L'AUTORITA' PER LE GARANZIE NELLE COMUNICAZIONI
Nella riunione della commissione per le infrastrutture e le reti
del 21 novembre 2001;
Vista la direttiva del Consiglio n. 90/387/CEE, relativa alla
istituzione del mercato interno per i servizi delle telecomunicazioni
mediante la realizzazione di una rete aperta di telecomunicazioni
(ONP);
Vista la direttiva della Commissione n. 90/388/CEE, relativa alla
concorrenza nei mercati dei servizi di telecomunicazioni;
Vista la direttiva della Commissione 96/19/CE, che modifica la
direttiva 90/388/CEE al fine della completa apertura dei mercati
delle telecomunicazioni;
Vista la direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 97/13/CE,
relativa ad una disciplina comune in materia di autorizzazioni
generali e di licenze individuali nel settore dei servizi di
telecomunicazioni;
Vista la direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 97/33/CE,
sulla interconnessione nel settore delle telecomunicazioni e
finalizzata a garantire il servizio universale e l'interoperabilita'
attraverso l'applicazione dei principi di fornitura di una rete
aperta (ONP);
Vista la direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 98/10/CE,
sulla applicazione del regime di fornitura di una rete aperta (ONP)
alla telefonia vocale e sul servizio universale delle
telecomunicazioni in un ambiente concorrenziale;
Vista la comunicazione della Commissione COM(96) 608, relativa agli
"Assessment Criteria for National Schemes for the Costing and
Financing of Universal Service in telecommunications and Guidelines
for Member States on Operation of such schemes";
Vista la legge 31 luglio 1997, n. 249, recante "Istituzione
dell'Autorita' per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui
sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo";
Visto il decreto del Presidente della Repubblica 19 settembre 1997,
n. 318, recante "Regolamento di attuazione di direttive comunitarie
nel settore delle telecomunicazioni" e, in particolare, l'art. 3;
Visto il decreto del Ministro delle comunicazioni 25 novembre 1997,
recante "Disposizioni per il rilascio delle licenze individuali nel
settore delle telecomunicazioni", pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica italiana n. 283 del 5 dicembre 1997;
Visto il decreto del Ministro delle comunicazioni 10 marzo 1998,
recante "Finanziamento del servizio universale nel settore delle
telecomunicazioni", pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica italiana n. 110 del 14 maggio 1998;
Vista la delibera n. 2/CIR/99 del 4 agosto 1999 recante
"Applicabilita' del meccanismo di ripartizione del costo netto del
servizio universale per l'anno 1998";
Vista la propria delibera n. 8/00/CIR del 1 agosto 2000 recante
"Applicabilita' del meccanismo di ripartizione del costo netto del
servizio universale per l'anno 1999";
Visto il provvedimento dell'Autorita' garante della concorrenza e
del mercato n. 8545 del 27 luglio 2000 in merito all'operazione di
concentrazione tra le imprese indipendenti Telecom Italia e Seat
Pagine Gialle;
Vista la delibera n. 290/01/CONS recante "Determinazioni di criteri
per la distribuzione e la pianificazione sul territorio nazionale
delle postazioni telefoniche pubbliche", pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica Italiana della Repubblica italiana n. 199
del 28 agosto 2001;
Vista la decisione dell'Autorita' di conferire alla societa' NERA
l'incarico di controllare il calcolo del costo netto connesso agli
obblighi di fornitura del servizio universale, ai sensi dell'art. 3,
comma 10, del decreto del Presidente della Repubblica 19 settembre
1997, n. 318;
Vista la lettera del 30 marzo 2001, con la quale la societa'
Telecom Italia S.p.a. ha reso nota la valutazione del costo netto del
servizio universale per il 2000, nonche' la metodologia di
riferimento;
Vista la nota della societa' Telecom Italia S.p.a. del 21 giugno
2001 relativa ai "Benefici indiretti del servizio universale 1999";
Vista la nota della societa' Telecom Italia S.p.a. del 26 giugno
2001 relativa a "Chiarimenti in tema di servizio universale";
Vista la relazione finale della societa' Nera del 2 agosto 2001
concernente: "L'esame della determinazione dei costi netti del
servizio universale nel settore delle telecomunicazioni in Italia
presentata dalla Telecom Italia";
Sentite le societa' Infostrada S.p.a., Omnitel Pronto Italia
S.p.a., Telecom Italia S.p.a., Telecom Italia Mobile S.p.a. in sede
di audizione;
Visti gli atti del procedimento;
Considerato quanto segue:
1. Il percorso istruttorio.
La societa' Telecom Italia S.p.a. (di seguito Telecom Italia) ha
dichiarato, in data 30 marzo 2001, l'esistenza di un costo netto
positivo per l'anno 2000 ai sensi del decreto del Presidente della
Repubblica n. 318/1997 e del decreto ministeriale 10 marzo 1998.
L'Autorita', in conseguenza di cio', ha avviato un procedimento
istruttorio per verificare:
1) in primo luogo, la sussistenza dell'iniquita' dell'onere per
l'anno 2000;
2) in secondo luogo, la necessita' di applicazione di un
meccanismo di ripartizione del costo netto ai sensi dell'art. 3,
comma 11, del decreto ministeriale 10 marzo 1998.
