamento di tali prezzi ai costi
effettivi.
E' da evidenziare a tale proposito che anche i costi del roaming -
orientato ai costi sulla base dei provvedimenti sulle c.d. "misure
asimmetriche" - costituiscono da una parte una proxi per la
valutazione dell'interconnessione, dall'altra costituiscono un
mercato di cui tener conto al fine della valutazione dell'equilibrio
del settore in presenza di imprese la cui redditivita' degli
investimenti e' fortemente condizionata dai tempi di entrata sul
mercato, condizione tale da giustificare forme di asimmetria.
Inoltre e' opportuno segnalare che - sulla base degli obblighi di
non discriminazione e parita' di trattamento che ricadono sugli
operatori notificati - i conti economici dei servizi di rete offerti
a terzi e alle divisioni interne devono essere opportunamente
disaggregati al fine di consentire la verifica dell'equilibrio tra le
varie componenti nell'ottica dell'efficienza dei mercati.
Considerando la relazione tra servizi di roaming e servizi di
interconnessione, l'Autorita' ha evidenziato inoltre la necessita' di
avviare un procedimento di analisi generale sulla relazione tra
prezzi finali dei servizi offerti (chiamate uscenti) e costi dei
servizi intermedi (roaming e interconnessione su reti radiomobili) al
fine di valutare l'operativita' di meccanismi concorrenziali equi ed
efficienti, anche alla luce dell'orientamento ai costi degli
operatori notificati.
2.1. Test di valutazione della discriminazione, dei prezzi
eccessivi e del non orientamento ai costi.
L'Autorita' si e' ispirata, nella valutazione economica delle
tariffe di terminazione attualmente praticate dagli operatori TIM e
Omnitel, ai criteri di valutazione individuati dalla Societa' KPMG
per conto della Commissione europea (e, in particolare all'interno
dell'indagine avviata dalla DG IV nel 1998) al fine dell'analisi di
comportamenti anticoncorrenziali o di tariffe di terminazione
eccessive praticate dagli operatori mobili agli operatori di reti
fisse.
In particolare la metodologia seguita faceva riferimento da una
parte a specifiche "best practice" individuate per la terminazione su
reti mobili; dall'altra all'utilizzo di ulteriori tests secondari al
fine del rafforzamento delle valutazioni.
L'Autorita' ha utilizzato la metodologia della commissione quale
modello di riferimento al fine della valutazione di:
a) comportamenti di discriminazione;
b) prezzi eccessivi;
c) non orientamento al costo.
Le valutazioni sono svolte facendo riferimento ai valori medi della
terminazione, dato il forte disequilibrio tra i valori di picco e
fuori picco, nonche' la distorsione originata dalla differenziazione
della terminazione sulla base del cliente chiamato. Il riferimento al
valore medio della terminazione appare in linea con il duplice
obiettivo dell'Autorita' di ridurre gli squilibri attualmente
esistenti nella struttura tariffaria italiana e di eliminare la
differenziazione dei prezzi sulla base dell'indicativo mobile
chiamato.
2.1.1. Best practice europea delle tariffe di terminazione.
La prima "best practice" fa riferimento al criterio gia' utilizzato
per le tariffe di terminazione su rete fissa, sulla base della
Raccomandazione del 15 ottobre 1997 e successivi aggiornamenti dell'
8 gennaio 1998 (98/195/CE) e del 29 luglio 1998 (98/511/CE).
L'approccio adottato usa le tariffe di interconnessione di
terminazione dei tre Stati membri in cui i costi sono piu' bassi come
punto di partenza per determinare i prezzi basati sulla buona prassi
corrente a cui bisogna tendere nel breve periodo. Lo stesso metodo e'
utilizzato dalla Commissione nell'individuazione di un benchmark per
la terminazione su reti mobili, prendendo Danimarca, Irlanda e
Finlandia come paesi di riferimento.
Sulla base di tale benchmark la tariffa media di terminazione
risulta essere di 414 lire/min. con riferimento al 1997 e scende a
314 lire/min. con riferimento al 1998 a dimostrazione degli effetti
prodotti dall'azione regolamentare e dall'avvio della concorrenza sul
mercato di telefonia fissa.
L'Italia presenta una tariffa media di 501 lire/min. per TIM e di
550 lire/min per Omnitel con riferimento al 1998 (sulla base delle
dichiarazioni degli operatori) e di 475 lire/min. per TIM e 500
lire/min per Omnitel a partire dal 16 aprile 1999.
I differenziali rispetto alla best practice europea risultano,
quindi, superiori del 34% per TIM e del 37% per Omnitel con
riferimento alle rilevazioni della best practice a fine 1998. Inoltre
occorre tener presente che la decisione dell'Autorita' interviene a
fine '99 e produrra' effetti pieni sul mercato a partire dal 2000.
Occorrerebbe, quindi, tenere conto dei cambiamenti di tali valori con
riferimento all'anno 1999. A tale proposito si segnala che, a fine
luglio 1999, il valor medio per i tre Paesi di riferimento si attesta
ad un valore di 298 lire/min.
2.1.2. Best practice nella relazione dei costi di terminazione.
La seconda forma di best practice utilizzata nel rapporto KPMG alla
Commissione europea fa riferimento alla relazione tra i costi dei
servizi di terminazione su reti fisse rispetto ai costi dei servizi
di terminazione su reti mobili.
