IL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI

                                 A tutte le Pubbliche Amministrazioni
  Vista  la  legge  23 agosto  1988,  n.  400,  recante la disciplina
dell'attivita'   di   Governo  e  ordinamento  della  Presidenza  del
Consiglio dei Ministri;
  Visto  il  decreto  legislativo  30 luglio  1999,  n.  303, recante
l'ordinamento  della  Presidenza  del Consiglio dei Ministri, a norma
dell'art. 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59;
  Visto  il  decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, recante norme
generali   sull'ordinamento   del   lavoro   alle   dipendenze  delle
amministrazioni pubbliche;
  Ritenuto  di  individuare le linee-guida per l'ispettore attraverso
una  rivisitazione sistematica dei criteri e dei modi delle attivita'
verificatorie in ambito pubblico;
  Visto il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 9 agosto
2001, recante la delega di funzioni al Ministro senza portafoglio on.
dott.   Franco  Frattini,  in  materia  di  funzione  pubblica  e  di
coordinamento dei servizi di informazione e sicurezza;
                         emana la seguente:
                Direttiva sulle attivita' d'ispezione

Premessa.
  Il  Ministro  per  la  funzione  pubblica  intende contribuire alla
definizione  dei  principi  che  regolano  le attivita' di ispezione,
diretto   strumento   conoscitivo   delle   diverse   realta'   delle
amministrazioni,   particolarmente  utile  per  promuovere  politiche
orientate ad aggiornare e migliorare il servizio ai cittadini ed alle
imprese.
  Le  ispezioni,  finora, si sono basate principalmente su regole non
scritte, facendo affidamento alla professionalita' ed alla competenza
degli  ispettori.  E'  opportuno,  quindi,  definire sistematicamente
criteri e modi con cui questa attivita' deve svolgersi.
  I  contatti  da  tempo  instaurati  tra  gli uffici d'ispezione dei
Ministeri   degli   affari   esteri,   dell'interno,   della  difesa,
dell'economia e delle finanze, del lavoro e delle politiche sociali e
l'Ispettorato   della   funzione   pubblica   hanno   evidenziato  la
sostanziale  omogeneita' dei problemi e quesiti sorti sull'argomento.
La  collaborazione  si e' sviluppata anche con il supporto di docenti
universitari  e della scuola superiore della pubblica amministrazione
ed ha fatto emergere l'esigenza di un riesame sistematico dei criteri
e  delle  modalita'  di  svolgimento delle ispezioni, con riferimento
alla nuova realta' della pubblica amministrazione.
  Le  indicazioni che seguono non ledono l'autonomia degli ispettori,
ma  hanno  lo scopo di rendere esplicite quelle regole - di carattere
etico  e  procedurale  -  che  hanno  la  funzione di indirizzare sia
l'operato   degli   ispettori   stessi,  sia,  specularmente,  quello
dell'amministrazione  o  dell'ente verificato. Esse, con il carattere
dell'universalita',  valgono  qualunque  sia  la ragione e l'ampiezza
dell'accertamento attuato.
  Se  l'opera  dell'ispettore  e'  adeguata,  la verifica risulta una
utile  occasione  di  stimolo,  di  coordinamento  e  di indirizzo ed
indurra' le amministrazioni ad adottare i metodi innovativi suggeriti
per semplificare e migliorare il lavoro ed i servizi.
  Per  queste  ragioni,  l'ispettore  svolgera' funzioni che non sono
piu'   di   solo   controllo,   ma   anche   di   ausilio  e  stimolo
all'amministrazione verificata.
Le linee-guida per l'ispettore.
  Prima  di  enunciare le regole cui deve uniformarsi l'ispettore nel
suo  agire,  si  ricorda  che,  come  ogni  pubblico dipendente, deve
osservare  il "Codice di comportamento dei dipendenti delle pubbliche
amministrazioni"  (cfr.  decreto del Ministro della funzione pubblica
28 novembre  2000  e  la  circolare  12 luglio 2001, pubblicata nella
Gazzetta   Ufficiale   n.  183  dell'8 agosto  2001),  le  cui  norme
garantiscono   che   l'ispezione   sia   ispirata   ai   principi  di
imparzialita'   e  di  buona  conduzione  dell'attivita'  esercitata,
sanciti dalla Costituzione.
  Le regole proposte in questa direttiva sono:
    A)   tutte   le   iniziative  dell'ispettore  devono  basarsi  su
imparzialita' e autonomia di giudizio.
  L'attivita'  di  ispezione presuppone l'imparzialita' e l'autonomia
di  giudizio. La funzione di soggetto estraneo e neutrale (terzieta),
che  deve  caratterizzare l'attivita' dell'ispettore, gli permette di
avanzare  proposte  adatte  a risolvere le inefficienze che incontra;
mentre  l'autonomia  di  giudizio  ne qualifica la professionalita' e
garantisce  l'imparzialita' che deve caratterizzare il lavoro di ogni
dipendente della pubblica amministrazione.