3) in terzo luogo, l'ammissibilita' del costo netto di ciascun
servizio compreso negli obblighi del servizio universale delle
telecomunicazioni all'interno del fondo.
L'Autorita' ha effettuato un'analisi del livello di
concorrenzialita' del mercato delle telecomunicazioni con riferimento
all'anno 2000 al fine di valutare l'iniquita' dell'onere.
Analogamente alle valutazioni effettuate nell'ambito dellea delibere
n. 2/CIR/99 e n. 8/00/CIR, l'Autorita' ritiene che il livello di
concorrenzialita' del mercato delle telecomunicazioni sia una proxy
adeguata al fine di valutare il livello di iniquita' derivante
dall'obbligo di fornitura del servizio universale.
L'Autorita' ha, inoltre, avviato la verifica del costo netto
dichiarato da Telecom Italia, affidando l'incarico di revisione alla
societa' Nera, ai sensi dell'art. 3, comma 10, del decreto del
Presidente della Repubblica n. 318/1997 e dell'art. 5, comma 2,
lettera b), del decreto ministeriale 10 marzo 1997.
L'art. 6 del decreto ministeriale 10 marzo 1998 prevede la
possibilita' per l'Autorita' di applicare un meccanismo di esenzione
dalla contribuzione al fondo per gli operatori nuovi entranti, tenuto
conto del livello di concorrenzialita' del mercato. L'Autorita' ha
pertanto stabilito, coerentemente con quanto definito nella delibera
n. 8/00/CIR, che la congruita' del livello di esenzione e' pari
all'1% dei ricavi netti degli operatori licenziatari.
1.1. La valutazione dell'iniquita' dell'onere e la costituzione del
fondo per il finanziamento del costo netto.
L'Autorita' ha ritenuto opportuno confermare l'orientamento, di
mettere in relazione la valutazione dell'iniquita' dell'onere con il
livello di competitivita' raggiunto nei mercati rilevanti delle
telecomunicazioni.
L'Autorita', come per l'anno 1999, ha effettuato un'analisi
economica volta a stabilire il livello concorrenziale nelle
telecomunicazioni anche attraverso una valutazione strutturale dei
mercati rilevanti. A tal fine una serie di dati e informazioni
relative alle attivita' svolte nell'anno 2000 in termini di
operativita' di mercato, volumi di traffico, clienti e ricavi sono
state richieste a tutti gli operatori licenziatari attivi nel corso
del 2000.
L'analisi ha condotto a registrare, rispetto al 1999, un aumento
significativo degli operatori attivi sul mercato della telefonia
fissa, che passano da 15 a circa 100. L'aumento degli operatori e'
stato accompagnato da una diminuzione della quota di mercato di
Telecom Italia che passa dal 91,8% in termini di valore (ricavi) e
dal 95,4 % in termini di quantita' (volumi di traffico) a,
rispettivamente, 83% e 81%. A livello di singoli segmenti di mercato,
un aumento della concorrenza e' presente in ambito locale dove si
registra per Telecom Italia una quota in termini di minuti di
traffico prodotti di circa 82 %, una diminuzione sia della quota di
mercato sul segmento interurbano (dall'86% all'81%), sia
sull'internazionale (dal 68% al 58%).
E' stato riscontrato che nel corso del 2000 l'evoluzione del
livello di concorrenzialita' nel mercato della telefonia vocale e'
stata significativa sia in termini di numerosita' degli operatori,
sia in virtu' dell'erosione delle quote di mercato di Telecom Italia
da parte dei concorrenti. Alla luce di questi riscontri oggettivi,
l'Autorita' ha valutato, da un lato, l'ammissibilita' delle singole
voci di costo netto presentate da Telecom Italia e verificate dalla
societa' Nera, e, dall'altro, la possibilita' di istituire un
meccanismo di ripartizione del costo netto tra gli operatori delle
comunicazioni qualora tale iniquita' fosse accertata.
1.2. La determinazione della soglia di esenzione.
Gli operatori delle telecomunicazioni di cui all'art. 2, comma 2,
del decreto ministeriale 10 marzo 1998 sono tenuti a contribuire al
fondo per il finanziamento del costo netto proporzionalmente alle
quote di ricavi conseguite nel corso del 2000 secondo la base di
calcolo descritta nell'allegato A del suddetto decreto.
L'art. 6 del decreto ministeriale 10 marzo 1998 attribuisce
all'Autorita' la facolta' di introdurre meccanismi di esenzione dalla
contribuzione al fondo per il servizio universale nel caso di
operatori nuovi entranti. La previsione di tale meccanismo trova
ragione nell'esigenza di non imporre oneri eccessivi agli operatori
licenziatari nella fase di entrata sul mercato, almeno fino a quando
i livelli di fatturato, al netto del costo dei servizi acquisiti da
altri operatori, non abbiano raggiunto dimensioni coerenti con la
contribuzione al fondo per il servizio universale, ovvero fino a
quando tale contribuzione non comprometta la capacita' competitiva
degli operatori nuovi entranti che, come e' noto, hanno registrato
per alcuni anni profitti negativi a causa degli elevati investimenti
iniziali sia in infrastrutture, sia in attivita' di
commercializzazione. In ragione di tali considerazioni, come per
l'anno 1999, l'Autorita' ha fissato il livello di esenzione nella
misura dell'1%, con riferimento alla formula di cui all'allegato A
del decreto ministeriale 10 marzo 1998.