A tale proposito il documento riconosce la diversita' delle due
tipologie di servizio e dei costi sottostanti alle diverse componenti
di rete, ma al tempo stesso giustifica l'utilizzo di tale relazione
quale "benchmark" al fine della valutazione di "prezzi eccessivi"
praticati agli operatori interconnessi. In particolare il documento
della Commissione cita "the cost of call termination in a mobile
network cannot be compared to the cost of call termination in a fixed
network, but, if it appeared that these charges result in excessive
prices for calls from the fixed network to mobile phones, then there
would also be a presumption of infringement of the competition rules
of the EC Treaty".
Sulla base di tale considerazione si individua un secondo criterio
di best practice.
Le differenze tra i due costi derivano dai seguenti elementi:
differenze tra le tecnologie con particolare riferimento alla rete
di accesso locale attraverso frequenze radio o attraverso
collegamento fisso che comporta differenti strutture di costo;
le chiamate entranti su rete mobile richiedono l'utilizzo di piu'
elementi di rete delle chiamate uscenti e cio' e' dovuto alla
necessita' di raggiungere il cliente mobile di cui non si conosce a
priori la localizzazione;
nelle comunicazioni fissofisso, la chiamata viene generalmente
rilasciata al punto piu' distante, in una comunicazione fissomobile
invece viene rilasciata al punto di interconnessione piu' vicino. Gli
operatori fissi o mobili programmano l'instradamento delle chiamate
originate dalla propria clientela in modo da minimizzare le spese di
interconnessione e, di conseguenza, tendono a rilasciare la chiamata
al punto di interconnessione piu' lontano. Tuttavia, mentre quando
viene effettuata una chiamata per collegarsi ad un utente di rete
fissa, la localizzazione del terminale fisso chiamato e'
immediatamente nota in quanto il numero di telefono identifica la
localita' attraverso un codice geografico (area locale, distretto);
quando si chiama un utente mobile la rete fissa non ha idea della
localizzazione dell'ubicazione del terminale della persona chiamata.
L'unica identificazione in un numero mobile e' correlata alla
specifica rete dell'operatore radiomobile nel sistema di numerazione
nazionale. Il processo di ricerca di un abbonato mobile e', quindi, a
piu' alta intensita' di lavoro e cio' rappresenta una componente che
giustifica un costo maggiore della terminazione su mobile (quindi
maggiori tariffe fissomobile) rispetto a quella su rete fissa
(mobilefisso). In sostanza, la tariffa di terminazione locale (a
livello di SGU o singolo SGT) riflette generalmente il costo di
interconnessione di terminazione di una chiamata mobilefisso. Invece,
nella direzione opposta non e' nota l'ubicazione del terminale mobile
chiamato, di conseguenza si individua un singolo punto di
interconnessione (indipendente dalla distanza) e quindi e' piu'
appropriato un confronto con la terminazione nazionale (doppio SGT).
Sulla base di tali considerazioni che riconoscono le differenti
strutture di costo dei due servizi di terminazione, ma che al tempo
stesso individuano una relazione tra servizio di terminazione su rete
fissa e servizio di terminazione su rete mobile, la Commissione
stabilisce un limite massimo della differenza tra i costi di
terminazione sulle due diverse reti fissa e mobile.
In particolare il lavoro della societa' KPMG per la Commissione
stabilisce in "otto volte il doppio transito di terminazione su rete
fissa" il valore massimo di differenza tra i due diversi costi di
terminazione. Tale limite massimo determina la misura del prezzo
eccessivo e costituisce un secondo criterio di "best practice" per la
definizione di tariffe di terminazione su reti mobili nazionali.
Sulla base delle tariffe di interconnessione di terminazione via
doppio SGT contenute nei listini di Telecom Italia tali valori sono
pari per il 1998 a: 8 * 50,7 = 405,6 (picco) e 8 * 31,7 = 253,6
(fuori picco); e per il 1999 a: 8 * 44,4 lire/min. = 355,2 lire/min.
(picco); 8 * 28 lire/min. = 224 lire/min. (fuori picco).
Pur utilizzando il solo valore di picco e non il valor medio con
riferimento al doppio transito di terminazione fornito da Telecom
Italia, quindi, i differenziali delle tariffe di terminazione
praticate da TIM e Omnitel risultano superiori del 34% per TIM e del
41% per Omnitel, con riferimento all'anno 1999.
Oltre alla best practice, l'Autorita' ha messo in evidenza alcune
distorsioni derivanti dai risultati emersi alla luce di alcuni tests
secondari raccomandati dalla stessa Commissione e che presentano
ulteriori elementi di criticita' se considerati nella specificita'
del mercato nazionale.
2.1.3. Correlazione tra prezzi finali fissomobile praticati ai
consumatori e tariffe di interconnessione di terminazione su reti
mobili.
L'analisi della Commissione e' intesa a dimostrare come gli
operatori mobili causano alti prezzi finali delle comunicazioni
entranti attraverso alti costi di terminazione sulle proprie reti. In
generale, infatti, l'evidenza mostra una correlazione diretta tra
alti costi di terminazione e alti valori dei prezzi finali praticati
alla clientela dagli operatori da cui ha origine la chiamata.