  Se  l'incaricato  non  e'  in grado di assicurare l'imparzialita' e
l'estraneita' personale, deve rinunciare ad effettuare la verifica.
    B)  la  formazione,  la  professionalita' e la competenza sono un
diritto  e  un dovere dell'ispettore. La sua preparazione deve essere
costantemente aggiornata per iniziativa personale ovvero partecipando
a corsi specifici.
  Formazione e competenza sono i presupposti con cui l'ispettore deve
assolvere i propri obblighi di pubblico dipendente.
  La  formazione  dell'ispettore e' obbligatoria e si realizza con la
partecipazione    ai    corsi    proposti   dall'amministrazione   di
appartenenza, ovvero con l'approfondimento e l'iniziativa personale.
  Per  quanto  riguarda  la  formazione, non c'e' distinzione tra chi
assolve  le  mansioni d'ispettore con continuita' e chi l'assolve per
periodi  di  tempo  circoscritti,  in  quanto  tutte le esperienze di
amministrazione  attiva  contribuiscono  ad  accrescere  il  bagaglio
culturale  necessario  per  lo  svolgimento di una proficua attivita'
ispettiva.
  La  professionalita', che presuppone sensibilita' ed equilibrio, si
traduce,  fondamentalmente,  nella  capacita' di prestare ascolto, di
dialogare   e   di   saper  convincere  chi  lavora  nella  struttura
ispezionata,  per  evitare  il  ripetersi  degli errori riscontrati e
migliorare la qualita' delle prestazioni.
    C)  la  conoscenza  e  l'analisi dell'attivita' e della normativa
dell'ente  o  dell'ufficio  sottoposto  ad ispezione sono presupposti
necessari allo svolgimento proficuo delle verifiche.
  L'attivita'  ispettiva  presuppone  una  preparazione  idonea  e si
effettua in modo adeguato se si conoscono preventivamente l'attivita'
dell'ente  o  dell'ufficio  da  ispezionare; la sua organizzazione; i
nominativi  dei  funzionari  responsabili,  le  caratteristiche della
gestione  e  dei  servizi  erogati;  la  normativa  relativa e i suoi
aspetti  specifici;  le finalita' istituzionali e i modi con cui sono
perseguite;  le  eventuali  interazioni  con altre amministrazioni; i
risultati di precedenti ispezioni.
    D)  l'intera  ispezione e' coperta da rigorosa riservatezza. Sono
riservati  i dati e le informazioni raccolte durante l'ispezione. Non
sono ammissibili dichiarazioni in ambienti privati o pubblici, ne' ad
organi d'informazione.
  Tutti   i   dipendenti   hanno  l'obbligo  di  non  servirsi  delle
informazioni  d'ufficio per scopi personali. Nell'attivita' ispettiva
la riservatezza assume importanza determinante, perche' il venir meno
a quest'obbligo puo' produrre un ingiusto danno all'ispezionato; puo'
ripercuotersi  negativamente sull'immagine dell'amministrazione; puo'
ingenerare strumentalizzazioni da parte di altri soggetti.
  Inoltre,  fino  al  termine  del  lavoro,  possono  essere raccolti
elementi nuovi si puo' arrivare ad esiti conclusivi non prevedibili.
  L'ispettore,  quindi,  non  rilascia dichiarazioni pubbliche: parla
nelle  sedi  dovute  con  i superiori o con gli organi competenti; si
esprime  con  verbali,  referti,  rilievi  accessibili  soltanto  nel
rispetto delle norme sulla trasparenza degli atti amministrativi.
    E) l'ispettore e' assertivo, ma disponibile. Questo comportamento
deve essere sempre orientato alla soluzione dei problemi emersi.
  Momenti     sanzionatori    e    consultivi    costituiscono    una
contrapposizione  fisiologica  dell'attivita'  ispettiva; va comunque
evitato   che   emergano  conflitti  ed  incomprensioni  con  chi  e'
sottoposto  ad  ispezione  o  valutazione  e  che  tende  ad assumere
atteggiamenti  difensivi. E' necessario che l'ispettore faccia valere
i  propri  principi ed eserciti i propri poteri senza prevaricazioni,
nel rispetto dei diritti e delle opinioni di chi e' ispezionato.
  Nel   contempo   la   disponibilita',   che  si  manifesta  con  un
atteggiamento  di  ascolto  e  di  indirizzo,  non  deve  svuotare  i
contenuti  dell'attivita'  ispettiva  o  ingenerare  l'impressione di
benevolenza,  poiche' essa ha unicamente lo scopo di contribuire alla
soluzione  dei  problemi  emersi  e  di ripristinare un funzionamento
regolare nell'amministrazione.