1.3. La valutazione del costo netto dichiarato da Telecom Italia.
Telecom Italia ha presentato il 30 marzo 2001 la relazione sul
costo netto per l'anno 2000. Il calcolo del un costo netto in essa
contenuto era suddiviso per le seguenti categorie di aree e servizi:
1) aree di centrale SL non remunerative;
2) aree armadio non remunerative in aree di centrale SL
remunerative (ovvero gruppi di clienti non remunerativi);
3) telefoni pubblici non remunerativi;
4) servizio di informazioni elenco abbonati.
L'Autorita' ha incaricato la societa' Nera di verificare la
metodologia ed il calcolo del costo netto del servizio universale
presentato da Telecom Italia per il 2000.
Nel rapporto finale presentato all'Autorita', la societa' Nera:
1) ha verificato il costo netto dichiarato da Telecom Italia
evidenziando la necessita' di alcune rettifiche dei valori
presentati;
2) ha fornito una propria valutazione dei benefici indiretti
derivanti a Telecom Italia quale soggetto incaricato della fornitura
del servizio universale.
In particolare, il costo netto dichiarato da Telecom Italia per il
2000 e' stato pari a 390 miliardi di lire, senza tenere conto dei
vantaggi di mercato e dei benefici indiretti. La tabella sottostante
indica in dettaglio le voci di costo netto presentate da Telecom
Italia, i correttivi introdotti dalla societa' Nera a seguito
dell'attivita' di verifica, nonche' le valutazioni effettuate
dall'Autorita' circa l'ammissibilita' dei singoli costi all'interno
del costo netto totale.
Tabella 1: costo netto (in miliardi di lire) del servizio
universale presentato da Telecom Italia e modifiche apportate:
===================================================================
Miliardi Aree SL Aree armadio Servizio Telefoni Benefici
di lire non remune- non remune- 12 pubblici indi-
rative rative retti
-------------------------------------------------------------------
Dichiarazione
Telecom Italia 186 46 101 57 13
Valutazione Nera 186 * 46 * 75 40 62
Ammissibilità
ai fini della
ripartizione 136,1 -- -- 39,6 62
Relativamente ai valori contrassegnati con *, la societa' Nera fa
presente di non essere stata in grado di condurre l'analisi con
l'accuratezza necessaria per giustificare in maniera analitica i
costi presentati nel rapporto di Telecom Italia. Telecom Italia ha
stimato il costo del servizio universale come segue.
Per quanto riguarda le aree di centrale SL non remunerative,
Telecom Italia ne ha individuate 2.479, su un totale di 10.279, per
un costo netto di 186 miliardi di lire. Le aree di centrale SL sono
551 piu' dello scorso anno (1928 ammesse dall'Autorita' con la
delibera n. 8/00/CIR), pari a un incremento percentuale del 28,6%. In
termini di valore, il costo netto e' parallelamente aumentato da 143
miliardi di lire del 1999 a 186 miliardi di lire nel 2000, subendo un
incremento del 30,1%. Secondo quanto dichiarato da Telecom Italia,
nella relazione sul costo netto per l'anno 2000, e dalla successiva
attivita' di verifica della societa' Nera, e' possibile dedurre che
l'incremento sia delle aree di centrale SL non remunerative sia del
costo netto da esse derivante e' fondamentalmente dovuto a una
riduzione generalizzata dei ricavi. Telecom Italia ritiene che la
diminuita redditivita' della fonia sia causata dalla maggiore
incisivita' della concorrenza nell'erodere quote di mercato e dalla
riduzione dei prezzi del traffico non compensate dagli aumenti dei
canoni (price cap).
Per quanto riguarda le aree armadio non remunerative all'interno di
aree SL complessivamente remunerative, Telecom Italia ha calcolato un
costo netto di 46 miliardi di lire derivante da circa 2.817 aree
armadio per complessivi 129.803 clienti, facendo registrare una
riduzione di 22 miliardi di lire rispetto al costo netto calcolato
dalla societa' Nera nel 1999 (68 miliardi). Per il 1999, le aree
armadio non remunerative, dichiarate dalla Telecom Italia,
ammontavano a circa 6524 per un numero di clienti pari a 130.844.
Sebbene le aree armadio non remunerative siano diminuite di circa il
57% nel 2000, il numero complessivo di clienti non remunerativi in
esse presenti e' rimasto sostanzialmente invariato. Telecom Italia
ritiene che la riduzione delle aree armadio non remunerative presenti
nelle aree di centrale SL remunerative sia dovuta al sensibile numero
di aree di centrale SL (551) che sono diventate nel corso dell'anno
2000 non remunerative a causa di una riduzione generalizzata dei
ricavi.
Il servizio informazione abbonati (servizio "12") determinerebbe,
secondo Telecom Italia, un costo netto di 101 miliardi di lire, 30
miliardi in piu' dei 71 miliardi riconosciuti dalla societa' Nera
nella relazione di conformita' al decreto del Presidente della
Repubblica n. 318/1997 per l'anno 1999.
Relativamente ai telefoni pubblici, Telecom Italia ne individua
circa 76.000 come non remunerativi, per un costo netto di 57 miliardi
di lire, circa il 15,8% meno di quanto calcolato lo scorso anno (66
miliardi) dalla societa' Nera, per una riduzione, in valore assoluto,
di circa 20.000 postazioni telefoniche pubbliche.