La situazione italiana vigente in questo caso e' piuttosto atipica:
infatti, considerando i prezzi finali offerti dal principale
operatore Telecom Italia da una parte si riscontrano valori dei
prezzi finali estremamente elevati (tariffa picco verso Family) di
1239 lire/min. (al netto dello scatto alla risposta) contro un valore
di terminazione di 608 lire per TIM e 700 lire per Omnitel, con un
forte differenziale tra i due valori; dall'altra i prezzi finali
nelle altre fasce orarie sono al di sotto del costo di terminazione
applicato dagli operatori. Occorre a quest'ultimo proposito segnalare
che di fatto TIM e Omnitel non hanno applicato agli operatori di rete
fissa, Telecom Italia inclusa, prezzi di terminazione articolati
sulla base delle rispettive dichiarazioni, ma di fatto hanno
negoziato con gli operatori costi di terminazione flat pari a 475
lire/min. per TIM e 500 lire/min. per Omnitel. Tali livelli del costo
di terminazione hanno aggravato ulteriormente i margini derivanti
dalle comunicazioni fisso/mobile per l'operatore di rete fissa o a
danno della clientela o alimentando forme ingiustificate di
mutualita' tra i diversi prezzi nelle diverse fasce orarie.
Gli operatori di rete fissa alternativi a Telecom Italia offrono
prezzi finali superiori al costo flat di terminazione nella fascia di
picco (comunque, nella maggior parte dei casi, ben al di sotto del
prezzo di picco verso Family di Telecom Italia) e prezzi inferiori
alla tariffa flat nella fascia di fuori picco. Tale fenomeno di forte
differenziazione dei prezzi nelle diverse fasce sembra essere
generato anche dai diversi costi di terminazione verso reti mobili
delle chiamate nazionali rispetto alle chiamate provenienti
dall'estero, diversita' che favorisce forme di reinstradamento di
traffico al fine di ridurre i costi di terminazione.
In sintesi, l'attuale articolazione dei prezzi fissomobile e la
diversita' delle soluzioni offerte dagli operatori di rete fissa
mostrano una forte correlazione con gli alti valori della
terminazione, correlazione che si riscontra o in modo diretto
attraverso un trasferimento del costo elevato sui prezzi finali a
danno dei consumatori e dell'interesse pubblico; o in modo indiretto
attraverso l'alimentazione di fenomeni distorsivi sul mercato
dell'interconnessione derivanti dal diverso trattamento economico
della terminazione su reti mobili nel caso di chiamate internazionali
rispetto alle chiamate nazionali.
2.1.4. Confronto tra le tariffe di terminazione fissomobile e
ricavo netto trattenuto dall'operatore mobile per le chiamate uscenti
mobilefisso.
Tale test mette in evidenza l'eccessivo valore della terminazione
confrontando i ricavi derivanti dal servizio di terminazione con il
ricavo netto derivante dal traffico uscente terminato sulla rete del
principale operatore di rete fissa (ricavo totale meno la
terminazione pagata all'operatore interconnesso). Tale test
confronta, quindi, il ricavo medio generato dalla terminazione
fissomobile con il ricavo netto medio derivante dalle comunicazioni
mobilefisso.
L'analisi dell'Autorita' ha posto in evidenza come, per entrambi
gli operatori TIM e Omnitel, la resa media unitaria del traffico
mobilefisso sia ampiamente al di sotto della resa media del traffico
fissomobile.
Normalmente ci si dovrebbe aspettare che gli operatori mobili
trattengano maggiori ricavi e in particolare ottengano un maggior
margine industriale dalle chiamate uscenti in quanto per tali
comunicazioni devono coprire i costi commerciali, le spese di
distribuzione e di marketing rispetto alle chiamate entranti,
comunque garantite. Sebbene i costi di rete sostenuti per l'offerta
di servizi di terminazione possono risultare maggiori (data
l'occupazione di piu' elementi della rete nell'instradamento)
rispetto ai costi di rete sottostanti all'originazione delle
chiamate, i ricavi generati dal traffico entrante dalla rete fissa di
Telecom Italia sono in proporzione eccessivi rispetto ai ricavi netti
derivanti dal traffico uscente verso Telecom Italia per entrambi gli
operatori TIM e Omnitel.
I due operatori mobili, inoltre, mostrano di ottenere una quota dei
propri ricavi dalle chiamate fissomobile, rispetto a quelli da
chiamate mobilefisso decisamente al di sopra della media dei
principali operatori europei.
Alla luce dei confronti internazionali risulta, inoltre, come
l'Italia sia l'unico Paese nel quale la spesa media sul fissomobile
e' superiore alla spesa media mobilefisso. Tale differenza e' in
prevalenza dovuta da una parte alla tipologia di consumo fortemente
influenzata dall'articolazione tariffaria fissata dai mobili
(contratti Family e Business e forti squilibri tra picco e fuori
picco per il contratto Family), dall'altra alle eccessive tariffe in
particolare su alcune fasce ad alto traffico (i ricavi da traffico
f/m in fascia di picco sono pari a circa il 25% dei ricavi
complessivi da traffico). Anche rispetto ai confronti europei la
spesa media sul fisso mobile e' di circa 100 lire al minuto superiore
alla media europea, e, considerando l'incidenza dei costi di
terminazione, tale valore conferma la correlazione diretta tra alti
prezzi finali praticati alla clientela e alti costi di
interconnessione di terminazione.