  L'obiettivo   da   conseguire   e'   sempre   quello   di  generare
nell'interlocutore  tutta la collaborazione necessaria per analizzare
le ragioni che hanno causato un determinato disservizio.
    F)   l'obiettivita'   metodologica,   la  significativita'  e  la
rilevanza   degli   elementi   considerati   sono   alla  base  delle
osservazioni  e  delle  eventuali  proposte  di orientamento avanzate
dall'ispettore.
  Procedendo  con metodo basato su elementi probanti, tali da rendere
condivisibili   le  osservazioni  mosse,  l'ispettore  puo'  mostrare
l'obiettivita'  dei  suoi accertamenti, il valore significativo delle
proposte, la rilevanza dei risultati.
  Solo  la  validita' della metodologia d'indagine porta, nell'ambito
dell'ufficio  ispezionato,  un  contributo  che si concretizza in una
amministrazione  piu'  forte  nelle  decisioni  e  piu'  efficace nei
servizi prestati.
    G)   l'ispettore   turbera'   il   meno   possibile  il  regolare
funzionamento della struttura ispezionata.
  L'ispettore,  intervenendo  su una struttura che svolge servizi per
la  collettivita',  potra'  provocare  delle  alterazioni rispetto al
normale  svolgimento  dell'attivita' istituzionale, ma sara' sua cura
limitare  al massimo disfunzioni o ostacoli al regolare funzionamento
degli  uffici onde evitare, anche parzialmente, la paralisi dell'ente
o  dell'ufficio  ispezionato,  fatta  salva  la necessita' di evitare
danni ulteriori.
  Per  contro, l'amministrazione ispezionata deve mettere l'ispettore
nella  condizione  di svolgere al meglio il proprio compito, fornendo
tutte  le  informazioni  richieste  ed  i mezzi necessari, senza, per
questo, andare incontro ad un innalzamento dei costi.
    H)  rilievi  e  referti  si  fonderanno  su  elementi  probanti e
circostanziati.
  Nei  rilievi  e nei referti da inviare agli uffici preposti ed alle
competenti  magistrature,  le relazioni dell'ispettore saranno sempre
circostanziate,  fondate  su  elementi evidenti e inconfutabili e, se
necessario, verificate con i vertici della struttura ispezionata.
  Questa  regola  differisce  dalla  precedente  del  punto F per due
aspetti:  a)  fa  riferimento  agli atti ispettivi in senso stretto e
alle  sanzioni,  non  ai consigli e agli stimoli che l'ispettore puo'
dare;  b) si riferisce ai fatti, che danno oggettivita' agli elementi
probanti, non al metodo seguito nell'indagine.
    I)  l'ispezione  sara'  dimostrabile  in  ogni  suo  atto. Questa
condizione  sara'  garantita  dai  verbali,  dalle  relazioni,  dagli
estratti della documentazione e di ogni altro elemento utile.
  L'ispezione,  oltre  ad  essere oggettiva sia per il metodo sia per
gli elementi probanti, sara' dimostrabile e documentabile in ogni sua
parte dalle problematiche incontrate ai risultati finali.
  Con il termine "dimostrabile" si fa riferimento alle raccolte, agli
elenchi  e  ai  verbali in cui sono riportati circostanze, documenti,
elaborazioni,   relazioni,   testimonianze,  dichiarazioni.  Elementi
questi  che  permetteranno  di  ricostruire  l'intera ispezione senza
ricorrere a nuove indagini e verifiche.
    L)  i  risultati  dell'ispezione saranno comunicati al soggetto o
alla  struttura  ispezionata.  Questa  condizione  e'  necessaria per
garantire  interventi di correzione e di tutela da parte dei soggetti
titolari degli organi coinvolti nell'ispezione.
  L'attivita'  ispettiva  fine a se stessa non serve a nulla. Ad essa
dovranno seguire processi correttivi o di autotutela degli organi che
sono   abilitati  ad  intervenire.  La  comunicazione  dei  risultati
dell'ispezione  da'  valore aggiunto al buon andamento della pubblica
amministrazione,  e  rispetta  i  principi  enunciati  nel  codice di
comportamento dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni.
  Inoltre   comunicare   i   risultati   di   un'ispezione,  condotta
rispettando  le  regole descritte in questa direttiva, contribuisce a
diffondere    la   trasparenza   delle   attivita'   della   pubblica
amministrazione.     Roma, 2 luglio 2002
                                                Il Ministro: Frattini

Registrato alla Corte dei conti l'11 luglio 2002
Ministeri   istituzionali,  Presidenza  del  Consiglio  dei  Ministri
registro n. 9, foglio n. 129