Infine, la valutazione effettuata da Telecom Italia circa i
benefici indiretti e' pari a 13 miliardi di lire, 75 miliardi in meno
rispetto a quanto registrato dalla societa' Nera per l'anno 1999 e
che conduce ad una stima complessiva del costo netto, presentato da
Telecom Italia, pari a 377 miliardi di lire.
In relazione ai predetti dati esposti da Telecom Italia, il
soggetto incaricato della verifica del calcolo del costo netto ha
espresso valutazioni che sono di seguito sin-tetizzate, unitamente a
quelle di competenza dell'Autorita'.
1. Aree SL non remunerative.
Telecom Italia ha impiegato due metodologie per misurare i costi
nelle aree di centrale SL. Circa il 68% dei costi si basano su costi
realmente contabilizzati mentre per il 32% degli stessi, non essendo
disponibili dati relativi ai costi effettivi, e' stata usata una
metodologia di campionamento con il fine di stimare i costi delle
aree di centrale SL. La societa' Nera riscontra come valido l'impegno
di Telecom Italia ad aumentare il numero di variabili misurate
direttamente, tuttavia, la proporzione dei costi stimati sulla base
del campione rispetto al totale dei costi resta significativa. A
seguito dell'analisi della societa' Nera, il campione (circa 300 aree
SL) dal quale sono state calcolate le stime dei costi e' risultato
statisticamente non rappresentativo della popolazione di tutte le
aree di centrale SL (10.279). Relativamente alla qualita' dei dati
campionari, in alcune circostanze sono state riscontrate l'assenza o
l'incongruenza di talune informazioni. Questo ha sollevato problemi
relativi alla validita' dei risultati di qualsiasi tecnica di analisi
che fosse basata su tali dati. La societa' Nera ha evidenziato come
la metodologia usata da Telecom Italia nello stimare i costi
attraverso l'analisi di regressione a singola variabile non sia nella
fattispecie la piu' appropriata considerate, da un lato, l'assenza
dei piu' importanti test statistici e, dall'altro, la presenza di un
numero elevato di variabili di rete che avrebbero simultaneamente una
relazione diretta con la variabile dipendente dei costi delle aree di
centrale SL. L'Autorita' pertanto, visto quanto sopra riportato,
considerate le diverse raccomandazioni della societa' Nera relative
ai precedenti anni e ai sensi dell'art. 8, comma 5, dell'art. 3,
comma 10, e le indicazioni dell'allegato G del decreto del Presidente
della Repubblica n. 318/1997, ritiene che il costo netto dichiarato
da Telecom Italia non sia sufficientemente giustificato, in quanto il
margine di incertezza derivante dall'uso di dati campionari
statisticamente non rappresentativi della popolazione potrebbe
condurre, attraverso la relativa analisi di regressione a
sovrastimare o sottostimare i reali costi delle aree di centrale. I
costi totali evitabili dichiarati da Telecom Italia ammontano a 775
miliardi di lire, di cui 527 basati su costi effettivi e 248 derivati
dalle stime calcolate sul campione disponibile. I ricavi delle stesse
aree di centrale SL risultano pari a 589 miliardi di lire.
L'esclusione dal calcolo del costo netto della componente di costo
non giustificato porterebbe ad un annullamento del costo netto.
La non rappresentativita' del campione non implica l'inesistenza
delle tipologie di costi in esso inclusi ed il conseguente
annullamento. D'altra parte, non sembra appropriato ammettere un
costo non pienamente giustificato nel fondo che e' oggetto di
ripartizione tra i diversi operatori. L'Autorita' ritiene, pertanto,
ammissibile per questa particolare voce degli obblighi del servizio
universale, il costo netto delle sole aree di centrale SL risultate
non remunerative sia nel corso del 1999 sia del 2000 e ammesse
dall'Autorita' nel calcolo del costo netto del servizio universale
per il 1999. Il numero di tale aree e' pari a 1630 le quali generano
un costo netto, calcolato a costi correnti 2000, di 136,1 miliardi di
lire.
Coerentemente con quanto gia' stabilito nella delibera n. 8/00/CIR,
non e' sufficiente l'esistenza di un costo netto affinche' i costi
delle aree non remunerative possano essere imputati al fondo.
L'Autorita' ritiene che Telecom Italia non abbia adeguatamente
dimostrato, per la parte relativa all'incremento di aree SL non
remunerative (551) rispetto al 1999, che tale costo poteva essere
evitato in assenza di obblighi di fornitura del servizio universale
avendo, l'operatore notificato, sufficienti informazioni ex-ante per
stabilire che quelle aree non sarebbero state remunerative nel
momento in cui ha comunque deciso di servire una determinata area. In
sostanza, la riduzione generalizzata dei ricavi di Telecom Italia, a
causa dell'azione della concorrenza, tale da rendere non remunerative
alcune aree di centrale SL, non puo' essere una valida ragione per
includere queste aree nel costo netto oggetto di ripartizione.
2. Aree Armadio non remunerative (gruppi di clienti non
profittevoli in aree remunerative).