Infine, e' bene evidenziare che mentre i costi di terminazione su
rete fissa si riducono anche per intervento della Regolamentazione
sull'offerta di interconnessione di riferimento di Telecom Italia
aumentando i margini per gli operatori mobili nelle comunicazioni
mobilefisso; gli operatori mobili mostrano una sostanziale rigidita'
alla variazione dei prezzi di terminazione. Il rispetto della parita'
di trattamento tra operatori e soprattutto la garanzia di un
equilibrio sull'intero mercato anche nell'ottica dello sviluppo della
convergenza, tenendo conto delle specificita' delle tipologie di
rete, si aggiungono alle motivazioni dell'Autorita' di un tempestivo
intervento sulle condizioni economiche offerte dagli operatori
radiomobili per la terminazione sulle proprie reti.
2.2. Risultati conclusivi e percorso successivo.
Alla luce di tali valutazioni l'Autorita' ha considerato le tariffe
di terminazione di TIM e di Omnitel:
eccessive e contro l'interesse pubblico, soprattutto alla luce del
livello di penetrazione della telefonia mobile in Italia;
nettamente al di sopra dei costi effettivi dei servizi di
interconnessione sottostanti all'erogazione del servizio finale;
distorsive della concorrenza in quanto non orientate ai costi, sia
con riferimento alle chiamate nazionali, sia con riferimento alle
chiamate entranti dall'estero.
Sulla base degli obiettivi perseguiti e tenendo conto di quanto
emerso dall'analisi, l'Autorita' delinea il seguente modello di
regolamentazione:
1) applicazione del principio di orientamento al costo dei prezzi
di terminazione di TIM e Omnitel alla luce dell'avvenuta notifica
(art. 7 direttiva 97/33/CE e art. 4, comma 7, lettera d), del decreto
del Presidente della Repubblica n. 318/1997) correlando le condizioni
economiche ai costi sostenuti per la fornitura dei servizi di
interconnessione (art. 9, comma 3, lettera a), del decreto
ministeriale 23 aprile 1998);
2) applicazione del principio di non discriminazione tra chiamate
originate da reti nazionali o da reti di altri Stati membri (art. 9,
comma 6, del decreto ministeriale 23 aprile 1998);
3) scelta, al fine dell'applicazione dell'orientamento al costo dei
servizi su reti mobili, della base contabile del tipo "Long Run
Incremental Costs - Forward Looking", in quanto ritenuto maggiormente
adeguato a rappresentare i costi effettivi dei servizi su reti
radiomobili, alla luce della relazione tra costi incrementali e
volume di traffico e in conseguenza della rimodulazione del traffico
derivante in prospettiva dalle mutate condizioni economiche di
offerta (art. 8, comma 3, del decreto del Presidente della Repubblica
n. 318/1997) e scelta del criterio del "Weighted Average Cost of
Capital" quale metodologia di calcolo del tasso di remunerazione del
capitale impiegato (art. 4, lettera d), decreto del Presidente della
Repubblica n. 318/1997; art. 13 del decreto ministeriale 23 aprile
1998);
4) articolazione delle tariffe in base alla modulazione oraria dei
prezzi finali offerti dall'operatore Telecom Italia, dato il rapporto
diretto tra chiamata originata e chiamata terminata e al fine di
tener conto dell'eventuale congestione del traffico nelle reti in
determinati periodi del giorno, che deve, in ogni caso, essere
dimostrabile mediante idonea documentazione riguardante i livelli di
traffico attuali e prospettici (art. 9, comma 3, lettera c), del
decreto ministeriale 23 aprile 1998);
5) determinazione del valore iniziale della tariffa di terminazione
offerta da TIM e Omnitel, immediatamente posto ad un valore di 360
lire/min., contro gli attuali valori di 475 lire/min. di Tim e 500
lire/min. di Omnitel (art. 1, comma 6, lettera a), n. 7), della legge
n. 249/1997 e art. 9, comma 5, del decreto ministeriale 23 aprile
1998).
Tale decisione prevede un percorso futuro al fine di pervenire ad
una corretta valutazione dell'orientamento al costo dei prezzi di
interconnessione e di utilizzo delle reti offerti dagli operatori
radiomobili. In particolare tale percorso dovra' prevedere fasi
successive di analisi e l'avvio di valutazioni specifiche da parte
dell'Autorita' intesi a:
1) verificare il sistema di contabilita' dei costi e di separazione
contabile degli operatori radiomobili costruito in conformita' a
quanto contenuto nella normativa e delle decisioni assunte nel
presente provvedimento;
2) valutare - sulla base dell'analisi contabile e del confronto dei
costi di terminazione con gli attuali livelli delle T.A.R. - le
problematiche conseguenti dall'obbligo di orientamento al costo con
riferimento al traffico originato all'estero, transitato su Centrali
internazionali di Telecom Italia e terminato sulle reti degli
operatori TIM e Omnitel;
3) analizzare le relazioni di natura contabile tra il servizio di
roaming nazionale offerto agli operatori radiomobili e i servizi di
interconnessione offerti agli operatori licenziatari fissi e mobili
in base ai criteri di separazione contabile e disaggregazione delle
attivita' di rete previsti dall'art. 9 del decreto del Presidente
della Repubblica n. 318/1997 e dall'art. 10 del decreto ministeriale
23 aprile 1998. Su tale specifico aspetto - anche alla luce della
verifica dell'applicazione di quanto contenuto nei provvedimenti
sulle c.d. "misure asimmetriche" - l'Autorita' intende completare una
prima valutazione entro 31 gennaio 2000.
ParteIII - Regolamentazione della retention di Telecom Italia.
1. Valutazione giuridica.
Le condizioni economiche per i servizi di telecomunicazioni
accessibili al pubblico attraverso la rete dell'operatore avente
notevole forza di mercato sui mercati delle reti e dei servizi di
telefonia fissa (e su cui ricade l'obbligo di fornitura del servizio
universale) osservano i principi di trasparenza, di obiettivita' e di
orientamento al costo (direttiva 90/387/CEE, art. 17 della direttiva
98/10/CE; art. 7, comma 1, del decreto del Presidente della
Repubblica n. 318/1997).
Nell'osservanza del principio di orientamento al costo, l'Autorita'
ha valutato la contabilita' relativa ai servizi di comunicazione
verso reti radiomobili, nonche' la corrispondenza di tali costi con
quelli di servizi simili dal punto di vista dell'occupazione delle
diverse componenti di rete.
Sulla base di tale considerazione, l'Autorita' estende alle
comunicazioni fissomobile le stesse fasce orarie delle comunicazioni
interurbane di Telecom Italia, ovvero: a) intera (di picco) dal
lunedi' al venerdi': dalle ore 8,00 alle ore 18,30 e sabato dalle ore
8,00 alle ore 13,00; b) ridotta (fuori picco): lunedi'-venerdi':
dalle ore 18,30 alle ore 8,00; sabato dalle ore 13,00 alle ore 8,00;
domenica e festivi.
Secondo quanto stabilito dalla disciplina comunitaria (art. 17,
comma 3, della direttiva 98/10/CE) e dalla disciplina nazionale (art.
7, comma 9, del decreto del Presidente della Repubblica n. 318/1997)
le condizioni economiche di accesso e di uso della rete telefonica
pubblica fissa devono essere stabilite indipendentemente dal tipo di
applicazione da parte degli utenti, eccetto quando siano richiesti
servizi o prestazioni supplementari. Inoltre, nel rispetto del
principio di trasparenza, il cliente deve poter avere evidenza dei
costi effettivamente sostenuti per la fruizione del servizio
attraverso sistemi di fatturazione dettagliata della spesa per i
servizi effettivamente richiesti. In conformita' a tali principi e
data la titolarita' in capo a Telecom Italia nella fissazione dei
prezzi delle comunicazioni fissomobile, si evidenzia che le
condizioni economiche devono essere indipendenti dalla tipologia di
contratto sottoscritto dal cliente chiamato con gli operatori
radiomobili.
L'Autorita' ha ritenuto opportuno eliminare la distorsione presente
sul mercato italiano della differenziazione delle condizioni
economiche delle comunicazioni fissomobile in base al contratto
(family o business) sottoscritto dal cliente mobile chiamato,
riconoscendo la rilevanza del principio di indipendenza del prezzo
dal tipo di applicazione dell'utente in assenza di prestazioni
aggiuntive della rete pubblica commutata.
Telecom Italia, seppur nell'ambito di una parziale flessibilita'
nella determinazione del pricing, e' tenuta a rispettare il principio
di non discriminazione nell'accesso e nell'uso della rete telefonica
in quanto operatore obbligato a fornire il servizio universale.
Considerando la relazione tra costo dell'accesso (canone) e
utilizzo della rete, l'Autorita' ha ritenuto possibile accogliere
solo in parte le richieste dell'operatore Telecom Italia (con lettera
del 1 febbraio 1999) di articolazione del prezzo fissomobile alla
clientela sulla base del contratto di abbonamento alla PSTN o ISDN
sottoscritto (residenziale o affari).
In ogni caso resta salva l'analisi della non predatorieta' di tale
prezzo che richiede da una parte l'uguaglianza del valore medio della
retention per entrambe le opzioni, dall'altra il rispetto di un
livello minimo nell'articolazione che remuneri almeno i costi di
originazione al livello piu' basso della rete.
2. Valutazione economica.
La valutazione del margine trattenuto dall'operatore di rete fissa
rispetto ai costi sottostanti ha portato alla conclusione di un
valore eccessivo di tale margine.
Il ricavo netto trattenuto, in altre parole il prezzo finale meno
il costo di terminazione pagato agli operatori mobili, di una
chiamata fissomobile puo' essere paragonato al ricavo netto di una
chiamata telefonica (al netto dei trasferimenti interni).
I margini industriali di tali tipologie di comunicazione sono,
infatti, simili sia in quanto le infrastrutture di rete fissa
impiegate per instradare le comunicazioni verso reti mobili sono le
stesse utilizzate per instradare le comunicazioni telefoniche (sia
per la parte di instradamento del traffico sia per la parte di
accesso), sia in quanto per tali comunicazioni, comunque originate
dalla rete pubblica commutata, i costi commerciali e di fatturazione
sono simili poiche' comunicazioni fatturate attraverso il medesimo
sistema informativo e dettagliate nella bolletta telefonica unica
alla propria clientela. Seppur simili nell'allocazione dei costi
sottostanti, il prezzo finale delle comunicazioni fissomobile dipende
fortemente da una componente indiretta - il costo
dell'interconnessione verso reti mobili - non controllato
dall'operatore di rete fissa, la cui considerazione e' rilevante al
fine di individuazione di uno specifico percorso regolamentare.