La metodologia proposta da Telecom Italia ha individuato,
all'interno delle aree complessivamente remunerative, alcuni gruppi
di clienti non remunerativi identificati come "aree armadio"
complessivamente non remunerative, con un costo netto pari a 46
miliardi dilire. Analogamente alle valutazioni effettuate con
riferimento al costo netto per il 1999, la valutazione dell'Autorita'
sull'ammissibilita' dei predetti costi all'interno del meccanismo di
ripartizione ha condotto alla conclusione che, ai fini
dell'ammissibilita', non sia sufficiente la dimostrazione di un costo
netto positivo, quanto piuttosto la dimostrazione che tale costo
poteva essere evitato in assenza di obblighi di fornitura del
servizio universale. In altre parole, occorre accertare se Telecom
Italia aveva sufficienti informazioni ex-ante per stabilire che quel
gruppo di clienti non sarebbe stato remunerativo nel momento in cui
ha comunque deciso di servire una determinata "area armadio" o un
determinato cliente all'interno di aree complessivamente
remunerative. Nella fattispecie, la societa' Nera, aveva gia'
richiesto a Telecom Italia, all'interno della propria relazione di
conformita' dell'anno 2000, di fornire evidenza del fatto che tali
aree fossero distinte geograficamente, suggerendo che una modalita'
per tale dimostrazione sarebbe stata la presentazione di una
mappatura geografica di tali aree sul territorio. Nel corso della
valutazione per il 2000, Telecom Italia ha fornito indicazioni sulla
procedura di pianificazione di rete ma le informazioni geografiche
fornite non sono state ritenute adeguate dal soggetto incaricato
della verifica del costo netto. Pertanto, in assenza di codici di
localizzazione geografica delle aree armadio, la societa' Nera non e'
stata in grado di valutare la richiesta di Telecom Italia di
includere tali aree all'interno del costo netto. Le limitate evidenze
disponibili suggeriscono una sovrastima dei costi di tali aree
armadio. Al fine di rendere possibile, per il futuro, l'attribuzione
di tale categoria di costo all'interno del complessivo costo netto
del servizio universale, e' essenziale che Telecom Italia fornisca
un'analisi di mappatura geografica della localizzazione di tali aree,
per dimostrare che, pur essendo collocate all'interno di aree di
centrale SL complessivamente remunerative, esse siano effettivamente
distinte da un punto di vista geografico e che, pertanto, non
sarebbero state servite in assenza di obblighi normativi.
3. Servizio "12".
Telecom Italia ha dichiarato un costo netto per la fornitura del
servizio di informazione abbonati pari a 104 miliardi di lire. Le
verifiche effettuate dalla societa' Nera hanno condotto ad una
riduzione di tale costo a 75 miliardi, in considerazione del fatto
che un operatore efficiente avrebbe la possibilita' di offrire lo
stesso servizio di informazione abbonati a costi inferiori.
La principale novita' del servizio di informazione elenco abbonati,
per l'anno 2000, e' legata al provvedimento n. 8545 del 27 luglio
2000 dell'Autorita' garante della concorrenza e del mercato (di
seguito AGCM) in merito all'operazione di concentrazione tra le
imprese indipendenti Telecom Italia e Seat Pagine Gialle che si e'
concluso con un'autorizzazione con condizioni. Tra le condizioni, di
tale provvedimento, che hanno rilevanza ai fini del presente
procedimento istruttorio, l'Autorita' garante della concorrenza e del
mercato ha stabilito che Telecom Italia doveva cedere gratuitamente,
agli OLO, ISP e chiunque ne facesse richiesta per la realizzazione di
annuari telefonici o diinformazioni sugli abbonati, l'intero data
base contenente tutte le informazioni su circa 25 milioni di abbonati
del quale Telecom Italia ha goduto in virtu' della posizione di
monopolio legale antecedente la liberalizzazione del settore delle
telecomunicazioni. Il provvedimento dell'AGCM non ha, tuttavia,
modificato lo scenario giuridico relativo al servizio "12" in modo
tale da fornire all'Autorita' ulteriori elementi per l'ammissibilita'
del costo netto di questa particolare voce del servizio universale.
Il data base e' fornito gratuitamente da Telecom Italia ai suoi
concorrenti ma cio' non modifica la situazione di neutralita'
competitiva generata dal provvedimento dell'AGCM in quanto la stessa
Telecom Italia non include alcun costo di utilizzo del data base
nella presentazione del costo netto del servizio "12". Telecom Italia
ha infatti dichiarato che non avrebbe senso includere un prezzo di
trasferimento interno per l'uso del data base in quanto esso e'
gratuito sul mercato, e' un costo non evitabile e non sarebbe
comunque rilevante.