Il mercato delle comunicazioni fissomobile presenta per il 1998 una
situazione di quasi monopolio, anche a causa dell'entrata di nuovi
operatori sul mercato diffuso dall'ultimo periodo dell'anno. In
prospettiva il segmento di mercato e' destinato a vedere crescere gli
effetti della concorrenza. In ogni caso, sulla base delle valutazioni
svolte con riferimento al 1999, si rileva che il mercato e' comunque
altamente concentrato (Telecom Italia detiene una quota superiore al
70% del mercato). I ricavi per la societa' Telecom Italia derivanti
dalle comunicazioni fissomobile con riferimento al 1998 sono pari a
1696 miliardi di lire e costituiscono il 6% dei ricavi complessivi
della societa' nel mercato della telefonia e il 4% rispetto ai ricavi
totali del gruppo Telecom Italia. In termini di ripartizione dei
ricavi per tipologia di clientela, il 50% dei ricavi deriva dalle
chiamate effettuate dall'utenza residenziale, il 44% dalle chiamate
della clientela affari e il 6% da chiamate effettuate da impianti
pubblici.
Sebbene i livelli di concorrenzialita' siano destinati a salire nel
medio periodo, ad oggi le forze del mercato non determinano un
incentivo sufficiente alla spinta di tali prezzi verso costi
efficienti dei servizi, a danno dei consumatori e in generale
dell'interesse pubblico.
Oltre al grado di concentrazione del mercato, altri due fattori
agiscono da freno alla spinta concorrenziale:
la concorrenza degli operatori fissi nuovi entranti si basa ad oggi
sulla scelta da parte del cliente dell'instradamento della chiamata
sulla rete di un altro operatore attraverso l'attivazione del codice
di carrier selection. I prezzi degli operatori nuovi entranti sono,
quindi, correlati ai costi dell'operatore incumbent che fornisce in
monopolio l'accesso al cliente;
la concorrenza nei prezzi, riscontrabile sul mercato nel corso del
1999 in termini di varieta' delle soluzioni di pricing, e' generata
in parte dalle soluzioni di "tromboning", in altre parole di
reinstradamento del traffico nazionale fissomobile attraverso
centrali internazionali. Tale meccanismo e' tuttavia non efficiente
sotto il profilo allocativo, determina forme di disottimizzazione
della rete e presenta limiti di fattibilita' nel medio termine.
In sintesi, anche se in prospettiva il livello di concorrenzialita'
e' orientato a salire a causa della crescita della numerosita' di
operatori offerenti il servizio e a causa della crescita dei volumi
di traffico data l'estensione della base di clientela mobile cui e'
rivolta la chiamata (con evidenti effetti esternalita'), ad oggi e
nel breve termine i prezzi non subiscono una naturale tendenza
all'orientamento al costo.
In assenza di una sufficiente pressione concorrenziale sui prezzi
dell'operatore avente notevole forza di mercato sul mercato della
rete telefonica pubblica e con rilevante potere di mercato nella
determinazione del prezzo di tale tipologia di comunicazioni,
dovrebbe ricoprire i costi allocati piu' un ragionevole tasso di
rendimento del capitale.
Sotto il profilo dell'allocazione dei costi di rete le chiamate
fissomobile possono essere confrontate con le chiamate telefoniche
fissofisso, in quanto attraversano le stesse componenti di rete per
l'instradamento della comunicazione. Il costo della rete dovrebbe
tener conto della distanza percorsa dal punto di accesso alla rete
fissa fino al punto di interconnessione con la rete mobile (MSC).
L'operatore di rete fissa, inoltre, non conoscendo l'ubicazione del
cliente mobile chiamato e dovendo pagare lo stesso prezzo per la
terminazione del traffico, rilascera' la chiamata al PdI piu' vicino.
Data la densita' sul territorio dei MSC degli operatori mobili, la
chiamata percorrera' sulla rete fissa un tratto di rete a livello
locale. Considerando il livello superiore di tale rete (SGT), il
costo per l'instradamento della chiamata su rete fissa e' pari ad un
valore massimo di 31 lire/min. (set up + trasporto). A questo costo
va aggiunto il costo del link di interconnessione alla rete mobile
pari a circa 3,2 lire/min. La rimanente quota dovrebbe andare a
compensazione dell'accesso al cliente e prevedere un ragionevole
tasso di remunerazione del capitale.
Occorre, inoltre tener conto degli effetti, in termini di
competitivita' prodotti sugli operatori nuovi entranti che utilizzano
la rete di Telecom Italia per raccogliere le chiamate e instradarle
sulla propria rete. In tal caso i costi sostenuti per instradare una
chiamata fissomobile possono essere valutati prendendo a riferimento
i prezzi del listino di interconnessione di Telecom Italia,
considerando il caso in cui l'operatore non abbia stipulato un
contratto di interconnessione diretta con l'operatore mobile, ma
effettui la chiamata tramite "triangolazione" nazionale, in altre
parole transitandola sulla rete di Telecom Italia. In tal caso i
costi sostenuti da un operatore di rete fissa sarebbero: costo di
raccolta della chiamata a livello di SGT di 31 lire/min; costo del
transito su doppio SGT di 159 lire/min.; costi fissi di
interconnessione (a livello di SGT) stimati in un massimo di 15
lire/min. (Kit di interconnessione e collegamenti trasmissivi). La
somma di tali costi e' pari a 62 lire/min. La rimanente quota
dovrebbe coprire i costi diretti e indiretti (es. commerciali)
dell'operatore e consentire un mark up sui costi quale rendimento
degli investimenti. Occorre, inoltre, considerare che le stesse
relazioni di interconnessione a livello di SGT consentono
all'operatore di gestire tutte le tipologie di traffico in carrier
selection (distrettuale, interdistrettuale, ecc.) e non solo il
traffico fissomobile, con rilevanti effetti in termini di costo al
minuto.
Sulla base del confronto con i costi sostenuti dall'operatore
Telecom Italia e pur tenendo conto degli effetti prodotti sulla
concorrenza, l'analisi ha rilevato che Telecom Italia trattiene, dato
l'attuale valore della retention di 172 lire/min, un margine sui
profitti elevato, a danno dei consumatori e di un'efficiente
allocazione delle risorse. Tale analisi e' supportata dal parere
dell'Autorita' garante della concorrenza e del mercato.
La valutazione dell'elevatezza e', infine, riscontrabile dalla
stessa contabilita' regolatoria di Telecom Italia con riferimento
all'anno 1998. L'analisi del conto economico del traffico radiomobile
mostra ricavi complessivi per Telecom Italia per l'aggregato
"Traffico Radiomobile" pari per il 1998 a 2172 miliardi di lire (di
cui 1696 per le comunicazioni fissomobile); costi operativi
complessivi pari a 784 miliardi per un margine di 1388 miliardi di
lire.
Telecom Italia ha fatto osservare in sede di audizione che il
margine derivante dalle comunicazione fissomobile serve in parte a
compensare i costi di accesso alla rete pubblica commutata. Nel 1998
tale contribuzione e' pari, sempre sulla base della contabilita'
regolatoria di Telecom Italia, a 813 miliardi di lire.
Le comunicazioni "radiomobili" (fissomobile e mobilefisso)
presentano, quindi, un margine positivo al netto anche della
contribuzione ai costi dell'accesso, di 575 miliardi di lire, che
giustifica un ulteriore riallineamento ai costi da parte
dell'Autorita'. Inoltre, data la previsione di crescita di tale
segmento di mercato sul mercato complessivo delle telecomunicazioni,
il riposizionamento di Telecom Italia su valori di prezzo
maggiormente orientati ai costi rappresenta nel medio termine un
miglioramento dei livelli di competitivita' di tale operatore.
Ulteriore considerazione nella valutazione della retention e'
quella dell'analisi della ripartizione della quota dell'operatore di
rete fissa rispetto alla parte di terminazione su mobile. La
riduzione deve, infatti, essere proporzionata in modo da tener conto
degli effettivi costi di rete sottostanti al fine di non creare
squilibri tra i due mercati. Una riduzione della quota di
terminazione richiede, quindi, laddove i due valori risultassero non
in linea con i rispettivi costi, una riduzione anche della quota di
retention.
La riduzione della retention rende, infatti, maggiormente
dipendente l'operatore di rete fissa dalla quota di terminazione.
Laddove quest'ultima non fosse proporzionale ai costi effettivi del
servizio potrebbero generarsi, quindi, effetti distorsivi sul
mercato. La distorsione, inoltre, aumenta in presenza di operatori
integrati che hanno eventualmente la possibilita' di incrociare i
costi sottostanti ai due servizi nella definizione dei propri
margini, rispetto ad operatori non integrati che sarebbero
ulteriormente penalizzati.
La riduzione della retention, data la forte dipendenza degli
operatori mobili dal prezzo di terminazione (in quanto il mercato del
traffico originato da rete Telecom Italia e terminato su rete
radiomobile rappresenta nel 1998 una quota del 38% dei ricavi
complessivi per TIM e il 45% per Omnitel), costituisce, di
conseguenza, un ulteriore elemento di cui tenere conto nella
decisione di riduzione dell'attuale prezzo di terminazione applicato
dagli operatori radiomobili.
Sulla base di quanto emerso nella valutazione dei mercati di
riferimento, l'Autorita' definisce il percorso di regolamentazione
della terminazione verso reti radiomobile e delinea le azioni di
intervento al fine di fissare le modalita' e i criteri sottostanti
alla presentazione di un'offerta commerciale alla clientela da parte
dell'operatore Telecom Italia.
Delibera:
Titolo I - Regolamentazione della terminazione sulle reti degli
operatori TIM e Omnitel.
1) Il prezzo di terminazione sulle reti degli operatori TIM e
Omnitel non puo' essere maggiore di 360 lire al minuto. Tali
operatori possono articolare il prezzo di terminazione su fasce
orarie uguali a quelle dei servizi finali offerti da Telecom Italia.