La riduzione del costo netto del Servizio "12", calcolata dalla
societa' Nera, e' in ossequio al principio secondo il quale Telecom
Italia non puo' attribuire ad altri operatori costi derivanti da
proprie specifiche inefficienze interne. Anche in questo caso,
indipendentemente dall'esistenza di un costo netto positivo, occorre
valutare se sia giustificato includere il costo stesso all'interno
del costo netto da ripartire. In sintesi, occorre stabilire se
Telecom Italia, anche in assenza di un obbligo del servizio
universale, avrebbe potuto evitare di offrire un servizio di
informazione abbonati alla propria clientela. Al riguardo, va infatti
considerato che ancora nel 2000 il servizio "12" di Telecom Italia
includeva esclusivamente abbonati della stessa Telecom Italia. Tale
situazione e' in evidente contrasto con i principi di neutralita'
competitiva e di "pay or play". In altre parole, per quasi tutto il
2000, gli operatori concorrenti di Telecom Italia avrebbero dovuto,
da un lato, dotarsi di un servizio similare per i propri abbonati
(vale a dire "play") e, dall'altro lato, contribuire al finanziamento
"pay") del servizio di Telecom Italia. Al fine di poter considerare
tale costo all'interno dei costi da ripartire, occorrera', come
minimo, che il servizio informazione abbonati includa le informazioni
relative a tutti gli abbonati di tutti gli operatori. Dal punto di
vista normativo, mentre il servizio di informazione abbonati e'
incluso tra i contenuti del servizio universale, non vi e' un obbligo
di includere il costo netto derivante all'interno del meccanismo di
ripartizione, se non giustificato, alla luce dei vantaggi di mercato
che Telecom Italia ne ricava, anche considerando la posizione
competitiva goduta dalla stessa nell'annuaristica. Per le ragioni
sopra esposte, si conferma l'orientamento gia' espresso
dall'Autorita' nelle delibere n. 2/CIR/99 e n. 8/00/CIR di non
includere tale servizio nel costo netto del servizio universale.
4. Telefoni pubblici.
Telecom Italia ha dichiarato un costo netto derivante dall'obbligo
di fornitura di telefoni pubblici pari a 57 miliardi di lire,
equivalenti a circa 76.000 telefoni pubblici non profittevoli. Il
soggetto incaricato della verifica del calcolo del costo netto ha
apporto una rettifica di circa 17 miliardi, sulla base delle seguenti
motivazioni:
a) nel corso del 2000, analogamente al 1999, e' rimasta una
incertezza sui criteri per la quantificazione dei telefoni pubblici
derivanti dall'obbligo di fornitura del servizio universale, e,
pertanto, e' stata accettata la metodologia proposta da Telecom
Italia. Nel merito si rileva che l'intervento dell'Autorita' sulla
determinazione dei criteri per la distribuzione e la pianificazione
sul territorio nazionale delle postazioni telefoniche pubbliche, di
cui alla delibera n. 290/01/CONS non pone in capo a Telecom Italia
obblighi per l'anno 2000, oggetto della presente valutazione e che il
sopra citato provvedimento rinvia alla verifica del costo netto del
Servizio universale, le valutazioni concernenti la determinazione del
numero di postazioni non remunerative;
b) il numero di telefoni pubblici non profittevoli dichiarati da
Telecom Italia nelle aree economiche e' stato ridotto tramite
l'utilizzo di dati geografici forniti da Telecom Italia per
l'identificazione delle localita' in cui (i) vi sono piu' di un
telefono pubblico non profittevole nello stesso indirizzo/luogo e
(ii) vi sono telefoni pubblici profittevoli e non profittevoli nello
stesso luogo. Nel caso di 2 o piu' telefoni pubblici non profittevoli
nello stesso luogo, e' stato valutato se l'esistenza di un solo
telefono pubblico sarebbe stata profittevole a causa dei maggiori
ricavi derivanti dall'eliminazione degli altri telefoni pubblici. In
caso positivo, sono stati rimossi tutti i costi e ricavi dei telefoni
pubblici in quel luogo dal calcolo del costo netto. In caso negativo,
sono stati considerati solo i costi di un singolo telefono pubblico.
Laddove vi erano telefoni pubblici non profittevoli nello stesso
luogo di telefoni pubblici profittevoli, i costi di tali telefoni
pubblici sono stati rimossi dal calcolo del costo netto. A causa
della mancanza di dati di tipo "geo-code" sulla localizzazione dei
telefoni pubblici, non e' stato possibile valutare l'esistenza di
telefoni pubblici profittevoli e non profittevoli siti nelle
immediate vicinanze ma con indirizzi diversi. Pertanto, la
metodologia applicata comporta il permanere di una sovrastima del
costo netto delle cabine pubbliche ed il soggetto incaricato
raccomanda che, nel caso in cui Telecom Italia intenda richiedere un
costo netto per la telefonia pubblica nel prossimo anno, sia in grado
di fornire dati "geo-code" in modo da permettere una piu' puntuale
valutazione. Il costo netto dichiarato da Telecom Italia e' stato
ridotto sia applicando l'aliquota del 2,7% invece del 3% utilizzata
da Telecom Italia (che ha condotto ad un revisione del costo netto
pari a 52,4 miliardi) sia applicando la metodologia sopra descritta
dell'eliminazione di telefoni pubblici "duplicati", che ha condotto
ad un totale di telefoni pubblici non profittevoli pari a 61.282 ed a
un costo netto pari a 39,6 miliardi di lire.
1.4. La valutazione dei benefici indiretti.
Il costo netto dichiarato da Telecom Italia non tiene conto dei
vantaggi di mercato e dei benefici non finanziari o indiretti ad essa
derivanti in quanto soggetto incaricato della fornitura del servizio
universale, la cui valutazione spetta al soggetto incaricato
dall'Autorita' per la verifica del costo netto, anche su proposta
degli organismi di telecomunicazioni. In tal senso, Telecom Italia ha
inviato in data 21 giugno una proposta per la valutazione dei
benefici non finanziari.