Tale articolazione deve comunque avvenire nel rispetto del predetto
valore massimo, inteso in tal caso come valore medio ponderato sulla
base del traffico terminato sulle rispettive reti nelle singole fasce
orarie con riferimento all'anno precedente.
2) Gli operatori TIM e Omnitel sono tenuti a presentare
all'Autorita' contabilita' dei costi di interconnessione costruita
applicando il sistema di calcolo dei costi prospettici incrementali
di lungo periodo e a dare evidenza del tasso di remunerazione del
capitale impiegato calcolato in base al WACC (Weighted Average Cost
of Capital), entro il 30 aprile 2000 e con riferimento ai dati
contabili relativi all'anno 1998 e preconsuntivo 1999. A tal fine
l'Autorita' determina, previa consultazione con gli operatori
interessati, i criteri e le modalita' per la costruzione del modello
di contabilita' e di separazione contabile, entro il 31 gennaio 2000.
Titolo II - Riallineamento della retention ai costi delle
comunicazioni telefoniche.
1) Il valore della retention di Telecom Italia non puo' essere
maggiore di 110 lire al minuto. Telecom Italia puo' articolare la
quota di retention su due fasce orarie intera e ridotta.
L'articolazione sulle due fasce orarie deve avvenire nel rispetto del
predetto valore, inteso in tal caso come valore medio ponderato sulla
base del traffico originato dalla rete di Telecom Italia nelle
singole fasce orarie con riferimento all'anno precedente.
2) Telecom Italia puo' altresi' articolare il valore della
retention di cui al punto precedente sulla base del diverso contratto
di abbonamento alla rete pubblica commutata sottoscritto dalla
clientela (residenziale o affari), mantenendo comunque il vincolo di
cui al punto 1 per ognuno dei due profili offerti.
3) Telecom Italia e' tenuta a comunicare all'Autorita' le
variazioni dei contratti di interconnessione firmati con gli
operatori di rete mobile al fine di consentire la verifica della
separazione della terminazione dalla prestazione del servizio finale.
Titolo III - Struttura e articolazione dei prezzi finali offerti da
Telecom Italia.
1) Il prezzo finale e' indipendente dalla tipologia di contratto
sottoscritto dall'utente chiamato.
2) Il prezzo finale delle chiamate originate da rete Telecom Italia
si articola in due fasce orarie, intera e ridotta, corrispondenti
alle attuali fasce delle comunicazioni interurbane.
3) Il prezzo finale varia in relazione al prezzo di terminazione,
indicato dall'Autorita' nel caso di TIM e Omnitel, o negoziato da
Telecom Italia con gli altri operatori mobili. Telecom Italia e'
tenuta ad informare la clientela dei diversi prezzi da essa praticati
in base all'operatore mobile su cui e' terminata la chiamata.
4) Telecom Italia puo' delineare due profili diversi dei prezzi
finali sulla base di quanto stabilito al Titolo II, punto 2.
5) Eventuali offerte a volume o profili di prezzo diversi dalle
condizioni generali offerte alla clientela residenziale e affari
sulla base di quanto contenuto nel presente provvedimento, devono
essere comunicate dall'Autorita' e da questa autorizzate in base a
quanto previsto dall'art. 7, comma 11, del decreto del Presidente
della Repubblica n. 318/1997 e nel rispetto del principio di
separazione contabile di cui all'art. 9 del decreto del Presidente
della Repubblica n. 318/1997.
Titolo IV - Condizioni generali.
1) Gli operatori mobili che hanno offerto sconti sul traffico
fissomobile in virtu' della titolarita' del prezzo nel periodo
antecedente all'entrata in vigore della delibera n. 85/98, sono
tenuti a comunicare alla propria clientela, con un preavviso di
trenta giorni, il mutamento delle condizioni contrattuali sulla base
dell'evoluzione della normativa.
2) Il prezzo di terminazione degli operatori TIM e O.P.I., di cui
al titolo I, punto 1, si applica a tutti i contratti di
interconnessione dalla data di entrata in vigore del presente
provvedimento. Gli operatori TIM e Omnitel hanno l'obbligo di
informare tempestivamente gli operatori con cui hanno stipulato
contratti di interconnessione della variazione delle condizioni
economiche di terminazione sulle rispettive reti. I nuovi valori
hanno efficacia alla data di entrata in vigore del seguente
provvedimento.
3) La quota di retention di Telecom Italia, di cui al titolo II,
punto 1, ha efficacia dalla data di entrata in vigore del presente
provvedimento.
4) Telecom Italia sulla base del contenuto del presente
provvedimento e' tenuta a presentare all'Autorita' una nuova offerta
relativa alle condizioni economiche delle comunicazioni fissomobile
entro quindici giorni dalla data di notifica del presente
provvedimento.
5) L'Autorita' si pronuncia sul contenuto della proposta entro
trenta giorni dal suo ricevimento.
Il presente provvedimento e' notificato alla societa' Telecom
Italia, alla societa' TIM e alla societa' Omnitel Pronto Italia e
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana e nel
bollettino ufficiale dell'Autorita'.
Avverso il presente provvedimento puo' essere presentato ricorso al
TAR del Lazio ai sensi dell'art. 1, comma 26, della legge 31 luglio
1997, n. 249.
Napoli, 6 dicembre 1999
Il presidente: Cheli