I benefici indiretti derivanti dalla fornitura del servizio
universale sono elencati, nell'art. 5, comma 2, lettera b), del
decreto ministeriale 10 marzo 1998. Di seguito, sono illustrate le
valutazioni dei benefici indiretti effettuate dalla societa' Nera
congiuntamente alle stime proposte da Telecom Italia. In particolare,
e' importante notare come l'andamento dei benefici indiretti proposto
da Telecom Italia negli ultimi tre anni sia stato significativamente
decrescente: 177 miliardi, 77 miliardi e 13 miliardi rispettivamente
per gli anni 1998, 1999 e 2000.
1. Riconoscimento della denominazione commerciale rispetto ai
concorrenti.
I benefici di una denominazione commerciale notevolmente avviata si
basano sul presupposto che la clientela di Telecom Italia possa
utilizzare maggiormente i servizi da essa offerti in quanto fornitore
del servizio universale. La quantificazione dei benefici della c.d
"brand loyalty" sono particolarmente complessi. Nel passato Telecom
Italia ha prodotto una stima dei benefici effettuando una ricerca di
mercato sulle preferenze dei consumatori che nel 1999 era pari a
circa 55 miliardi di lire. Telecom Italia ha realizzato, per il 2000,
una nuova ricerca di mercato dalla quale risulta che il potenziale
beneficio dovuto a una denominazione commerciale notevolmente avviata
abbia un valore irrilevante. La societa' Nera, considerate le
difficolta' legate alla quantificazione monetaria della c.d. "brand
loyalty" e pur riconoscendo i limiti della metodologia di valutazione
proposta da Telecom Italia, ha riprodotto una stima di tali benefici
indiretti, utilizzando lo stesso approccio adottato nel 1999, dal
quale scaturisce un valore pari a 39,6 miliardi di lire. Il valore e'
inferiore a quello dello scorso anno sia perche' vi e' stata una
parziale diminuzione dei ricavi, sia perche' il numero di clienti e'
minore. Come dichiarato anche per il 1999, il valore effettivo dei
benefici della denominazione commerciale puo' essere diverse volte
superiore o inferiore a quanto stimato.
2. Valore pubblicitario delle occasioni di contatto.
Il beneficio stimato da Telecom Italia per il 2000, calcolato in
termini di investimento pubblicitario in azioni di mailing che
sarebbe necessario per ottenere un effetto equivalente all'invio
della bolletta ai clienti residenti in aree non profittevoli di cui
si ipotizza la disconnessione in caso di cessazione della fornitura
del servizio universale, e' stato pari a circa 8 miliardi di lire. Le
valutazioni effettuate dal soggetto incaricato accettano
sostanzialmente la metodologia adottata da Telecom Italia,
introducendo una leggera correzione per tenere conto dei clienti non
profittevoli in aree armadio, che vengono esclusi dal computo.
3. Valore pubblicitario delle cabine e cupole degli apparecchi
pubblici.
Il beneficio stimato per il 2000 da parte del soggetto incaricato
e' stato di 11,5 miliardi di lire. Rispetto alle valutazioni proposte
da Telecom Italia, sono stati inclusi i benefici derivanti da due
categorie addizionali di telefoni pubblici, non considerate da
Telecom Italia (ovvero i telefoni pubblici a muro e le postazioni
pubbliche interne), nonche' i benefici pubblicitari delle postazioni
sia in aree profittevoli che in aree non profittevoli.
4. Ciclo di vita del cliente.
Telecom Italia ritiene che non sia opportuno includere alcun
beneficio indiretto derivante dall'effetto ciclo di vita del cliente
in quanto, complessivamente, i ricavi totali della telefonia vocale,
avranno un andamento decrescente. La societa' Nera ritiene che,
mentre il trend generale di diminuzione dei ricavi dalla telefonia
vocale e' plausibile, alcune aree marginalmente non profittevoli
potrebbero diventare remunerative nel corso del ciclo di vita degli
investimenti effettuati da Telecom Italia. Non vi sono, tuttavia,
sufficienti informazioni disponibili per poter prevedere quali e
quante aree possano essere soggette a tale inversione di tendenza.
Applicando l'ipotesi metodologica proposta dalla societa' Nera, nel
considerare l'esclusione di aree che sono solo marginalmente non
profittevoli (con un costo netto inferiore a 20 milioni di lire), i
vantaggi di mercato relativi all'effetto del ciclo di vita del
cliente sono stimati in circa 3,3 miliardi.
5. Data base e profili di consumo dei clienti.
In quanto fornitore del servizio universale, Telecom Italia dispone
di un data base aggiornato che comprende sia l'anagrafica clienti,
sia i loro profili di consumo. Il beneficio ipotizzabile sarebbe
costituito dalla possibilita' di disporre commercialmente di tale
base dati e la valutazione e' volta ad individuare il valore
commerciale di tali informazioni. Tuttavia, a differenza della
valutazione effettuata nel 1999, in seguito alla fusione con SEAT,
Telecom Italia e' stata obbligata a fornire il data base sulla
clientela ad altri operatori a titolo gratuito. La stima effettuata
dal soggetto incaricato per la prima meta' dell'anno 2000 e' pari a
circa 0,25 miliardi in quanto nella seconda meta' dell'anno il valore
del data base potrebbe essere diminuito in seguito alla decisione
dell'Autorita' garante della concorrenza e del mercato, in seguito
alle aspettative dei potenziali acquirenti di poter disporre nel
breve del data base a titolo gratuito.
L'Autorita' riconosce che la stima dei benefici indiretti associati
con la fornitura del servizio universale e' particolarmente complessa
in quanto non esistono metodologie consolidate per tale valutazione
che non comportino un certo margine di discrezionalita'. Le poche
esperienze internazionali disponibili sul tema, conducono a valori
dei benefici indiretti molto piu' elevati rispetto a quelli rilevati
nel presente procedimento istruttorio. A titolo di esempio, OFTEL
(Office of Telecommunications), nel 1997, ha stimato i benefici
indiretti in un margine compreso tra circa 300 e 450 miliardi di
lire, riducendo questa stima a circa 180 miliardi nel 2000. Nel 1999,
l'ART (Autorite' de regulation des telecommunications) ha condotto
un'indagine di mercato al fine di valutare i benefici indiretti del
servizio universale, arrivando ad una stima per la sola categoria di
"brand loyalty" pari a circa 165 miliardi di lire. Nei restanti
paesi, non vi e' al momento alcuna previsione di istituzione di un
meccanismo per la ripartizione del costo netto del servizio
universale essendo cio' dovuto sia alla non iniquita' dell'onere, sia
alla presenza di considerevoli benefici indiretti per il soggetto
fornitore del servizio universale. L'Autorita' ritiene, pertanto,
fondamentale, per il futuro, sia l'istituzione dei meccanismi di "pay
or play" che, come gia' espresso nella delibera n. 8/00/CIR,
forniscono una migliore valutazione dei reali benefici associati alla
fornitura del servizio universale, sia una maggiore attenzione ed
approfondimento sulle metodologie per la stima delle voci componenti
i benefici indiretti.
1.5. Conclusioni.
Sulla base delle considerazioni sopra esposte, l'Autorita' ha
determinato che il costo netto per il servizio universale per il
2000, tenuto conto dei vantaggi di mercato e dei benefici indiretti,
sia pari a 113,7 miliardi di lire, a cui vanno aggiunti i costi del
soggetto incaricato della verifica del costo netto, ai sensi
dell'art. 5, comma 2, lettera f) del decreto ministeriale decreto
ministeriale 10 marzo 1998 per un totale di 114,037 miliardi.
1.6. Evoluzione della metodologia di valutazione del costo netto
del servizio universale e del meccanismo di ripartizione.
L'Autorita' anche per l'anno in corso ripropone la raccomandazione
del 1999 relativamente allo sviluppo di adeguati meccanismi che
consentano una progressiva riduzione del costo netto, sia tramite uno
stimolo ad una maggiore efficienza dei soggetti fornitori, sia
attraverso l'introduzione di meccanismi concorrenziali per la
fornitura dei servizi compresi nel servizio universale. In tale
ottica, si ribadisce l'opportunita' di uno sviluppo di meccanismi
"pay or play" i quali, oltre a stimolare una maggiore efficienza,
evidenziano il vero vantaggio di mercato derivante al soggetto
incaricato dell'obbligo di fornitura del servizio universale.
Allo stesso tempo, Telecom Italia ha evidenziato l'esigenza di
pervenire ad una definizione a priori condivisa con l'Autorita' dei
criteri e delle metodologie utilizzate per la quantificazione del
costo netto e per l'ammissibilita' delle singole voci di costo
all'interno del meccanismo di ripartizione dello stesso. L'Autorita'
ritiene opportuno procedere ad riesame delle metodologie del calcolo
del costo netto del servizio universale anche in considerazione della
necessita' di valutare l'impatto sul servizio universale a seguito
delle decisioni adottate dall'Autorita' nel corso dell'anno 2001 sia
in merito al servizio informazioni elenco abbonati sia relativamente
ai criteri per la distribuzione e la pianificazione sul territorio
nazionale delle postazioni telefoniche pubbliche, nonche' in coerenza
con il procedimento istruttorio relativo all'introduzione di
meccanismi concorrenziali per la fornitura dei servizi compresi nel
servizio universale.
L'Autorita' ritiene necessaria anche una revisione delle voci
componenti i benefici indiretti con particolare riferimento alla
denominazione commerciale. Le tecniche di stima fin'ora adottate
hanno messo in evidenza, come dichiarato dalla societa' Nera, una
forte aleatorieta' nella valutazione dei benefici derivanti dalla
denominazione commerciale. Altri Paesi della comunita' adottano
tecniche di stima diverse, anche se non necessariamente piu'
appropriate di quelle usate dalla societa' Nera nel corso degli
ultimi due anni. La revisione della metodologia di calcolo dei
benefici indiretti dovra', da un lato, individuare tecniche di
calcolo piu' omogenee in relazione allo scenario europeo e,
dall'altro, raggiungere risultati basati su una minore soggettivita'
nella scelta del metodo di valutazione.
Udita la relazione del commissario ing. Vincenzo Monaci, relatore
ai sensi dell'art. 32 del regolamento concernente l'organizzazione ed
il funzionamento dell'Autorita';
Delibera:
Art. 1.
Applicabilita' del meccanismo di ripartizione
del costo netto del servizio universale
1. L'Autorita' valuta che, alla luce delle condizioni
concorrenziali e di mercato nel settore della telefonia riscontrate
in Italia nel corso del 2000, esistano i presupposti per
l'applicabilita' del meccanismo di ripartizione del costo netto del
servizio universale, ai sensi dell'art. 5, comma 2, lettera a) del
decreto ministeriale del 10 marzo 1998.